當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的村民自治已經(jīng)實(shí)行了三十多年，取得了很多成效，但也存在民主選舉和民主管理流于形式、自治組織“自治性”缺失、鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾未見緩解甚至有所加劇等問題。應(yīng)該看到，盡管村民自治制度早已在黨的“文本”規(guī)定和國(guó)家法律層面上得到確認(rèn)，但在縣、鄉(xiāng)甚至更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部中，始終有些人對(duì)這一制度持懷疑甚至是否定的態(tài)度；在實(shí)際工作中，被動(dòng)應(yīng)付的居多，強(qiáng)化單向管控甚至對(duì)民主訴求進(jìn)行打壓的行為時(shí)有發(fā)生；從宏觀環(huán)境看，國(guó)家和整個(gè)社會(huì)的民主法治建設(shè)水平雖然逐步提高，但引領(lǐng)和促進(jìn)村民自治健康發(fā)展的作用仍然極其孱弱。所以，在未來的政治體制和社會(huì)管理體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)中，應(yīng)以更堅(jiān)決的態(tài)度，采取更有針對(duì)性的措施，推進(jìn)村民自治，促進(jìn)農(nóng)村繁榮進(jìn)步和社會(huì)穩(wěn)定。
一、應(yīng)理順村級(jí)“兩委”（黨支部委員會(huì)和村委會(huì)）之間的關(guān)系，切實(shí)提升村民委員會(huì)的地位。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：黨在農(nóng)村的基層組織既要“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，又要“支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”；“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題由村黨支部“討論決定”；而由村民會(huì)議“討論決定”、由村委會(huì)執(zhí)行的八項(xiàng)事宜，卻也都是關(guān)于本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要問題。這實(shí)際上等于承認(rèn)了兩個(gè)權(quán)力中心（一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)核心、一個(gè)是自治主體），而且兩者的職權(quán)、職責(zé)沒有明確劃分。實(shí)踐中，少數(shù)地方“兩委”代表——村書記和村主任糾紛不斷，多數(shù)地方村書記包攬一切，村主任成了村支書的副手或下屬。有些地方實(shí)行了黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”的體制，避免了“兩委”的摩擦，但這等于默認(rèn)“兩委”的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和村民代表會(huì)議的民主元素都要讓位給一個(gè)權(quán)威人士。它可以提高工作效率，但卻沒有排除村級(jí)民主和自治的體制性障礙。村莊治理的效果和村民們的福祉能否充分實(shí)現(xiàn)，仍取決于能否有一個(gè)好書記。所以，要坐實(shí)村民自治制度，必須對(duì)相關(guān)法律和條例進(jìn)行修改完善，明確劃分“兩委”的之間的權(quán)限，切實(shí)解決黨支部包攬一切的問題。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是組織好村委會(huì)換屆選舉，領(lǐng)導(dǎo)村民當(dāng)家作主，防止村委會(huì)主任濫用權(quán)力；二是保證黨的路線方針政策貫徹落實(shí)，通過思想政治工作或法律程序糾正村級(jí)自治組織的錯(cuò)誤或違法行為；三是抓好黨組織建設(shè)，教育和引導(dǎo)黨員發(fā)揮先鋒模范作用。一般性村級(jí)公共事務(wù)，由村委會(huì)自主辦理；重大問題由村民會(huì)議“討論決定”、由村委會(huì)執(zhí)行。
二、應(yīng)大幅度減少上級(jí)黨委政府對(duì)村級(jí)事務(wù)的管控干預(yù)，為村民自治釋放空間。自上而下的政治壓力和基層干部的行為慣性疊加在一起，不斷地強(qiáng)化著縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和政府對(duì)村級(jí)事務(wù)的全面管控和具體干預(yù)。村級(jí)自治組織的“行政化”趨勢(shì)不但沒有隨著改革的深化而扭轉(zhuǎn)，而且愈演愈烈：有的地方把黨政工作目標(biāo)責(zé)任狀延伸到村級(jí)“兩委”，而且與村干部工資掛鉤；有的地方以加強(qiáng)基層組織建設(shè)的名義，由縣財(cái)政出資提高黨支部書記的工資待遇，并將部分村支部書記錄用為公務(wù)員（繼續(xù)留村工作）；有的地方實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管或“三資”代理（由縣鄉(xiāng)紀(jì)委代管村級(jí)資金、資產(chǎn)、資源）……這些措施，雖然可以增強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)基層組織的掌控能力，促進(jìn)某些工作落實(shí)，但加劇了治理思路的混亂，壓縮了基層民主和自治的發(fā)育空間，助長(zhǎng)了形式主義和官僚主義，疏離了黨群干群關(guān)系，降低了黨和政府的公信力。所以，必須從省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)做起，為縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府減負(fù)降壓。如：弱化政績(jī)考核、廢止“一票否決”、精簡(jiǎn)會(huì)議文件、整頓達(dá)標(biāo)競(jìng)賽，等等。同時(shí)，果斷取消對(duì)村級(jí)組織的政績(jī)考核、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽和獎(jiǎng)懲責(zé)任制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府有關(guān)部門，除了執(zhí)法和服務(wù)以外，只對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行工作指導(dǎo)和幫助，不再進(jìn)行行政干預(yù)�？h鄉(xiāng)政府工作任務(wù)，應(yīng)由政府職能部門完成，涉及到村民的，可以爭(zhēng)取村級(jí)組織的支持和幫助，但不得向村級(jí)組織攤派。
