自上世紀(jì)80年代末以來(lái)，村民選舉在研究中國(guó)政治的學(xué)者中受到廣泛關(guān)注。一個(gè)常常被討論的題目是，為什么這項(xiàng)改革在有的地區(qū)頗具成效，在另外的地區(qū)卻流于形式？一種理論認(rèn)為，村莊在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異導(dǎo)致了不同的選舉質(zhì)量（例如Shi 1999a ；Oi 1996；O‘Brien 1994）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，中國(guó)的官僚體制導(dǎo)致了一些政策沒(méi)法有效執(zhí)行，村選就是這么一種政策（例如O’Brien et al.1999a）。本文試圖提供第三種解釋路徑。我們認(rèn)為，村民自治的質(zhì)量很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，而此種行為又取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偏好及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)能力。
另外，近十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益突出。不斷增加的政府定購(gòu)任務(wù)、各種正式或非正式的稅費(fèi)及攤派使農(nóng)民生活日趨窘迫。最近幾年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題已嚴(yán)重到令“政府擔(dān)心會(huì)爆發(fā)大規(guī)模的農(nóng)村騷亂”（Lu 1997：117）。一種流行于學(xué)界的觀點(diǎn)認(rèn)為，村民選舉在一定程度上可以緩和農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，或至少能防止其繼續(xù)惡化（O ‘Brien 1994；Zhang et al.2003）。我們將在本文中從另一個(gè)方向來(lái)探究這個(gè)問(wèn)題：政府在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題中的掠奪行為是否會(huì)影響村級(jí)民主的質(zhì)量。
在本文接下來(lái)的部分中，我們將首先回顧現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于中國(guó)村治改革的兩種解釋路徑；然后我們會(huì)提出一個(gè)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的理論，用它來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推行村級(jí)自治中的表現(xiàn)。我們會(huì)引用在實(shí)地訪談中得到的資料或文獻(xiàn)中的實(shí)例來(lái)支持我們的理論。
解釋村民選舉：社會(huì)經(jīng)濟(jì)路徑與政策路徑
在研究中國(guó)的政治學(xué)文獻(xiàn)中，目前有兩種理論路徑可以解釋村民選舉的質(zhì)量。第一種路徑強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與選舉質(zhì)量之間的聯(lián)系。在比較政治學(xué)里，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)政治轉(zhuǎn)型尤其是民主轉(zhuǎn)型所起的作用，一直是一個(gè)長(zhǎng)盛不衰的主題（Lipset 1959；Cutright 1963；Arat 1988；Burkhart et al.1994）。在運(yùn)用這種路徑解釋村選的研究者中，主要存在著三種觀點(diǎn)。以歐博文（KevinO'Brien ）為代表的第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村級(jí)自治在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)更容易成功，因?yàn)?ldquo;帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)繁榮的干部無(wú)需過(guò)分擔(dān)心在選舉中失利，同時(shí)他們也有更大的動(dòng)機(jī)（通過(guò)換屆選舉）來(lái)維持自身的地位”（1994：47-48）。并且，在富裕的村莊，村民們也希望通過(guò)選舉來(lái)保證公共資金不被濫用，因此也就有更高的參與熱情。干部與村民的積極參與，推動(dòng)了選舉質(zhì)量的提高。
與歐博文相反，戴慕珍（Jean C.Oi）和羅倫斯（S.V.Lawrence）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和選舉的質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)度呈負(fù)向關(guān)系。根據(jù)羅倫斯的觀察，“正是因?yàn)榇迩f事務(wù)難以管理和村莊經(jīng)濟(jì)的不景氣，地方政府才更感到有嘗試實(shí)行新的村治形式的必要”（1994：67）。戴慕珍則注意到，在90年代中期以前的那些富有的工業(yè)化村莊中，集體企業(yè)構(gòu)成了“村莊政治權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”（1996：136-137）；對(duì)企業(yè)事務(wù)最后拍板的人，往往是非民選的村支書(shū)而不是民選出來(lái)的村委會(huì)干部。因此，戴慕珍提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與村級(jí)民主自治的實(shí)踐之間可能存在著一種逆向關(guān)系（1996；Oi et al.2000）。
