近代農(nóng)民負擔日益沉重是不爭的歷史事實，但以往的研究多著眼于農(nóng)民負擔加重的現(xiàn)象，而對其原因、內(nèi)容、形式和過程都研究不夠，以此難以揭示農(nóng)民負擔加重的制度原因。國家對農(nóng)民的征派無非來自兩個方面，即中央和地方政府。因此，農(nóng)民負擔必然折射中央和地方的財政關系。本文擬對此進行一番梳理，以探討農(nóng)民負擔加重與國家財政制度演變的關系。
一、近代農(nóng)民負擔的定義和構成
對于農(nóng)民負擔，以往的論著界定都比較寬泛，有的將地租、高利債息、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換都包括在內(nèi)。筆者認為，這樣做混淆了經(jīng)濟行為和非經(jīng)濟行為的界限。農(nóng)民負擔是一種超經(jīng)濟強制，因此，不應把經(jīng)濟行為形成的地租、高利債息和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品差價包括在內(nèi)（盡管地租中可能存在超經(jīng)濟強制，而高利債息經(jīng)常和暴力與黑社會相聯(lián)系，但它們主要是經(jīng)濟行為）。而對縣以下的行政單位，如區(qū)、鄉(xiāng)、村一級加給農(nóng)民的負擔，以往研究較少，甚至不將其納入農(nóng)民負擔之列。而正是這些行政層級對農(nóng)民的壓榨，構成了農(nóng)民負擔的重要成分。
由于對農(nóng)民負擔的定義和構成存在著眾多的歧義，因此，需要厘清農(nóng)民負擔的概念。首先，農(nóng)民負擔是國家對農(nóng)民征派的形式。農(nóng)民負擔征收的主體是國家，因而那些由社會組織如賽會、香會收取的捐助不在其列。但是諸如村費，因其為國家所承認，甚至控制，應歸入農(nóng)民負擔之中。其次，農(nóng)民負擔征收的方式是強制性的。有些農(nóng)民負擔，如捐稅，是依據(jù)國家法律、法規(guī)和政府規(guī)定強加給農(nóng)民的。有些農(nóng)民負擔，如浮收和攤派，雖然并無法律依據(jù)，甚至是不合法的。但是，大多為國家所默認，而且為國家行政組織所征收，因而也是一種國家行為，屬于國家的超經(jīng)濟強制。第三，國家對農(nóng)民的征派是無償?shù)摹１M管農(nóng)民在無償?shù)靥峁┝四承┍匾M用和勞務之后，可能因浚河、修堤等活動受益，但受益與否是無保證的，并非一種市場交換。
綜上所述，我們可以得出農(nóng)民負擔的概念。農(nóng)民負擔是國家依據(jù)法律、法規(guī)和政策對農(nóng)民強制性的無償征派。依據(jù)以上概念，近代農(nóng)民負擔主要由田賦、田賦附加稅、差徭、雜稅、雜捐和村費構成。
（一）田賦
乾隆初年以來，田賦便出現(xiàn)了增長的趨勢。乾隆三年（1738），“定制永禁額外私征，每兩加耗銀一錢四分，除存留支給外，其余隨地丁銀起解”。這次統(tǒng)一規(guī)定使耗羨從正賦的10%增至14%，況且此后各地并不完全遵行。直隸省薊縣“咸豐四年（1854），火耗加至正賦百分之三十”[1]。山東省長清縣“每地丁銀一兩征銀一兩三錢零八厘”[2]，甚至超過30%。然而，近代，國家加強對農(nóng)民征派的方法主要還是通過銀錢折價進行浮收。江西省在這方面較為典型。咸豐十一年（1861），江西各縣“地丁每兩征銀一兩七八錢，征錢三千數(shù)百文；漕米每石折收錢七八千或七八兩不等。蓋以州縣辦公之費無出，捐攤之案過多，不得不藉資于民力”[3]。同治元年(1862)，曾國藩任兩江總督，對此進行了整頓、定章，地丁每兩連耗羨征銀一兩五錢，漕米每石折收銀一兩九錢。按照江西省的錢糧舊例，地丁征銀一兩隨征耗銀一錢，漕米征銀一兩隨征耗銀三錢。顯然，至此，地丁已加賦36%[（1.5兩-1.1兩）/1.1兩=0.3636]，漕米已加賦46%[(1.9-1.3)/1.3=0.4615]。但此后，清政府仍然利用銀錢折價的方法進行浮收，其具體作法是銀貴則征銀，錢貴則征錢。同治十二年（1873）九月戶部覆奏時稱：“民間乃增于銀價之大，州縣仍取于額定之中”[4]。這就是說，在銀賤錢貴的時候，州縣官可以通過高抬銀錢折價的作法浮收。而在銀貴錢賤時，卻可以按額征銀，坐享銀貴錢賤之利。光緒三十二年（1879），錢價大漲，江西丁漕改征銀為征錢。
民國初期，田賦改征銀元，公然把浮收列入正稅。直隸省改征銀元細則規(guī)定，凡各縣地丁錢糧每正銀一兩折征銀元二元三角，租課每正銀一兩折征銀元二元。改折銀元，無形中地丁每兩多征六錢余，租課多征四錢余（按銀元一元合銀七錢二分計，二元三角，合銀一兩六錢五分六，二元合銀一兩四錢四）。南方各省，折價更高。福建省“重訂糧價一兩納銀二元六角，米一石，納銀八元”[5]。
