99九九99久久99,国内美女精品色在线播放,亚洲xxxxx视频在线观看

當前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 文件解讀 >>
韋森：預算法修改與國家治理現(xiàn)代化
2013-12-31 23:20:43 作者：韋森來源：愛思想點擊：0 評論：0條
【字號：大中小】

【編者按】2012年年末，F(xiàn)T中文網(wǎng)曾刊發(fā)韋森教授文章《預算法》修訂風雨與中國財稅改革。作為《預算法》修改的推動者，韋森教授在2012年的文章中強調從財政體制改革來推動中國的政治體制改革。　　一年過去了，中共新領導人上臺，并十八屆三中全會后推出了全面改革的方案，并將"落實稅收法定原則"寫入了《決定》。在接受《第一財經日報》采訪時，韋森教授詳述了2013年他所親歷和耳聞的《預算法》修訂歷程，并向中國未來的國家治理體系的現(xiàn)代化提出了諸多可行的建議。經韋森教授授權，F(xiàn)T中文網(wǎng)獨家發(fā)表這篇訪談的全稿，希望推動公共討論。　　　　即將過去的一年里，《預算法》的修訂從外界來看似乎悄無聲息，但實際上內部動靜不小。復旦大學經濟學教授韋森第一次公開詳述了2013年他所親歷和耳聞的《預算法》修訂歷程，并向我國未來的國家治理體系的現(xiàn)代化提出了諸多可行的建議。　　記者：又一年過去了，去年您提到的《預算法》的修訂有何進展？　　韋森：在即將過去的一年里，我們一直在與有關方面進行著溝通，密切關注著預算法修訂的進展。本來2013年年初就有人傳出風來說會在4月15日召開的十二屆全國人大常委會上三審《預算法修正案》"二審稿"，但4月下旬召開全國人大常委會會議議程中，并未如部分全國人大人士希望的那樣對《預算法修正案》進行三審。會后，全國人大財經委有關人士曾告訴《財經》記者說，將在2013年8月三審"二審稿"，但8月份人大常委會仍然沒有把三審"二審稿"列入議程。后來又有消息說預算法審議將推遲到中十八屆三中全會之后。最近又不斷有消息傳來說，全國人大不久要重啟"預算法"修改議程了。就連全國人大財經委副主任委員吳曉靈女士在12月14日在第二屆三亞財經論壇上發(fā)言中也敦促盡快重啟預算法修訂，并在最近一直呼吁未來財稅改革應通過法制軌道加強行政問責，認為"只有通過立法讓財政公開透明才能夠問責，才能夠更有效的解決財政預算的評估問題"。　　事實上，今年以來，我也與幾位財政學和稅法學的教授和專家一直保持著溝通，幾次想再召開一次有關預算法修訂的專門理論討論會。但是，鑒于人大常委會一直沒有重啟《預算法》修改的議程，如果"二審稿"不做任何修改就再次"上會"審議，我們覺得開專門理論討論會的意義不大。對"二審稿"的意見，我們二十多位教授在2011年寫給全國人大常委會的修改意見中都提了，在沒有看到《預算法修正案》的新的修改稿之前，我們自己再開會討論也沒有任何意思，所以也就一直拖了下來，至今沒有召開。　　　　央行國庫庫底資金與財政體制的問題　　另外今年值得注意的一個動向是"盤活央行國庫庫底資金問題"。在2013年4月下旬，財政部又提出了在央行國庫中的庫底資金現(xiàn)金管理問題，要求盤活數(shù)萬億"趴在"央行國庫不動的"庫底資金"，并于4月23日在資金市場上第一次拍賣400億元出去。 2013年5月份以來，李克強總理也在幾次場合中講到要盤活財政庫底資金，并于7月3日主持了國務院常務會議，會議的主要議題就是"盤活庫底資金"，號召各級政府"把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)"上。7月15日，財政部預算司又發(fā)布了"關于加強地方預算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知"，這實際上是在敦促大家快點花錢。　　今年五、六月份，當讀到財政部要求盤活國庫庫底資金的消息時，我當時的第一直觀反應就是，這個問題可能與多年來我們的"央行經理國庫"的管理體制有關。據(jù)有關方面的統(tǒng)計資料，到2013年5月底，中國各級政府財政存款的情況是：央行國庫里的資金是3萬2千億元，各級和各地"財政專戶"里的存款是1萬4千億元，加起來是4萬6千億元。3萬2千億元的央行國庫庫底資金放在那里不動，現(xiàn)在看來確實是"沒效率的"，"錢不能生錢"。所以我估計是財政部報告給李克強總理，一方面要大家快點用錢，一方面把"央行國庫"里的錢弄出來，把它放到市場上去。如果把這3萬2千億的資金全部盤活到市場上去，再堅持1994年的《預算法》第48條第二款"央行經理國庫"的條款，也就沒有什么實際意義了。　　我當時甚至猜測，在七月份國務院下命令要"盤活央行庫底資金"，其實是給《預算法修正案》重新上會做些前期預熱，掃清一些關鍵條款的障礙？