三、應(yīng)堅(jiān)決摒棄形式主義，讓農(nóng)民在基層民主中獲得實(shí)實(shí)在在的利益。村委會(huì)的直接“海選”，是我國(guó)村民自治制度的最大亮點(diǎn)；“四大民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）的文本規(guī)定，也具有重大的旗幟意義。應(yīng)該看到，無論哪個(gè)層面的民主，都有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，都要受到各種歷史條件的制約，鄉(xiāng)村民主，當(dāng)然也不可能一撮而就。但是，從筆者接觸到的情況看，很多地方的民主，仍然停留在三十多年前的初始水平。村委會(huì)選舉中的形式主義、無序競(jìng)爭(zhēng)和參選率“虛高實(shí)冷”等問題，一直沒有得到很好解決；民主管理更是虛多實(shí)少。這種狀態(tài)如不盡快扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村治理中的諸多矛盾不可能得到緩解。首先，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，必須真心實(shí)意地支持村民自治，尊重和維護(hù)村民的民主權(quán)利，杜絕各種形式的侵權(quán)行為。其次，各級(jí)人大和民政部門應(yīng)該依據(jù)本地實(shí)際情況，圍繞村委會(huì)換屆選舉、集體資產(chǎn)及村級(jí)事務(wù)日常管理、侵犯村民權(quán)利行為界定及懲處等問題，制定更為具體詳細(xì)的實(shí)施辦法，并監(jiān)督落實(shí)。第三，按照村民意愿，由省級(jí)政府出臺(tái)政策，縣級(jí)政府組織實(shí)施，將實(shí)體性的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改造為新型合作經(jīng)濟(jì)或家庭個(gè)體經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)組織的有效分離，消除村干部侵犯村民物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)根源，并逐步建立起村民政治參與的利益導(dǎo)向。第四，對(duì)村委會(huì)改名為社區(qū)居委會(huì)的做法，應(yīng)持慎重態(tài)度，杜絕換湯不換藥的形式主義。
四、應(yīng)大力促進(jìn)民間社會(huì)力量壯大成長(zhǎng)，營(yíng)造多元治理格局。家庭承包制實(shí)行以來，人們常說提高農(nóng)民的組織化程度。但是，對(duì)于通過什么樣的途徑把農(nóng)民組織起來，卻存在著截然不同的看法。有些人對(duì)過去那種一呼百應(yīng)，千軍萬馬搞運(yùn)動(dòng)的局面情有獨(dú)鐘，總想通過政府的強(qiáng)制力量把農(nóng)民的意志和行動(dòng)“統(tǒng)起來”。實(shí)際上，人民公社化運(yùn)動(dòng)的失敗和目前剛性“維穩(wěn)”所遇到的諸多尷尬，已經(jīng)充分證明，靠高度集權(quán)的單向管控來組織農(nóng)民、治理鄉(xiāng)村，既不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，也不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。一些學(xué)者提出的放權(quán)與民、官民互動(dòng)的思路，盡管目前在我國(guó)尚缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但卻可以從其他國(guó)家或地區(qū)得到正面驗(yàn)證。各級(jí)黨委和政府應(yīng)按照黨中央“創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制”的要求，從局部試驗(yàn)著手，逐步加大對(duì)民間社會(huì)力量的扶持力度。首先，應(yīng)幫助近年來成立起來的農(nóng)民專業(yè)合作社照章運(yùn)行，解決名不副實(shí)的問題。讓更多的農(nóng)民在增加收入的同時(shí)，強(qiáng)化合作意識(shí)，提高政治參與本領(lǐng)；讓合作社逐步成為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的主要力量。其次，應(yīng)允許并支持農(nóng)民在現(xiàn)行法律框架內(nèi)成立社會(huì)組織，開展活動(dòng)。如，可以在專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上成立縣級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)；可以成立社區(qū)農(nóng)民協(xié)會(huì)或縣級(jí)農(nóng)會(huì)聯(lián)合會(huì)；可以成立普法協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、青年協(xié)會(huì)，等等。盡管農(nóng)民的自發(fā)組織，難免魚龍混雜，甚至可能出現(xiàn)具有反政府傾向的異己力量。但是，我們應(yīng)該相信，絕大多數(shù)農(nóng)民是善良淳樸、顧全大局的。況且，從依法治國(guó)和政治現(xiàn)代化的角度看，憲法賦予公民的各項(xiàng)權(quán)利，遲早要落實(shí)到位。只要政府引導(dǎo)得法，控制有方，放權(quán)與民必然會(huì)收到官民互動(dòng)的積極效果。第三，應(yīng)允許鄉(xiāng)村“精英”參與縣鄉(xiāng)人民代表競(jìng)選，發(fā)揮他們?cè)诖迕褡灾沃械姆e極作用。從一定意義來說，“四大民主”與“精英”治村，并不是完全對(duì)立的。鄉(xiāng)村“精英”，可以通過民主選舉，成為鄉(xiāng)村社區(qū)管理人員，在村民的監(jiān)督下管理公共事務(wù)，并向政府反映村民訴求；也可以牽頭組建專業(yè)合作社或?qū)I(yè)公司，組織社員或員工參與村級(jí)公共事務(wù)；還可以利用經(jīng)濟(jì)、文化或親緣等方面的優(yōu)勢(shì)調(diào)解民事糾紛。當(dāng)然，鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力可能冒充“精英”騙取政府或鄉(xiāng)民的信任，少數(shù)“精英”也可能走向與政府相對(duì)抗的歧路或墮落成欺壓鄉(xiāng)民的惡棍。這與黨委選拔的少數(shù)干部蛻化變質(zhì)一樣，既是不可避免的，又是可控的。我們應(yīng)該高度警惕和嚴(yán)格防止虛假“精英”上臺(tái)和“精英”蛻變，但卻不應(yīng)阻止和打壓熱心公共活動(dòng)的“精英”參與鄉(xiāng)村治理。
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