國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角
周雪光
文章來(lái)源于：《開(kāi)放時(shí)代》2013年第3期。
[摘要]中國(guó)官僚體制是國(guó)家權(quán)力與民眾間的穩(wěn)定紐帶，提供了國(guó)家治理的組織基礎(chǔ)。韋伯意義上的國(guó)家支配方式塑造了國(guó)家權(quán)力、官僚體制、民眾三者之間的關(guān)系，其中蘊(yùn)含著國(guó)家治理邏輯的密碼。本文借用韋伯“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”三位一體的理論思路和概念工具，在中國(guó)大歷史的背景下，探究國(guó)家支配方式及其合法性基礎(chǔ)的歷史演變和現(xiàn)狀，并著重分析中國(guó)官僚體制在這一支配方式中的位置角色、制度設(shè)施、歷史淵源和由此產(chǎn)生的行為特征。依這一理論邏輯解讀國(guó)家支配方式所塑造的國(guó)家權(quán)力、官僚體制與民眾之間的關(guān)系和內(nèi)在張力，以及在轉(zhuǎn)型時(shí)期所面臨的困難與挑戰(zhàn)。
[關(guān)鍵詞]官僚體制 政府組織 國(guó)家治理 合法性基礎(chǔ) 支配方式
任何權(quán)力……一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要。
——韋伯
歷史悠久、高度成熟的官僚體制是中華文明的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，是國(guó)家治理在中國(guó)疆土上數(shù)千年延續(xù)至今的組織基礎(chǔ)和具體體現(xiàn)。對(duì)于今天的民眾來(lái)說(shuō)，日常生活中無(wú)所不在的官僚制組織即是國(guó)家。然而，細(xì)察國(guó)家權(quán)力與官僚體制在實(shí)際運(yùn)行中的關(guān)系，雖撲朔迷離交織重疊，但有著隱約可辨的邊界和各自穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制和行為特點(diǎn)。國(guó)家治理的諸多機(jī)制大多是在“用”官僚機(jī)器以實(shí)施其意圖又不得不“治”官僚體制偏離其意圖這一矛盾中產(chǎn)生的(周雪光，2011)。正是在國(guó)家權(quán)力與官僚體制間緊密且緊張的關(guān)系中蘊(yùn)藏著國(guó)家治理邏輯的深層密碼。從理論分析上將執(zhí)掌最高權(quán)力的“國(guó)家”(皇權(quán))與“政府”(官僚體制)區(qū)別開(kāi)來(lái)，進(jìn)而解讀官僚體制在國(guó)家制度中的位置角色，為我們認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)家治理制度邏輯提供了一個(gè)重要的切入點(diǎn)。
官僚體制與國(guó)家權(quán)力之間關(guān)系是政府研究工作中尚未及深究的課題。宏觀上討論國(guó)家治理過(guò)程特別是以中央—地方、集權(quán)—放權(quán)為主題的研究工作時(shí)有出現(xiàn)(Oi, 1995; Qian and Weingast, 1997；馮仕政，2011；周雪光，2011；周黎安，2008；曹正漢，2011；渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009；王紹光、胡鞍鋼，1993；董輔初等，1996)。這些研究大多將國(guó)家權(quán)力與官僚體制視為一體化組織，其討論也大多止于國(guó)家層面的大政方略、政策取向，其隱含的前提假設(shè)以官僚體制為國(guó)家權(quán)力的理性工具，故其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程可以忽略不計(jì)。微觀上有關(guān)基層政府行為的研究工作尤為豐富，呈現(xiàn)出中國(guó)政府特別是基層政府運(yùn)作的方方面面，如任務(wù)環(huán)境壓力、工作節(jié)奏、執(zhí)行政策過(guò)程中的各種應(yīng)對(duì)策略(吳毅，2007；楊?lèi)?ài)平、余雁鴻，2012；狄金華，2010；王漢生、劉世定、孫立平，1997；王漢生、王一鴿，2009；榮敬本等，1998；趙樹(shù)凱，2010)，以及不同領(lǐng)域中的行為表現(xiàn)，如維穩(wěn)(張永宏、李靜君，2012；歐陽(yáng)靜，2011；田先紅，2012)、完成任務(wù)(艾云，2011；荀麗麗、包智明，2007；周雪光、練宏，2011)，以及近年來(lái)凸現(xiàn)的項(xiàng)目制運(yùn)作形式(周飛舟，2011；折曉葉、陳嬰嬰，2011)等等。這些研究工作大多以國(guó)家政策落實(shí)過(guò)程而觀之，以一事一地的場(chǎng)景或一政策一地方政府為關(guān)注點(diǎn)，點(diǎn)滴積累如涓涓細(xì)水匯集成川，為我們展現(xiàn)了具體實(shí)在且豐富多面的基層政府形象和運(yùn)作過(guò)程。但這些工作也沒(méi)有跳出傳統(tǒng)的國(guó)家—官僚體制一體化的窠臼。這些宏觀或微觀層次的研究工作隱含的理論想象是，國(guó)家與官僚體制之間關(guān)系可視為一個(gè)大的官僚組織內(nèi)部上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策者與執(zhí)行者之間的關(guān)系，如同一個(gè)等級(jí)分明且龐大復(fù)雜的正式組織中的委托—代理關(guān)系。研究者大多是在國(guó)家權(quán)力(自上而下指令)給定的前提下，具體關(guān)注決策與執(zhí)行過(guò)程的分離與問(wèn)題，或決策者針對(duì)執(zhí)行者的各種治理措施，等等。在這些具體場(chǎng)景和問(wèn)題的討論中，如此分析層次和關(guān)注點(diǎn)并無(wú)可責(zé)備，但這一領(lǐng)域中林林總總的研究工作進(jìn)一步提出了新的問(wèn)題：這些散見(jiàn)各地、各領(lǐng)域乃至歷史不同時(shí)期但有著共性的政府行為與其所依托的國(guó)家權(quán)力之間是什么關(guān)系？進(jìn)而問(wèn)之，作為一個(gè)獨(dú)特的歷史現(xiàn)象，中國(guó)官僚體制在國(guó)家治理邏輯中扮演怎樣的角色，又是如何延續(xù)和演變的？
