一、引子
2007年6月，重慶和成都被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)，[1]尤其在重慶，作為改革試驗(yàn)區(qū)的先行示范區(qū)重慶九龍坡區(qū)很早就探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》等配套制度，嘗試以地區(qū)政策實(shí)驗(yàn)的模式來探索戶籍改革的新道路。2010年7月15日，重慶市人民政府（78號文）《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》的頒布將戶籍制度改革推向頂峰。[2]然而，通過更加微觀的觀察，重慶市的戶籍改革似乎重心不在于革除附著于戶籍制度的種種城鄉(xiāng)分割弊端，而是試圖將農(nóng)村人口盡量轉(zhuǎn)移市區(qū)以及周圍城鎮(zhèn)，人為擴(kuò)大城市化規(guī)模，同時在更改戶籍的同時，將獲取的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)入土地儲備開發(fā)程序，這不免讓人產(chǎn)生疑問，戶籍改革的核心要旨到底在于消滅農(nóng)村戶籍還是去除附著于戶籍之上的種種利益？如果是前者，是否在某種程度上更加強(qiáng)化和鞏固了城鄉(xiāng)戶籍之間的歧視性待遇？尤其是重慶戶籍改革只針對本市戶籍的限制條件，更讓人加重了對其土地?fù)Q戶籍的懷疑。重慶這起規(guī)模史無前例的戶籍制度改革究竟是旨在消除城鄉(xiāng)差距，還是在土地財(cái)政的利益驅(qū)使下，上演的“地方政府都市化”的另一出樣板戲？[3]
二、重慶戶籍改革的初步解讀：矛盾與沖突
重慶的戶籍改革綱要主要由78號文《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）與三部配套文件構(gòu)成，首先從四部文件出發(fā)，以規(guī)范文本分析的視角，分析重慶戶籍改革計(jì)劃中的矛盾與沖突之處。
（一）指標(biāo)主義與自愿模式
根據(jù)該《意見》的規(guī)劃，“2010～2011年，重點(diǎn)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29％上升到37％，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012～2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)人戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80～90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60％，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。”
如果按照該意見的方針，在未來10年之內(nèi)，重慶市的1000萬農(nóng)村戶籍人口將轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶籍，而且僅2010～2011年間就將增加300萬城鎮(zhèn)戶口居民，其城市化擴(kuò)張速度令人震驚。地方政府似乎在借助轉(zhuǎn)軌體制前的計(jì)劃指標(biāo)模式，[4]人為地急速加劇城市化進(jìn)程，然而這種政治主導(dǎo)、計(jì)劃推進(jìn)的模式又與其宣傳中的農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶籍相互矛盾，如果農(nóng)民個體通過申請自愿轉(zhuǎn)籍，那么上述指標(biāo)又是如何產(chǎn)生并兌現(xiàn)的呢？現(xiàn)有的行政體制下不排除這樣一種可能性，為了完成行政上級層層分配的戶籍轉(zhuǎn)入指標(biāo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府通過組織策略與政治宣傳，逐步施壓，借助對鄉(xiāng)村社會的控制，[5]強(qiáng)迫農(nóng)民“自愿”放棄集體土地轉(zhuǎn)入城市戶籍。
（二）三年保留期限的設(shè)定
按照《意見》，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最多三年繼續(xù)保留宅基地、承包的使用權(quán)及收益權(quán)。意味著將出現(xiàn)這樣一種情況，在三年之內(nèi)轉(zhuǎn)戶居民成為城鎮(zhèn)居民，卻依然保留有集體土地使用權(quán)，但這種使用權(quán)已經(jīng)受到極大限制。[6]問題是，三年過后如果轉(zhuǎn)戶居民在城市中無法生存，希望重新轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口，將如何處理？將依循何種程序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)戶口重新轉(zhuǎn)入農(nóng)村戶口？《意見》對此卻沒有相關(guān)規(guī)定。
（三）戶籍準(zhǔn)入條件的設(shè)置
在《意見》中對于主城區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣城以及一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)置了不同的戶籍準(zhǔn)入條件，對于主城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣城的準(zhǔn)入資格上，仍然設(shè)定了經(jīng)商年限、商品房購置與納稅份額的準(zhǔn)入限制，[7]而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒有任何限制。問題是，在隨后的“其他規(guī)定”中又規(guī)定了“本市籍優(yōu)秀農(nóng)民工及與其共同居住生活的配偶、子女自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，不受居住時間限制”。這樣的規(guī)定是否意味著，本次戶籍改革最大的受眾群體—本市籍的農(nóng)民工，享有了不受任何限制的城區(qū)入籍權(quán)？而且由于縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所能提供的就業(yè)崗位與收入保障有限，[8]即便部分農(nóng)民工戶籍就近轉(zhuǎn)入周邊縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然會大量涌入城區(qū)，違背了戶籍改革的初衷，而城區(qū)所能提供的公共服務(wù)資源是有限的，這將帶來極大的難題。
