當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 土地問題一直是近年來學(xué)界、政界和社會關(guān)注的焦點問題，尤其是頻頻曝光的征地沖突，使得中國土地制度成為了眾矢之的。一個普遍而且主流的觀點是:讓農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利，甚至說土地私有化是解決這些問題的根本藥方，中國土地制度的變革迫在眉睫。在他們看來，這一藥方至少可以解決兩大問題，一是農(nóng)民對土地權(quán)利的增加是保護(hù)土地權(quán)益的基礎(chǔ)。二是還權(quán)賦能，盤活土地資源、顯化土地價值，完備農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民就能在土地流轉(zhuǎn)中獲得更高的收入。這些主張我們可以將其統(tǒng)括為“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”。那么，農(nóng)民權(quán)利的增加真的可以解決中國當(dāng)下紛繁復(fù)雜的土地問題嗎?這一藥方真能發(fā)揮作用嗎?
與主流的“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”不同，賀雪峰教授的新著《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》則提出了與之截然不同的觀點，一是農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利，其結(jié)果可能損害了農(nóng)民的利益;二是還權(quán)賦能是一種畫餅充饑，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場并不能達(dá)到預(yù)期的效果。作者提出這些觀點時，直接與國內(nèi)一些著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、土地研究專家展開了激辯。對于讀者來說，如何從這一激辯中去冷靜的理解和辨析地權(quán)的真實運作邏輯，或許是最大的期待。
在經(jīng)濟(jì)學(xué)的慣常思維邏輯中，財產(chǎn)權(quán)的完整所有是獲得財產(chǎn)收益的前提和保障，這可以追溯到著名的科斯定理：所有權(quán)的明晰界定可以促使人們通過市場機制來有效率地分配風(fēng)險和激勵 [1]，產(chǎn)權(quán)的主要功能是幫助一個人形成他與其他人進(jìn)行交易時的預(yù)期，相對于共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)來說，也是最有效率的。[2]因此，在這一邏輯中，讓農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利直至土地的私有化自然是讓農(nóng)民獲得更大利益的基礎(chǔ)。也就是說，科斯定理是“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”立論的學(xué)理基礎(chǔ)。國內(nèi)的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家也基本上遵循了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一路徑對當(dāng)下的土地問題進(jìn)行分析，而認(rèn)為當(dāng)下中國出現(xiàn)的各種土地問題歸根結(jié)底在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，讓農(nóng)民擁有更大的權(quán)利和還權(quán)賦能自然是最為根本的藥方。
主張“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”不僅有一個制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)理基礎(chǔ)作為支撐，而且還有一個道德化的輿論作為支撐。讓農(nóng)民擁有更大的權(quán)利，是從農(nóng)民的角度出發(fā)的，而在對農(nóng)民的臉譜化想象中，農(nóng)民首先也就被冠之為“弱者”和“受害者”的形象，畢竟長期以來，中國農(nóng)民在我國的工業(yè)化過程中作出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)。因此，主張“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”的學(xué)者，自然也就首先成為了農(nóng)民的代言人，站在了道德的制高點上。尤其是近年來，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，圍繞著城郊地區(qū)失地農(nóng)民與地方政府的沖突的加劇，以及不斷的訴諸報端，媒體和輿論幾乎無一例外的站在了農(nóng)民的這一邊。他們認(rèn)為地方政府侵犯了農(nóng)民的權(quán)利，并且給予農(nóng)民的賠償過低是產(chǎn)生沖突的主要原因，而地方政府從低價征地和高價拍出之間獲取了巨額的土地財政收入。因此，他們主張土地私有化，讓農(nóng)民的土地直接進(jìn)入市場就能獲得更大的收益。