國民政府時期，浮收依然屢禁不止。河北趙縣，“到交納時，必將銀數(shù)合作錢數(shù)，再合銀元�，F(xiàn)在銀一元，市價合大錢四千文，彼則至多合作一千五百文”[6]。河南省銀錢浮收也很普遍。河南民權縣征收處“里折外扣，每元暗吃六百文，每兩暗吃二角”[7]。
（二）田賦附加
清代，雖然有田賦附加之實，卻沒有田賦附加之名。至道光二十四年（1844），清廷將鴉片戰(zhàn)爭賠款攤入廣東各縣正糧內(nèi)每年兩季帶征[8]，是為田賦附加之始。光緒中葉，籌措賠款，舉辦新政，款無所出，以田賦為人民所習慣，反抗少而征收易，于是各省紛紛正式設立田賦附加稅。為不違“永不加賦”的祖制，故多采用征收差徭、加收耗羨和附加畝捐的形式。光緒末年，憲政編查館奏準城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，明白規(guī)定，各地方在不超過原征捐稅十分之一的范圍內(nèi)，得設立公益附捐，附加之名，始正式見之于法令。在此期間，田賦附加稅名目不少，征收方式各異，有隨糧帶征的，有按畝攤派的，但從數(shù)量上看，為數(shù)尚微。清末，新附加增長有限的原因在于，地方政府除新附加之外，還有舊附加及陋規(guī)等收入，可以用來作為地方上的財政開支。
1912年以后，直隸、山東、河南三省都將清末的雜款附加及地方官吏的各種陋規(guī)一律并入正賦征收，人民的負擔雖然實際加重，但在征收稅目中已無附加稅之名。然而舊日的雜款、附加、陋規(guī)是地方開支的唯一財源，今既并入正賦征解，地方經(jīng)費勢不能不另行籌措。1912年10月，參議院制定了國家稅與地方稅法，規(guī)定地方政府有征收田賦附加稅之權，但不得超過正稅的30%。1913年，財政部訂立的國家稅與地方稅法草案，重申了這一規(guī)定。
1914年，濮陽黃河決口，山東、直隸兩省呈請中央，隨田賦正稅征收10%的田賦附加稅，作為河工的費用，得到批準，這是北洋政府正式設立田賦附加稅之始。1915年，北洋政府因財政收支出現(xiàn)赤字，電令各省仿照山東和直隸先例，一律增征田賦附加稅。當時因為地方政府尚有厘金收入，所以田賦附加尚未急劇增加。直到直皖戰(zhàn)爭、直奉戰(zhàn)爭和北伐戰(zhàn)爭期間，為支應戰(zhàn)費，田賦附加稅開始激增。
30年代初期，因裁撤厘金，各省頓失重要收入，同時，因擴張行政機關，推進建設事業(yè)，各省縣難為無米之炊，紛紛開征或增收田賦附加稅。1928年，國民政府財政部規(guī)定，田賦附加稅總額不得超過原有正稅；1930年再次規(guī)定，自本年起，不得以任何急需，任何名義再加田賦附加。但這兩項規(guī)定均未能實行，濫加田賦附加稅的趨勢未能扭轉。這種情況一直延續(xù)至1934年，國民政府召開第二次全國財政會議，決定減輕田賦附加，廢除苛捐雜稅才有所改變。此后，田賦附加稅雖受到一定的限制，但因地方財政問題沒有從根本上解決，隨著行政機構的擴張，軍費支出的增加，田賦附加稅又演化成攤派的形式。
（三）差徭
攤丁入畝，把作為徭役的丁銀攤入了田賦。雍正四年（1726），又定耗羨歸公之例。耗羨成為正供，地方官不敢擅自動用。地方興工有事，則或向士紳勸捐，或向百姓攤派。于是“丁銀攤于地糧而力役之征不免，匠銀攤于地糧而丁匠之征如故”。從用途上看，差徭分為常年應征的雜差和臨時攤派的兵差。常年應征的雜差主要是縣衙門的陋規(guī)。有的縣，從油煤柴炭到雞鴨魚肉，凡衙署內(nèi)外員役日用無一不取給于民，“而又實用一分，出票多至四五分”[9]。差徭還以另一種面目出現(xiàn)，即官價。所謂官價，即由官出價購買當?shù)匚锂a(chǎn)。市價浮于官價，費無所出，派之里甲，常以五倍十斂，又以十加三，把賠累轉嫁民間。此種秕政一直延續(xù)至清末。
當時給城鄉(xiāng)居民、各行各業(yè)造成很大騷擾的是陋規(guī)、官價等差徭，而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴重破壞的則是車馬差和兵差。車馬差分為常年差和臨時差。常年車馬差如地糧車、人犯車和河工銀兩車等，“往往每年征收多有定數(shù)”。而臨時車馬差則“一仕官之過境，一官親之旋里，征車動至數(shù)十輛”，“胥役乘機勒索，括財無算”[10]。咸同年間，清政府為了圍剿太平軍和捻軍，在華北地區(qū)沿村勒派民夫車馬，急如星火，“富者納資求免，貧者則拘禁城中如罪囚，或枵腹多日，不得一食，其家老少往往失養(yǎng)致斃”[11]。
