當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 日前召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2012年人口城鎮(zhèn)化率為52．6％，而戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35．2％。截至2012年年底，我國(guó)有2億多人雖然常住城鎮(zhèn)，但由于沒(méi)有非農(nóng)人口戶籍，與城市市民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)方面存在差距。解決這一由戶籍制度造成的“半城市化”常住人口卻并未“市民化”的現(xiàn)象，被視為未來(lái)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的目標(biāo)之一。
落戶的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化
專家普遍表示，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)降低戶籍門檻，漸進(jìn)式提高公共服務(wù)和福利保障水平，其最終目的是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年5月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬(wàn)人，比上年增加983萬(wàn)人，增長(zhǎng)3．9％。其中，外出農(nóng)民工16336萬(wàn)人，本地農(nóng)民工9925萬(wàn)人。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)何宇鵬接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，不要把落戶當(dāng)成唯一解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)的通道。這1億的目標(biāo)，主要指外出打工的1．6億農(nóng)民工，是解決符合條件的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶，這里以自愿選擇為前提，有的人并不一定會(huì)選擇落戶城鎮(zhèn)。對(duì)于暫時(shí)不具備條件，沒(méi)有在城里落戶的農(nóng)業(yè)人口，可以通過(guò)居住證制度，逐步累加積分，使其享受公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙軌并一軌。
何宇鵬認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)走兩條通道：一條是解決1億外出打工農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，另一條是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過(guò)社會(huì)保障城鄉(xiāng)并軌實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。比如社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)，有些地方開(kāi)始嘗試社會(huì)保障制度并軌，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老和新農(nóng)保并軌，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌，包括低保也在并軌。這部分人主要不是通過(guò)落戶來(lái)解決問(wèn)題，而是通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化的發(fā)展，通過(guò)社會(huì)保障制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)本地域農(nóng)民和居民平權(quán)。
“兩條通道最終還是會(huì)解決大多數(shù)人的問(wèn)題，但這件事不是短期的，畢竟農(nóng)民工這么大的數(shù)量，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋、均等化。”何宇鵬表示。
“戶籍并不是很重要的問(wèn)題，重要的是福利問(wèn)題、公共服務(wù)、保障問(wèn)題這三個(gè)方面。”國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成在接受本報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，人們希望得到的是非農(nóng)戶籍背后的城市保障。戶籍不一定能全解決，但是福利待遇要提高，基本公共服務(wù)要完善。如果社會(huì)保障能城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)城農(nóng)民福利和城市居民基本一致，子女教育、醫(yī)療能夠達(dá)到和城市居民差不多的水平，那么有無(wú)城市戶口也沒(méi)有什么關(guān)系，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任、盤古智庫(kù)城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，從現(xiàn)在起7年左右時(shí)間，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，相當(dāng)于每年解決1000多萬(wàn)人的落戶問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在戶籍人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口，戶籍城鎮(zhèn)化率比人口城鎮(zhèn)化率低17個(gè)百分點(diǎn)，未來(lái)是要把這17個(gè)點(diǎn)抹平，不再新增加。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，縮小福利差距。同時(shí)，落戶城鎮(zhèn)要遵循農(nóng)民自愿的原則，不能強(qiáng)迫。
“城鎮(zhèn)化最重要的是解決城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌一體化。農(nóng)民是一種職業(yè)，不是一種身份，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不管從事什么職業(yè)，公共服務(wù)應(yīng)該是一樣的。如果戶籍和公共服務(wù)、福利剝離開(kāi)就沒(méi)那么復(fù)雜了。”易鵬稱。
逐步克服現(xiàn)實(shí)障礙
哪些地方能解決落戶問(wèn)題？十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。
業(yè)內(nèi)專家表示，落戶特大城市和大城市比較難，大城市“城市病”也比較嚴(yán)重，未來(lái)產(chǎn)業(yè)可能會(huì)向外轉(zhuǎn)移。建制鎮(zhèn)和小城市的社會(huì)福利又沒(méi)有太大吸引力，農(nóng)民可能會(huì)擔(dān)心小城鎮(zhèn)保障不高，同時(shí)又失去農(nóng)村土地，最后兩不著落。因此，落戶城鎮(zhèn)要遵循自愿原則，同時(shí)應(yīng)加快完善相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)帶著土地進(jìn)城。
肖金成認(rèn)為，現(xiàn)在地級(jí)市、區(qū)域中心城市，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，就業(yè)崗位比較多，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)的發(fā)展會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，對(duì)農(nóng)民還是有很大的吸引力的。因此，將來(lái)吸納勞動(dòng)力、吸納轉(zhuǎn)移人口比較多的還是大城市。未來(lái)2．6億人口中可能有一大批人進(jìn)入大中城市，這是未來(lái)主要的發(fā)展方向。
對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)可能面臨的阻力，肖金成表示，進(jìn)城也好，戶籍轉(zhuǎn)移也好，土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)、農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益不會(huì)受到損害，盡管戶籍轉(zhuǎn)過(guò)去，這方面還會(huì)保留權(quán)益，這可能有助于轉(zhuǎn)變戶籍。但是目前，有政策的保障沒(méi)有法律的保障，而權(quán)利是靠法律來(lái)維護(hù)的。戶籍離開(kāi)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口不再是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，那么，集體組織的成員權(quán)還能不能保留，承包地的權(quán)利、宅基地如何保障，這些都需要進(jìn)一步完善法律。
新型城鎮(zhèn)化主要有兩大方面需要投入資金成本，即改善民生和改善基礎(chǔ)設(shè)施。這與實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化相吻合。用于民生的投資，主要用于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和保障房四方面。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在社會(huì)保障方面會(huì)發(fā)生改變，據(jù)了解，城鎮(zhèn)社會(huì)保障是指城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保險(xiǎn)，主要包括“五險(xiǎn)”和“低保”，“五險(xiǎn)”即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，“低保”即城市居民最低生活保障。農(nóng)村社會(huì)保障主要包括：新型農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村“低保”。其中差異部分還需大量資金投入。
對(duì)此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中提出“要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”，“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”，為資金投入提供解決途徑。
何宇鵬認(rèn)為，農(nóng)民工進(jìn)城落戶是一個(gè)與土地脫鉤，同時(shí)也是建立農(nóng)民工市民化和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤機(jī)制的過(guò)程。
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