第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)狀況與村民自治之間不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是呈曲線相關(guān)。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)上處于中等發(fā)展水平的地區(qū)更容易成功推行村民選舉；在貧窮的地區(qū)，官員和村民優(yōu)先考慮的是溫飽問(wèn)題，而不是改進(jìn)地方治理的質(zhì)量；在那些富裕的地區(qū)，有錢(qián)的地方“大亨”們（村干部）擁有足夠的資源去收買(mǎi)民意，以支持其當(dāng)選，從而阻礙了競(jìng)爭(zhēng)性選舉的開(kāi)展（Epstein 1996：418-19）。史天健的定量研究證實(shí)了這一觀點(diǎn)。通過(guò)對(duì)全國(guó)抽樣調(diào)查的問(wèn)卷分析，史天健認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)財(cái)富的增長(zhǎng)會(huì)加大一個(gè)村舉行半競(jìng)爭(zhēng)性選舉來(lái)選擇領(lǐng)導(dǎo)人物的可能性，但這種效果會(huì)隨著財(cái)富的積累呈下降趨勢(shì)……因?yàn)楫?dāng)選之后的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)利用新獲得的經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)化自身的權(quán)力”（Shi 1999a ：425）。
上述三種觀點(diǎn)看似矛盾，實(shí)則基于同一個(gè)分析框架，即國(guó)家－社會(huì)二分法。在這種分析框架下，政治過(guò)程被視為國(guó)家與社會(huì)之間的相互作用。在農(nóng)村基層，鄉(xiāng)村干部就是國(guó)家的代表，村民就是社會(huì)的代表。要理解鄉(xiāng)村政治，就要弄清楚鄉(xiāng)村干部如何在一定的經(jīng)濟(jì)條件下與村民互動(dòng)。這種方法雖不乏思想深度和合理性，但也有一定的局限性。一個(gè)最明顯的問(wèn)題是，將國(guó)家和社會(huì)視為兩個(gè)同質(zhì)的整體，會(huì)使我們忽視國(guó)家或社會(huì)內(nèi)部發(fā)生的政治過(guò)程，而這些過(guò)程常常比國(guó)家－社會(huì)之間的互動(dòng)更加重要。我們認(rèn)為，較之國(guó)家與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的相互作用，國(guó)家內(nèi)部的政策執(zhí)行機(jī)制對(duì)于地方政權(quán)的運(yùn)作可能有著更為直接的影響。在我們于陜西、安徽、四川、浙江和湖南五省的實(shí)地調(diào)查中，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的幾乎所有受訪者都表示，在發(fā)起某個(gè)項(xiàng)目或執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，他們的注意力更多的放在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的偏好上，而不是當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)狀況（訪談2003-04）。因此，更重要的政治過(guò)程發(fā)生于國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的上下級(jí)之間，而不是在國(guó)家與社會(huì)之間。另外，國(guó)家－社會(huì)模式把地方干部視為國(guó)家利益在地方的代表，這種假定在很大程度上是不成立的，會(huì)把我們的分析引入歧途。在下文中我們將看到，地方代理人可能有著與國(guó)家截然不同的利益[1].
另一種可以解釋村莊治理質(zhì)量的路徑是通過(guò)分析政府內(nèi)部的政策執(zhí)行機(jī)制來(lái)理解村民選舉的運(yùn)作。我們把這種研究路徑稱(chēng)為“政策性質(zhì)”分析[2].在對(duì)干部人事制度的分析中，曼寧（Manion 1992）發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵因素就是政策本身的性質(zhì)。“那些可以通融的或含混不清的政策，往往被官僚體系中的人視若無(wú)物。如果一項(xiàng)政策缺乏必要的專(zhuān)門(mén)細(xì)節(jié)、透明性，如果與其他相關(guān)活動(dòng)不‘配套’，官員們往往會(huì)拒絕執(zhí)行（該政策）。因此，要使政策得到有效執(zhí)行，高層領(lǐng)導(dǎo)就需要制定出一整套清晰、詳盡的政策”（Lieberthal 1992：15）。
不過(guò)，在歐博文與李連江（1999a ）看來(lái)，政策的透明與詳盡并不一定能保證有效的政策執(zhí)行。他們認(rèn)為，中國(guó)的地方官員擁有相當(dāng)?shù)?ldquo;自主權(quán)”，可以有選擇地執(zhí)行上級(jí)任務(wù)。比如，他們經(jīng)常能積極地執(zhí)行諸如計(jì)劃生育、征稅等不受老百姓歡迎的政策，而忽視那些諸如減輕農(nóng)賦、推行村委會(huì)選舉等受到歡迎的政策。這種選擇性執(zhí)行很大程度上是由中國(guó)官僚體系中普遍采用的干部管理責(zé)任制造成的。這種制度要求每一級(jí)官員的活動(dòng)都由其上一級(jí)來(lái)監(jiān)督，而不是由選民來(lái)監(jiān)督。這就鼓勵(lì)了地方官員積極執(zhí)行那些容易量化的，因而容易被上級(jí)監(jiān)管的政策，而回避那些不易具體評(píng)估的、因而難以被上級(jí)監(jiān)管到的政策。就村民選舉來(lái)說(shuō)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，高層領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法確切地測(cè)量和評(píng)價(jià)下級(jí)政府在執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際表現(xiàn)（盡管村民具備此類(lèi)信息，但他們未被納入到評(píng)價(jià)過(guò)程中去），地方干部就可以敷衍了事。
