來源；南風(fēng)窗
人如何城鎮(zhèn)化
剝開許多似是而非的話語，認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)，此輪城鎮(zhèn)化仍有一些需要引起重視的結(jié)構(gòu)性問題。
中央城鎮(zhèn)化工作會議2013年12月12日至13日在北京與中央經(jīng)濟工作會議套開，將“新型城鎮(zhèn)化”這一總理就任后就一直熱倡的政策概念，正式帶入了規(guī)劃和落實層面。
根據(jù)這次會議透露的信息，此輪城鎮(zhèn)化政策的兩大主要內(nèi)容是，以解決目前半工半農(nóng)的農(nóng)民工市民化身份為主要對象的“人的城鎮(zhèn)化”，和以規(guī)劃約束、平衡區(qū)域分布、集約、綠色等提高質(zhì)量為目標(biāo)，解決目前中國粗放式和不平衡的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀。
此前，影響深遠(yuǎn)的十八屆三中全會出臺的大量政策中，新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地改革這兩個互相聯(lián)系的政策議題也是令輿論產(chǎn)生最大想象空間的議題。圍繞它們，經(jīng)濟界和政策解讀者們預(yù)想出了種種異常美好宏大的前景，包括，幾億農(nóng)民工市民化可能帶來的天量投資和消費支出；農(nóng)民退出農(nóng)村后，資本接手農(nóng)地可能帶來的規(guī)�；薪�(jīng)營效益；大量宅基地可買賣后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地海量增加等等。巨額投資、消費和土地，這些最令當(dāng)前市場興奮的詞語組合在一起。
然而，剝開許多似是而非的話語，認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)，此輪城鎮(zhèn)化仍有需要引起重視的結(jié)構(gòu)性問題。
調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)量
按照官方統(tǒng)計，中國2012年的城鎮(zhèn)人口已達(dá)7.1億，城鎮(zhèn)化率52.6%，基本達(dá)到世界平均水平。而且每年持續(xù)有1000多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，未來較長一段時期城鎮(zhèn)人口還將增加3億左右。
中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模，在世界發(fā)展史上是空前的。對這一巨大潮流進行一定規(guī)劃和管控，對于執(zhí)政黨和中央政府而言，是現(xiàn)實需要。
目前中國的城市化的主要問題包括，土地財政沖動下，土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)了一系列鬼城、空城；農(nóng)民工收入不足以支撐其在大中城市和沿海地區(qū)等就業(yè)地的完整生活，呈現(xiàn)出典型的半工半農(nóng)家庭結(jié)構(gòu)，引起留守兒童和留守老人等社會問題；城市化人口主要集中在特大城市和東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了擁堵污染等大城市病等。
為應(yīng)對這些問題，中央城鎮(zhèn)化會議給出的解決方案是，推進已在城內(nèi)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民工市民化；提升已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的東部城市的質(zhì)量；同時，通過三橫兩縱的城市群規(guī)劃，從政策導(dǎo)向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)分散，減小發(fā)達(dá)地區(qū)城市人口壓力。這些都可以用“調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量”兩點來概括。
國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受《南風(fēng)窗》采訪時，將此輪新型城鎮(zhèn)化政策的未來路徑概括為四個方面，即以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以提高城市綜合承載力為支撐，以制度改革為保障。
英文中，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同一個詞，即urbanization。特別地要用上“鎮(zhèn)”之一字，反映決策層希望主體農(nóng)民工所留區(qū)域之一是中小城市和中心鎮(zhèn)，不到已經(jīng)過分擁擠的大城市中“添堵”。這正與“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的戶籍改革政策相匹配。
按照會議要求，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，并相當(dāng)引人注目地提出，要實行差別化的落戶政策，“加強中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。最近大規(guī)模的投資西部鐵路，顯然亦是整體戰(zhàn)略的一部分。從國家層面上，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有了整個國家空間結(jié)構(gòu)布局的考量。