除了車馬差和兵差而外，給農(nóng)民帶來難以承受的負擔的還有河工。準情酌理，河工是為了防止洪災，有利灌溉，本是于農(nóng)民有益的事，但是由于清政府轉嫁負擔，再加官吏貪污中飽，敲詐勒索，濫役民力，有時，甚至給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大破壞。光緒十年（1884），永定河工需土七萬四千余方。早春二月，竟役使村民十八萬數(shù)千人上堤交土，“老幼廢疾，肩挑戶販，無一獲免”[12]。
（四）雜稅雜捐
對農(nóng)民影響較大的雜稅主要有牙稅、契稅和屠宰稅。牙稅的弊病主要在于浮收。“行紀受最重之剝朘，于是逾額浮收，集市因之不安或誤指良懦為漏稅，一經(jīng)稟控，地方官又借端勒罰，此等惡弊，比比皆是”[13]。民國時期，實行包稅制，由包商在縣署投標包繳牙稅。標的不斷增加的結果促使包商把稅收更多地轉嫁到農(nóng)民身上。如牲畜牙稅應征稅率為3%，而實際征收則為9%，浮收達6%[14]。牙稅的浮收極大地阻礙商品流通，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給農(nóng)民買賣牲畜增加了很大負擔。農(nóng)民換一頭耕牛，價格為30元，而一賣一買的牙稅即為5.40元,致使農(nóng)民無法更新耕畜。
契稅的弊端也在折價浮收。清末，征收契稅繞算之弊，各省皆然。胥吏反復折合，緣以為奸，民間受累難堪。原規(guī)定買九典六，實際上，買契稅率遠超過九分，典契稅率遠超過六分。直隸“銀錢轉折征收之時，按契價制錢一千折銀一兩，又按征收地丁銀價每銀一兩折制錢二千，輾轉折合，稅已加倍”[15]。而河南則“各屬征收契稅向有征銀征錢之別”，“征銀州縣除正稅三分，捐輸三分，益之以所征附加諸費”；“征錢州縣既有循向來之習慣按銀以折錢”，“復按錢以折銀，有征至九分者，有不及九分者，有過于九分者”[16]。長葛縣則“知縣到任后，橫征暴斂，稅契原系八分，加至十二分六厘”[17]。
屠宰稅是清末開發(fā)的新稅種。四川省南溪縣光緒六年“創(chuàng)設三費局，按民屠一豬征錢二百文為局經(jīng)費”[18]。民國4年（1915），財政部通令正稅改征銀圓，易為每豬四角，后加征為五角，“逐年遞加”。國民政府統(tǒng)治時期，屠宰稅的征收進一步加重。廣西省三江縣，1942年，原規(guī)定屠宰稅“按屠宰之牲畜時值價格征收百分之八”；1944年和1945年，即重新規(guī)定“每頭從價征收百分之十”[19]。還有的縣，使屠宰稅變成了攤派。“屠宰稅是不管你養(yǎng)豬沒有養(yǎng)豬，按戶繳納，平均每戶一年負擔一至二頭豬的屠宰稅”[20]。
（五）村費
村費古已有之，其名不一。奉天省安東縣“稱為會費。前清之時，縣境區(qū)分四十八牌，各置鄉(xiāng)約保正一名，司地方小區(qū)域之行政。牌設會房一所，地方有事，或官府令行諸事，皆由鄉(xiāng)保齊會，召集管事諸人或各住戶定期開議。每次必費款若干，年終總計，一歲之所費皆由地畝攤派”[21]。村費是一種強制性收取的行政費用。如山西省汾陽縣“自光緒十二年起照定章通年水田每畝一百二十文，旱田每畝七十文，不得稍有逾越”[22]。
村費中雖然可能包括戲錢和看青費，但與戲錢、看青費又有區(qū)別。其區(qū)別即在于戲錢和看青費帶有自愿性，而村費完全是強制性的。“國家丁賦且有蠲緩之日，村莊社費反無延緩之時”[23]。
有的學者認為，在近代賦稅費征收中存在著黑洞。這無疑是正確的。這一黑洞就是村費。以往對縣級以下的財政（即區(qū)、鄉(xiāng)、村財政）研究不夠，因此對近代農(nóng)民負擔水平眾說紛紜。而實際上，村費在近代農(nóng)民負擔中占有重要成分。有的縣，甚至達到田賦的幾倍。清末，山西省汾陽府“每畝斂錢至三四百文，較之正供錢糧其多兩三倍”。而河北省通縣垡頭村在國民政府統(tǒng)治時期每畝地收會糧合老法幣三毛錢[24]。
我們應當看到近代農(nóng)民負擔在性質(zhì)上和數(shù)量上與近代前期的差別。
首先，近代農(nóng)民負擔是隨著國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢變化的。近代以前，農(nóng)民負擔長期變化不大。“道光年間，法守猶存，額外需索尚微，且承平日久，無軍事以為橫征之借口”[25]。太平天國戰(zhàn)爭以來，清政府“各省入款有減無增，出款有增無減”，雜捐、攤派層出不窮，農(nóng)民負擔顯著加重。