瑞典學(xué)者金山愛(ài)（Maria Edin）提出了與歐博文和李連江不同的看法，她認(rèn)為問(wèn)題不在于地方代理人有做或不做的自主權(quán)，而在于中央政府有其自身的政策優(yōu)先序。“一些政策，比如減負(fù)政策，之所以執(zhí)行失敗，其背后的原因與其說(shuō)是因?yàn)閷?duì)地方官員的控制不足，倒不如說(shuō)是因?yàn)橹醒氲恼邇?yōu)先序和互相沖突的政策目標(biāo)”（2003：35）。計(jì)劃生育與社會(huì)穩(wěn)定就是中央的兩個(gè)最優(yōu)先的政策目標(biāo)。在中國(guó)的干部管理責(zé)任制下，這兩大任務(wù)可以對(duì)行政官員的政績(jī)“一票否決”。也就是說(shuō)，即使在其他政策上完成得很出色，完不成這兩大任務(wù)就意味著所有其它成績(jī)一筆勾銷(xiāo)（Edin 2003；O‘Brien et al.1999a；訪談2003-04）。中央的強(qiáng)硬規(guī)定使這兩個(gè)目標(biāo)得到了切實(shí)執(zhí)行。但中央政府難以讓所有的政策目標(biāo)都得到如此徹底的貫徹，尤其當(dāng)這些目標(biāo)彼此之間有沖突的時(shí)候。國(guó)家體系無(wú)法保證那些不具優(yōu)先性的政策得到認(rèn)真執(zhí)行（Edin 2003：51；另見(jiàn)Lampton 1987：40）。所以，如果地方政府未能很好地執(zhí)行《村委會(huì)組織法》，那是因?yàn)閷?duì)該法的執(zhí)行未被納入高層政府的優(yōu)先考慮中去，或者是因?yàn)閳?zhí)行該法與完成其他任務(wù)相沖突，比如，與征稅任務(wù)的沖突。
可以看出，針對(duì)中國(guó)農(nóng)村中的政策執(zhí)行，上述研究路徑使我們避免了生硬的國(guó)家－社會(huì)二分法，提供了對(duì)國(guó)家體制內(nèi)的行為者和政策過(guò)程的深刻理解。然而，這種路徑也有自身的缺陷。盡管此方法可以充分解釋地方政府在執(zhí)行不同政策時(shí)的表現(xiàn)差異，它卻不能很好地說(shuō)明各地方政府在執(zhí)行同一個(gè)政策時(shí)的行為差異。就村民選舉的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，如果因?yàn)椤洞逦瘯?huì)組織法》本身不夠清晰具體，或者是因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法確切評(píng)價(jià)下級(jí)的執(zhí)行情況，再或者是由于它不是中央政府優(yōu)先考慮的目標(biāo)，那么我們就應(yīng)該觀察到各地方政府同等程度地忽視或抵制這個(gè)法律。但誠(chéng)如諸多研究者已注意到的，該法的執(zhí)行情況卻隨地區(qū)和時(shí)間的差異而有差別（例如O ‘Brien 1994；Kelliher 1997；Shi 1999b）。這種差別該如何解釋呢？
綜上所述，我們可以看出，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件還是“政策性質(zhì)”都不足以充分解釋鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題。在此，我們?cè)噲D在“政策性質(zhì)”類(lèi)研究的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，提出第三種路徑。我們認(rèn)為，雖然村民選舉這項(xiàng)政策本身的一些特性可能導(dǎo)致基層干部?jī)A向于不執(zhí)行，但在多大程度上真正不執(zhí)行，卻是由基層干部自身的動(dòng)機(jī)和談判能力決定的。正是動(dòng)機(jī)和能力的差異，導(dǎo)致了各地區(qū)選舉質(zhì)量的千差萬(wàn)別。
基層的討價(jià)還價(jià)
按照《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治由民政局系統(tǒng)監(jiān)督實(shí)施。但是，縣民政局的人員規(guī)模決定了它要組織或監(jiān)督每一場(chǎng)選舉是不可能的。湖南某縣的一名民政局官員告訴我們，在全縣各村開(kāi)展村民選舉的時(shí)候，局里只有一到兩個(gè)工作人員能下到村里去。而在我們的訪談中，10個(gè)村中只有1個(gè)村在最近一次選舉時(shí)有縣民政局的人到場(chǎng)，所有的村干部都認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在組織競(jìng)選和計(jì)票上是主導(dǎo)力量（訪談2003-04）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的主要組織者的角色，有研究者這樣描述，“（村委會(huì)）選舉中縣鄉(xiāng)政府除了不親自投票，不作候選人外，幾乎無(wú)所不在。具體地說(shuō)，政府承擔(dān)了規(guī)則制定與解釋?zhuān)畔鬏斉c發(fā)布，組織與實(shí)施（選舉）等功能，扮演著幾近于‘全能’的角色：既是‘立法者’，又是‘執(zhí)法者’，還是‘監(jiān)督者’”（肖唐鏢等2001；或參見(jiàn)張靜1998）。在訪談中，我們也發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子指導(dǎo)著選舉的每個(gè)細(xì)節(jié)，比如能否有代理票、何人托運(yùn)票箱、如何計(jì)票等（訪談2003-12月；2004-01月；2004-04月）。