引導(dǎo)人口向中西部城市城鎮(zhèn)化，改善目前過于集中的城市化趨勢，聽起來不錯。在北上廣之外，尋找中國經(jīng)濟增長的“第四極”，也曾是上屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重大構(gòu)想。但是，如何能保證人口真正向這些地區(qū)集聚，并非易事。北上廣等一線城市以及長三角、珠三角等地區(qū)仍然是較高收入就業(yè)和經(jīng)濟機會的首選。此前的“東北大開發(fā)國策”和“京津冀一體化”戰(zhàn)略，都沒有根本改變這個態(tài)勢。
目前這種與中國城鎮(zhèn)化大勢“逆襲”的愿想，能有多大實現(xiàn)機會，尚存疑問。
三個“1億人”
從中央決策層的角度來看，一個重大結(jié)構(gòu)性矛盾是，中國有2.6億農(nóng)民工已經(jīng)進城。此次出臺整體城鎮(zhèn)化政策的過程中，中央官員和接近決策層的專家一直強調(diào)，新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“人的城鎮(zhèn)化”，以打壓一聽到“城鎮(zhèn)化”概念就征地建房，讓農(nóng)民“上樓”的各地風(fēng)潮。
2013年12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會議，細(xì)化地提出了3個“1億人”的城鎮(zhèn)化具體政策內(nèi)容，即“到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”。
這些具體的政策中，棚戶區(qū)改造相對而言較易完成。而進城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，變數(shù)較大。
在“市場化”和“規(guī)模經(jīng)營”的輿論中，許多人希望以“增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”為名，讓農(nóng)民賣掉在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)地，拿著啟動資金進城消費。
將戶籍和社會保障作為農(nóng)民工市民化的主要政策施力點，似乎設(shè)定了一個前提，即目前中國城市化質(zhì)量不高的主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的。
而現(xiàn)實是，低工資和高城市化生活成本，才是農(nóng)民工無法在城市正常生活的根本原因。低端工業(yè)品的低利潤，不足以支持工人在就業(yè)地完整的家庭生活，必須加上其家庭成員的另一半在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入，才能構(gòu)成一個相對可持續(xù)的小康生活—長期研究“三農(nóng)”問題的華中科技大學(xué)教授賀雪峰將這種半工半農(nóng)的結(jié)構(gòu)稱為中國農(nóng)民工家庭的典型結(jié)構(gòu)。
某種意義上，所謂的農(nóng)民工進城，絕大部分該進的都進了，落不落戶，他們都基本生活在就業(yè)地的城鎮(zhèn)之中，只在春節(jié)或年紀(jì)較大后才會回到鄉(xiāng)村。解決半工半農(nóng)問題，很大程度上是解決農(nóng)民工父母和子女的進城問題。
如果只是試圖通過外在的政策，將無法正常在城市完整生活的農(nóng)民工家庭從形式上轉(zhuǎn)移進城，失去鄉(xiāng)村作為退路，其結(jié)果很可能是將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锏亩Y(jié)構(gòu)，產(chǎn)生拉美式的城市貧民窟。
更重要的是，一些中老年農(nóng)民留在農(nóng)村，可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而一旦進城，城里能否提供這樣大量的工作，是一大挑戰(zhàn)。而資本下鄉(xiāng)可能進一步推高農(nóng)產(chǎn)品(8.26, -0.16, -1.90%)價格，使得城市生活的成本更高。
目前，僅有少量技術(shù)工人的工資能夠超過所謂“白領(lǐng)”等一般辦公室人員，以及一些外來經(jīng)商活動，收入較好的人口，有望成為此輪城鎮(zhèn)化的目標(biāo)人群�，F(xiàn)實是，如果收入能夠支撐正常生活，他們一般自己會主動將家里的老人和孩子接來同住，生活在當(dāng)?shù)胤�(wěn)定下來。現(xiàn)在的“城鎮(zhèn)化”政策，很難說對他們有何實質(zhì)性影響。
另一種說法是，農(nóng)民進城后，隨著集聚效應(yīng)，會自然而然地產(chǎn)生服務(wù)業(yè)就業(yè)機會。現(xiàn)實是，在沒有工業(yè)的中西部中小城市，比如中部的小縣城，無法提供外部需求的高端服務(wù)業(yè)，因為閑人太多，人人做小生意，這種只能在小范圍人群之間“互相服務(wù)”的消費性城市，沒有出路。
從會議強調(diào)的“以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式”的“新型戶籍制度”改革政策可以看出，此輪城鎮(zhèn)化仍然將試圖以戶籍為人口居住和福利分配的主要管理手段。這也是對城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險的一種“管控”。
人如何城鎮(zhèn)化
農(nóng)民工生活的三個主要地理維度是：有工作機會的發(fā)達(dá)地區(qū)，家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)和原來的鄉(xiāng)村。農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，一般而言，包括在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化和就業(yè)地城鎮(zhèn)化兩種主要方式。難題在于，有就業(yè)的地方房價和生活成本都很高，而物價低的地方?jīng)]有就業(yè)。