應(yīng)該說，讓農(nóng)民擁有更完整的土地產(chǎn)權(quán)或者說土地私有化對于城郊地區(qū)的農(nóng)民來說，當(dāng)然是好事，因為財產(chǎn)權(quán)的完全所有確實是這些農(nóng)民獲得更大利益的基礎(chǔ)。一旦農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)，在與資本、地方政府的談判中就能獲得有利的地位，進(jìn)而可以獲得完整的土地增值收益。同時，充當(dāng)“釘子戶”也會成為神圣不可剝奪的權(quán)利，可以獲得法律的保護(hù)而免遭強征的命運。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家如若基于城郊區(qū)的土地進(jìn)而認(rèn)為增加農(nóng)民的權(quán)利可以增加農(nóng)民的收益，在某種程度上是成立的。尤其是一些地區(qū)，地方政府并沒有給予失地農(nóng)民合理的利益補償，也沒有為失地農(nóng)民提供一定的社會保障，不僅導(dǎo)致一些農(nóng)民的生活陷入了困難，而且打破和改變了農(nóng)民的生活方式。在這一情況下，如何提高農(nóng)戶的征地補償標(biāo)準(zhǔn)和提供合理的安置辦法確實需要引起國家和地方的高度重視。不過，我們同樣也看到，城郊農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象也是普遍的，一些城郊和城中村地區(qū)動輒幾百上千萬的補償讓農(nóng)民一夜暴富的現(xiàn)象也是普遍的，而且在一些征遷的城郊地區(qū)出現(xiàn)了一個依靠巨額土地補償款的食利階層，更有甚者，一些農(nóng)民陷入了炫耀性消費和賭場揮霍之中。也就是說，農(nóng)民從征地補償中獲得收益在許多地區(qū)并不很低，這一事實卻被許多學(xué)者和媒體忽略了，而獲得巨額征地賠償?shù)霓r(nóng)民成為了食利階層也沒有引起足夠的重視。
更重要的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張農(nóng)村土地私有化，并讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市來提高農(nóng)民的利益，賀雪峰教授對此提出了一個重要的疑問，城郊土地的增值收益是否應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)戶完全所有呢?他認(rèn)為，城郊土地的價值來源主要是三方面促成的，一是中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增加的對建設(shè)用地的需求，二是國家通過對土地指標(biāo)的調(diào)控形成建設(shè)用地的稀缺，三是土地的不可移動性所導(dǎo)致城郊地區(qū)這一特殊地理位置的土地而具有更高的價值。也就是說，城郊地區(qū)土地的增值收益主要是在國家偏緊的城市建設(shè)占地計劃的控制下，城市建設(shè)用地因其地理位置和市場稀缺而具有遠(yuǎn)高于耕地的價值，城郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地本身所直接產(chǎn)生的效益顯然無法達(dá)到城市建設(shè)用地的市場價值，而只有通過政府的征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地才形成了土地的增值收益。在當(dāng)前的土地制度下，土地這部分增值收益收歸國家和地方政府所有，也就是“漲價歸公”，從而形成了所謂“土地財政”。而“土地財政”恰恰是除了工商業(yè)財政之外，國家和地方公共建設(shè)資金的重要來源之一。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利階者的規(guī)范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序。” [3]反過來說，如果土地私有化，讓農(nóng)民獲得土地增值的所有收益，處在特定位置的總數(shù)只占中國農(nóng)民5%的城郊農(nóng)民就可能因為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地收益而一夜暴富，從而中國將會產(chǎn)生一批土地食利階層，這一階層的收入正是目前“漲價歸公”的土地財政收入。另外，無論如何的還權(quán)賦能，95%的農(nóng)村土地并非因為農(nóng)民擁有完整的產(chǎn)權(quán)就立即凸顯其價值，土地價值的缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動，沒有國家偏緊的建設(shè)用地調(diào)控以及特殊的地理位置，還權(quán)仍然無能。近年來出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的增減掛鉤”，將農(nóng)村的宅基地復(fù)墾為耕地，地方政府因此獲得了相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而保證占補平衡。這一增減掛鉤的政策本質(zhì)是在國家嚴(yán)格保護(hù)18億畝耕地的國策背景下所形成的。表面上看來，土地的一增一減中似乎盤活了農(nóng)村的土地資源，但是這一增減掛鉤本身并沒有讓農(nóng)村的土地增值，因為農(nóng)村這些復(fù)墾的土地變?yōu)楦�，并沒有作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到工商業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)當(dāng)中，而只是為地方政府積極向中央爭取建設(shè)用地指標(biāo)的一種說辭。