因此，要分析基層選舉的執(zhí)行質(zhì)量，就不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。我們認(rèn)為該行為在很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他權(quán)力主體如縣領(lǐng)導(dǎo)、縣民政局之間討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲取行政資源，需要從村民身上收取一系列費(fèi)用；另一方面，縣政府需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幫助執(zhí)行一系列國(guó)家任務(wù)。所以，在執(zhí)行《村委會(huì)組織法》的問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就既有動(dòng)機(jī)也有能力來(lái)和縣及其民政局討價(jià)還價(jià)。
我們?cè)谶@里借鑒李侃如（Kenneth Lieberthal）與蘭普頓（David Lampton ）的“碎片化權(quán)威”理論來(lái)發(fā)展我們的觀點(diǎn)。該理論認(rèn)為，中國(guó)官僚系統(tǒng)的一大特征就是各行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分散，“沒(méi)有哪個(gè)單一權(quán)力主體能夠凌駕于其他權(quán)力主體之上，在這種情形下，各權(quán)力主體經(jīng)常需要達(dá)成共識(shí)（以推進(jìn)某項(xiàng)政策）”（Lieberthal 1992：9；另見(jiàn)Lampton 1987）。也就是說(shuō)，這種自上而下層層相連的政府體系在不斷地進(jìn)行協(xié)商、談判、交易和建立共識(shí)。所以，討價(jià)還價(jià)就成為使這個(gè)體系得以運(yùn)作的重要機(jī)制。
盡管上述理論主要是被用來(lái)處理經(jīng)濟(jì)部門(mén)中政策制定的過(guò)程，比如財(cái)政預(yù)算、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但其作者并未否認(rèn)該理論對(duì)于其它政策問(wèn)題的潛在解釋力（Lieberthal 1992：10；Lampton 1992：34）。雖然公開(kāi)的討價(jià)還價(jià)在分配物質(zhì)資源時(shí)最為常見(jiàn)，但我們也可能在非經(jīng)濟(jì)或非物質(zhì)資源的事務(wù)中發(fā)現(xiàn)不那么明示的討價(jià)還價(jià)。我們認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行村民選舉的過(guò)程中，存在著心照不宣的或默示的討價(jià)還價(jià)。
達(dá)爾與林德布洛姆將討價(jià)還價(jià)定義為“一種各行政轄區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人之間和各職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人之間相互通融、照顧的政治過(guò)程”（Lampton 1992：37）。關(guān)于“心照不宣的討價(jià)還價(jià)”，我們意指在此“相互通融”的過(guò)程中，不發(fā)生具體的協(xié)商、交換或交易的行為。行為者們不像在公開(kāi)的討價(jià)還價(jià)中那樣主動(dòng)發(fā)起談判、開(kāi)出明確的價(jià)碼并尋求妥協(xié)讓步；相反，他們只是拒絕作他們應(yīng)該做的事情，以使其對(duì)手妥協(xié)讓步。他們以一種心照不宣的或微妙的方式來(lái)展示其立場(chǎng)，如逃避和推卸責(zé)任、行事懈怠或假意服從等等。對(duì)此，其他行為者也都心知肚明，明白對(duì)方的想法。當(dāng)一方無(wú)法通過(guò)政治壓力或行政命令來(lái)促使另一方行事，一般情況下前者就會(huì)做出一些讓步或與后者達(dá)成一些交易。這樣，各方就通過(guò)這樣一種“沉默”的方式取得共識(shí)。
在鄉(xiāng)村基層，為什么這種心照不宣的討價(jià)還價(jià)能夠凸顯呢？首先，村民選舉涉及到的權(quán)威是“碎片化的”，也就是說(shuō)，沒(méi)有哪個(gè)行為主體能夠單方面命令其他各方與其合作，或者說(shuō)服某個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)去命令其他各方與其合作。由于民政局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于同一個(gè)行政級(jí)別（正科級(jí)），作為選舉工作主要推動(dòng)者的民政局沒(méi)有權(quán)力指揮作為選舉工作主要組織者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在我們的調(diào)查中，民政局的官員總是抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)他們不夠尊重，不買(mǎi)他們的帳。在浙江某縣，縣民政局需要依靠縣黨委組織部來(lái)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行村委會(huì)選舉（訪談2003-10月；2003-12月）。其他研究者也注意到，縣民政局經(jīng)常從人大或黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)尋求幫助，來(lái)彌補(bǔ)自身在政策執(zhí)行上的弱勢(shì)（O ‘Brien et al.2000：481；另見(jiàn)O ’Brien 1994：49）。盡管縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有權(quán)威，但他們沒(méi)有足夠的信息和動(dòng)力去監(jiān)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行村民選舉的情況。因此，在鄉(xiāng)村基層，沒(méi)有一個(gè)單一的權(quán)威有能力去雷厲風(fēng)行地推行村民自治政策。