7月份，我本來想就這個事發(fā)表一些評論，也有一些財經媒體（包括《南方周末》）也就此事想約我發(fā)表一些見解，但后來與有關方面溝通后發(fā)現(xiàn)，這不成為一個問題。　　為什么？因為之前已經有財政部和央行聯(lián)合發(fā)布的文件在那里，盤活庫底資金，與央行經理國庫和維持、完善"央行單一國庫賬戶"的管理體制不矛盾。2006年5月26日，財政部和央行聯(lián)合下了個文件，叫《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（財庫37號文），有了這個條例，哪怕你盤活了庫里資金，甚至把央行國庫的庫底資金盤得很低，并不能改變1994年《預算法》第48條第二款、1995年《銀行法》第24條以及1985年《中華人民共和國國家金庫條例》第2條所共同規(guī)定的"央行經理國庫制"。　　按照2006年的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，有兩種渠道可以把央行國庫庫底資金盤活：第一，既然國庫里有政府存款的盈余，可以通過買回國債的辦法把庫底資金盤出去。比如，2012年年底，我國大約有7.76萬億元的國債余額，如果用3萬多億的庫底資金把部分國債買回來，政府就可以少付利息了。但是我查了一下，這個"盤活庫底資金"的選項還重來沒用過，因為我們整個政府的財政還是有赤字的，故財政部從來沒有操作過這一選項。另外，從宏觀經濟學上來講，用庫底資金回購國債，無疑是在增發(fā)基礎貨幣。這還要在宏觀貨幣政策上通盤考慮通脹因素和其他各種宏觀經濟影響。　　第二個選項是，央行國庫代替財政部來拍賣庫底資金到商業(yè)銀行的定期存款，其實質是"將國庫現(xiàn)金存放在商業(yè)銀行，商業(yè)銀行以國債為質押獲得存款并向財政部支付利息的交易行為"。這種渠道盤活庫底資金的操作辦法具體是，財政部委托央行將結余的國庫庫底資金以利息招標拍賣的形式把部分資金"盤活出去"，以定期貸款的形式"存入"商業(yè)銀行，商業(yè)銀行根據(jù)自己資金的松緊情況來對央行拍賣資金的利息"出價"，價高者得。這種通過利息招標形式拍賣出的庫底資金，收益仍歸財政部，央行只收一點手續(xù)費或不收手續(xù)費，拍賣率按照市場上資金短缺情況來定。　　考慮到國庫的錢是"救命的錢"，嚴格來說這個錢除了預算規(guī)定的支出外是不能動的。為了保證國庫資金百分之百的安全，《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，國庫現(xiàn)金管理存款銀行（以下簡稱存款銀行）在接受國庫存款時，必須以可流通國債現(xiàn)券作為質押，質押國債的面值數(shù)額為拍得的存款金額的120%。這就是說，如果一家商業(yè)銀行拍賣到了100億元的國庫資金"定期存款"，就必須有120億元的可流通國債質押在央行里。這意味著，如果"被存款銀行"拿這筆"存款"去投資虧了，或這家商業(yè)銀行倒閉了，至少一塊錢還有一塊二的國債券質押在這里，這樣就能確保財政資金百分之百的安全。　　經過查實，從今年4月23日到9月12日，財政部通過央行共拍賣了8次庫底資金，總共為3700億元，拍賣的"存款利率"（存款銀行給出的"存款利率"）從4.23%到6.5%不等。大家知道，今年以來，中國金融市場上的資金面一直比較緊，上海銀行同業(yè)拆借利率（shibor）一直在3.5%以上，甚至到12月19日，3個月期銀行同業(yè)拆借利率一度超過8.0%。大家知道，在6月21日前后，曾在中國金融市場上發(fā)生了一場小的金融風暴，隔夜shibor竟攀高到13.44%以上。由此也可以理解央行替財政部盤活庫底資金3700億元的182天和91天期限的"定期存款利率"在4.85%上下的原因了，這說明中國資金市場整體上來說一直真的很缺錢。　　盡管如此，由于央行替財政部拍賣到商業(yè)銀行"固定存款"的渠道來盤活庫底資金的辦法，要主要考慮基礎貨幣投放的因素和影響，故全年央行通過這種渠道盤活的財政資金還只有幾千億，相對于在3萬多億元的央行國庫庫底資金整體來說，這大致還是個零頭，仍然沒有改變各級政府大量財政存款以庫底資金的形式"趴在"央行國庫中不動的基本格局。　　這一方面說明我們的財政體制有問題，另一方面也實實在在地說明目前中國政府還是有總量減稅的空間和可能的。最近幾天，又看到央行最新公布的數(shù)據(jù)，今年10月全部政府存款余額又攀高到4.12億元，比9月份政府存款增加了6683億元，相比4月份是4.6萬億的財政存款余額來說，并沒有減少多少。