健康和常態(tài)化的土地規(guī)模經(jīng)營需要制度的保障
文/《瞭望》新聞周刊記者管建濤
近年來，我國第一產(chǎn)糧大省黑龍江，通過種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體帶動，深挖土地經(jīng)營效益，土地流轉(zhuǎn)速度加快，規(guī)模經(jīng)營面積逐漸擴大。一些縣市加快土地確權(quán)登記，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，豐富流轉(zhuǎn)信息，從體制機制上為土地流轉(zhuǎn)提供了保障。
在土地流轉(zhuǎn)速度提高的同時，土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量仍有待提高。例如，部分農(nóng)民擔心，流轉(zhuǎn)周期短，無法形成規(guī)模經(jīng)營。
有關(guān)專家建議，給土地流出和流入雙方雙向補貼，進一步提高社會保障水平，推動土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，為發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
多元主體帶動土地流轉(zhuǎn)加速
黑龍江省克山縣是我國重要的商品糧基地，2012年，被農(nóng)業(yè)部確定為24個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制改革，推進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。
克山縣有耕地302萬畝。長期以來，由于土地零散，農(nóng)民分散種植，單位效益不高，農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營積極性不高，直到2004年全縣規(guī)模經(jīng)營面積只有80多萬畝。隨著近年農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體陸續(xù)出現(xiàn)，種地效益大幅提高，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性也隨之提高。目前，全縣土地規(guī)模經(jīng)營面積增加到257萬畝，占耕地總面積的85%。
克山縣古北鄉(xiāng)農(nóng)民郭喜是當?shù)氐姆N糧大戶，他所在的永勝村有1.87萬畝耕地，他自己就流轉(zhuǎn)了6100畝，“種地的規(guī)模效益越來越明顯，所以種地的規(guī)模也越來越大。”類似這樣的種糧大戶在克山縣有很多。記者從克山縣農(nóng)業(yè)局了解到，克山縣規(guī)模經(jīng)營面積在500～1000畝的大戶有518戶，1000畝以上的大戶有300多戶。全縣大戶規(guī)模經(jīng)營土地達到105萬畝，占規(guī)模經(jīng)營總面積的40%以上。
“農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，可以收取穩(wěn)定的承包費，沒有經(jīng)營風險，還能騰出更多的時間打工掙錢。所以這種方式一直是規(guī)模經(jīng)營的主要模式。”一些地方干部介紹，但近年來可以給農(nóng)民更多收益分紅的農(nóng)民專業(yè)合作社越多越多，逐漸成為新的規(guī)模經(jīng)營主體，用實實在在的效益吸引農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。
黑龍江省地處松嫩和三江兩大平原，地勢平坦，比較適合大型機械連片作業(yè)。近年來，這個省依托4.5萬多個農(nóng)民合作社，特別是817個投資千萬元現(xiàn)代農(nóng)機合作社等新型經(jīng)營主體的帶動，大力促進土地規(guī)模經(jīng)營。2013年，全省200畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積突破9000萬畝。與普通農(nóng)民分散經(jīng)營相比，農(nóng)民專業(yè)合作社畝均增產(chǎn)10%以上。
記者了解到，一些縣市的企業(yè)也通過租賃承包農(nóng)民土地的方式發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。這些新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多為了延長產(chǎn)業(yè)鏈條，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的上游和下游延伸，進一步增加農(nóng)業(yè)附加值。這樣的經(jīng)營主體在有的縣流轉(zhuǎn)土地規(guī)模都在10萬畝以上。
加快確權(quán)登記搭建流轉(zhuǎn)平臺
隨著土地規(guī)模經(jīng)營面積逐漸擴大，土地權(quán)屬不清、農(nóng)民認識不統(tǒng)一、流轉(zhuǎn)信息不暢等問題愈發(fā)凸顯。
黑龍江部分農(nóng)業(yè)干部告訴記者，農(nóng)民有經(jīng)營權(quán)，但經(jīng)營期限只到二輪承包地結(jié)束，很多耕地只有面積的概念，邊界不清，這些因素都制約著土地流轉(zhuǎn)。“不從體制機制上改革，很難從根本上解決制約土地規(guī)模經(jīng)營的問題。”
克山縣副縣長楊旭東介紹，克山對全縣農(nóng)村承包地進行了摸底調(diào)查，在北聯(lián)等五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了土地普查和確權(quán)登記，共普查土地106萬畝，確權(quán)3.8萬戶。“通過確權(quán)登記，明晰了土地承包關(guān)系，為土地進入市場流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。
針對土地流轉(zhuǎn)信息不暢等問題，全國產(chǎn)糧大市佳木斯，積極建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，以縣為單位制定支持鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策，通過加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)等措施，既促進了土地流轉(zhuǎn)，又保證了農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定。據(jù)了解，全市建立了多個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，以及鄉(xiāng)村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。2013年以來，佳木斯各縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)共發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息49149條，促成土地流轉(zhuǎn)139.2萬畝。
剛剛正式印發(fā)的《黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗總體實施方案》確定，將完善省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，依托土地流轉(zhuǎn)信息和信息管理系統(tǒng)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂等服務(wù)。
確保流轉(zhuǎn)主體效益
“健康和常態(tài)化的土地規(guī)模經(jīng)營必須有制度保障。”克山縣委書記褚世民介紹，克山專門建立了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營工作領(lǐng)導組織，成立綜合、指導、宣傳三個專題推進組，全面負責綜合協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導、推進實施、督辦檢查和宣傳報道等工作�？松娇h委宣傳部部長張敬國說，通過層層召開會議、媒體專題報道、干部走村入戶等辦法，及時調(diào)整一些不愿規(guī)模經(jīng)營農(nóng)民的地塊，形成了規(guī)模經(jīng)營的良好氛圍。
雖然土地流轉(zhuǎn)速度加快，但土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量還有待提高。農(nóng)業(yè)干部介紹，當前土地轉(zhuǎn)包、出租的時間較短，多數(shù)是一年一簽合同。還有很多土地是在親戚朋友間流轉(zhuǎn)，不能起到集中連片、規(guī)模經(jīng)營的作用。這使土地流轉(zhuǎn)的另一方無法長期規(guī)劃土地經(jīng)營，也不易采取培肥地力等一次性投入長期發(fā)揮作用的耕作措施。