本文是試圖回答以上問(wèn)題的初步嘗試。我以韋伯的“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”二位一體的理論思路和概念工具來(lái)思考、辨識(shí)官僚體制在中國(guó)國(guó)家制度中的角色定位。具體說(shuō)來(lái)，我著眼于中國(guó)社會(huì)中的國(guó)家支配方式及其合法性基礎(chǔ)，官僚體制在其中的位置角色和相應(yīng)的制度設(shè)施，以及由此產(chǎn)生的行為特點(diǎn)，并在一個(gè)寬闊又具體可辨的歷史背景中考察這些制度實(shí)施之間關(guān)系的延續(xù)和演變。我的研究出發(fā)點(diǎn)是，官僚體制作為一個(gè)特定的組織形態(tài)，其運(yùn)作過(guò)程和行為方式有著其內(nèi)在機(jī)制，因此是可以分析的。我關(guān)注官僚制度這一組織形態(tài)背后的制度機(jī)制，特別是其合法性基礎(chǔ)以及由此帶來(lái)的一系列組織運(yùn)作特點(diǎn)。官僚體制因其特定組織形態(tài)而有著內(nèi)在的機(jī)制、過(guò)程和行為方式，但它不是自成獨(dú)立體系的，而是宏大國(guó)家制度的一個(gè)組成部分，依從在國(guó)家支配方式這個(gè)大的制度框架之下，隨國(guó)家制度變化而扮演不同角色，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期歷史演化過(guò)程。由此，認(rèn)識(shí)中國(guó)官僚體制有三條線索可尋：一是其在國(guó)家制度中的結(jié)構(gòu)位置，二是作為正式官僚組織的內(nèi)在機(jī)制，三是大歷史背景下的演變過(guò)程。中國(guó)官僚體制正是在多重力量作用下、在多重關(guān)系的制約互動(dòng)中形成、演化并發(fā)揮作用的。
需要說(shuō)明的是，我是在中性意義上使用官僚體制這一概念的，即指韋伯意義上有著正式的科層等級(jí)和規(guī)章制度的組織形式，其成員(如官員)受到專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，在組織中有著職業(yè)生涯。官僚組織與傳統(tǒng)組織形式如家庭、氏族以至社團(tuán)有著明顯不同，是現(xiàn)代社會(huì)中政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的基本組織形式�！肮倭拧币辉~在中文日常用語(yǔ)中有著繁文縟節(jié)、權(quán)勢(shì)凌人的貶義。這是這一組織形式所時(shí)常伴隨的弊病征象，但不是本文關(guān)注的這一組織形態(tài)本身。
在以下的討論中，我首先引入韋伯有關(guān)權(quán)威類(lèi)型、支配方式、合法性基礎(chǔ)的分析概念和理論思路；然后，從歷史的角度來(lái)考察官僚體制在中華帝國(guó)國(guó)家支配方式中的位置角色。在這個(gè)大歷史背景下，我轉(zhuǎn)向本文的中心問(wèn)題，即官僚體制在當(dāng)代中國(guó)支配方式中的位置角色及相應(yīng)的制度設(shè)施和行為特征。文章的結(jié)語(yǔ)部分討論中國(guó)官僚體制在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的困難和挑戰(zhàn)。
一、權(quán)威類(lèi)型、支配方式與合法性基礎(chǔ)：韋伯的視角
德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯(Weber, 1978)在20世紀(jì)初首先注意到了官僚組織(bureaucracy，又譯為“科層制組織”)這一組織現(xiàn)象，并將其放在歷史比較分析的框架中，闡述了這一組織形式的特點(diǎn)和歷史意義。在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中，韋伯關(guān)于官僚組織的分析討論在政治學(xué)(如Downs, 1967)、社會(huì)學(xué)(如Blau, 1963; Merton, 1952)、組織學(xué)(如Crozier, 1964; Wilson, 1989)以及近年來(lái)的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(如Aghion and Tirole, 1997)等領(lǐng)域都有著巨大影響，而官僚組織一詞也成為社會(huì)科學(xué)的重要分析概念。
韋伯在兩個(gè)層次上提出有關(guān)官僚組織的理論。其一是在組織學(xué)意義上將官僚制作為一個(gè)特定的組織形態(tài)，著重討論了官僚組織等級(jí)有序、規(guī)章制度為本、即事主義等鮮明特點(diǎn)，以及組織成員即官員(bureaucrats)的教育、專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練、在組織中的職業(yè)生涯，以及由此產(chǎn)生的循規(guī)行為和文牘主義現(xiàn)象。用當(dāng)今的社會(huì)科學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，在這一層次上韋伯關(guān)注的是官僚體制的內(nèi)在組織機(jī)制和運(yùn)行過(guò)程。其二是在歷史比較分析層次上，將官僚制作為一種特定的國(guó)家支配方式與歷史上的其他支配方式加以比較，用以闡述不同社會(huì)的組織方式、社會(huì)內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系及其合法性基礎(chǔ)。這兩個(gè)層次相互關(guān)聯(lián)：官僚組織中的權(quán)威關(guān)系建筑在特定的合法性基礎(chǔ)之上，而官僚制組織形式及其合法性基礎(chǔ)構(gòu)成了官僚制國(guó)家的基本元素，折射出了后者運(yùn)行的歷史淵源和內(nèi)在機(jī)制。如此，官僚體制體現(xiàn)為內(nèi)部結(jié)構(gòu)、權(quán)威類(lèi)型和合法性基礎(chǔ)等要素相互關(guān)聯(lián)的一系列制度設(shè)施。
但是，望文生義而將韋伯理論應(yīng)用于分析中國(guó)官僚體制也極易引起誤讀。這是因?yàn)轫f伯意義上的官僚體制與中國(guó)土壤生長(zhǎng)起來(lái)的官僚體制迥然不同，有著質(zhì)的區(qū)別。這一點(diǎn)韋伯在借用中國(guó)官僚制進(jìn)行比較歷史分析時(shí)即已指出。按照韋伯的說(shuō)法，中國(guó)的官僚體制是植根于古老的地基上延續(xù)下來(lái)的，而這一地基在西方早就因古代城邦的發(fā)展而崩潰了(韋伯，2004b: 219)。這不是說(shuō)韋伯理論對(duì)于分析中國(guó)官僚體制沒(méi)有益處；恰恰相反，這一歷史比較的視角對(duì)于理解中國(guó)官僚體制極具啟發(fā)意義。但我們需要澄清韋伯的組織形態(tài)學(xué)分類(lèi)及其相應(yīng)的國(guó)家支配方式，才能使其理論思路和分析概念在下述分析中具有意義和針對(duì)性。因此，我們的討論首先始于韋伯有關(guān)支配方式的理論思路。