其次，近代農(nóng)民負擔加重是帝國主義侵略戰(zhàn)爭的結果。鴉片戰(zhàn)爭、中法戰(zhàn)爭、甲午中日戰(zhàn)爭、義和團賠款最終都被清政府攤派在中國農(nóng)民頭上。廣東三臺縣“自乾隆五十八年至道光二十三年征正稅外并無加增。道光二十四年廣東鴉片煙案賠款奉文增加二千兩，名為津貼攤入正糧內(nèi)每年兩季帶征”[26]。江蘇省“光緒二十二年俄法德英四國賠款派寧藩司庫認銀拾萬兩”，“由是國家賠款悉取之于民矣”[27]。
第三，農(nóng)民負擔中有一部分被用于新政和建設，具有合理性和進步性，不能全歸之于剝削和壓榨。宣統(tǒng)元年（1909），全國有初等小學51678所，小學學生1532746人[28]。這些小學大都是以農(nóng)民負擔為經(jīng)費開辦的。1927年，中央和地方劃分稅目，田賦劃為省地方稅，田賦附加則成為縣地方政府財政收入的主要來源。由于地方政府掌握了征收全權，因而田賦附加稅激增。一方面，人民的賦役負擔有所增加，另一方面，地方建設事業(yè)也有一定的開展。尤其在國民政府統(tǒng)一全國后，對地方行政組織進行了改革，在省政府添設了建設局、教育局等。“就事業(yè)而言，地方公路之修筑，較民國十六年以前增加百倍。他如敷設電話、軍事建設、鐵路建設、辦理自治、保衛(wèi)、航空、教育等均較前此為積極，事業(yè)范圍擴大，所需經(jīng)費亦多”，“經(jīng)費唯一之來源，即以田賦附加是賴”[29]。河北省“年來各縣舉辦新政，如完成自治，積存?zhèn)}谷，修筑道路，建設電話，編練團丁，振興教育，鑿井開渠諸大端，無一不須籌款”。“籌款辦法，各縣雖有不同，而大致出之于田賦附加或按畝攤派”[30]。山東省歷城縣“本縣附加稅皆用于本縣之公共事業(yè)，其以教育經(jīng)費為最多”。“本縣之諸縣立初高小學及職業(yè)學校，其費用甚巨，皆為官款。且各村之私立小學，亦皆有官款之補助”[31]。東平縣“民十七以后，政府重視建設，全神凝注，局面大為擴張，職務既各有專長，費用又確定�？�，故計劃工作積極猛進，七八年間，成效斐然可觀”[32]。
二、國家財政條塊分割制度的形成與發(fā)展
清代國家財政制度一經(jīng)形成，就埋下了條塊分割的種子，那就是它的起運、存留制度。當時地方根本沒有獨立的稅收，田賦分為起運、存留兩項，絕大部分田賦上繳中央政府，省、縣只留很少部分，甚至不夠地方官吏的俸祿和薪給。如山東，乾隆十八年（1753），在總額為340多萬兩的地丁中，起運京師的達278萬余兩，留省備用的只有62萬余兩，僅為總數(shù)的18.4%；同年，河南的存留數(shù)尚不及山東，僅為總數(shù)17.5%。 而且，清政府實行的是損下益上的財政政策，從清代前期，至中期、后期，起運的比例不斷加大，存留的比例不斷減少，使各省的財政更加拮據(jù)，只能加大對農(nóng)民的征派。如河南省嘉慶年間存留尚占總數(shù)11.23%，至光緒年間即降為8.26%[33]。 用于縣政的則更少，如河南省光山縣，地丁“含正耗銀四萬余兩，除存支銀一千四百余兩，耗資扣支銀一千四百余兩留作地方支用外，余則概被國家席卷而去”[34]。
攤丁入畝和耗羨歸公進一步加強了條塊分割。雍正四年（1726），攤丁入畝，同年，定耗羨提解歸公之制。以此作為通省公費和養(yǎng)廉銀之用。并令按年造冊，隨同正項錢糧送部核銷，凡有動支，必先報部。自此，耗羨與正供并重。此后，對耗羨的使用控制更為嚴格。嘉慶五年（1800）規(guī)定各省動用耗羨數(shù)在三百兩以下，須咨報戶部查明；五百兩以上，則非經(jīng)奏明皇帝批準不得擅用。攤丁入畝和耗羨歸公的結果，無形中給了州縣官額外的財政權。“大縣廉銀才得千余，中縣七八百兩，小縣止四五百兩，幕客之修脯，家人之食指，事上接下之酬應，道府節(jié)壽之饋遺，此中取給，多屬不敷”，“于是復設平余之名，耗外加耗，羨外加羨，上不得而止，下不得而免”[35]。由此可見，耗羨歸公實際上是中央和地方財政權力的再分配，地方官吏以承認中央（即條條）對耗羨的控制為條件而獲得了地方（即塊塊）的征稅權。
即使是上級官署也要依賴州縣官的孝敬。山西巡撫張之洞于光緒八年（1882）曾指出：“外省臬司道府直隸州等官辦公每患不足，廉俸扣減，益形支絀，不得不仰給屬吏。其歲時饋問有三節(jié)兩壽季規(guī)到任禮程儀諸目，各省大同”[36]。州縣官既要應付上司，又要解決本署的各項開支，勢必不能恪守國家頒定的各項稅收制度，而要想方設法通過各種途徑攫取法外收入。而各種方法，羅掘俱窮之后，就只有出以虧空一法。“夫州縣之虧空，幾遍天下，無一州一縣，而無虧空者。每屆數(shù)十年，未有不清查，一經(jīng)清查，動輒千萬或數(shù)千萬。雖云設法彌補，徒有其名，實則半飽州縣私囊，半盈督撫兩司道府行橐”[37]。清政府彌補虧空的辦法是令后任攤賠。如嘉慶八年（1803），山東省清查無著虧空，系按缺分大小派提節(jié)省彌補，“計自嘉慶八年起至十九年止共提解司庫銀一百十余萬兩，迨后舊虧尚未補清而十九年盤查及專參新虧又積至六百余萬兩之多”。此后又實行攤賠，但至道光二十九年（1849）辦理清查，只短短十年時間，又查出州縣虧空一百三十余萬兩。這說明，在清末，已形成了地方州縣虧空——攤賠——虧空——再攤賠的惡性循環(huán)。攤賠虧空給晚清的吏治民生帶來了極其嚴重的危害。因為最終仍然是農(nóng)民埋單。“州縣無從取辦，亦惟有私征勒派，受賄鞫獄，以取償于百姓”[38]。