（四）各方利益之間的斡旋
按照重慶市政府的說法，戶籍改革等于脫掉農(nóng)民的三件衣服（承包地、宅基地、林地），穿上五件衣服（就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療），[9]所謂五件新衣服中最為關(guān)鍵的便是就業(yè)與社保。問題是，戶籍的轉(zhuǎn)變對于企業(yè)來說意味著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的投入提高，這樣將導(dǎo)致用工成本的大幅上升，而用工企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)理性考慮，會不會出現(xiàn)大規(guī)模的退工潮？[10]對于已有工作的農(nóng)民工來說，戶籍的改變卻可能導(dǎo)致其失去工作，而對于尚未找到工作的轉(zhuǎn)籍農(nóng)民工而言情況則更糟，企業(yè)基于成本考慮自然更傾向招收低成本的外地農(nóng)民工。如果沒有相應(yīng)的政府補(bǔ)貼，對于用工企業(yè)而言，這種行為更多是在遵循市場法則，而不能簡單用“企業(yè)社會責(zé)任”的高帽子橫加指責(zé)，而這場戶籍改革的推動者重慶市政府卻似乎并不愿意承擔(dān)這筆支出，[11]更期望企業(yè)與個人承擔(dān)這筆改革成本。
同樣，這種利益紛爭不僅體現(xiàn)在政府一企業(yè)一農(nóng)民工三者之間，亦存在于轉(zhuǎn)戶居民與原有城鎮(zhèn)居民之間。隨著轉(zhuǎn)戶居民的大量涌現(xiàn)，城市中已經(jīng)大量存在的失業(yè)工人的利益亦會因此受損，使得原本就存在的城市就業(yè)與貧困問題變得愈加復(fù)雜。[12]同樣的問題亦體現(xiàn)在保障性住房領(lǐng)域，《意見》中規(guī)定，“將符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)村居民納入公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工、新畢業(yè)農(nóng)村籍大中專生、新退役農(nóng)村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，鼓勵有條件的轉(zhuǎn)戶居民購置普通商品房”。而政府保障性住房資源的供給是有限的，新群體的納入意味著原本有資格的城鎮(zhèn)居民將可能因此失去機(jī)會。公共資源的有限性使得這種現(xiàn)象在教育、醫(yī)療等多個領(lǐng)域亦有體現(xiàn)。然而，頗為吊詭的是，利益受影響最深的三類群體—農(nóng)民工、原有城鎮(zhèn)居民與用工企業(yè)，在整個戶籍改革的政策制定過程中卻是完全失語的。
三、戶籍制度的功能主義衍化
（一）戶籍制度的歷史沿革：規(guī)范的角度
正如前文所述，重慶這場撲朔迷離的改革充滿了諸多的制度性疑問，解答重慶戶籍改革諸多疑問的前提，在于厘清這場行政色彩濃重的地方主義戶籍運(yùn)動在50余年的戶籍制度史中究竟處于怎樣的軸點(diǎn)？尤其是在經(jīng)濟(jì)分權(quán)化與轉(zhuǎn)軌體制背景下，戶籍改革與地方政府之間是一種怎樣的微妙關(guān)系？地方政府主導(dǎo)的戶籍改革其方向究竟是旨在消除城鄉(xiāng)差距還是讓情況更壞？在回答這些問題之前，我們需要先從歷史主義的角度，來梳理和厘清新中國成立之后戶籍制度的效力規(guī)范是如何漸次演變的。以1958年1月《戶口登記條例》的頒布作為啟始，其明確規(guī)定了限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，基于城鄉(xiāng)二元分離的戶籍制度正式以行政法規(guī)的形式確立下來。1977年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，首次提出農(nóng)轉(zhuǎn)非的概念，并用指標(biāo)控制的模式予以制度化。從1958年至1978年近二十年間，新中國陸續(xù)發(fā)布了一系列法規(guī)以及規(guī)范性文件，限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，以嚴(yán)格的手段限制人口自由流動，在城鄉(xiāng)間豎立起一道牢不可破的“戶籍墻”。[13]在此期間，嚴(yán)格的戶籍隔離制度主要服務(wù)于工業(yè)主義的國家戰(zhàn)略，通過戶籍手段減少城市公共福利的支出成本，抑制都市化發(fā)展，將精力集中于都市重工業(yè)的提升。
這種局面在改革開放時代發(fā)生了變化，1978年之后隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步開放以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，較之以前農(nóng)村開始出現(xiàn)大量剩余勞動力，伴隨著都市單位體制[14]的逐步瓦解與城市新興產(chǎn)業(yè)對勞動力的迫切需求，農(nóng)村人口擁有了向都市遷徙的經(jīng)濟(jì)動因。[15]為了回應(yīng)這種社會壓力，國家層面的制度規(guī)范開始出現(xiàn)松動。國務(wù)院1984年頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的農(nóng)民和親屬，準(zhǔn)予自理口糧落戶集鎮(zhèn)。從整個戶籍制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)來看，允許農(nóng)民自理口糧落戶集鎮(zhèn)可以視為戶籍制度改革的一項(xiàng)重大突破。1985年9月，全國人大常委會審議通過了公安部制定的《居民身份證條例》，身份證制度進(jìn)一步打破了原有人口靜態(tài)管理模式，適應(yīng)了人口大規(guī)模流動的發(fā)展趨勢。1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，全國各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍，規(guī)定在小城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，有合法固定居所住滿一定年限或投資、或購買一定價(jià)值商品房等，均可以辦理小城鎮(zhèn)常住戶口。[16]2001年5月，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶口遷移到小城鎮(zhèn)的條件。[17]然而這種改革在大中型城市中卻受到了挫折，[18]2000年之后諸多大型城市通過各地自行設(shè)計(jì)的戶籍“準(zhǔn)入制度”來限制外來人口，盡管各地紛紛取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，[19]但地方“準(zhǔn)入制度”在實(shí)質(zhì)上仍然降低了農(nóng)村人口獲取城市戶籍的可能性。[20]