這實際上說明，一些庫底資金在年中被盤活了出去，又有一些新財政資金進了央行國庫重新"趴了"下來。這也一方面說明我們中國政府還真的"不差錢"，另一方面也說明我們的財政體制到了非改不行和非大改不可的時候了。這同樣也意味著我們的國家的整個宏觀經濟管理體制和國家的財政制度需要大改，這才是中國經濟改革下一步亟需要改的東西。　　那么，要不要改目前我國的央行經理國庫的管理體制？從世界各國的財政資金的管理體制來看，國庫現(xiàn)金運作模式主要有三種：一是國庫現(xiàn)金全部存入中央銀行（1985年《中華人民共和國國家金庫條例》和2002年由財政部和中國人民銀行聯(lián)合頒發(fā)的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》中第四條所明確規(guī)定的"國庫單一賬戶"制度，即TSA，就是指向這種國庫管理模式，盡管這些年各級政府和財政部門在商業(yè)銀行開設了許許多多"財政專戶"實，際上有違這種國庫管理模式）；第二種是存入經過招投標產生的商業(yè)銀行，并收取利息；第三種模式則是國家財政部門在中央銀行保留了一定余額的庫底資金后，余下的庫底資金可以用于貨幣市場短期投資，獲取短期投資收益，但這種模式實際上還是第一種模式的改造版。按照財政部國庫司負責人在2013年4月份的說法，在采取第三種國庫管理模式的國家中，"建立庫底目標余額制度是發(fā)達市場經濟國家的通行做法。庫底資金除滿足日常支付需要外，其余部分用于現(xiàn)金運作"，在國際上，有一種標準說法，叫"經營庫款"。今年以來，財政部和央行顯然是已經按照這"第三種模式"來做了。　　但現(xiàn)在的問題，按照這種模式，還是應該堅持現(xiàn)行的"央行經理國庫"制，或具體來說，應該進一步強化和完善央行"國庫單一賬戶"（即TSA）制度，而不是任何削弱和取消這種國庫管理制度。那么，到底如何處理和對待目前各地和各級政府財政部門的20多萬個"財政專戶"？按照人大財經委副主任吳曉靈女士的主張，未來應該取消財政專戶，實行所有財政資金的央行"國庫單一賬戶"管理。這樣做無疑可以堵死許多政府官員利用"小金庫"進行腐敗尋租的渠道和可能，也更利于央行對基礎貨幣投放的宏觀管理（因為目前全國一萬多億"財政專戶"中的存款顯然已經在貨幣市場上流通著），但在目前看來很難做到，只能隨著以后政府財政存款的慢慢下降而逐漸減少。另外我們也注意到，財政部在2013年4月12日發(fā)布了一個《財政專戶管理辦法》（財庫2013年46號文），在第6條第三款明確說"國庫單一賬戶不能滿足資金管理核算要求，需要開立財政專戶"，并在同一條第一款明確規(guī)定財政部門可以根據(jù)"法律、行政法規(guī)或國務院、財政部文件規(guī)定開立財政專戶"。46號文實際上已經把現(xiàn)存的幾十萬個財政專戶給"合法化"了，這也實際上改變了1985年的《金庫條例》和2002年的《國庫支付管理辦法》中的央行"國庫單一賬戶"的制度。但問題是是否將來"財政專戶"的資金會越來越多，而存入央行國庫的財政資金越來越少？這些都是未來預算法修訂和中國預算體制改革要具體考慮的問題。　　　　十八大報告指明了未來中國國家財政管理體制改革的方向　　記者：在十八大三中全會明確了要啟動"全面改革"的環(huán)境中，《預算法》的修訂是否會有更小的阻力或更大的機遇？　　韋森：其實，中共《十八大報告》就有很多新的提法，十八屆三中全會的《決定》又進一步把財政體制改革原則細化了，我覺得這非常利于未來《預算法》的修訂，可以往前推進一大步。譬如十八大報告中關于經濟改革的第一條中就講到了"財政體制改革"，原話是"加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度"。　　十八屆三中全會《決定》在第五部分專門講財政體制改革時，進一步明確規(guī)定："必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。"接著，在第17條又明確指出："改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度。"第19條則具體指出要建立中央和地方"事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。　　中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。財政體制是強調了中央和地方的財權和事權之間的劃分和調整。"后邊這些具體規(guī)定，都體現(xiàn)了樓繼偉和財政部的一些改革設想，實際上涉及到了未來中國經濟與政治體制管理的一些根本性的問題。　　