第二，李侃如指出，如果一項(xiàng)政策沒(méi)有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，而是有相當(dāng)?shù)哪：龋倭挪块T(mén)在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)就很可能發(fā)生討價(jià)還價(jià)（Lieberthal 1992：18）。對(duì)基層干部來(lái)說(shuō)，這些上級(jí)派下來(lái)的模糊政策可以被抵制或假裝執(zhí)行；上級(jí)通常不會(huì)有什么嚴(yán)厲措施。這些政策不一定與分配經(jīng)濟(jì)資源相關(guān)，但一定與某些資源的再分配有關(guān)。
《村委會(huì)組織法》的執(zhí)行就符合這種情形。用歐博文和李連江的話來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)“受到老百姓歡迎的政策”，但該法在執(zhí)行中有相當(dāng)大的討價(jià)還價(jià)空間。一方面，該法難以量化，因?yàn)?ldquo;民主的工作作風(fēng)和對(duì)村民權(quán)利的尊重程度是沒(méi)法量化的”（O ‘Brien et al.1999a：174），所以在干部管理責(zé)任制下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很難精確評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)行情況。而且，誠(chéng)如歐博文與李連江所說(shuō)，中央沒(méi)有把該法放到與計(jì)劃生育和社會(huì)穩(wěn)定兩大目標(biāo)同等重要的位置上（O ’Brien et al.1999a ：169；另見(jiàn)Edin 2003），這會(huì)讓地方政府認(rèn)為討價(jià)還價(jià)是可行的。另一方面，地方官員總的來(lái)說(shuō)不大歡迎《村委會(huì)組織法》（O ‘Brien 1994；Kelliher1997；Shi 1999b；O’Brien et al.1999b；2000）。盡管該法本身與經(jīng)濟(jì)利益沒(méi)有直接關(guān)系，但其運(yùn)作卻不可避免地會(huì)改變基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而影響到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)之間的利益分配。一個(gè)組織良好的村委會(huì)傾向于抵制亂收費(fèi)，從而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源汲取，這就為后者在執(zhí)行該法的程度上討價(jià)還價(jià)提供了強(qiáng)大誘因。
最后，這種心照不宣的討價(jià)還價(jià)得以盛行還因?yàn)樵谀承┣樾蜗拢邎?zhí)行者的真實(shí)意圖不合法或不正當(dāng)，不便于公開(kāi)表達(dá)出來(lái)。在村治改革中，雖然政策執(zhí)行的每一步環(huán)節(jié)中都存在著討價(jià)還價(jià)和尋求建立共識(shí)（Shi 1999b ：399），但由于《村委會(huì)組織法》已先后由全國(guó)人大于1987年制定試行和1998年修訂通過(guò)，地方政府若通過(guò)明顯的討價(jià)還價(jià)反對(duì)該法，就會(huì)顯得不太明智。而且，地方政府抵制該法的真正原因是他們擔(dān)心會(huì)失去對(duì)所轄區(qū)域的資源控制權(quán)，但公開(kāi)表露這樣一種擔(dān)心顯然也是很不明智的。這樣一來(lái)，不明確說(shuō)出的要價(jià)就成為一種流行的政策執(zhí)行策略。不少學(xué)者的調(diào)查和研究中都描述了這些陽(yáng)奉陰違的現(xiàn)象。官員們表面上在執(zhí)行，但行事懈怠、拖拉，甚或私下歪曲政策意圖，通過(guò)操控選舉過(guò)程虛假執(zhí)行《村委會(huì)組織法》[3]（O ‘Brien 1994；Oi 1996；Kelliher 1997；Shi 1999b；O’Brien et al.1999b；2000）。