（二）戶籍制度的制度化功能與弊端
戶籍制度不僅在毛澤東時代成為限制人口遷移，保障工業(yè)發(fā)展的重要工具，在后毛澤東時代，戶籍亦是經(jīng)濟(jì)起步的重要制度因素。尤其在改革開放之后，依靠戶籍制對農(nóng)村人口的制度性排斥功能，都市經(jīng)濟(jì)在這種混雜了漸興市場經(jīng)濟(jì)因素與計(jì)劃主義殘余的政策背景下實(shí)現(xiàn)了急速增長。首先，依靠戶籍的歧視性政策，都市經(jīng)濟(jì)借助大量剩余廉價(jià)農(nóng)村勞動力，充分利用有限的資金與人力資源實(shí)現(xiàn)資本的快速集聚，并利用政策手段將資本優(yōu)先投入于都市基礎(chǔ)設(shè)施與福利、教育投資中，實(shí)現(xiàn)都市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展。借此，中國經(jīng)濟(jì)才能在戶籍制度所構(gòu)筑的雙軌經(jīng)濟(jì)體制下排斥與犧牲廣大農(nóng)村地域，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)高速增長。[21]其次，借助戶籍制度的排斥功能，都市政府避免了諸多發(fā)展中國家出現(xiàn)的都市貧民窟現(xiàn)象，抑制都市擴(kuò)張的步伐，并借助這種外在良好的都市形象在全球化大背景下吸引外資、防止資金外逃。[22]與其他發(fā)展中國家相比，在中國的都市發(fā)展過程中，都市貧民窟、城市貧困與流浪現(xiàn)象要輕微許多，這都要得益于戶籍政策的排斥效應(yīng)。因此，無論從毛澤東工業(yè)主義時代還是到改革開放后都市主義時代，戶籍制度始終是宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增長的重要體制工具。
然而，在計(jì)劃時代作為制度性保障的戶籍制度，其長期運(yùn)作的積重難返帶來嚴(yán)重的社會問題。最為明顯的便是，戶籍制度造成了對于農(nóng)業(yè)戶口的制度性歧視，使得都市中的流動人口得不到應(yīng)有的生存權(quán)照顧，[23]并導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會的巨大落差[24]以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)失衡，直接導(dǎo)致地方保護(hù)主義的興盛以及分割化的市場，并阻擾與影響了中央對地方事務(wù)規(guī)制的能力。[25]就根本而言，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)格局并非僅僅是城鄉(xiāng)二元體制的簡單分割，更多的是處于不同發(fā)展層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的交疊，這種現(xiàn)象的根源便是建立在戶籍之上的計(jì)劃體制的長期積累。
（三）經(jīng)濟(jì)分權(quán)時代的戶籍改革與地方政府
就戶籍制度的初始功能而言，自80年代之后歷經(jīng)數(shù)次改革的戶籍制度對人口內(nèi)部流動的控制機(jī)制已經(jīng)不再像之前那般嚴(yán)格，[26]尤其在小城市與城鎮(zhèn)之間這種放松趨勢體現(xiàn)得更加明顯；通過戶籍對于重點(diǎn)人口實(shí)施的政治控制亦在削弱，這種控制手段變得趨向制度化與法制化；就附著于戶籍制度之上的歧視性的資源與福利分配機(jī)制的影響也在減弱，資源分配模式將更多地借助市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)。[27]盡管如此，就當(dāng)代而言，“戶籍制度不再是橫亙在鄉(xiāng)村與都市之間不可逾越的高墻，戶口制度變得愈加地方化、區(qū)域化，原來統(tǒng)一的制度阻隔被地方間形形色色的外籍人口‘準(zhǔn)入條件’所取代，這種建立在高收入、高學(xué)歷基礎(chǔ)上的‘準(zhǔn)入屏障’實(shí)際上更加劇了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的人力與資金資源的差距。實(shí)際上，戶口制度并沒有走上漸次取消的軌道，而是逐步被商品化、地方化與區(qū)域化。”[28]這段時間地方戶籍制度改革趨于地域化、商品化的特征與動向，深刻反映了80年代后經(jīng)濟(jì)分權(quán)的大背景下，原有的中央一地方關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)、行政領(lǐng)域的分權(quán)與競爭自由化擴(kuò)張了地方政府權(quán)力，而地方民主機(jī)制的緩慢進(jìn)展卻無法阻止地方對中央政府諸多經(jīng)濟(jì)與民生政策的選擇性執(zhí)行。[29]因此，在地方政府汲取經(jīng)濟(jì)資源能力加強(qiáng)的同時，一些學(xué)者認(rèn)為地方政府貪腐以及民生政策上的不作為又使其兼具了“地區(qū)化掠奪”（decentralized predation）的屬性。[30]戶籍改革在經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下越發(fā)地域化的特征，使得戶籍制度的走向愈發(fā)有利于地方都市政府的經(jīng)濟(jì)利益，而中央意圖進(jìn)行統(tǒng)一的民生導(dǎo)向的戶籍改革漸趨不可能。對于以都市發(fā)展為中心的地方政府而言，戶籍政策關(guān)系到地方公共財(cái)政的投入與分配，基于都市區(qū)域間、都市與農(nóng)村間乃至都市與城鎮(zhèn)間的公共資源競爭，戶籍政策的放開意味著教育、醫(yī)療等社會公共福利資源與市政基礎(chǔ)設(shè)施的成本提高，自分稅制改革以降，地方政府更加強(qiáng)化了對于地方財(cái)政的控制權(quán)，它們既無意將有限的資金填補(bǔ)這類無法彰顯經(jīng)濟(jì)效益的社會成本，[31]同時這樣做也不符合地方官員以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)理性思維。因此戶籍改革在地方尤其是大的都市受到了明顯的抵制，各地盛行的“準(zhǔn)入制度”實(shí)際上是變相的戶籍排斥政策，只不過戶籍門檻變?yōu)榱私?jīng)濟(jì)條件，這在功能上不但實(shí)現(xiàn)了排斥絕大多數(shù)農(nóng)村流動人口的目的，而且還可以借助戶籍政策吸收外地投資與高等教育人員，激勵本地商品房交易，實(shí)現(xiàn)推動地區(qū)都市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)發(fā)展的目的，借此戶籍政策成為地方都市間競爭發(fā)展的重要政策性工具。