值得注意的是，十八大報告有關政治體制改革第一條就是"支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力�！С秩舜蠹捌涑Ｎ瘯浞职l(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協(xié)調，加強對'一府兩院'的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。"到了三中全會《決定》，這一改革預設又進一步細化，明確規(guī)定："健全'一府兩院'由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能。落實稅收法定原則。"。　　《十八大報告》和《決定》所寫下的這些條款，不但有一些重大了理論進步，實際上指明和預設了未來中國國家財政管理體制改革的方向。但進一步的問題是如何具體實施和具體落實？　　　　稅收法定被寫入改革方案標志著未來政改的一個重要方向　　 "落實稅收法定原則"被寫進了《決定》，這無疑是個重大的理論突破。但是，落實稅收法定原則，首先要弄清什么是稅收法定原則。即使在稅法學界、財政學界和政治學界，對稅收法定的含義大家也有不同理解。按照中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授的說法，"稅收法定主義在各國一般源于憲法規(guī)定或憲法原理，是一項憲法位階的法律原則"。他還具體解釋道，稅收法定的基本含義是："沒有法律根據(jù)，國家就不能課賦和征收稅收；納稅主體的納稅義務即各類稅收的構成要件必須且只能以法律予以明確規(guī)定，否則國民也不得被要求納稅。有稅必須有法，'未經立法不得征稅'，被認為是稅收法定原則的經典表達。" 　　在現(xiàn)代國家政治制度中，稅收法定主義旨在對納稅人權利的保護和對國家征稅權的限制。在現(xiàn)代民主制度的實踐中，稅收法定是指政府征稅要經過納稅人代表的同意。在我們國家的人大制度下，應該是政府征稅要經人大代表的投票批準。　　但是，目前學界對稅收法定原則也有另一種理解，政府征收任何一個稅種，必須有個法律，而每一個稅法，必須是人大頒布的或經由人大批準的。理論上講，在我國的人大制度中，應該是由人民通過其代表在最高國家權力機關的會議上自己決定要負擔什么稅收，并通過立法機關所制定的法律加以確定，這樣的法律才是符合和體現(xiàn)人民的意愿；人民交納其自愿負擔的稅款，也才是合法的。　　基于這一考慮，稅法學界和財政學界普遍認為，在我們的憲法中"稅收法定原則"闕如。　　但是，我們也要看到，在2001年第九屆人大常委會第21次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》（修正案）中有這樣的規(guī)定："稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行"。照此來看，在《稅收征管法》中在理論上已經有了"稅收法定"的含義。但是，這個《稅收征管法》第三條接著規(guī)定："法律授權國務院規(guī)定的[稅種]，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。" 　　從《稅收征管法》總則來看，在我們目前的體制下，稅收法定原則是在一個稅收法律中而不是在憲法上得到了初步的確立，而《稅收征管法》第三條又實際上把征稅權授權給了國務院，而在現(xiàn)實中國務院又實際上把征稅權轉授予財政部和國家稅務總局。這樣一來，國務院、財政部和國稅總局就可以根據(jù)情況通過行政法規(guī)來征收一項新的稅種和提高任何稅種的稅率。這就不像在發(fā)達國家尤其是美國那樣政府的任何征稅、增稅和減稅都要經參議院和眾議院兩院投票通過批準后才能征收。　　就此意義上來說，稅收法定原則在我國的政治制度安排中實際上是缺欠的。正如李煒光教授在2004年的一篇"現(xiàn)代稅收的憲政之維"的長文中所指出的那樣："目前我國稅收法律有80%以上是由國務院根據(jù)人大授權以條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的形式頒布的，經全國人大立法的只有《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》3部，甚至一些實施細則之類的制定權還被下放給財政部、國家稅務總局等更低層次的政府部門，事關絕大多數(shù)納稅主體權利義務的稅收規(guī)范并非由代表全體納稅人的人民代表大會制定，行政機關成了規(guī)定稅收要素的主要主體，這種狀況無疑是與稅收的憲政原則背道而馳的。" 　　目前我們國家有十八種稅，只有三個稅種有法律，其他十五個都沒有法律，也就是十五種稅都是"非法"征的稅。