此外，黑龍江省農(nóng)委有關(guān)負責人還認為，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民有顧慮。土地轉(zhuǎn)包或租賃屬于契約關(guān)系，一旦交出土地后，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民在契約有效期內(nèi)便與土地斷絕關(guān)系，這在土地仍是農(nóng)民生活基本來源和重要保障的情況下，農(nóng)民難免有后顧之憂。
因此，一些專家建議，給予經(jīng)營主體和失地農(nóng)民雙向補貼。通過轉(zhuǎn)移支付、專項資金等多種途徑，對5000畝以上規(guī)模經(jīng)營主體進行獎勵，同時補貼失地農(nóng)民，形成推動規(guī)模經(jīng)營的良性循環(huán)。
農(nóng)業(yè)專家認為，要推動土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，一定要確保流轉(zhuǎn)主體的效益，特別是解決當前流轉(zhuǎn)主體的生產(chǎn)資金難題。比如，對規(guī)模經(jīng)營主體放寬信貸政策，創(chuàng)新信貸方式和金融產(chǎn)品，減少信貸手續(xù)，降低信貸門檻，解決規(guī)模經(jīng)營資金短缺問題。更主要的是，提高農(nóng)民社會保障水平，重點在就業(yè)、養(yǎng)老、低保和醫(yī)保等社會保障方面給予農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民同等待遇，解決農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民進城釋放土地，加快土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件�！�
中央“一號文件”十年路
2004年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》
要點：集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，促進種糧農(nóng)民增加收入；調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大農(nóng)民就業(yè)、加快科技進步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強化對農(nóng)業(yè)支持保護，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。
2005年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》
要點：繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度；穩(wěn)定、完善和強化各項支農(nóng)政策，切實加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定增長的支農(nóng)資金渠道；堅決實行最嚴格的耕地保護制度，切實提高耕地質(zhì)量；加強農(nóng)田水利和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。
2006年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》
要點：確定“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”為基本策略，完善強化支農(nóng)政策，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)村綜合改革，促進農(nóng)民持續(xù)增收。推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，強化社會主義新農(nóng)村建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。
2007年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》
要點：提出要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化和信息化水平。
2008年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》
要點：加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，提出財政支農(nóng)投入及國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年；提出要走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。
2009年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》
要點：允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)。加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度；強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)支撐和服務(wù)體系；穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化；明確了旨在促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收一系列措施。
2010年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》
要點：把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力；擴大農(nóng)村需求，推動資源要素向農(nóng)村配置；引導信貸資金投向“三農(nóng)”，三年內(nèi)消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)；適時出臺刺激農(nóng)村消費需求的新措施。
2011年一號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》
要點：力爭通過5～10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面；同時將推進水價改革，穩(wěn)步實行階梯式水價制度。力爭未來10年水利年均投入較2010年高出一倍，并將從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域。各級財政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重。
2012年一號文件：《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》
要點：把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出的位置，持續(xù)加大財政用于“三農(nóng)”支出以及國家固定資產(chǎn)投資對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，確保增量和比例均有提高。發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)科技投入中的主導作用，保證財政農(nóng)業(yè)科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅，逐步提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重，建立投入穩(wěn)定增長的長效機制。
2013年中央一號文件：《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》
要點：創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度，尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能；建立重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障機制，努力夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)；健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度；改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利�！�(《瞭望》新聞周刊記者李紹飛編輯整理)
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