（四）“偽戶籍改革”：“地方政府都市化”運(yùn)動下的重慶實(shí)踐
基于成本一收益的考慮，完全放開戶籍政策不符合地方政府的利益需求，那么值得反思的是，地方政府著力推動戶籍改革的目的又何在？經(jīng)過觀察發(fā)現(xiàn)，首先，重慶市戶籍改革其目的并不在于通過對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與社會保障的財(cái)政投資來消減城鄉(xiāng)差距，而是試圖通過計(jì)劃指標(biāo)的形式將大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。先不考量都市承載力的可行性問題，這種途徑本身似乎違背了戶籍改革旨在縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)的差距，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域統(tǒng)籌的最終目的，而是賦予了城鄉(xiāng)差異的合法性與正當(dāng)性。重慶市計(jì)劃將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市享受城市戶籍所附加的福利待遇，那么剩下沒有轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口似乎就必須繼續(xù)忍受這種歧視性待遇，因?yàn)樵谥貞c市戶籍改革的邏輯話語下，賦予轉(zhuǎn)戶居民都市戶口與福利待遇更像是一種恩賜，超越城鄉(xiāng)的普遍性公共服務(wù)似乎并非地方政府的義務(wù)。
其次，更為重要的是，只有把重慶市戶籍改革放到地方政府都市化的大背景下，戶籍改革的邏輯與意旨才更加彰顯，在土地財(cái)政逐步成為地方政府獲取財(cái)政收入核心手段的大背景下，都市政府為了獲取都市擴(kuò)張的發(fā)展空間，郊區(qū)農(nóng)民的土地成為新的經(jīng)濟(jì)與空間增長點(diǎn)，而所謂的戶籍改革無疑是實(shí)現(xiàn)這種空間擴(kuò)張最好的政策手段，它不僅符合地方政府對成本一收益的考慮，[32]而且在現(xiàn)有戶籍制度備受指責(zé)的社會大背景下，所謂的戶籍改革所獲取的社會與政治關(guān)注度，將成為地方官員晉升的重要政治資本。
因此，值得反思的是，如何借助重慶地方政府的個案，從更宏觀的角度來審視，地方戶籍改革運(yùn)動與地方政府都市擴(kuò)張理念在實(shí)踐中是怎樣短路接軌的？戶籍改革如何改弦易轍淪為地方政府都市化策略的政策性工具？對此，我們不妨借助一個成型的理論框架予以進(jìn)一步的厘清。按照邢幼田的“地方政府都市化”（local state urbanization）理論，當(dāng)代中國地方政府可以視為國家權(quán)力的“地域化”（territoriality），而非僅是中央政府的補(bǔ)充，“地域化”作為一種鞏固權(quán)力的空間策略，成為地方政府自我鞏固的重要工具。都市化逐步作為積極的空間力量，來型塑地方政府的政治擴(kuò)張過程。“因此，某種意義上，地方政府并不必然引導(dǎo)了都市化進(jìn)程，而是地方政府本身就被都市化了，90年代以來，都市土地議程成為地方領(lǐng)導(dǎo)者的首要議題，地方政府通過都市建設(shè)項(xiàng)目鞏固地方權(quán)力，借助都市現(xiàn)代化與都市形象鞏固地方治理的合法性，以都市建設(shè)者與推動者的角色自居。盡管在都市變遷過程中，國家層面利益之間存在諸多沖突與競爭，都市主義卻似乎為政客們提供了一個統(tǒng)一的意識形態(tài)工具。”[33]尤其也在90年代分稅制改革的影響下，地方政府愈發(fā)依賴“土地財(cái)政”[34]來實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支出，伴隨著經(jīng)濟(jì)與政治上的雙重助推力，“地方政府都市化”的發(fā)展模式愈演愈烈。
在當(dāng)代，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等諸多政治口號的背后是將農(nóng)村資源的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到城市，而伴隨著這種資源的轉(zhuǎn)移過程，制度上的模糊與缺位變得愈加可行。[35]2000年之后地方政府“經(jīng)營城市”、“城市運(yùn)營”的發(fā)展思路日益清晰，這種“都市經(jīng)營主義”（urbanentrepreneurialism）[36]的思路背后隱含著這樣的邏輯—地方政府將作為都市最大的規(guī)劃者和開發(fā)者從城市運(yùn)營中創(chuàng)造價(jià)值，為了實(shí)現(xiàn)這種“都市經(jīng)營主義”理念，地方政府逐步發(fā)展出更為具體的地域擴(kuò)張策略—空間生產(chǎn)、空間消費(fèi)。[37]在空間生產(chǎn)策略中，地方政府借助現(xiàn)代規(guī)劃手段以及對郊區(qū)農(nóng)地的國有化征收，策略化地實(shí)現(xiàn)都市新空間的生長；而在空間消費(fèi)策略中，地方政府借助戶籍政策、商品房低息貸款、取消單位福利房、公租房的人群限制等諸多政策來促進(jìn)新增都市空間的消費(fèi)。在這場重慶戶籍改革運(yùn)動中，政府借助城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃、地票買賣，以及國有土地儲備機(jī)構(gòu)與農(nóng)村土地整治流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地增值與都市空間擴(kuò)張，同時借助城鎮(zhèn)戶籍?dāng)U張與公租房的申請限制，迫使更多的原城鎮(zhèn)居民被迫購買新開發(fā)的商品房，成為地方政府都市空間與消費(fèi)策略的最佳例證。
與之相對，失地農(nóng)民的“去地域化”現(xiàn)象則代表了都市擴(kuò)張進(jìn)程中的普遍特征。失地農(nóng)民所遭受的“去地域化”沖擊，不僅僅體現(xiàn)在空間的掠奪上而且意味著原有社會關(guān)系的破裂、經(jīng)濟(jì)狀況的惡化與集體認(rèn)同感的褪失。在都市主義中心的意識形態(tài)下，農(nóng)村“去地域化”現(xiàn)象在主流政治宣傳中經(jīng)常被視為現(xiàn)代化歷程不可避免的歷史潮流，通常宣傳認(rèn)為只要輔以戶籍政策的吸納與就業(yè)再培訓(xùn)、社會保障覆蓋便足以解決失地農(nóng)民的難題，[38]但事實(shí)上，種種替代保障機(jī)制卻效果不佳。“去地域化”現(xiàn)象既非自然也非偶然，而是地方政府在都市主義下地域化擴(kuò)張的必然結(jié)果，是地方政府都市化（local state urbanization）對“市民地域”的蓄意侵蝕。[39]盡管對于部分已經(jīng)在城市中穩(wěn)定工作生活多年的農(nóng)民工來說，重慶市戶籍改革為其提供了一個進(jìn)入都市市民階層的機(jī)會，但這部分群體畢竟是少數(shù)，對于大部分基于“指標(biāo)主義”被迫趕進(jìn)城的農(nóng)民而言，在身份轉(zhuǎn)變、原有“市民地域”被破壞的同時，如何融入都市生活將是一個巨大的難題。