“這個建設(shè)指標(biāo)還得落地，還得在城郊農(nóng)村征地，只有這個在城郊土地真正作為生產(chǎn)要素進(jìn)入工商業(yè)環(huán)節(jié)從而創(chuàng)造出價值。不用農(nóng)民騰出宅基地，而由中央政策增加建設(shè)用地計劃，地方政府就可以在城郊征地，現(xiàn)在一個增減掛鉤政策的出臺將事情搞得無比復(fù)雜，學(xué)界和政策部門都被套進(jìn)去搞糊涂了。” [4]也就是說，我們不可忽略土地的不可移動性這一被屏蔽的常識。這樣看來，還權(quán)賦能也就是畫餅充饑了。顯然，農(nóng)民土地權(quán)利的增加或所謂的“還權(quán)賦能”仍然只能增加城郊農(nóng)民的利益，并不能增加其余95%農(nóng)民的收益。
不僅如此，農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益。這也恰恰在于中國土地不都是城郊土地，中國的農(nóng)民也非都是城郊農(nóng)民。正如賀雪峰教授指出，當(dāng)下中國城郊土地所占農(nóng)村土地的總量僅有5%-10%，剩余的基本上還是農(nóng)用耕地。中國農(nóng)民的主體恰恰是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是大宗糧食作物生產(chǎn)的糧農(nóng)。當(dāng)前中國是以農(nóng)戶為單位的小農(nóng)經(jīng)營，其基本狀況是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散在七八處甚至上十處。這與美國農(nóng)場的平均規(guī)模高達(dá)兩千多畝形成強烈的反差。“美國農(nóng)場主個人決策的事情，到中國就變成了數(shù)百個農(nóng)戶的集體決策。” [5]如此以來，在中國，在小農(nóng)生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件密切相關(guān)的公共事務(wù)中，農(nóng)戶之間如何進(jìn)行協(xié)商合作來保證公共品供給就變得十分重要。如若村社集體擁有對土地的調(diào)整權(quán)，一方面可以通過調(diào)整土地以便于農(nóng)戶的連片耕作，達(dá)成適度的規(guī)模經(jīng)營，從而減少農(nóng)作的困難。另一方面，村社集體可以通過調(diào)整土地來保證機耕道、水利渠道等公共服務(wù)的建設(shè)。然而，在當(dāng)下村莊日益缺乏凝聚力且農(nóng)民逐步分化的情況下，隨著農(nóng)戶土地權(quán)利的增加，農(nóng)戶之間的協(xié)商合作就會變得越加困難。“農(nóng)戶的土地權(quán)利越大，反對的力量就越強，公共決策就無法達(dá)成和執(zhí)行。” [6]近年來，國家對于農(nóng)村的土地政策進(jìn)行朝向物權(quán)化的趨勢，換言之，中央是按照給農(nóng)民更大土地權(quán)利來調(diào)整土地政策的。然而，筆者在全國十余省市的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地政策調(diào)整的實踐不僅沒有獲得大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)可，農(nóng)民反而抱怨連連。農(nóng)民主要在兩個方面對現(xiàn)有的土地制度長期不變表現(xiàn)出不滿。一方面，土地制度的長期不變給農(nóng)民帶來了嚴(yán)重的不公平感。“生不增地，死不減地”的做法使得農(nóng)民擁有的土地呈現(xiàn)出了一定的分化。筆者在許多農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶只有一兩口人卻種著10口人左右的土地，而一些七八口人的農(nóng)戶家里卻只有兩三口人的土地，因此，農(nóng)民普遍認(rèn)為土地承包的長期不變導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的分化，農(nóng)民的不公平感日益增加。另一方面，農(nóng)地承包的長期不變、無法調(diào)整，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得不到有效改善，原有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施隨著時間的累積日益衰敗，而新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻又屢屢遭遇“釘子戶”的阻撓而不了了之，甚至引發(fā)了官民和群眾之間的沖突。因此，對于大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村來說，農(nóng)民土地權(quán)利的增加，就會形成每個農(nóng)戶都有權(quán)阻止其他農(nóng)戶使用土地或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權(quán)，導(dǎo)致土地資源的閑置和使用不足，造成浪費，也就是典型的“反公地悲劇” [7]。