如果落實了"稅收法定原則"，稅務部門征一個新稅種，比如新征"車船稅"、"環(huán)境稅"，需要人大全體代表投票通過并有人大制定和頒布相應的稅收法律才能進行，不能財政部和國稅局以及地方政府說征什么稅種就征什么稅種，說征多少就征多少，這樣是在根本上有違現(xiàn)代民主政治的"稅收法定原則"。　　在今年兩會上，山東省的全國人大代表趙冬苓發(fā)起了《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》，共征集到了31位代表聯(lián)署，從而提出了要把征稅權收回給人大的提案。這一提案在我國的人大制度下正好觸及到了"稅收法定原則"的核心問題。　　這次十八屆三中全會《決定》把"落實稅收法定原則"寫入了下一步改革的規(guī)劃，是一個重大的理論突破和進步，但現(xiàn)在的關鍵問題是在未來數(shù)年中乃至更長時間里如何具體落實。這才是現(xiàn)代國家制度基本建設和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要的改革。只有國家的財政管理體制改革達到了財政民主和預算民主，我們才最后能算是建立起來了現(xiàn)代化的國家制度。　　所以我們認為，中共十八屆三中全會《決定》把"落實稅收法定原則"寫了進去，標志著未來政治體制改革的一個重要方向，但現(xiàn)在的關鍵問題是下一步怎么落實。這實際上也牽涉到《預算法》到底如何修的根本性問題，未來預算法的修訂，最理想的是要以"落實稅收法定原則"為主要立法精神而把預算法真正修成國家財政預算的"控權法"，而不是像"二審稿"那樣實際上是財政部的"預算管理法"。　　　　預算改革的制度設計建議　　記者：在財稅體制改革方面，十八大三中全會報告里提到了"要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度"，這是否意味著預算民主會有突破？　　韋森：2013年上半年，人大常委會的高層領導來上海調研，我是參加的。后來在一些場合，我也向有關領導談了我們這些學者對預算法修正案的看法。在我后來寫的改革建議中，以及在今年一些公開發(fā)言中，我也談了如何落實十八大報告中關于加強人大對各級政府全口徑預算監(jiān)督以及現(xiàn)代國家財政管理體制基本建設的一些個人看法。　　我個人覺得，除了修改預算法尤其是要在新的《預算法》中寫進強化人大對政府預算的監(jiān)督和審查的相關條文外，更應該做的是國家立法層面上建立對政府預算的監(jiān)督和制衡的機構和制度，即不僅在法律條文中寫下"加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督"，而且在人大制度和機構設置上進行改革，使人大對政府全口徑預算的制衡和監(jiān)督落實在實處。這就需要從國家的基本制度安排和機構設置上進行改革，建立起政府預算的人大常委會內部的監(jiān)督機構及其相應的制度。　　現(xiàn)在看來，首先可以做的，第一條就是做實全國人大預算工作委員會。第二步是各級人大普設人大預工委，并使之成為一個常設機構。這里的關鍵還是還要真正做實人大預工委，使其像美國兩院聯(lián)席的國會預算署即CBO (Congress Budget Office)那樣，真正對政府預算的制定、執(zhí)行、實施和決算有全程的制衡和監(jiān)督權。　　現(xiàn)在，很多地方的人大還沒設預算工委，即使設立了，也是在人大財經委之中，一般人馬，兩套機構�，F(xiàn)在，據(jù)說全國人大財經委總共才30多個編制，一到開"兩會"了，30多個編制中就劃出了一個20多個人預算工委來，也就是說全國人大預算工委還沒有專門的機構和人員，以至于在目前全國人大的官網(wǎng)機構設置中連預算工委的條目都是虛的，都打不開。　　因此，我們建議，要在各級人大全部建立起一個獨立的預算工委，不但是開兩會的時候看財政部門的預算報告，而是把它變成一個常設性的機構，全程監(jiān)控政府全口徑的預算編制、實施、執(zhí)行和決算。最近以來，不斷有學者建議，要人大預工委給幾百個編制，使它像美國國會設有1200多個編制CBO 一樣，隨時監(jiān)督、制衡政府的預算制定、實施和決算的全過程。除了考慮在預算工委下設獨立常設預算辦公室一樣，也可考慮像美國國會那樣設一個撥款委員會，每年政府的財政預算編好之后，財政部花每一筆錢，都要經人大和政協(xié)聯(lián)席常設的撥款委員會簽了字才能支出每一筆錢，這樣就會極大地規(guī)范政府財政收支，杜絕政府官員的腐敗行為。　　