由此可見，在晚清的財政上存在著巨大的黑洞——虧空。虧空的形成在于存在著和中央財政兩不相能的地方財政。由于這個地方財政是隱形的，它運作的后果只能以黑洞的面目出現(xiàn)。晚清雖無地方財政之名，而有地方財政之實。這個地方財政雖以縣為基礎，卻是以省為單位的。“州縣之虧空，上至督撫兩司，下至道府，無不俱知”[39]。其實，不僅是運作的結果，即使是運作的過程，省級官員也是心知肚明的。對此，江西巡撫劉秉璋說得更明確：“若明使州縣征錢易銀僅敷一正耗之銷數(shù)，則前督臣曾國藩曾經(jīng)厘定必不可省之捐款公費一無所出。州縣廉俸無多，用費本繁，何堪賠累，勢不得不藉丁漕浮收以應支銷”[40]。
太平天國戰(zhàn)爭開始，為鎮(zhèn)壓太平軍，地方官員獲得了就地籌餉權，以后，各次對外戰(zhàn)爭賠款被分配各省，各省又獲得了就地籌款權。至此，各省獨立地方財政系統(tǒng)業(yè)已形成。光緒三十四年（1908），度支部（戶部于光緒三十二年改稱度支部——筆者）奏陳統(tǒng)一財政辦法，提出：“臣部有考核外省庶政議準議駁之權，此無論舊制新章，同一事理。乃近年各省關涉財政之件，例如新籌一款，往往事前既不咨商，用后亦不關白；常有巨款出納，日久竟不報部，莫可究詰。……且有款已挪用，無從彌補，明知正項必不能撥，并不咨商，逕行具奏，以冀仰邀俞允。迨閱邸抄，而臣部始知有其事”[41]�？梢姡魇《綋岵华毦揞~財政收支，不愿通知戶部，甚至向來必須通過戶部抵撥的款項，也直接向皇帝奏請，而置戶部于不顧。各省督撫如此專擅一省財政開支，說明與中央財政對立的省財政已形成。
民國成立，實行中央專制集權的袁世凱企圖實行中央統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅體制，但袁政權倒臺后，各省都是軍閥當政，“中央財權日輕，地方財權日重”。北洋時期財政由中央向地方的過度傾斜，不僅表現(xiàn)為地方對農(nóng)業(yè)稅的任意截留和額外追加、預征，而且表現(xiàn)為有權決定對農(nóng)村任意征稅、攤款、抓差，從而加強地方軍閥割據(jù)的經(jīng)濟實力。如此，則來自農(nóng)村的收入脫離了國家的財政，中央不但對地方財政漸失控制，甚至在財政上反而仰賴地方的鼻息。
國民政府時期，實行國地分稅制，1928年國地稅法草案實施后，地方以省為主體，縣級財政不免落空。從地方財源看，固定的重要稅收，如田賦、營業(yè)稅（包括牙稅）以及田房契稅等均劃歸省有，縣地方事業(yè)之支出，只得仰賴于稅源已涸之省稅附加及其他零星雜捐，致使縣級財政虛懸的問題十分突出。例如在江蘇省，“縣財政問題之嚴重，并不亞于省財政，而其嚴重之因，則遠已種于國地兩稅劃分之時。良以國地兩稅劃分之時，僅為中央與地方之劃分，于省縣二重地方，無明確規(guī)定，省方得利用其優(yōu)勢地位，舉一切所謂地方財源，屬之于省�？h地方一切供億，遂端賴田賦附加”[42]。地方財政以省級為主體，造成了省對縣級財政的失控，進一步造成了省、縣財政的割裂。湖南省“二十五年度（1936），各縣新興事務，奉部院明令，必須舉辦者，如義務教育之推廣、保甲制度之充實、保甲長津貼之籌措、度政與合作之推行、電話網(wǎng)之增設、國選之舉辦等，無慮千端，而經(jīng)費則須臨時添籌。其不良捐稅猶可設法之縣，自惟有增加不良捐稅之一法，故湖南田賦附加，在廢除苛捐雜稅口號之下，仍呈繼續(xù)增長之勢”[43]。而四川省則是“以一紙空文，責令縣長舉辦某事某事。據(jù)各縣縣長言，省府令文末尾，恒有‘不準另行籌款’一語，縣長只好不加考慮，以之轉行區(qū)署，區(qū)署以之轉行聯(lián)保，聯(lián)保奉令后，召集保長會議，第一問題，便是籌款，往往責成各保平均分攤，保長更多從中漁利，加倍按戶攤派”[44]。
地方以省為主體，造成省權坐大，“地方財政日益退步，頗有回到軍閥時代之情形者”[45]。針對這種情況，國民政府力謀加強中央集權，削弱省權。其采用的方法主要是“虛省實縣”，即“凡省內(nèi)之國家行政悉受中央指揮，凡地方自治與建設悉歸各縣辦理，省只為自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡之效”[46]。