我將韋伯有關(guān)國(guó)家治理模式的思路概括為“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”三位一體的分析框架。在韋伯看來(lái)，任何權(quán)力(power)都不能持久地建立在強(qiáng)制或暴力基礎(chǔ)之上，而必須具有合法性基礎(chǔ)(legitimacy)。也就是說(shuō)，“任何權(quán)力……一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要�！科鋵�(shí)，任何支配……的持續(xù)運(yùn)作，都有通過(guò)訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要”(韋伯，2004a: 19)。在這個(gè)意義上，權(quán)威(authority)即是建立在合法性基礎(chǔ)之上的權(quán)力。從這一思路出發(fā)，韋伯提出了權(quán)威的三個(gè)“理想類(lèi)型”(ideal type)：傳統(tǒng)權(quán)威、卡理斯瑪權(quán)威和法理權(quán)威。所謂理想類(lèi)型，是將某一現(xiàn)象的基本特征在理論上加以抽象概括，以供作為分析概念之用。一個(gè)理想類(lèi)型在現(xiàn)實(shí)生活中并不完整存在。也就是說(shuō)，實(shí)際運(yùn)行的權(quán)威可能具有某一理想類(lèi)型的主要特征，但同時(shí)兼有其他類(lèi)型的成分。
韋伯筆下有關(guān)“權(quán)威”的理想類(lèi)型不僅具有分類(lèi)學(xué)的意義，而且蘊(yùn)含著其特有的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。韋伯進(jìn)而提出，不同的權(quán)威類(lèi)型有著特定的合法性基礎(chǔ)和相應(yīng)的制度安排。例如，傳統(tǒng)權(quán)威，顧名思義是在歷史傳承下來(lái)的習(xí)俗傳統(tǒng)上建立其合法性基礎(chǔ)，如傳統(tǒng)社會(huì)中的長(zhǎng)老權(quán)威從沿襲已久的文化傳統(tǒng)中得以維系和延續(xù)�？ɡ硭宫敊�(quán)威則是以領(lǐng)袖的超凡稟賦來(lái)獲得追隨者的認(rèn)同和擁戴，從而得到其合法性基礎(chǔ)，這在社會(huì)運(yùn)動(dòng)及農(nóng)民起義中尤為突出。法理權(quán)威則是據(jù)以民眾所認(rèn)可接受的公正程序而得到合法性基礎(chǔ)，例如經(jīng)過(guò)選舉程序產(chǎn)生的領(lǐng)袖或代表。由此可見(jiàn)，不同類(lèi)型的權(quán)威模式隱含了權(quán)威支配者與受權(quán)威支配的民眾之間的不同關(guān)系。
韋伯在其歷史比較研究中，以上述三種權(quán)威類(lèi)型為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提出了相應(yīng)的三種支配方式的理想類(lèi)型，即官僚制、家長(zhǎng)(產(chǎn))制和卡理斯瑪制。這里所說(shuō)的支配方式這一概念，依韋伯著作已有中文版本翻譯而從之，是指行使控制或統(tǒng)治權(quán)力的方式。在韋伯的討論中，“支配是指這樣一種情形：支配者所明示的意志(‘命令’)旨在影響他人(被支配者)的行為，且確實(shí)對(duì)其行為產(chǎn)生了一定社會(huì)意義上的影響，即被支配者猶如把命令的內(nèi)容當(dāng)作自己行為的準(zhǔn)則。從這一關(guān)系的被支配者一端來(lái)看，這一情形可稱(chēng)為‘順從’”(韋伯，2004a: 8)。①在宏觀層面上，韋伯所說(shuō)的支配方式實(shí)際上是指一個(gè)社會(huì)中國(guó)家政權(quán)的基本組織形式。換言之，韋伯意義上的支配方式所體現(xiàn)的正是本文關(guān)注的國(guó)家治理的制度邏輯。
韋伯的貢獻(xiàn)不僅僅是提出了這三個(gè)理想類(lèi)型，而且他發(fā)展出一系列概念分析工具和特定的理論邏輯來(lái)討論權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)之間的相互關(guān)系，以及這些支配方式賴(lài)以存在的制度基礎(chǔ)，特別是比較分析了這些支配方式在歷史上不同社會(huì)形態(tài)中的體現(xiàn)。從這一分析邏輯來(lái)看，不同的支配方式有著各自不同的合法性基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，任何政權(quán)都必須找到與其統(tǒng)治即支配方式相應(yīng)的、持之有據(jù)的合法性辯護(hù)，并繁衍出與之匹配的制度設(shè)施。在家長(zhǎng)(產(chǎn))制支配方式中，傳統(tǒng)權(quán)威通過(guò)人們對(duì)家長(zhǎng)或首領(lǐng)權(quán)力遵從的傳統(tǒng)習(xí)俗為其合法性提供了基礎(chǔ)。因此，弘揚(yáng)傳統(tǒng)的禮節(jié)儀式等制度設(shè)施不斷強(qiáng)化了人們對(duì)傳統(tǒng)權(quán)威的認(rèn)同，延續(xù)了傳統(tǒng)權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。在官僚制中，法理權(quán)威與正式程序之間有著密切關(guān)系，故特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)程序公正、法理面前人人平等的基本原則，以此作為其行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)�？ɡ硭宫敊�(quán)威建立在領(lǐng)袖的超凡稟賦之上，因此，如何不斷創(chuàng)造“奇跡”以顯示其超凡稟賦和如何保持“追隨者”對(duì)這一稟賦的認(rèn)可和服從，成為其合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在，也誘發(fā)了相應(yīng)的制度安排。在韋伯看來(lái)，某一支配方式有其特定的權(quán)威類(lèi)型和合法性基礎(chǔ)，與其他合法性基礎(chǔ)有兼容的困難。例如，家長(zhǎng)制支配方式依賴(lài)于傳統(tǒng)權(quán)威，一旦把傳統(tǒng)權(quán)威如長(zhǎng)老權(quán)威放置在法理制度中(如一人一票的選舉)，就會(huì)產(chǎn)生緊張，其傳統(tǒng)權(quán)威基礎(chǔ)隨之瓦解，家長(zhǎng)制支配方式亦難以為繼。同樣地。法理權(quán)威也難以建立在前人如是的傳統(tǒng)基礎(chǔ)上或者領(lǐng)袖的超凡稟賦之上。