這種討價(jià)還價(jià)游戲的另一方是縣領(lǐng)導(dǎo)�？h民政局是村民選舉的主要推動(dòng)者，他們常常能了解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的陽(yáng)奉陰違，但他們沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)號(hào)施令的權(quán)限，只好向上反映到縣領(lǐng)導(dǎo)班子那里去。對(duì)于縣領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是他們伸到基層的“腳”，他們需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員幫助完成形形色色的國(guó)家任務(wù)，諸如征稅、計(jì)劃生育、退耕還林等；他們也很清楚，在中央的政策籃子里，村民選舉不如上述幾項(xiàng)任務(wù)重要，因此他們沒(méi)有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)在村選問(wèn)題上得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以影響對(duì)其他任務(wù)的完成。而且，由于我們前面提到的，村治改革的質(zhì)量很難量化，因而很難由上級(jí)來(lái)評(píng)估，縣領(lǐng)導(dǎo)也因此沒(méi)有足夠信息去對(duì)付下級(jí)的陽(yáng)奉陰違。這樣，一沒(méi)有動(dòng)機(jī)，二沒(méi)有能力，縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下級(jí)在村選問(wèn)題上的沉默要價(jià)，只好給與默認(rèn)。這就是各方在這個(gè)游戲中的“心照不宣”。
討價(jià)還價(jià)的動(dòng)機(jī)與能力
既然縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間就村民選舉普遍存在著這么一種毋需明示的討價(jià)還價(jià)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到的上級(jí)監(jiān)督大大減弱，那為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在執(zhí)行村委會(huì)組織法的質(zhì)量上仍然有很大差異，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)操控選舉很多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻組織了非常民主的選舉？我們認(rèn)為，這種跨地區(qū)的差異，取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的動(dòng)機(jī)和能力的差異。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越具掠奪性，它就越有操縱村民選舉的動(dòng)機(jī)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國(guó)家任務(wù)越成功，它就越能獲得可用來(lái)抵制村民選舉的討價(jià)還價(jià)能力，從而降低選舉質(zhì)量。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么有控制村民選舉的動(dòng)機(jī)？因?yàn)檫x舉結(jié)果會(huì)影響資源的分配。這與農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題緊密相關(guān)。自上個(gè)世紀(jì)80年代中期以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題就一直是中國(guó)農(nóng)村的頑疾。在學(xué)界提出的一系列關(guān)于農(nóng)負(fù)加重的原因中（趙陽(yáng)等2002），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都扮演了角色：或是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供公共服務(wù)（Park，et al.1996）或完成國(guó)家下達(dá)的任務(wù)（Bernstein et al.2000）卻財(cái)政匱乏；或者是因?yàn)猷l(xiāng)村干部以犧牲農(nóng)民收入為代價(jià)尋租（Lu 1997）；或者是由于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村機(jī)構(gòu)臃腫，為了發(fā)工資而拼命從農(nóng)民身上榨取資源（Lu 1997）。
為了遏制地方政府的這種掠奪行為，中央政府嘗試了種種措施，其中一個(gè)就是推行村民選舉（Bernstein et al.2000：760）。雖然各地村民選舉的過(guò)程和質(zhì)量呈現(xiàn)出很大差異，但民主選舉帶來(lái)的村官對(duì)村民負(fù)責(zé)的效應(yīng)已初步浮現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)此已有不少研究（Zhang et al 2003；Li 2003；Kennedy 2002；Manion1996）。在湖南某村所做的一次訪談中，一位村支書(shū)向我們抱怨說(shuō)，民選出來(lái)的村官熱衷于集體事務(wù)，“對(duì)完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)卻一副漠視態(tài)度”（訪談2004-01月）。正是后面這句話說(shuō)明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局對(duì)村選不滿的原因。除了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)外，全國(guó)大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都極度依賴(lài)各種地方性收費(fèi)。據(jù)周飛舟分析，國(guó)家正稅以外的各種雜費(fèi)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中所占的比例超過(guò)25%（周飛舟2003）[4].鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)每個(gè)村下達(dá)交費(fèi)的任務(wù)，村干部們必須向村民收�。�Epstein 1996：412-13）。那么，如果村民選舉的實(shí)施導(dǎo)致民選村官不再服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮，這就會(huì)嚴(yán)重威脅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。因此，越需要從村民身上收費(fèi)以養(yǎng)活自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越有動(dòng)機(jī)來(lái)控制村民選舉。換句話說(shuō)就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從一個(gè)村收取的費(fèi)用越多，該村的村民選舉質(zhì)量就越差。