在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工無法在當(dāng)?shù)胤�(wěn)定生活下去，但積蓄下來的資金可供其家人在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)買房居住。這是近年來中西部許多小縣城興起的重要原因。在家鄉(xiāng)的中心城鎮(zhèn)生活，有沒有戶籍并無區(qū)別，只要能買得起房，支撐起在城鎮(zhèn)生活的費用。如果因為戶籍改了，使得他們必須放棄原來在農(nóng)村的土地和宅基地，反而是對他們的一種剝奪。
這種農(nóng)民工流出地中心城鎮(zhèn)的“睡城”，仍然是就業(yè)地與家人居住地分割的城鎮(zhèn)化，并不符合中央城鎮(zhèn)化政策“常居地”和“穩(wěn)定就業(yè)”的要求，但卻是目前最為現(xiàn)實的一種。
輿論似乎普遍認(rèn)為，替農(nóng)民解決城鎮(zhèn)戶口是為他們獲取平等公民權(quán)，解決城鄉(xiāng)二元化差距的重大利好消息。但長期研究農(nóng)民工進城意愿的中國社會科學(xué)院勞動與社會保障研究中心副主任張翼根據(jù)實際調(diào)研結(jié)果證實，在土地越來越值錢，中小城鎮(zhèn)戶口所具有的福利屬性越來越少的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民工并不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。
張翼在2010 年做過一次全國性調(diào)查，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口；如果要求其交回承包地，則只有10%左右愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口；為了孩子的教育與升學(xué)是少數(shù)農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)戶的主要原因，而想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)戶的主要原因；并且，在轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口這一問題上，“80 前”與“80 后”農(nóng)民工不存在顯著區(qū)別。
在接受《南風(fēng)窗》采訪時，張翼表示，最近幾年的跟進研究顯示，隨著土地價格越來越高，農(nóng)民工的這一態(tài)度沒有大的改變。
按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)變，將會涉及其承包地與宅基地的權(quán)屬問題。全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)，而遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包的耕地和草地交回。
張翼還認(rèn)為，隨著社會開放程度的加大，人口流動終會成為社會常態(tài)，如繼續(xù)以戶籍歸屬設(shè)計公共服務(wù)政策，已不合時宜，戶籍改革的重點，應(yīng)是消除與戶籍相關(guān)的社會福利配置措施，強調(diào)對農(nóng)民工福利與服務(wù)的均等化，讓農(nóng)民工繼續(xù)留有耕地，也能穩(wěn)定在城市就業(yè)。
但目前將城鎮(zhèn)化與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”并提的政策，有強烈的“人進城，地留下”的含義，意味著農(nóng)民的進城，極可能與退出土地相伴隨。
警惕“大躍進”
城鎮(zhèn)化政策還必須警惕各地可能出現(xiàn)的“大躍進”，來自包括政府高層在內(nèi)的各界，非常樂意將城鎮(zhèn)化作為“擴大內(nèi)需的主要推手”。在仍然要穩(wěn)增長的政績要求之下，政府借城鎮(zhèn)化概念進行投資，地方政府和資本借提高農(nóng)民收入購入土地，同時還使得拿到現(xiàn)金的農(nóng)民能夠進城消費，短期來看，是一個近乎完美的各得其所的經(jīng)濟鏈條。
大量的投資從何處來？城鎮(zhèn)化會議上提出，要建立包括做強地方稅、發(fā)行地方債、中央轉(zhuǎn)移支付、利用政策性金融機構(gòu)、用特許經(jīng)營引入民營資本等“多元可持續(xù)的資金保障機制”。從中可見，除最后一條，總體上還是加大稅收，進行政府投資的路子。國家開發(fā)銀行表示，今后每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域。中國政府的總體債務(wù)水平，尤其是地方債務(wù)已經(jīng)相當(dāng)高。如果再繼續(xù)這種大規(guī)模的投資，會引起社會對高速通脹的更大擔(dān)憂。
預(yù)計正在修訂的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，對包括土地制度、戶籍開放、資金來源和基本服務(wù)等各方面，都將有更為具體的措施出臺。雖然中央政府一直強調(diào)，此輪城鎮(zhèn)化政策是“人的城鎮(zhèn)化”，而非土地城鎮(zhèn)化，并且重在優(yōu)化城市化的質(zhì)量，而非繼續(xù)鋪攤子、建新城。但既有權(quán)力結(jié)構(gòu)和穩(wěn)增長的政策導(dǎo)向下，如何扼制地方政府的投資沖動仍是難中之難。在對城鎮(zhèn)化充滿想象空間的歡呼之下，更應(yīng)該警惕可能出現(xiàn)的問題。
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