抗戰(zhàn)后期中央和地方財政關系的調(diào)整是通過田賦征實實現(xiàn)的。財政上田賦征實約為其他稅收的三倍多，完全控制在國民政府中央手中。省財政收歸中央以后，“省需要一文錢亦需伸手向中央乞討了”[47]。但財政調(diào)整以后，縣、市獨立稅課增加，縣財政收入增多。“統(tǒng)計二十年全國各縣收支僅為一億元，至三十年已增加至十六億元，十年之中增加十六倍”[48]。
而且，“虛省實縣”的財政體制只能在戰(zhàn)爭時期實行，即使是在戰(zhàn)爭時期也暴露出了它的眾多弊端，主要是省政府無財政自主權，施政方面難有作為，而縣地方財政實際上成了一種平調(diào)、攤派財政�？箲�(zhàn)勝利以后，1946年國民政府恢復了省級財政，實行界限較為明確的中央、省、縣三級制財政。但在收支嚴重不平衡的情況下，地方財政不能真正做到自治，“恒須仰賴中央撥補”[49]。其實，“中央撥補”也是一句空話，各縣仍然主要靠捐攤來解決。如河南省臨汝縣1946年“財政預算收不抵支，全年超支很大，差額八個億，而上級的規(guī)定是自負盈虧，超支不補”[50]。湖北省隨縣1947年財政預算收入已增到202521萬元，而其中，列于捐攤的預算數(shù)字即為76880萬元，占總預算37.96%[51]。事實證明，這種國家財政條塊分割體制再也不能維持下去了。
按說國家財政系統(tǒng)有條條塊塊是必然的，中央財政體現(xiàn)了中央集權，而中央集權是國家存在的根本，“集權是國家的本質(zhì)，國家的生命基礎”[52]。然而中央集權總是相對的，在中央集權的同時，必然存在著地方分權，中央集權和地方分權應該是互相融合，互相制約，互相補充的，而不應當是互相排斥，互相對立，互相割裂的。但是，從主觀上說，由于近代國家的統(tǒng)治者家天下的思想和損下益上的私心，以及實行“量入為出”的保守的財政政策，不允許地方有獨立的財權，以防外重內(nèi)輕之漸。同時，從客觀上說，由于我國長期處于一種封閉、松散的自然經(jīng)濟條件之下，各地區(qū)往往相互割裂，整個社會處于不完備的組織結構或失序狀態(tài)，中央和地方關系隔膜，缺乏溝通，導致了國家財政條塊分割體制的形成。在這種體制中，中央和地方的關系是割裂的，利益是對立的。中央的財政原則是損下益上，竭力壓榨地方，而地方的財政原則是就地籌款，盡力隱瞞地方財政實情。因此，在這種情況下，中央很難了解地方財政的情況，而在緊急時，地方很難得到中央的財政支援。這種體制的發(fā)展，導致征稅成本日益加大，農(nóng)民負擔日益加重，官吏腐敗日益加深，財政混亂日益加劇。這種體制的出現(xiàn)不是偶然的，它是近代中國政治、經(jīng)濟、文化諸因素長期合力作用的結果。直至今日，在我國現(xiàn)行財政體制中，仍然可以看到條塊分割的影子。
三、國家財政條塊分割體制對農(nóng)民負擔的負面作用
近代國家財政條塊分割體制籌款的方式就是中央壓榨地方，地方就地籌款以應中央，而地方行政、建設諸費用則由地方自行解決。這一籌款方式使中央和地方存在著極大的貪污和浪費。如清廷責令各省大吏體諒時艱，連篇累牘，然而中央政府花錢毫無節(jié)制，同治、光緒大婚費銀各達數(shù)千萬兩，除慈禧太后借此揮霍外，其余大多填滿了內(nèi)監(jiān)和內(nèi)務府諸人的腰包。當時御史諸臣也曾多次上奏苦諫，但何嘗有半分作用。北洋時期，中央政府財政依然困窘，袁世凱責令各省向中央繳納稅收的指令也異常嚴厲，而究其本意，竟是為其當皇帝預做物質(zhì)準備。其登基大典耗費七千萬元，約等于當時全國一年的田賦收入。國民政府時期，損下益上的作法又有新的特點。晚清和北洋時期，地方官吏辦理兵差、大差，盡管其中有大量不肖官吏渾水摸魚，但多少帶有被迫性質(zhì)，且收入的主要部分多被國家拿走。而在田賦征實時期，田賦除被國家拿走的部分外，又分省級公糧、縣級公糧，各省各縣自征自用，自然是多多益善。因此當時竟有“做官不如從良（糧），從良不如做娼（倉）”之謠，以致在抗日戰(zhàn)爭勝利，國家明令停止征收田賦一年時，各省各縣多不遵功令，反而加緊征收。而且，國民政府還制訂了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共造產(chǎn)”的政策，推動地方政府“創(chuàng)收”。這就更直接地把財政負擔轉嫁到農(nóng)民頭上，使國家財政條塊分割體制損下益上的特點達到了高峰。
國家財政條塊分割體制對農(nóng)民負擔的負面作用主要表現(xiàn)在三個方面：