總之，第一條理想的改革是建立獨立的人大預工委，再在其下設常設的預算辦公室，且各級人大均做實人大預工委，下設預算辦公室，或者再理想一點是在人大常委內部能再設有一個撥款委員會。如果目前還做不到政府部門每筆款項都人大相關機構簽字才能支出，但至少能讓人大預工委及其相關機構到看到政府部門每一筆錢怎么花，全程審查監(jiān)督預算制定、實施和決算過程。第二，在目前國家經濟和政治體制的基本架構下，應該堅持和完善央行經理國庫制，完善和強化政府財政資金的"央行單一國庫賬戶"制度，逐漸取消財政專戶。近些年來，全國財政部門的財政專戶超過了20多萬個，財政專戶的資金總量超過了一萬億。一萬多億的財政專戶一旦被收回到"央行國庫單一賬戶"，各地財政部門的"小金庫"沒有了，絕大部分政府財政資金都放到央行國庫里了，這不但可以規(guī)范和監(jiān)督財政資金的規(guī)范使用，杜絕許多政府官員腐敗尋租的渠道，也整體上有利于政府宏觀政策（包括財政政策和貨幣政策）的制定和管理。　　具體說來，這不但使國務院和央行能制定及時合宜的貨幣政策（包括基礎貨幣的投放與回收），也有利于政府財政政策和貨幣政策的協(xié)調，因而目前看來是比較適宜中國國情和現(xiàn)狀的國家國庫管理體制。就此而論，"央行經理國庫制"只能完善和加強，而不能有任何改變和消弱。這是未來預算法修改和財政部、央行制定財政資金使用和管理細則時要進一步堅持和協(xié)調的。　　另外，應該在國家的基本制度架構和各級政府的制度安排上統(tǒng)籌預算�，F(xiàn)在中國的基本制度安排是，有一個其他國家都沒有的龐大的發(fā)改委系統(tǒng)，而在發(fā)改委的十五項主要職能中，其主要職能是（1）和（5）即"擬訂并組織實施國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃"；"承擔規(guī)劃重大建設項目和生產力布局的責任，擬訂全社會固定資產投資總規(guī)模和投資結構的調控目標、政策及措施，銜接平衡需要安排中央政府投資和涉及重大建設項目的專項規(guī)劃。安排中央財政性建設資金。" 這兩項職能實際上意味著一個國家的預算的實際編制和宏觀政策制定不是像現(xiàn)代市場經濟國家中那樣是由財政部（Treasury）在做，而一個有計劃經濟遺產的"中央計劃委員會"在做。在這樣一個制度安排中，財政部的許多權力都被不適當?shù)剞D移給了發(fā)改委，即批項目、批錢都是發(fā)改委在做，財政部只是在管賬。　　但是既然有了一個發(fā)改委，它的主要功能和職能應該是"名副其實"地只研究和規(guī)劃國家的長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和管體制改革，不應該具體管錢、管基建、管批項目。人們目前所批評較多的"跑部錢進"，在很大程度上是"跑發(fā)改委錢才進"。　　我覺得應該強化財政部的政府財權的統(tǒng)籌權力，真正像英國的Treasury和美國的Treasury Department那樣把統(tǒng)籌國家財權的職能還會給財政部�，F(xiàn)在，除了發(fā)改委擁有最大的財權之外，教育部、科技部等每個部委都有自己的預算。而我覺得既然財政部作為國家的總賬房，就應該全口徑預算權都收歸到財政部統(tǒng)一管理。　　尤其是隨著十八屆三中全會《決定》所規(guī)定的改革措施的落實，市場能做的，政府應全還回市場，政府對市場的干預，今后會逐步減少，隨之發(fā)改委的職能和功能也會逐漸減少和減弱。在這個大趨勢下，應該強化財政部對政府財政資金統(tǒng)籌統(tǒng)管的權力，而不是減弱它的權力。　　這里應該指出，這些年我們這些學者呼喚財政民主或預算民主，只是希望能加強人大對財政部門預算制定、實施和決算過程的全程監(jiān)督，而不是要消弱財政部的權力。　　一個國家越現(xiàn)代化，財權和事權就越會往上集中。我們目前的稅收是三七開，增值稅等75%到中央，25%在地方，但實際上，通過轉移支付，中央花的錢很少，80%以上花在地方。這就導致了錢收上來，又要再分下去。如何分下去？但卻又主要是發(fā)改委的事了，這就導致了像劉鐵男那樣的腐敗案件不斷發(fā)生。　　因此，我覺得應該支持樓繼偉部長關于未來中國財政體制改革的思路，即支出責任繼續(xù)上收，事權也上收，比如醫(yī)保、社保、教育，都由中央來直接負擔。這是要下一步財政體制改革要具體做的和落實的。但是目前看來，這一改革思路阻力非常大。盡管十八大報告經濟體制改革的第一條中就講了財政體制改革，但是《決定》60條中第19條也只是講"建立事權和支出責任相適應的制度"，"適度加強中央事權和支出責任"。