因此，只有將重慶戶籍制度改革放在地方政府都市化的大背景下，其目標(biāo)與意旨才能更好地被揭示，重慶改革滿足了地方政府都市運(yùn)動的政治利益與經(jīng)濟(jì)訴求，戶籍政策在經(jīng)濟(jì)分權(quán)年代確已成為地方政府都市化運(yùn)動的重要工具，然而重慶版本的不同在于，一般地區(qū)借助購買當(dāng)?shù)厣唐贩揩@取戶籍的政策，通過市場手段推動地方都市化進(jìn)程，而重慶則直接借助“土地?fù)Q戶籍”手段，以大規(guī)模行政指標(biāo)主義的模式推動地方都市擴(kuò)張。值得反思的是，重慶戶籍改革在全國地域內(nèi)的戶籍改革中應(yīng)當(dāng)處于怎樣的坐標(biāo)？其改革實(shí)驗(yàn)?zāi)軐θ珖秶膽艏母飵矶啻笫痉缎?yīng)？如果將同為戶籍改革試驗(yàn)區(qū)的成都與重慶做一個簡單的比較，就不難發(fā)現(xiàn)其中的差異之所在。如果說成都改革的目標(biāo)是真正意義上的城鄉(xiāng)公共服務(wù)平等化，那么，重慶戶籍改革更多可以視為近年來“重慶模式”的重要部分，其背后特定的政治動因決定了其特殊性，更恰當(dāng)?shù)囊暯鞘菍⑵湟暈榈胤秸际谢囊徊糠郑菑拿裆母锏囊曢�，來解讀其中的政治緣由與經(jīng)濟(jì)理性。
四、余論
社會學(xué)家詹姆斯•斯科特在其著作《國家的視角》一書中探討了這樣一個問題：為什么國家更偏好通過計(jì)劃主義模式進(jìn)行大型社會改造項(xiàng)目？這些所謂旨在改善公眾福利的社會建設(shè)為什么卻又會紛紛失敗？在其看來，“政府偏好的原因在于這些政治主導(dǎo)的社會項(xiàng)目符合了一種高度現(xiàn)代化的意識形態(tài)，并且與官僚政治利益相一致。”[40]而這些政府主導(dǎo)的社會項(xiàng)目有四個共同的特征，“對社會運(yùn)作的行政控制模式依賴；對于高度現(xiàn)代化的意識形態(tài)膜拜；全權(quán)主義的存在能夠?qū)㈨?xiàng)目隨意付諸實(shí)施；缺乏對抗國家計(jì)劃模式的市民社會力量”。[41]而其失敗的原理卻又出奇的一致—那些相關(guān)利害者的聲音從未被傾聽與尊重，即便這些項(xiàng)目的初衷便是為了改善民眾的福利。斯科特筆下國家主義的故事仍在延續(xù)，甚至更糟，近十年來中國都市化的進(jìn)程在指標(biāo)計(jì)劃主義的指揮棒下跨步前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了空間與人口的激增，重慶的戶籍改革不過是國家計(jì)劃模式下都市躍進(jìn)的另一版本。[42]
同樣，重慶故事亦以一種比較極端的方式，生動地展示了在經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制背景下，中央的民生改革政策是如何在地方被巧妙得創(chuàng)造性俘獲、并予以選擇性執(zhí)行；戶籍改革的中央意愿為特定地方利益利用，并成為地方政府都市化的重要政策工具，而先試先行改革的話語邏輯則為其提供了充備的合法性支撐。在經(jīng)濟(jì)分權(quán)的當(dāng)代中國，新型的中央一地方關(guān)系既提升了區(qū)際間經(jīng)濟(jì)競爭效益，[43]也使得地方利益膨脹為巨大的黑洞，[44]任何上源的改革意圖在地方層面均會被裹挾進(jìn)這個巨大的黑色漩渦，通過對公共政策的巧妙轉(zhuǎn)化、偷換概念、選擇性執(zhí)行以最大化服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)利益，90年代之后“地方政府都市化”就是這種地方利益表達(dá)所呈現(xiàn)的最佳形態(tài)，戶籍等相關(guān)民生政策的改革話語在地方層面均可能被“地方政府都市化”的洪流所消解侵蝕。[45]這也提出了一個更深層的疑問：當(dāng)代中國在地方民主機(jī)制匱乏的制度前提下，自上而下的民生改革執(zhí)行力到底還殘剩多少？
注釋:
[1]先試先行與地方政策實(shí)驗(yàn)作為一項(xiàng)特色制度，在當(dāng)代中國逐步成為特殊的政策生成機(jī)制，這種特殊政策生成模式在轉(zhuǎn)軌體制下通過反復(fù)實(shí)驗(yàn)與試錯，來作為中央統(tǒng)一政策頒布前的事前裝置，然而這種模式在規(guī)范層面上突破了形式合法性的束縛，對法治主義提出了挑戰(zhàn)，在事實(shí)層面卻又凸顯出新中央一地方關(guān)系的生成。然而，對于戶籍改革而言地方實(shí)驗(yàn)的政策模式卻面臨著特殊的困境，由于人口流動的自發(fā)性，一個區(qū)域內(nèi)戶籍松動可能引發(fā)大量的外地移民，使得改革區(qū)域公共資源與財(cái)政不堪重負(fù)，最終導(dǎo)致地方實(shí)驗(yàn)的流產(chǎn)，因此如何協(xié)調(diào)戶籍改革地方實(shí)驗(yàn)與國家統(tǒng)一政策的介入之間的關(guān)系，在實(shí)踐中確實(shí)是個難題。有關(guān)地方政策實(shí)驗(yàn)的一個理論分析，可見Sebastian Heilmann:“中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)實(shí)驗(yàn)”，載《開放時代》2009年第7期；蘇宇：“略論試點(diǎn)的合法性基礎(chǔ)”，載《政治與法律》2010年第2期；王誠：《改革中的先試先行權(quán)研究》，法律出版社2009年版。
[2]作為78號文的配套制度，隨后又相繼頒布了渝辦發(fā)[2010]202號文《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會保障實(shí)施辦法（試行）》，《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》以及《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法（試行）》從城鎮(zhèn)戶籍的申請條件、集體土地退出程序以及社會保障安置三個角度進(jìn)行了細(xì)化的規(guī)定。