光有動(dòng)機(jī)還不夠，要想與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，地方官員的手上還需有談判的籌碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)行政體系的最低一級(jí)，負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施國(guó)土利用、計(jì)劃生育、征稅及糧食收購(gòu)等種類(lèi)繁多的國(guó)家政策（Brown 1998；Zhong 1996）。大多數(shù)政策任務(wù)都不受農(nóng)民歡迎，因而成為“基層干部最頭疼的工作”（引自O ‘Brienet al.1999a：170）。我們?cè)诎不漳虫?zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，干部們至少有40%的工作量用在計(jì)劃生育上；而在湖南兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，官員們抱怨說(shuō)他們每年花在征稅上的時(shí)間超過(guò)了他們工作時(shí)間總量的80%（訪談2003-10月；2004-01月）。這樣一來(lái)，既然國(guó)家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成的任務(wù)如此艱巨，既然有相當(dāng)一部分人認(rèn)為村民選舉會(huì)削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成這些任務(wù)的能力（Kelliher 1997；O’Brien et al.1999b），那么，在執(zhí)行村民選舉這個(gè)問(wèn)題上，地方官員就有理由把完成中央任務(wù)作為一個(gè)借口與上級(jí)政府進(jìn)行或明或暗的討價(jià)還價(jià)。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，中央任務(wù)完成得好，會(huì)增強(qiáng)他們討價(jià)還價(jià)的籌碼，從而使上級(jí)政府對(duì)他們陽(yáng)奉陰違或抵制村民自治的行為予以默許。歐博文就注意到，許多地方官員以強(qiáng)調(diào)“完成國(guó)家所交代的任務(wù)”來(lái)抵制日益增加的村治改革需求（O ‘Brien 1994：56）。在我們的訪談中，湖南的一個(gè)鄉(xiāng)比較典型。該鄉(xiāng)多年來(lái)都未能完成征稅任務(wù)，為了解決這個(gè)問(wèn)題，縣領(lǐng)導(dǎo)決定任命一個(gè)新的鄉(xiāng)黨委書(shū)記。這位以鐵腕著稱(chēng)的新任書(shū)記告訴我們，就在他即將上任時(shí)，縣委書(shū)記找他談了兩次話。他在談話中明確表示，他出任這個(gè)職務(wù)的前提是，必須授予他“嚴(yán)厲打擊”的權(quán)力；因?yàn)樵撪l(xiāng)民主改革的步子邁得“太快了”，導(dǎo)致村官們對(duì)上級(jí)下達(dá)的征稅任務(wù)視若無(wú)睹，要想扭轉(zhuǎn)局面，就必須對(duì)那些不聽(tīng)話的村官們嚴(yán)厲打擊（訪談2004-01月）。因此，我們可以認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國(guó)家任務(wù)越成功，村民選舉質(zhì)量就越差。
結(jié)論
本文對(duì)村治質(zhì)量的影響因素提出了一種新的理解路徑。以前的文獻(xiàn)認(rèn)為，村民選舉的質(zhì)量好壞，要么是因?yàn)楦鞯氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，要么是與政策本身的性質(zhì)有關(guān)，那些不夠清晰、不易量化、不具優(yōu)先性的政策被基層官員選擇性地不執(zhí)行了。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，也是一個(gè)重要的解釋因素。從攫取性收費(fèi)中漁利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于抵制或虛假執(zhí)行村治改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越能成功完成國(guó)家任務(wù)，就越能增強(qiáng)他們與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或其他政府機(jī)關(guān)討價(jià)還價(jià)抵制《村委會(huì)組織法》的能力。