這個問題說起來比較簡單，但是具體實施起來，改革阻力將會非常大，將會牽涉到中央政府與地方政府的利益博弈，實際上也將在根本上牽動地方政府職能轉變和我們整個國家的管理體制變革，因而也會對未來中國的長期經濟與社會發(fā)展產生深遠影響。　　　　預算編制和執(zhí)行需要綜合審計制度改革　　上面講了講了預算的編制和執(zhí)行，還有預算的審計制度改革也要綜合考慮。在預算的審計監(jiān)督方面，應該考慮審計部門獨立出來，成為一個獨立的國家機構。　　從目前世界上160多個國家和地區(qū)審計制度模式來看，世界各國現(xiàn)在有立法型、司法型、獨立型和行政型等四種審計模式。從我國改革開放后審計制度的演變史來看，在1981年，根據(jù)當時中共中央、國務院領導關于建立審計機構的指示，財政部研究后曾提出了建立審計機構的三種設想方案：一是在全國人大常委會領導下設立國家審計院或審計委員會，二是在國務院領導下設立國家審計部或審計總局，三是在財政部領導下設立審計總局。當時，經過反復考慮，在1982年我國修改憲法時，最終確定了實行現(xiàn)行的"行政型審計模式"，即在國務院下設立一個副部級單位的國家審計署，直接向總理報告，并在各省市自治區(qū)和縣設立作為國家審計署派出機構的審計廳和審計局，依法獨立行使審計監(jiān)督權。　　按照目前中國的審計制度安排，審計署直接向總理負責。《審計法》第十七條明確規(guī)定，"審計署在國務院總理領導下，對中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向國務院總理提出審計結果報告"。這實際上是不對的。國家審計機構對各級政府財政預算和決算的審計報告，包括對國務院本身財政資金的使用情況的報告，應該向全國人大報告，向國家主席報告，而不是向總理報告�？偫磙k公室如何花錢，也應該被審計。　　根據(jù)目前中國財政體制出現(xiàn)的種種問題和近些年政府官員腐敗瀆職現(xiàn)象大面積發(fā)生而屢治不果的現(xiàn)行國情，我們建議可考慮從長遠國家制度建設考慮改革我們國家的審計制度，重新考慮從現(xiàn)在的"行政型審計模式"向"立法型、獨立型或二者混合型審計模式"過渡�？煽紤]像英國的國家審計署（National Audit Office，簡稱NAO）、美國的審計總署（General Accountability Office，簡稱GAO，或譯"問責總署"）或日本的國家"會計督察院"那樣建立一個完全獨立的"中華人民共和國審計督察院"，而審計督察院院長則由國家主席提名，由人大和政協(xié)大會投票通過而較長時間任職。加強對各級政府部門預算決算的審計、督察和問責的獨立的審計督察院，并在人大立法機關中設有獨立的和功能化的監(jiān)審委這一常設委員會，目前看來應該是一項重要的和切實可行的改革。在國家的基本制度安排上進行這樣的改革，可以認為是能夠建立起長久的防腐、反腐、懲腐的制度保障機制，應該是保證我們國家長期繁榮、穩(wěn)定、和諧的基本制度安排。　　目前學界和政界關于未來中國審計制度改革的討論，有幾種意見。一種很現(xiàn)實意見是，把審計署放到財政部下面在實際上是最有權的，放到國務院就有點虛了，放到人大下邊只會更虛。也有學者和官員由此提出了另外一種改革意見，建議未來在我們國家體制中建立兩套審計系統(tǒng)：一是中央在財政部下設一個財政部內部的審計系統(tǒng)；二是在人大下面建立一個獨立的審計機構。　　我認為，鑒于中國政府官員如此大面積的腐敗不斷發(fā)生，已到了觸目驚心、不可容忍的程度這一事實，更應該考慮在國家層面上建立一個獨立的國家會計督察院，由國家主席任命，但由人大管理工作，來審計各級政府和財政部門的財政收入和支出情況，發(fā)現(xiàn)問題，要像吳曉靈副主任所主張的那樣，進行行政問責，乃至進行行政和刑事處分。這才是符合未來中國的法治國建設和國家長治久安的國家基本制度的建設。　　總之，要落實十八屆三中全會關于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體設想，在財政體制改革方面，要強化財政部在政府"全口徑"預算資金的管理和支配權力，對全部政府性收入實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預決算管理，盡量消除各級和各地政府部門及其所屬機構的"預算外收入"和"制度外收入"，把政府性全部預算收入分類編入公共預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算，建立起政府"全口徑預算收支體系"。　　財政部要與央行一起，完善和健全央行經理國庫的"單一國庫賬戶"制度。這要牽涉到兩個方面的政府管理體制的改革：　　第一，強化而不是消弱財政部的對政府部門的財政收支的統(tǒng)籌權力。