然而，現(xiàn)實(shí)世界中的支配方式更可能是以某一理想類(lèi)型為主，兼有其他類(lèi)型的特點(diǎn)，即實(shí)際運(yùn)行中的權(quán)威可能有著多重的合法性基礎(chǔ)，這是因?yàn)闅v史上的合法性聲稱(chēng)可能在演變過(guò)程中得以保存延續(xù)下來(lái)，與新的支配方式嫁接交融為一體。例如，法理權(quán)威基礎(chǔ)上的制度設(shè)施(如最高法院)或領(lǐng)袖(如民選首領(lǐng))也可能兼有卡理斯瑪權(quán)威的色彩。多重合法性聲稱(chēng)雖然淵源不同，在不同場(chǎng)景、不同時(shí)期可能各有側(cè)重而相安無(wú)事，甚至互為強(qiáng)化。但在另外情形下，這些不同合法性基礎(chǔ)的共生并存則可能有著不兼容的困難，引起國(guó)家運(yùn)行過(guò)程的緊張、矛盾和不穩(wěn)定。而這些張力和不穩(wěn)定性恰恰折射出國(guó)家支配方式的各種要素成分及其關(guān)聯(lián)與特點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，支配方式與其特定的權(quán)威類(lèi)型、合法性基礎(chǔ)之間有著緊密關(guān)聯(lián)，通過(guò)一系列穩(wěn)定的制度設(shè)施和持續(xù)一貫的實(shí)踐來(lái)延續(xù)。正因?yàn)榇�，我們可以從“�?quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”的關(guān)系背后解讀國(guó)家治理邏輯的深層密碼。
在具體分析中國(guó)國(guó)家支配方式和官僚體制之前，我們首先在這個(gè)大的理論背景下簡(jiǎn)要概括一下韋伯意義上的官僚制支配方式。與傳統(tǒng)的組織如家庭、作坊、村落、宗族相比，官僚制組織的突出特點(diǎn)是其等級(jí)分明的正式結(jié)構(gòu)，上下級(jí)間命令、指示以文件傳遞，官員的行事所為有著正式規(guī)章制度約束，官員有著職業(yè)生涯，其錄用、晉升都有著正式程序規(guī)則(參見(jiàn)Weber, 1946: 196－239)。韋伯提出，官僚組織是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)之上的，即其合法性以其規(guī)章制度和程序?yàn)橐罁?jù)。這表現(xiàn)在官僚組織的“即事性”和以等級(jí)地位而不是以個(gè)人稟賦作為行使權(quán)力的基礎(chǔ)。正因?yàn)榇�，官僚制度有著高度穩(wěn)定性、高效率的特點(diǎn)，適應(yīng)了現(xiàn)代(資本主義)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，成為現(xiàn)代社會(huì)的基本組織形式。
韋伯(2004a: 20)提出，在宏觀層面，官僚制也可能成為社會(huì)中的一種特有支配方式，其合法性基于“一個(gè)(經(jīng)由協(xié)定或指令)特意制定的理性規(guī)則體系。在這一制度中，當(dāng)根據(jù)規(guī)則所‘委任’的支配者要求被支配者服從時(shí)，這一要求具有通常的約束性規(guī)范的力量……只要符合規(guī)則運(yùn)作，那么支配者的權(quán)力即是正當(dāng)?shù)摹薄Ｈ绱�，官僚制支配方式與其特有的權(quán)威類(lèi)型及其合法性基礎(chǔ)有著一致的制度邏輯。官僚制的一個(gè)突出特點(diǎn)是具有即事化的傾向，即以規(guī)章制度為本，按部就班，循規(guī)蹈矩。正是在這個(gè)意義上，韋伯(2004a: 58)認(rèn)為官僚制可以成為民主憲政的基礎(chǔ)：
與小規(guī)模同質(zhì)性組織中的民主自治形式不同，官僚制不可避免地伴隨著近代出現(xiàn)的大眾民主制度。這一情形源于官僚制特有的原則，即基于抽象規(guī)則來(lái)行使權(quán)威。而抽象的規(guī)則來(lái)自“法律面前人人平等”的要求，對(duì)“特權(quán)”的憎惡以及反對(duì)“因事而異”方式行事的基本原則。此一(遵守抽象規(guī)則的)原則同樣也來(lái)自官僚制之得以成立的社會(huì)前提條件。
這段話原文(英文)與翻譯都有些佶屈聱牙，但扼要來(lái)說(shuō)，其意思即民主制度與官僚制在其注重規(guī)則、法律面前人人平等的合法性基礎(chǔ)上是一致的。相比之下，傳統(tǒng)權(quán)威著意維護(hù)傳統(tǒng)使然的等級(jí)秩序，卡理斯瑪權(quán)威注重領(lǐng)袖魅力和追隨者的服從，均與“基于抽象規(guī)則”的合法性基礎(chǔ)難以兼容。
但韋伯(2004a: 69)同時(shí)指出，官僚制作為一個(gè)高效率的治理工具，也可能與其他的支配方式相結(jié)合，為統(tǒng)治者所用，“因此，官僚制與民主化的攜手并行，盡管這一情形通常存在，但不能太過(guò)夸大。在一些情況下，封建支配階層也利用了官僚制為其服務(wù)”。也就是說(shuō)，官僚制作為一個(gè)組織形式可能存在于不同的支配方式之中，正如官吏角色在各種社會(huì)形態(tài)中均可觀見(jiàn)，但其運(yùn)作和特點(diǎn)不可避免地為這些支配方式所重新塑造。我們不妨將官僚體制放在官僚制與家產(chǎn)制這兩種支配方式中做一對(duì)比。如上所述，在官僚制支配方式中，官僚權(quán)力來(lái)自正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則；而在家產(chǎn)制支配里，官吏權(quán)力基于的合法性基礎(chǔ)乃是傳統(tǒng)權(quán)威，官吏“‘可以’任意行事，只要他不違反傳統(tǒng)的力量以及支配者的利益……官僚制行政之具有明確拘束力的規(guī)范與規(guī)則，在此付之闕如”(韋伯，2004a: 131)。因此，“與官僚制中的官僚不同，家產(chǎn)制官吏的地位來(lái)自于他對(duì)支配者的臣屬關(guān)系……家產(chǎn)制官員的職務(wù)忠誠(chéng)并非針對(duì)即事化任務(wù)的即事化忠誠(chéng)，而是基于一種婢仆對(duì)于主人的忠誠(chéng)，基于對(duì)支配者有著無(wú)限義務(wù)的人身依附關(guān)系之上”(韋伯，2004a: 132)。正是在這里，我們看到了中國(guó)歷史上官僚體制的影子。