[3]相關(guān)介紹與評價(jià)可見，“重慶戶改躍進(jìn)”，載《財(cái)經(jīng)》2010年第18期；蔡防：“戶籍改革需要多樣性”，載《財(cái)經(jīng)》2010年第18期：秋風(fēng)：“戶籍改革不必消滅農(nóng)民”，載《南方都市報(bào)》2010年9月3日；秋風(fēng)：“重慶戶籍改革的實(shí)質(zhì)是土地?fù)Q戶籍”，載財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2010年8月29日，http: //www. caijing. com. cn/2010-08-29/110508105, html, 2010年9月15日訪問。
[4]有關(guān)計(jì)劃指標(biāo)模式的批判，李若建：“指標(biāo)管理的失�。捍筌S進(jìn)與困難時期的官員造假行為”，載《開放時代》2009年第3期。
[5]“90年代之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步加緊了對于所轄鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)的控制。盡管村干部并不屬于國家正式層面的官僚科層體系，但在實(shí)際運(yùn)作上，村行政體系可以視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自然衍射，村黨支書直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，村選舉的流程與結(jié)果亦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)控下，以確保其對所轄鄉(xiāng)村的控制權(quán)。除卻制度化的聯(lián)系與控制模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還借助宗族紐帶與社會關(guān)系等非正式化手段來影響鄉(xiāng)村地區(qū)，以便推進(jìn)政策履行，這種非正式化手段在農(nóng)村征地動遷活動等事項(xiàng)中屢見不鮮。” You-tien Hsing, The Great Urban Transformation-Politics of Land and Property in China, Oxford University Press, 2010,pp.172-173；國家官僚體系對鄉(xiāng)村控制與影響的分析，參見Jean Oi C, State and Peasant in Contemporary China-The Political Economy of Village Government, University of California Press,1991。
[6]根據(jù)重慶市《戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》的規(guī)定，凡協(xié)議約定了轉(zhuǎn)戶退地過渡期的，農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)證由農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)代管并報(bào)權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)備案。在交付宅基地及建（構(gòu)）筑物前，轉(zhuǎn)戶居民不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地及建（構(gòu)）筑物，不得改變宅基地及建（構(gòu)）筑物的用途、現(xiàn)狀等；凡退出農(nóng)村承包地協(xié)議約定了轉(zhuǎn)戶退地過渡期的，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)證由農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)代管并報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)備案。在交付承包地前，轉(zhuǎn)戶居民不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押承包地，不得改變承包地的用途等。
[7]將主城區(qū)的戶籍準(zhǔn)入條件設(shè)定為三類：必須在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上；購買商品住房；投資興辦實(shí)業(yè)，3年累計(jì)納稅10萬元或1年納稅5萬元以上。對于遠(yuǎn)郊區(qū)縣城的戶籍準(zhǔn)入條件同樣設(shè)定為三種：在遠(yuǎn)郊31個區(qū)縣城務(wù)工經(jīng)商3年以上；購買商品住房；資興辦實(shí)業(yè)，3年累計(jì)納稅5萬元或1年納稅2萬元以上。
[8]對于小城鎮(zhèn)戶籍開放的一個悲觀評價(jià)，可見Fei-Ling Wang, Organizing Through Division and Exclusion-China’s Hukou System, Stanford University Press,2005,pp. 186-188。
[9]相關(guān)報(bào)道可見，“戶籍制度改革的重慶探索”，載《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》2010年7月16日。然而問題是，脫掉的三件衣服是實(shí)實(shí)在在的，而許諾的五件新衣服卻僅僅是一種可期待利益，政府不可能也無法保證所有轉(zhuǎn)戶居民均能就業(yè)，更不論資源極為稀缺的保障性住房。
[10]其實(shí)重慶市政府并非沒有意識到這個問題，渝中小企[2010]135號重慶市中小企業(yè)局貫徹重慶市人民政府《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》的實(shí)施意見，“各區(qū)縣（自治縣）中小企業(yè)工作部門在做好農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶服務(wù)工作的同時，要加強(qiáng)對本地中小企業(yè)開展農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，尤其對企業(yè)因用工身份發(fā)生變化后，增加了用工成本，而以農(nóng)民工戶籍變更等為由，解除勞動關(guān)系、降低薪酬等損害轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的行為，要及時糾正，并將有關(guān)情況報(bào)告市中小企業(yè)局和相關(guān)部門。”問題是，這種行政手段能發(fā)揮多大功效令人生疑。