政府預算一旦通過，即為"法定"，各級黨政主要領導和其他部門領導不得干預財政部門按照年初預算進行財政收支的財權，即使有國家的較大經濟波動和重大自然災害和國家突發(fā)事件等情況需要進行政府預算調整，也要經人大及其相關職能機構討論通過后才能修改。黨政領導除了在自己職權內所特設的一些專用基金外，不得隨便和任意干預各級財政部門的獨立財權，且應該杜絕主要黨政領導人"靠拍腦袋"而任意動用政府預算資金的做法。另外，進行相應地財政體制改革，使中央和地方的財權與事權相匹配。　　第二，財政部與央行一起，完善政府所有財政資金收支的"單一國庫賬戶"管理制度，建議取消各級政府現(xiàn)有的"財政專戶"，使所有政府財政收支必須入出央行的"單一國庫賬戶"。政府各部門在商業(yè)銀行開設的財政資金收支管理的"支付賬戶"，必須做到"零余額"。如果做到這一點，就可以從制度上堵住許多政府官員貪污腐敗的漏洞，建立起完備的和切實有效的防腐、反腐和懲腐的制度保障機制。　　根據(jù)目前中國的國家制度的基本安排，我們覺得理想的改革方向應該是，財政部是具體管國家財稅的總賬，央行管國庫現(xiàn)金，人大預工委管監(jiān)督制衡，再設一個獨立的國家審計機構進行預算執(zhí)行情況和決算的審計，這樣一來，就可以在整個國家基本制度層面建立起來了一個從財政資金運作方面的是現(xiàn)代國家管理制度。　　三中全會《決定》提出要"國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"，我認為這里所說的"國家治理體系的現(xiàn)代化"，實際上就是要在21世紀在中國建立起現(xiàn)代化的國家制度，或言國家制度的現(xiàn)代化，而這其中首先是從整個國家財政管理制度上建立起一套系統(tǒng)的、完備的、規(guī)范的和國家權力機構相互制衡的國家管理制度。要管理好一個現(xiàn)代國家，就要有規(guī)范的現(xiàn)代化財政制度，這是現(xiàn)代國家基本制度的一項基本建設，這樣的改革才如習近平總書記所說的那樣是"中國共產黨作為執(zhí)政黨所率領全國人民所進行的一場偉大革命"。　　記者：您曾多次提到，只有政府體制和政治體制改革才能帶來實質性的市場化改革，而改革的關鍵是制約政府的權力，那么，把"權力關進制度的籠子"的最大的困難和關鍵是什么？　　韋森：我這兩年悟出一點，光修預算法，修的再好，沒有制度保障，有用，但作用不大。必須有國家層面的機構設置和制度建設方面的改革與建設，能使預算法落實到實處，才是真正理想的改革。即制度和法律匹配了，才能真正做到預算民主。　　 2013年1月22日，習近平總書記在中紀委十八屆二中全會上的講話中說："要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。"我們認為，要把政府的權力關進籠子里，首先是要把政府的財權關進"制度的籠子"里。由此我認為，在目前中國推進預算民主改革不應該有阻力。因為這是幫助政府管好財政收支盡可能地杜絕政府官員貪污腐敗的最重要的制度建設。　　十八大以來，中央已經加大了打擊腐敗官員的力度，已經有十幾個中共中央委員和省部級干部落馬了。但是從長期來看，從國家的長治久安來看，單靠"運動"來打老虎和蒼蠅是沒有多少用，打了老虎可能狼又出來了。所以，加強了人大對政府預算的監(jiān)督和制衡，把預算工委建立起來，把預算法修好，把政府的財權真正關進制度的籠子里，建立國家的現(xiàn)代化財政管理制度，才是當為的改革。現(xiàn)在看來，這些都是可行的。　　現(xiàn)在，應該借十八大報告和十八屆三中全會《決定》的"東風"，研究和具體落實十八大報告和十八屆三中全會的決定中關于經濟體制改革和政治體制改革的基本規(guī)定，推進國家財政管理制度的改革。這實際上是中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項最重要的制度建設。　　 2013/12/23
責任編輯：zhengjing

【發(fā)表評論】　【加入收藏】　【告訴好友】　【打印本頁】　【關閉窗口】　【返回頂部】

相關評論
共0條評論發(fā)表/查看更多評論

發(fā)表評論
評分： 1 2 3 4 5
·請遵守中華人民共和國其他各項有關法律法規(guī)。
·用戶需對自己在使用本站服務過程中的行為承擔法律責任（直接或間接導致的）。
·本站管理員有權保留或刪除評論內容。

av在线免费中文字幕,精品免费视频亚洲一区二区三区,大屁股熟女一区二区视频,91蜜臀人妻中文字幕网站,55夜色66夜色视频,青青视频手机在线免费观看,91九色官网在线视频,亚洲激情网久久app,亚洲第一福利视频在线观看