這一結(jié)論對(duì)于政治變革的研究有重要意義。迄今為止，研究民主化的文獻(xiàn)提出了兩種民主變遷的路徑，一是自下而上，由民間新興的階級(jí)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等推行的政治變革，另一種則是自上而下，由統(tǒng)治精英主動(dòng)推動(dòng)的變革（Shin 1994）。已經(jīng)有論者指出，第一種路徑無(wú)法解釋中國(guó)村民選舉的發(fā)動(dòng)與擴(kuò)散，而第二種路徑能夠在相當(dāng)意義上提供解釋?zhuān)?span lang="EN-US">Shi 1999b ）。但這種精英推動(dòng)的觀點(diǎn)，只關(guān)注了中央領(lǐng)導(dǎo)者或中層官僚的作用，而忽視了基層精英在變革中可能承擔(dān)的角色。中國(guó)的村治改革，為我們提供了一個(gè)這方面的實(shí)例。由上層精英推行的民主導(dǎo)向的改革，并不必然在基層得到無(wú)條件地執(zhí)行。基層精英有獨(dú)立于上司的利益，在一定條件下，他們會(huì)為了維護(hù)自身的利益與上級(jí)討價(jià)還價(jià)。民主改革在基層的命運(yùn)，很大程度上取決于這種討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。因此，未來(lái)關(guān)于政治轉(zhuǎn)型的研究，應(yīng)該將千千萬(wàn)萬(wàn)基層官員的行為納入分析的框架。
肖唐鏢等，“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中的選舉——對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)選舉的綜合調(diào)查”《戰(zhàn)略與管理》2001年第5期。
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*本文原載于《鄉(xiāng)村中國(guó)：改革中的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)》，光磊、祁冬濤、單偉、鄒浩主編，泰德時(shí)代出版有限公司（香港），2006年版。本文作者感謝福特基金會(huì)、中國(guó)科學(xué)院中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心，以及參加過(guò)訪談的各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的干部。沒(méi)有他們的支持和幫助，本文所依據(jù)的田野考察不可能完成。李連江教授對(duì)本文的早期版本提出過(guò)諸多有益的建議和批評(píng)，本文作者也在此表示深切的感謝。
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[1]對(duì)國(guó)家-社會(huì)二分法的更多批評(píng)，可參見(jiàn)Perry1994；Dittmer 1996；Lu，1997.
[2]必須指出，“政策性質(zhì)”文獻(xiàn)本身并不是專(zhuān)門(mén)用于分析村民選舉的，但其部分作者提到此種觀點(diǎn)也適用于村治改革政策（見(jiàn)O ‘Brien and Li 1999a）。我們認(rèn)為，如果我們把村民自治視為一項(xiàng)自上而下的政策執(zhí)行，政策性質(zhì)的分析方式也可以幫助我們理解村民自治。
[3]這里同時(shí)還存在著明示的討價(jià)還價(jià)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員經(jīng)常會(huì)找出種種理由，諸如其轄區(qū)有特殊困難等等，來(lái)要求上級(jí)的特殊照顧，或免除執(zhí)行村治改革的任務(wù)（O ‘Brien 1994；Oi 1996；Kelliher 1997；Shi 1999b；O’Brienand Li 1999b；2000）。
[4]總體上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在2000年到2002年之間的稅費(fèi)改革之前可以分為四類(lèi)（訪談2003-04）。第一類(lèi)，正式的國(guó)家稅金，由中央政府開(kāi)征，比如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等。完成此類(lèi)征收任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成的重要任務(wù)之一。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得一定比例的返還，但返還率由中央政府而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)決定。第二類(lèi)是地方性收費(fèi)，包括村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。這部分收入是村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政來(lái)源。中央政府雖然明文規(guī)定向農(nóng)民收取的提留統(tǒng)籌費(fèi)不能超過(guò)農(nóng)民純收入的5％（Bernsteinand Lu 2000），但在現(xiàn)實(shí)中，中央政府很難監(jiān)控地方政府不向農(nóng)民過(guò)多收取。第三類(lèi)則是各種非常設(shè)的攤派等，即所謂的“三亂”，亂集資、亂罰款和亂攤派（趙與周2002）。這部分費(fèi)用的收取并沒(méi)有得到國(guó)家政策的公開(kāi)允許，其大部分是由村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所征收。第四類(lèi)就是用來(lái)購(gòu)買(mǎi)勞動(dòng)義務(wù)工的費(fèi)用，即如果農(nóng)民想要免除每年15天到20天的為集體無(wú)償勞動(dòng)的義務(wù)，就必須繳納的一部分錢(qián)（趙與周2002）。
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