[11]“如果轉(zhuǎn)成城市戶口，要增加醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，可能增加800億元。這樣，2000多億中，40％由企業(yè)支付。重慶市市長黃奇帆說，政府會增加300億元的支出。剩下的，農(nóng)民工自己支出一部分，還有市場、社會上的支出。”詳見，“重慶市長否認(rèn)戶籍改革為換土地，稱成本四成由企業(yè)承擔(dān)”，載《新京報(bào)》2010年9月1日。
[12]Wu Fulong, Chris Webster, Urban Proverty in China, Edward Elgar,2010.
[13]有關(guān)戶籍制度發(fā)生機(jī)理上的分析，Tiejun Cheng, Mark Selden, The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System, The China Quarterly, September 1994, pp.644-668 ；Kam Wing Chan, Cities with Invisible Walls-Reinterpreting Urbanization in Post-1949 China, Oxford University Press ,1994。中文著述可詳見，姚秀蘭：“論中國戶籍制度的演變與改革”，載《法學(xué)》 2004年第5期；陸益龍：“1949年后中國的戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷”，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第2期。
[14]單位體制在都市中國的歷史中，肩負(fù)了空間與福利分配的雙重功能，一個有關(guān)都市中國單位體制的歷史分析，可見，David Bray, Social Space and Governance in Urban China-The Danwei System From Origins to Reform, Stanford University Press,2005。
[15]一個歷史描述，可見John Friedmann, China’s Urban Transition, University of Minnesota Press,2005，pp．57-76。
[16]江蘇省的例子，1997年年底江蘇省人民政府批轉(zhuǎn)了省公安廳《關(guān)于江蘇省小城鎮(zhèn)戶改試點(diǎn)方案和關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村戶籍管理工作的意見》。其中規(guī)定：“凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，就可以在小城鎮(zhèn)登記常住戶口。”
[17]一個現(xiàn)象是，在諸多小城鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)民獲得了相應(yīng)的城鎮(zhèn)戶口后，卻仍然前往大城市打工。如果小城鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)容納力，戶口的改變也沒有太大意義，無法改變?nèi)丝诶^續(xù)大規(guī)模向大城市涌動的動力。尤其80年代后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的逐步敗落，小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸納能力大大降低。80年代至90年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰史以及期間宏觀政策變遷的影響，可見Huang Yasheng, Capitalism with Chinese Characteristics- Entrepreneurship and the State, Cambridge University Press, 2008； Oi Jean C, Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform, Berkeley: University of California Press, 1999
[18]2001～2004年鄭州市戶籍改革便是典型的例子，在全國多個地方放開戶口遷移管理的背景下，2003年鄭州市政府決定，在戶籍制度上進(jìn)一步放開，實(shí)行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制，結(jié)果導(dǎo)致外來人口大量涌入，教育資源嚴(yán)重緊張，不到一年便緊急中止了改革，詳細(xì)介紹可見“受挫的鄭州戶籍改革”，載《中國新聞周刊》2007年4月20日。
[19]譬如，2004年南京市政府批轉(zhuǎn)市公安局《關(guān)于南京市戶籍準(zhǔn)入登記暫行辦法》，該辦法自2004年7月1日起正式執(zhí)行。新辦法規(guī)定，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、地方城鎮(zhèn)戶口等各種戶口性質(zhì)，按照實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)稱為“居民戶口”。
[20]在外界看來，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的取消給人以一種錯覺，似乎戶籍制度因此被廢除了，實(shí)際上都市準(zhǔn)入制度的設(shè)立更加固了原有的二元對立�？梢奒am Wing Chan, Will Buckingham, Is China Abolishing the Hukou System? The China Quarterly, September 2008，pp. 582-606。
[21]Fei-Ling Wang, Organizing Through Division and Exclusion-China’s Hukou System, Stanford University Press, 2005, pp. 117-123.
[22]Yang Dali ed.，Discontented Miracle-Growth, Conflict and Institutional Adaptations in China, World Scientific, pp. 66-67.
[23]Kam Wing Chan, Li Zhang, The Hukou System and December Rural-Urban Migration in China： Processes and Changes, The China Quarterly,1999, pp.818-855.