韋伯理論提供了一個(gè)特定的理論視角來(lái)審視國(guó)家治理的制度邏輯，以及官僚體制在國(guó)家制度層面的位置角色�？梢詫㈨f伯理論視角與王亞南的階級(jí)分析加以對(duì)比，以明兩者之別。王亞南(1981)的《中國(guó)官僚政治研究》初版于1948年，是迄今為止對(duì)中國(guó)歷史上官僚體制最為深入解剖的中文著作，在今天仍然不失其深刻性和現(xiàn)實(shí)性。王亞南運(yùn)用馬克思主義階級(jí)分析的理論視角闡述了中國(guó)官僚作為一個(gè)階級(jí)整體的歷史演變過(guò)程，特別是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了官僚制與中國(guó)專(zhuān)制政體的制度淵源。例如，王亞南指出了官僚體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和階級(jí)利益等等，這些都是韋伯所未及關(guān)注的。與王亞南的研究相比，韋伯理論思路則提出了一系列不同的研究問(wèn)題。首先，我們不僅要關(guān)心權(quán)力本身或其運(yùn)行的政治制度，而且要關(guān)注權(quán)力運(yùn)作的依據(jù)，即合法性基礎(chǔ)，為我們認(rèn)識(shí)各種權(quán)力，如皇權(quán)與官僚權(quán)之間關(guān)系，以及由此衍生的相應(yīng)的制度設(shè)施提供了一個(gè)新的視角。其次，韋伯有關(guān)官僚制的討論指出了正式組織本身的一系列特點(diǎn)，有助于我們認(rèn)識(shí)官僚體制的內(nèi)在機(jī)制，以及由此產(chǎn)生的組織行為。最后，韋伯理論蘊(yùn)含了不同支配方式、合法性基礎(chǔ)之間在一定條件下的融合和轉(zhuǎn)化，如卡理斯瑪權(quán)威經(jīng)過(guò)常規(guī)化可以融入法理權(quán)威，但這些轉(zhuǎn)化過(guò)程可能因權(quán)威類(lèi)型、支配方式和合法性基礎(chǔ)之間錯(cuò)位而產(chǎn)生緊張和沖突。韋伯的分析概念和邏輯思路提供了一種洞見(jiàn)，幫助我們透視那些紛繁交錯(cuò)的權(quán)力運(yùn)作現(xiàn)象背后的穩(wěn)定制度機(jī)制及其內(nèi)在張力。
討論至此，我們需要分析的問(wèn)題也明晰浮現(xiàn)出來(lái)：中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的官僚體制是不是韋伯意義上的官僚制支配方式？如果不是，它與更大的國(guó)家支配方式之間是什么關(guān)系？它的合法性基礎(chǔ)是什么？中國(guó)官僚體制與國(guó)家支配方式之間的關(guān)系如何影響了相應(yīng)的制度安排和運(yùn)作特點(diǎn)？
二、君主官僚制：中國(guó)國(guó)家支配方式的一個(gè)歷史考察
以上提及，中國(guó)官僚制度的歷史存在之長(zhǎng)、成熟程度之高，是中華文明的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象。它為中華帝國(guó)的數(shù)千年延續(xù)提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，這一歷史遺產(chǎn)在當(dāng)代中國(guó)仍然隨處可見(jiàn)。韋伯的比較歷史分析也以中國(guó)官僚體制作為一個(gè)特有現(xiàn)象，來(lái)闡述討論不同的支配方式。欲認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯，特別是官僚體制在其中的位置，歷史的視角為我們提供了一個(gè)極好的切入點(diǎn)。
從韋伯理論角度來(lái)看，在長(zhǎng)期中國(guó)歷史上，國(guó)家治理以皇權(quán)為中心，表現(xiàn)為家產(chǎn)制支配方式。如韋伯(2004a: 103)所說(shuō)，“當(dāng)君侯以一種人身的強(qiáng)制，而非領(lǐng)主式的支配，擴(kuò)展其政治權(quán)力于其家產(chǎn)制之外的地域與人民，然而其權(quán)力的行使仍依循家權(quán)力的行使方式時(shí)，我們即稱(chēng)之為家產(chǎn)制國(guó)家”。韋伯(2004a: 159－164)針對(duì)中國(guó)歷史上皇權(quán)與官僚權(quán)力共存并用的特點(diǎn)，將其支配方式稱(chēng)為“家產(chǎn)官僚制”并詳加討論。當(dāng)代學(xué)術(shù)界認(rèn)同這一思路，將之具體表述為“君主官僚制”(孔飛力，1999［1990］)。在這一支配方式中，皇權(quán)與官僚權(quán)力雙重權(quán)力并存治國(guó)，其中皇權(quán)或君權(quán)是最高權(quán)力；而官僚體制為皇權(quán)提供了組織基礎(chǔ)和治理工具。然而，官僚體制并不僅僅是為皇權(quán)隨心所欲而用的治理技術(shù)，而是有著內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制的有機(jī)體。這一點(diǎn)從明朝皇帝幾十年不理朝而國(guó)家依舊運(yùn)轉(zhuǎn)如常這一令人瞠目的現(xiàn)象可見(jiàn)一斑(錢(qián)穆，2001；黃仁宇，2006)。②
韋伯的理論視角幫助我們透視君主官僚制的內(nèi)在邏輯：與韋伯式官僚體制不同，中國(guó)官僚體制不是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的，而是依附于君主專(zhuān)斷權(quán)力之下，是這一特定國(guó)家支配方式的一個(gè)組成部分。因此，對(duì)中國(guó)官僚體制的認(rèn)識(shí)始于對(duì)國(guó)家支配方式的分析，只有明了這一支配方式和官僚體制在其中的位置，才能解讀由此而來(lái)的一系列制度安排和組織特征。
首先，在這一支配方式中，皇權(quán)與官僚權(quán)力有著各自的合法性基礎(chǔ)�；蕶�(quán)以其專(zhuān)斷權(quán)力為特征，“皇帝權(quán)力的范圍，是涉及全領(lǐng)域的，它不容許有跟自己相同權(quán)力之存在。即：天下無(wú)二君，此乃皇權(quán)之特性”(西嵨定生，2004: 43)；換言之，“君主專(zhuān)制制度，從一建立起，其基本點(diǎn)便是君主享有至高無(wú)上，超越一切制度、法律的權(quán)力”(�？偙�，2006: 38)。皇權(quán)建立在傳統(tǒng)權(quán)威與卡理斯瑪權(quán)威兼而有之的合法性基礎(chǔ)之上，即一方面來(lái)自傳統(tǒng)權(quán)威的祖宗之法，另一方面來(lái)自君權(quán)天授的卡理斯瑪權(quán)威，體現(xiàn)在德治天下。在這個(gè)基礎(chǔ)上，皇位的繼承，雖然操作細(xì)節(jié)不同，但皇家子孫傳承脈絡(luò)是天經(jīng)地義的。這些合法性體現(xiàn)在滲透于日常生活中的各種制度設(shè)施上：儒學(xué)經(jīng)典、科舉制度、官僚體制、君臣關(guān)系、禮儀程序等；對(duì)于廣大民眾來(lái)說(shuō)，皇權(quán)成為自然秩序(尾形勇，2010［1991］；金觀濤、劉青峰，1992, 1993)。