（一）由于這一體制的特點是損下益上的，因此中央政府不但不能為地方政府開辟財源，反而千方百計把地方的財源攫走，甚至通過減少地方行政經(jīng)費的方法迫使地方政府另辟財源，驅(qū)使地方政府加重對農(nóng)民的征派。清代種種財政措施典型地反映了這一特點。
道光年間，直隸差徭的加派是一個著例。當時，直隸“每歲春秋兩差，輪令州縣承辦”，“而沖途驛站所需夫役、車馬、公館食用，則不能一日無備。即僻路州縣，解犯、解餉、考柵、謄錄、監(jiān)獄、倉廒、一切應辦公事，需費之處，亦難悉數(shù)。例價既屬不敷，養(yǎng)廉又被攤捐扣去，無米為炊，勢不能不派之于百姓”[53]。 北方官吏彌補公費不足的辦法是征收差徭，南方則是逾限加價。 逾限加價是浮收的一種形式。同治初年，浙江省“民間完耗米自一二斗至八九斗不等，最多者不及兩石。至于完折之戶初收每石已在五六千文，遲則加多，愈遲則愈多。當米價平時，以錢計之，有完至二三石者”[54]。這種作法一直延續(xù)到光緒時期。光緒十年（1884），翰林院侍讀學士王邦璽曾揭露州縣官利用逾限加價浮收的情況，“更有永遠不遵定章之州縣，每年只開倉三日或繼日為止，花戶之強而有力者爭先交米，往往擁擠踐踏傷人。過此，即行封倉，概收折色，每石定價七八千有多至十余千者”[55]。王邦璽此疏并非虛語，實際上還有較此開倉時間更短的。如浙江省富陽縣，“每米一石折收錢六千五百文，但開柜征收只限一日，過此即為欠戶。逐卯增加，甚有加至九千九百文者”[56]。
顯見，逾限加價對貧苦農(nóng)民十分不利，但對于這種虐民之政，清政府竟然采取了支持的態(tài)度。光緒十一年（1885），江西巡撫在回奏時，把積欠的原因歸結為“在于漕糧之無三限”，“地丁亦因而短收”[57] ，進而上奏要求繼續(xù)設立三限，并得到清廷的允準。但是，清政府也不是毫無原則，聽任地方官吏任意浮收。它的原則就是要分享浮收的利益，并且要拿大頭。而且，這個比例是逐年增加的。如光緒二十三年（1897），它在江西浮收的地丁每兩中提銀七分，約占地丁每兩浮收額的17.95%[58]；在漕米每石中提銀一錢，約占漕米每石浮收額的16.67%[59]。光緒二十四年（1898），清政府續(xù)在江西丁漕中各提銀四分，地丁浮收的提取率已達28.21%[60]，漕米浮收的提取率已達23.33%[61]；光緒三十年（1904），清政府又在江西的地丁浮收中每兩加提銀一錢二分，加上舊章提補捐款銀一錢，至此，地丁浮收提取率已達84.62%[62]。同時，清政府在漕米每石的浮收中續(xù)提一錢三分，加上舊章提補捐款銀二錢，漕米浮收的提取率已達78.33%[63]，留在地方官手中的不過20%。對于清政府這種暗加明不加的作法，當時即有人評論說：“朝廷不居加賦之名，隱收加賦之利”，“乃轉以銀貴為利，惟知朘民以充庫”[64]。
清代，地方官吏另辟財源的方式是差徭和浮收。民國時期，則是田賦附加和苛捐雜稅。
1928年，國民政府召開第一次全國財政會議，確定中央收入與地方收入標準，將田賦劃歸地方。
中央和省地稅劃分既有正面作用，也有負面作用。其正面作用是田賦歸省，田賦附加稅歸縣，省、縣有了獨立財政，如果運用得當，可以促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但在實踐中，其負面作用看來更大。首先，田賦及其附加稅劃歸為省、縣稅，中央失去了對田賦及其附加稅的控制，導致田賦及其附加稅大量增加；各縣行政經(jīng)費失控，農(nóng)民負擔加重。“附稅隨著新政一天一天地加多，例如，辦黨要錢，辦自治要錢，修路修衙門要錢，這些錢只好盡先向農(nóng)民要”[65]。廣西武宣縣“近年新政繁興，田賦加至四五倍之多”[66]。其次，劃分中央和地方稅收后，征稅權很容易被土豪劣紳所篡奪，甚至保衛(wèi)團團總和村長也要私收畝捐。如河南寶豐縣
“三區(qū)三團團總龐公敏接事僅四十日，每畝地派七十五文”[67]。浙江紹興縣秋湖村村副陳大華“竟敢私收畝捐，自耕每畝五角，佃耕每畝二角五分”[68]。
鑒于“征賦之權，操諸地方，附加攤派，漫無限制”。國民政府財政部于1933年5月重訂整理田賦附加辦法，呈行政院核準，通令全國遵行，規(guī)定：“一、附加總額連同正稅一并計算，不得超過地價百分之一，至地價未經(jīng)查報各地方，附加總額暫以不超過正稅為限；二、超過前項限度之地方，應將原有附加，分別裁減，其裁減程序，有關行政費者為先，事業(yè)費次之”[69]。 辦法頒布后，各省紛紛采取了陽奉陰違，甚至變本加厲的態(tài)度。如浙江省“接奉中央命令以后”，“規(guī)定六項核減辦法：第一是另籌其他收入抵補，再行減免田賦附捐；第二是不隨田賦附加，另行改征。凡各縣現(xiàn)征之教育畝谷捐，擬令改辦學谷捐，以免與田賦附加相混；第三是本非田賦附加，應行揚除計算。