正是基于對大多數(shù)農(nóng)村土地上的大多數(shù)農(nóng)民的土地權(quán)利與利益之間的關(guān)聯(lián)的分析，賀雪峰教授提出了“農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益”的觀點。這一觀點對于那些認(rèn)為土地權(quán)利與農(nóng)民利益緊密正相關(guān)的學(xué)者看來，是難以理解的，因為他們認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)學(xué)常識。周其仁教授就曾將“農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益”批判為“經(jīng)典的奇談怪論”[8]。不過，這一批判與作者所站的立場、知識背景不同有關(guān)，也與批判者背后暗含的強烈情緒有關(guān)，從而忽略了賀雪峰教授對這一觀點的充分論證，并且展示了另一套不同于黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)的地權(quán)實踐的邏輯。當(dāng)我們習(xí)慣了經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些常識之后，或許還需要進(jìn)一步去實踐中去理解生活的另一套常識。因此，給農(nóng)民更多的土地權(quán)利雖然可以增加城郊地區(qū)的農(nóng)民土地收益，但卻滋生一批土地食利階層，破壞了中國地利共享、地盡其用的中國土地制度的憲法秩序，更可能導(dǎo)致中國大部分地區(qū)的農(nóng)民在生產(chǎn)生活中無法達(dá)成合作而陷入公共品供給的困境，進(jìn)而帶來生產(chǎn)生活的不便及其利益的損失。
在《地權(quán)的邏輯II》中，賀雪峰教授對于土地制度的諸多面向都有自成一體的邏輯分析，并且提出了完善現(xiàn)有土地制這一保守但卻具有建設(shè)性的意見。正如作者一直強調(diào)的是，他的目的只是為了恢復(fù)社會關(guān)于土地的常識。不過，有趣的是，為什么賀雪峰教授找回了“農(nóng)民土地權(quán)利論”背后所被屏蔽的諸多常識，卻尚未形成一種社會共識?筆者以為主要有幾點原因?qū)е碌模阂皇窃S多學(xué)者過于迷信黑板經(jīng)濟(jì)學(xué)，對于產(chǎn)權(quán)、對于市場有著不加條件的迷信，卻不知產(chǎn)權(quán)和市場自身也具有一些無法克服的困境，其優(yōu)勢的發(fā)揮也是需要一定條件的。例如，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)殘缺造成“公地悲劇”的同時，也不可忽略產(chǎn)權(quán)完整所導(dǎo)致的“反公地悲劇”。二是學(xué)界和媒體容易道德化，當(dāng)他們用真誠的道德感來充當(dāng)農(nóng)民的代言人時，卻忽略了農(nóng)民本身的分化，他們代表的是哪一類的農(nóng)民卻被屏蔽了。兩種土地，兩類農(nóng)民，當(dāng)你代表不同類型農(nóng)民的利益時，或許得出的是完全不一樣的判斷。三是缺乏國情意識，只見樹木不見森林，一葉障目，事實上，土地問題從來就不只是土地問題，而是一個復(fù)雜的問題。土地不僅具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有社會屬性和政策屬性，更是幾者之間有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。中國的土地制度的選擇與定位不僅僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,而且是更加關(guān)乎9億農(nóng)民的出路問題和農(nóng)村社會繁榮問題，甚至是中國工業(yè)化、現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略選擇的政治社會問題。[9]四是缺乏經(jīng)驗質(zhì)感，多數(shù)的土地研究滿足于走馬觀花，并沒有真正理解地權(quán)的真實邏輯，不是經(jīng)驗本位，而只是將經(jīng)驗作為預(yù)設(shè)的理論和意識形態(tài)的注腳。無疑，如何回歸常識，走出地權(quán)認(rèn)知的“權(quán)利迷信”的陷阱，仍然任重而道遠(yuǎn)，而《地權(quán)的邏輯II》則是一個很好的示范。
注釋：[1]Coase, Ronald H: The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960(3).
[2][美]科斯、阿爾欽、諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利和制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，[上海]上海三聯(lián)書店出版社2005年版�！ �[3][4] [5][6]賀雪峰：《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》第36、76、11、11頁， [北京]東方出版社.2013年版。
[7][美]邁克爾•赫勒：《困局經(jīng)濟(jì)學(xué)》，閭佳譯，[北京]機械工業(yè)出版社2009年版。
[8]周其仁：《給農(nóng)民更多的土地權(quán)利，真會損害農(nóng)民的利益嗎?》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報》2011年7月22日。
[9]陳鋒：《三農(nóng)視野下土地制度變革方向辨析》，載《中共寧波市委黨校學(xué)報》2012年第3期。
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