與皇權(quán)的合法性基礎(chǔ)不同，中國(guó)官僚體制的合法性來(lái)自于自上而下的“授權(quán)”，集中表現(xiàn)在“向上負(fù)責(zé)制”。這一合法性基礎(chǔ)與韋伯意義上的官僚制支配方式有著本質(zhì)上的區(qū)別。表面上，中國(guó)歷史上官僚體制的許多特點(diǎn)如擇優(yōu)錄取、等級(jí)結(jié)構(gòu)、繁文縟節(jié)等，都與韋伯式官僚體制甚是相似；但在君主官僚制中，官僚體制不是獨(dú)立的，而是依附于皇權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)之上的；皇權(quán)與官僚權(quán)力兩者有著等次分明的主從關(guān)系。而且，如韋伯所描述的家產(chǎn)制官員一樣，中國(guó)官僚制中的官僚對(duì)于皇權(quán)有著人身依附的臣屬關(guān)系。我們從一系列的制度安排可以看到這一關(guān)系(吳宗國(guó)，2004；樓勁、劉光華，2009；瞿同祖，2003)：第一，官員的錄用、拔擢、流動(dòng)、罷免等生殺予奪大權(quán)最終握于君主之手；第二，各級(jí)官員在各地、各位置上所作所為來(lái)自皇帝的授權(quán)，其職能為代皇帝行使權(quán)力；第三，官僚體制發(fā)展出了一整套的規(guī)章制度用以傳遞指令、下達(dá)任務(wù)、考核評(píng)定等等，但皇帝在各個(gè)環(huán)節(jié)都有著最終的決定權(quán)和任意干預(yù)的專(zhuān)斷權(quán)力。也就是說(shuō)，皇權(quán)是這一支配方式中的最高權(quán)力，凌駕于官僚權(quán)力之上。
其次，在君主官僚制支配方式中，皇權(quán)與官僚權(quán)力在合法性基礎(chǔ)上既交融又緊張。一方面，如上所述，皇權(quán)與官僚權(quán)力在等級(jí)地位上有著明確的主從關(guān)系，但另一方面，如列文森(2000［1958］: 156)所言，“從一開(kāi)始，傳統(tǒng)的中國(guó)官僚制度和君主制度就存在著一種既相互依存、又彼此排斥的關(guān)系”，“直到傳統(tǒng)時(shí)代的結(jié)束，代表中央權(quán)力的君主，都一直在從事著反對(duì)官僚擴(kuò)張其私人利益的斗爭(zhēng)；而同時(shí)，抵制君主這些壓力的儒家官僚則把這些壓力說(shuō)成是君主使天下為私產(chǎn)，并因此而喪失了對(duì)公共福利事業(yè)的道德關(guān)心的行為”(列文森，2000［1958］: 213)。這一關(guān)系淵源于中國(guó)儒教的政治文化：儒教試圖以道德治國(guó)，將天子作為道德的化身，同時(shí)又用道德禮教來(lái)約束天子和臣民。在這一政治文化中，一方面，君受天命的卡理斯瑪權(quán)威和傳統(tǒng)權(quán)威的混合型基礎(chǔ)使得皇位高尊，官僚權(quán)力的合法性基礎(chǔ)來(lái)自君主授權(quán)和相應(yīng)的制度安排，如錄用的科舉制度、拔擢的考核制度等等；另一方面，君主需要依賴(lài)官僚權(quán)力實(shí)施統(tǒng)治，汲取資源，昭示德政，正是各地流動(dòng)的官員體現(xiàn)了皇權(quán)所在。體現(xiàn)傳統(tǒng)權(quán)威的圣人經(jīng)典成為制約君主行為的束縛；身兼儒教文人的官僚扮演著兩種身份，既在權(quán)勢(shì)上依附君權(quán)，又在道德上約束君權(quán)。例如，“言官”或其他官員可以引用“祖宗之法”，借用“天道”顯現(xiàn)的災(zāi)難來(lái)規(guī)諫皇帝，從道德規(guī)范上約束皇帝的行為，如此事例史上屢見(jiàn)不鮮�？梢哉f(shuō)充棟汗牛的史書(shū)所展示的正是如此精心編撰修訂而成的皇權(quán)與官僚權(quán)力相輔相成又緊張對(duì)峙的歷史。因此，兩者間的交融和緊張滲透于其合法性基礎(chǔ)之中，以或微妙或激烈的形式表現(xiàn)出來(lái)。正是在君主與官僚互為依賴(lài)又互為鉗制的矛盾中，君主專(zhuān)制體制產(chǎn)生了活力。
再次，皇權(quán)與官僚權(quán)力還存在著組織制度上的緊張。王亞南(1981)從階級(jí)分析角度討論了官僚階級(jí)的利益集團(tuán)與皇權(quán)的矛盾沖突。這些矛盾也有其組織學(xué)淵源。由于國(guó)家治理的規(guī)模，皇權(quán)的統(tǒng)轄權(quán)只能以官僚體制代為行使；因此，君主官僚制在實(shí)際運(yùn)行中實(shí)行的是官僚制基礎(chǔ)上的“分權(quán)制”。從韋伯意義上來(lái)考察，一方面，官僚制的合法性基礎(chǔ)來(lái)自自上而下的授權(quán)，但另一方面，官僚體制作為一個(gè)等級(jí)有序、穩(wěn)定運(yùn)行的組織，發(fā)展起其內(nèi)在機(jī)制和規(guī)則制度來(lái)處理日常事務(wù)、應(yīng)對(duì)危機(jī)和安身立命�；实鄄焕沓�，而官僚體制可以自行運(yùn)轉(zhuǎn)，維持王朝延續(xù)，正說(shuō)明了這一體制強(qiáng)大的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。這些官僚組織機(jī)制常常與皇權(quán)利益分離，從而激化皇權(quán)與官僚權(quán)力之間的矛盾(孔飛力，1999［1990］；黃仁宇，2001)。�？偙蟮难芯恐赋�，歷代官僚制度中發(fā)展出各種制度規(guī)則對(duì)皇權(quán)的獨(dú)斷專(zhuān)行加以節(jié)制，例如，“在明代，表面上廢去宰相，君主獨(dú)斷專(zhuān)行更加厲害，實(shí)際上發(fā)展的結(jié)果是，君主行使權(quán)力時(shí)在制度上受到的限制比過(guò)去更大，想要獨(dú)斷專(zhuān)行的困難更大了”(�？偙�，2006: 36)。在這個(gè)意義上，皇權(quán)面對(duì)著整個(gè)官僚體制的束縛與抵制。
組織基礎(chǔ)上的緊張還體現(xiàn)在官僚體制中非正式制度對(duì)皇權(quán)的潛在威脅。非正式制度是指在組織正式權(quán)威結(jié)構(gòu)之外產(chǎn)生的人際關(guān)系和行為模式，在官僚組織中普遍存在。它們削弱了正式制度，但可能有利于組織內(nèi)在靈活性，是對(duì)剛性正式制度的一種補(bǔ)充和修正(Blau, 1963; Crozier, 1964)。中國(guó)官僚體制的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是：一方面，在錄用、委派、流動(dòng)、晉升、考察諸方面有著成熟完整的規(guī)章制度(吳宗國(guó)，2004；瞿同祖，2003；閻步克，2010)；另一方面，以同門(mén)、故里、同事所構(gòu)建的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)繁衍交織，派別林立，延綿不衰。我們可以從正式制度和官員應(yīng)對(duì)行為這兩個(gè)方面來(lái)究其淵源。