如測繪經(jīng)費、海塘捐等，均非附稅性質(zhì)；第四是停征期滿附稅；第五是核減過重捐率；第六是免除已呈準尚未開始征收之若干附捐”。時人評論說：“前面三項僅僅換了一個名目，揚出于田賦范圍以外，所謂減輕，可以說是有名無實”，“因此雖然省府會議通過減免全省田賦一百六十萬元，可是究竟能使農(nóng)民獲得多少利益，終于還是一個疑問”[70]。還有的省，竟然乘機利用田賦及其附加稅不得超過地價百分之一的規(guī)定大肆加稅。如廣東省“財廳指派評價委員分赴各縣評定地價，改征地稅，按照地價值百抽一計算，全省各縣一律開征地稅后，每年可得地稅一千七百萬元左右，比之前征錢糧收入，約增一倍有余”[71]。
1935年，在第二次全國財政會議宣布廢除苛雜后，苛捐雜稅仍然有增無減，而且有的縣“稅收加倍”[72]。“例如浙江所廢除苛雜多至四百五十七種，但此四百五十七種苛雜征數(shù)僅有二十四萬七千五百余元，最細小之捐稅有年征二三元者；所以此類苛雜廢除以后，對于政府和人民均無多大影響，至多只是省卻許多麻煩而已”。江蘇在廢除苛雜以后，省財政廳派員密查，據(jù)報各縣苛捐雜稅至少還有二百多種。此外，據(jù)報載，河北省“平山苛雜還有二十三種，灤縣六十余種，曲陽三十余種，日用物品均須征稅”。并且，“舊苛雜雖然漸次廢除，而新增稅捐也并不少”，如江蘇新增耕牛過境捐，每頭自一元二角加至二元四角；湖北征收堤工捐；浙江征收交通附捐，并增屠稅附捐；浙江東陽縣1934年的屠宰稅反比1933年增加四成[73]。 國民政府減輕田賦附加和廢除苛捐雜稅的事實證明，如果不改變中央和地方條塊分割的國家財政體制，要防止地方另辟財源，加重農(nóng)民負擔是不可能的。
（二）在國家財政條塊分割的體制下，形成了很多大大小小的塊塊，這些塊塊在征派時層層加碼，處處截流，進一步加重了農(nóng)民的負擔。如河南省禹縣在上世紀30年代“各區(qū)亦皆各自為政，競相仿效，任意攤派，甚至各聯(lián)�；蚋鞅＃嗫蔀E派公款，其派款名稱之繁，與數(shù)目之多，實出人想象以外。計每年所派款目，不下百余種，每兩丁銀，攤至二三十元之多，統(tǒng)計全縣民眾，每年受派款之損失，約不下百余萬元，農(nóng)民全年之收入，尚不敷幾次派款之輸將”[74]。其他省的情況也大同小異。當年（1934）負責河北省土地調(diào)查的某委員說：“農(nóng)村田賦太重，每畝捐稅一角，一切附加原即在內(nèi)，但村公所又攤派三四倍之數(shù)”[75]。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計：“一個農(nóng)民全年的負擔，省款占百分之十，縣款占百分之十五乃至二十，而區(qū)村的攤款要占到一個農(nóng)民的負擔百分之七十五乃至八十�？芍r(nóng)民輾轉呻吟于重負之下，所苦的實是區(qū)村攤款，而非省縣正稅”[76]。
（三）在國家財政條塊分割體制中，中央財政和地方財政是割裂的，中央財政只是間接獲得地方財政的征稅成果。因此，中央財政和地方財政是隔膜的。中央財政缺乏對地方財政的監(jiān)控，實際上對地方財政實行“完成定額，多征歸己”的包干政策。這就促使地方加大征派力度，以致不斷加大征稅成本。晚清時期，地方的稅收隊伍不斷擴大。江西萬載縣，光緒時期，“一稅差有數(shù)十幫差，一幫差有無數(shù)鄉(xiāng)差”[77]。河南淮陽縣“舊每里柜書、司賬、催征各一人，今（宣統(tǒng)年間——筆者）每里每項各十人”，“此書吏皆借浮收以資養(yǎng)贍，且有加無已，屢控屢禁，勒索益甚”[78]。再如湖北沔陽州“州城內(nèi)外，除各戶書吏一百四五十家，差二百四五十家，里書、塊差八九百家之外，不靠衙門食飯者不滿百家”[79]。國民政府時期，情況大同小異，甚至更壞。如河北省“中飽情形”，“各縣都有，其中某縣欠賦達十三萬余元。據(jù)一般估計，至少二分之一是該縣所謂政務警察中飽的，因為那里的這類警察太多，幾近千人，而有薪金的還不到一百人，”[80]。陜西省“農(nóng)民交納稅款，要經(jīng)過糧頭、莊頭、甲長、糧賦長、村長、鄉(xiāng)長、區(qū)長的手，才到縣政府，這些經(jīng)手人自然要得些利益，由此農(nóng)民身上又增加了一層負擔”[81]。
但是，農(nóng)民負擔捐稅和攤派的能力畢竟是有限的。當他的剩余勞動被侵占的時候，他的擴大再生產(chǎn)便已無法進行；當他的必要勞動被侵占的時候，他及其家庭便已無法生存。這時候，這個國家的基礎便被動搖了，建立在這個基礎上的龐大的國家機器便會突然崩潰了。
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