[24]一個概述，可見Martin King Whyte ed.， One Country, Two Societies： Rural-Urban Inequality in Contemporary China, Harvard University Press ,2010。
[25]一個有關(guān)中國區(qū)域發(fā)展失衡的論述，可見Yang Dali, Beyond Beijing-Liberalization and the Regions in China, New York: Routledge, 1997
[26]陸毅龍：“戶口還起作用嗎—戶籍制度與社會分層和流動”，載《中國社會科學(xué)》2008年第1期。
[27]有關(guān)這三個發(fā)展方向的詳細(xì)解讀，見Fei-Ling Wang, Organizing through Division and Exclusion-China’s Hukou System, Stanford University Press, 2005，p. 181。
[28]Elizabeth J. Perry, Mark Selden ed，Chinese Society: Change, Conflict and Resistance, New York: Routledge,2000,pp. 96-97.
[29]當(dāng)代經(jīng)濟(jì)分權(quán)背景下，中央一地方關(guān)系較之改革以前日益呈現(xiàn)出一種事實(shí)上聯(lián)邦主義特征（De Facto Federalism），這也在一定程度上造成了地方對中央政策的選擇性執(zhí)行，參見Zheng Yongnian, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central Local Relations, Singapore: World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd.，2007。
[30]Minxin Pei, China’s Trapped Transition: The Limits of Developmental Autocracy,Mass : Harvard University Press, 2006，p.33.
[31]一個明顯的例子便是，90年代財(cái)政分權(quán)改革之后，地方政府對地方財(cái)政擁有了更大的支配權(quán)，然而地方對于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政支出卻呈下降趨勢，原因便在于這類支出無法帶動GDP與經(jīng)濟(jì)回報(bào)，一個詳細(xì)分析，可見Lily Tsai, Accountability Without Democracy-Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007 , pp. 1-85。
[32]按照重慶市改革的方案，相比較于戶籍改革引發(fā)的教育、基礎(chǔ)設(shè)施投資、社保成本以及土地補(bǔ)償成本而言，通過地票交易以及直接的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓所獲取的財(cái)政收入無疑要大得多。
[33]You-tien Hsing, The Great Urban Transfornation—Politics of Land and Property in China, Oxford University Press,2010, p. 54
[34]有關(guān)土地財(cái)政與分稅制之間的關(guān)系論述，可見，周飛舟：“大興土木：土地財(cái)政與地方政府行為”，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第3期。
[35]尤其是對于集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定模糊不清，這種“人為創(chuàng)設(shè)的制度模糊性”為地方都市政府?dāng)U張?zhí)峁┝丝赡�，詳�?Peter Ho, Institutions in Transition: Land Ownership, Property Rights and Social Conflict in China, Oxford University Press, 2005；George C. S. Lin, Developing China： Land, Politics and Social Conditions, New York：Routledge, 2009； Cai Yongshun, “Ownership or Cadres Ownership? The Non-Agricultural Use of Farmland in China” , The China Quarterly, September 2003, pp. 662-680。
[36]一個對都市經(jīng)營主義（Urban Ertrepreneurialism）的理論探析，可見Fulong Wu,Jiang Xu, Anthony Gar-On Yeh, Urban Development in Post-Reform China : State, Market and Space, New York:Routledge, 2007,pp.193-230。
[37]地方政府都市經(jīng)營主義的諸多策略，詳見You-tien Hsing, The Great Urban Transformation-Politics of Land and Property in China, Oxford University Press, 2010,pp.104-113。
[38]這些政策盡管在一定程度上能夠緩解失地農(nóng)民的困境，但在操作中仍然出現(xiàn)諸多難題，譬如，一個對“土地?fù)Q保障”政策的批評可見，傅蔚岡：“農(nóng)村征收中的財(cái)產(chǎn)與福利”，載《浙江學(xué)刊》2008年第4期。
[39]You-tien Hsing, The Great Urban Transformation-Politics of Land and Property in China,Oxford University Press, 2010 , pp. 184-185.
[40]James C. Scott, Seeing Like a State-How Certain Schemes to Improve the Human Conditions Have Failed , Yale University Press, 1998, pp. 4 - 5；中文版本可見，[美]詹姆斯，C．斯科特：《國家的視角：哪些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版。
[41]James C. Scott, Seeing Like a State-How Certain Schemes to Improve the Human Conditions Have Failed , Yale University Press, 1998, pp. 4-5；中文版本可見，[美]詹姆斯? C.斯科特：《國家的視角：哪些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版。
[42]然而問題是，“如果沒有堅(jiān)實(shí)的都市經(jīng)濟(jì)支撐，都市戶籍對于農(nóng)村移民而言注定不過是幻想。諸多的地方政府宣傳的宏偉計(jì)劃，通過將農(nóng)民引入城市并賦予城市戶籍，以此要在幾年之內(nèi)將都市人口翻上一番。這給早已飽受失業(yè)困擾的都市帶來了巨大的難題。類似的都市化藍(lán)圖必將很快化為政治泡影，并留下災(zāi)難性的社會與環(huán)境惡果。”相關(guān)分析見Fei-Ling Wang, Organizing Through Division and Exclusion-China’s Hukou System,Stanford University Press,2005。
[43]一個有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)分權(quán)對地區(qū)自由貿(mào)易制度政策起到激勵與強(qiáng)化作用的分析，可見Gabriella Montinola, Qian Yingyi, Barry Weingast,“Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success”，World Politics, 1995 Vol.48, pp.50-81。
[44]一個有關(guān)掠奪型地方政府（local predatory state）的概念，可見Minxin Pei, China’s Trapped Transition：The Limits of Developmental Autocracy, Mass.：Harvard University Press,2006。
[45]另外一個鮮活的例子是近年來中央保障性住房政策在地方是如何被怠惰執(zhí)行的。
盧超，上海交通大學(xué)法學(xué)博士。
來源：《法律和社會科學(xué)》2011年第8期
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