從正式制度上來(lái)看，這一矛盾現(xiàn)象是君主官僚制的必然產(chǎn)物。君主的專(zhuān)制權(quán)力凌駕于官僚權(quán)力之上，不受官僚體制規(guī)則的羈絆，這意味著君主的意志可以隨時(shí)打斷、叫停官僚體制按部就班的運(yùn)轉(zhuǎn)(周雪光，2012)。可見(jiàn)官僚體制斷不可真正制度化，將其行為建立在程序規(guī)則即法理權(quán)威基礎(chǔ)上，因?yàn)槿绱俗龇▽O大削弱甚至否定君主的專(zhuān)斷權(quán)力。這一努力既不會(huì)為君主所接受，也無(wú)法在這一支配方式下找到合法性基礎(chǔ)。欲確保君主專(zhuān)斷權(quán)力的有效行使，各級(jí)官員也需要對(duì)其下屬擁有類(lèi)似的權(quán)力以執(zhí)行、實(shí)施自上而下的專(zhuān)斷指令。換言之，如果各級(jí)官員沒(méi)有類(lèi)似的專(zhuān)斷權(quán)力，他們就無(wú)法實(shí)施君主的意圖，無(wú)法打斷官僚體制的運(yùn)行或改變其軌跡。所以，專(zhuān)斷權(quán)力在官僚體制逐級(jí)復(fù)制是這一支配方式的邏輯結(jié)果。
一旦權(quán)力不能建立在程序規(guī)則基礎(chǔ)上，則為非正式制度彌漫盛行敞開(kāi)了大門(mén)。對(duì)于�；钇渲械墓倭艁�(lái)說(shuō)，向上負(fù)責(zé)制造成了極大的不確定性。在人事管理上，盡管君主試圖用道德約束輔以嚴(yán)刑峻法來(lái)一統(tǒng)官員行為，但面對(duì)龐大的官僚體制，即使評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)得當(dāng)也只能通過(guò)各級(jí)官員來(lái)具體實(shí)施，導(dǎo)致了形式上的集權(quán)制而實(shí)質(zhì)性的分權(quán)制，即官吏生涯掌握在上司的專(zhuān)斷權(quán)力手中，結(jié)果是“上之于下，愛(ài)則援破格之詞，惡之則以成法相詰”(劉師培1999［1907］: 203)。面對(duì)皇權(quán)或代表皇權(quán)的權(quán)威，官僚組織中的上下級(jí)間有著相依為命的關(guān)系：上級(jí)依靠得力可靠的下屬來(lái)完成任務(wù)或掩蓋問(wèn)題；而下級(jí)依靠上級(jí)的賞識(shí)和關(guān)照以求進(jìn)取，或在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)得以庇護(hù)。建立在各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的庇護(hù)關(guān)系、山頭、宗派于是滋長(zhǎng)叢生，形成所謂的封建土圍子。針對(duì)中國(guó)歷史上地方胥吏因封閉而獨(dú)掌實(shí)權(quán)的情形，顧炎武(1959: 16)曾借言之，“今天下官無(wú)封建而吏有封建”。如此，官僚體制的實(shí)際運(yùn)行常常對(duì)一統(tǒng)的皇權(quán)構(gòu)成了巨大威脅。
以上，我們從韋伯的歷史比較視角及其有關(guān)權(quán)威類(lèi)型、支配方式、合法性基礎(chǔ)這三位一體的理論思路討論了中國(guó)歷史上的君主官僚制、官僚體制在這一支配方式中的位置角色以及皇權(quán)與官僚權(quán)力之間的緊張。這一支配方式中的制度性矛盾意味著，皇權(quán)與官僚權(quán)力之間關(guān)系微妙復(fù)雜且意義重大，即君權(quán)強(qiáng)，則官僚體制為用；君權(quán)弱，則官僚體制自行其是。官僚體制的內(nèi)在機(jī)制使其與君權(quán)保持著若即若離的關(guān)系：庸君臨朝，官僚體制可以自身機(jī)制維持之；暴君當(dāng)?shù)�，官僚體制或推波助瀾、助紂為虐，但也可能成為緩沖器來(lái)減緩其危害；強(qiáng)君欲振興政綱，則必重新規(guī)整與官僚體制的關(guān)系，為己所用。兩者在長(zhǎng)期歷史演變過(guò)程中相互鉗制、相互適應(yīng)、修訂增補(bǔ)，有著明顯的途徑依賴(lài)。當(dāng)代中國(guó)官僚體制正是在這樣一個(gè)大的歷史背景下演化發(fā)展而來(lái)的，與之有著千絲萬(wàn)縷的傳承關(guān)聯(lián)。
三、君主官僚制的延續(xù)與轉(zhuǎn)型：當(dāng)代中國(guó)官僚體制分析
當(dāng)我們穿越晚清危機(jī)、維新變法、辛亥革命、軍閥割據(jù)、民國(guó)共和，來(lái)到1949年以后的人民共和國(guó)，隨著帝國(guó)形式消失而皇權(quán)不再，歷史上的皇權(quán)與官僚權(quán)力之分似乎不再合乎時(shí)宜。但我以為，在理論分析上，仍然有必要將居于最高權(quán)力地位的執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖與其下的官僚組織區(qū)分開(kāi)來(lái)。為了表述的方便，我將這兩種權(quán)力簡(jiǎn)稱(chēng)為國(guó)家權(quán)力與官僚權(quán)力。這一區(qū)分不僅有著理論分析上的意義，也體現(xiàn)在人民共和國(guó)實(shí)際執(zhí)政過(guò)程之中。在各類(lèi)施政文件中，前者常常以“黨和國(guó)家”的形象出現(xiàn)，而后者則以“各級(jí)干部”和“基層干部”概而言之(參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室，1996)。毛澤東對(duì)官僚體制的反復(fù)批評(píng)指責(zé)、黨內(nèi)外頻繁的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)都表明，體現(xiàn)最高意志的“國(guó)家”和具體操作的官僚體制之間的確存在著經(jīng)常性緊張。
欲分析人民共和國(guó)時(shí)期的中國(guó)官僚體制，我們不妨沿著韋伯的視角嘗試回答這樣兩個(gè)問(wèn)題：當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家支配方式是什么？官僚體制在這個(gè)支配方式中是怎樣的位置？執(zhí)政時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨與其他權(quán)力執(zhí)掌者一樣，有著為其行使權(quán)力的合法性加以辯護(hù)的必要，而這一合法性基礎(chǔ)可以折射出其支配方式和相應(yīng)的制度建設(shè)，以及官僚體制在其中的位置。
依韋伯的三個(gè)權(quán)威類(lèi)型而察之，我以為，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家的合法性建立在以法理權(quán)威為表，但更多地表現(xiàn)出卡理斯瑪權(quán)威為實(shí)的混合型基礎(chǔ)之上。法理權(quán)威與卡理斯瑪權(quán)威混合兼容的合法性基礎(chǔ)在當(dāng)代社會(huì)時(shí)�？梢�(jiàn)(Eisenstadt, 1968; Shils, 1975)。但在當(dāng)代中國(guó)，這一混合型基礎(chǔ)中的兩種權(quán)威未及交融熨合，法理權(quán)威根基膚淺而卡理斯瑪權(quán)威強(qiáng)勢(shì)以行，后者的意志幾欲沖破前者的羈絆。這些緊張?jiān)谌嗣窆埠蛧?guó)時(shí)期一直存在，暗流涌動(dòng)，并時(shí)常以極端形式爆發(fā)而出。下面從“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”這一視角討論人民共和國(guó)中支配方式的基本特征，及其近年來(lái)的危機(jī)與轉(zhuǎn)型努力。
(一)卡理斯瑪權(quán)威為實(shí)的支配方式
在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政肇始的20世紀(jì)中葉，中國(guó)大地經(jīng)過(guò)辛亥革命、新文化運(yùn)動(dòng)、五四運(yùn)動(dòng)、共產(chǎn)主義革命運(yùn)動(dòng)的滌蕩，中華帝國(guó)的雙重合法性即傳統(tǒng)權(quán)威和卡理斯瑪權(quán)威都受到質(zhì)疑和深刻撼動(dòng)，特別是皇權(quán)繼承的傳統(tǒng)合法性不復(fù)存在。雖儒教文化仍浸潤(rùn)人們?nèi)粘Ｉ钪�，但儒教基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)權(quán)威已經(jīng)不能成為國(guó)家權(quán)力的合法性聲稱(chēng)。民主憲政的法理權(quán)威已經(jīng)成為20世紀(jì)現(xiàn)代國(guó)家不爭(zhēng)的合法性基礎(chǔ)。新中國(guó)成立伊始，人民共和國(guó)的合法性幾無(wú)爭(zhēng)議地建立在這一形式之上，體現(xiàn)在人民代表大會(huì)和黨內(nèi)外的選舉任命等一系列制度安排之上。但在一個(gè)經(jīng)歷了數(shù)千年君主官僚制、浸濡于儒教文化中的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，法理權(quán)威并沒(méi)有真正植根，中國(guó)共產(chǎn)黨以革命運(yùn)動(dòng)、軍事斗爭(zhēng)奪取政權(quán)，與其歷史淵源亦相去甚遠(yuǎn)。所以，在國(guó)家運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程中，執(zhí)政黨并不是將其執(zhí)政合法性基礎(chǔ)建立在法理權(quán)威之上。而中國(guó)歷史上皇權(quán)的另一個(gè)合法性基礎(chǔ)——卡理斯瑪權(quán)威——以新的形式成為執(zhí)政黨的實(shí)質(zhì)性權(quán)力依據(jù)，執(zhí)政黨在人民共和國(guó)的種種做法的確是在傾注精力來(lái)塑造卡理斯瑪權(quán)威。
這是歷史的選擇。如韋伯所言，卡理斯瑪權(quán)威的核心是，領(lǐng)袖以其超凡稟賦而得到追隨者的擁戴和服從；而領(lǐng)袖則通過(guò)不斷地創(chuàng)造“奇跡”來(lái)顯示這一超凡稟賦，以延續(xù)和強(qiáng)化這一合法性基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨在早期經(jīng)歷中命運(yùn)多舛，領(lǐng)導(dǎo)更替頻繁，后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)征后的延安時(shí)期，逐步壯大，形成了以毛澤東為中心的穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)核心，毛澤東的卡理斯瑪權(quán)威已經(jīng)嶄露頭角(韓金鈴，2007；高華，2000)；隨后經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的軍事斗爭(zhēng)，從小到大，在出乎意料的短時(shí)間里奪取政權(quán)，在新中國(guó)成立前后以摧枯拉朽的氣勢(shì)奪取政權(quán)、平定時(shí)局。臺(tái)灣史學(xué)家陳永發(fā)(1998: 468)注意到，共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立初期清除各地土匪武裝，僅僅“經(jīng)過(guò)頭一年的清剿，地方‘軍事割據(jù)’的掃平已在中共掌握之中。專(zhuān)就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中共之‘平天下’，比傳統(tǒng)朝代順利多了，更比國(guó)民政府有效多了”。這一切都為超凡稟賦的卡理斯瑪權(quán)威提供了有力的映證�？ɡ硭宫敊�(quán)威需要用政績(jī)(即韋伯意義上的“奇跡”)來(lái)證明它的超凡稟賦，這也體現(xiàn)在毛澤東在新中國(guó)成立后通過(guò)“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”在經(jīng)濟(jì)上激進(jìn)發(fā)展的一系列做法(馮仕政，2011)。新中國(guó)成立初期的抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展、社會(huì)主義公有制體制的建立，這些做法的功過(guò)是非世人仍爭(zhēng)論不休，但有一點(diǎn)可以肯定，即這一切擺脫了近代史上中國(guó)積弱貧困、列強(qiáng)魚(yú)肉的經(jīng)歷，的確是中國(guó)共產(chǎn)黨的輝煌成就。在經(jīng)過(guò)了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)蕩、民生凋敝、喪權(quán)辱國(guó)的民族危機(jī)之后，中國(guó)大地有著期冀奇跡、崇尚偉人的卡理斯瑪權(quán)威的肥沃土壤。新中國(guó)成立前后執(zhí)政黨的一系列政績(jī)都強(qiáng)化了執(zhí)政黨特別是毛澤東的卡理斯瑪權(quán)威。因此，我同意馮仕政(2011)的判斷：“用韋伯的觀點(diǎn)來(lái)看，中國(guó)1949－1976年間的國(guó)家當(dāng)屬原初意義上的卡理斯瑪權(quán)威�！�
卡理斯瑪權(quán)威的一個(gè)重要淵源是“追隨者”的認(rèn)可和服從，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨的鮮明特點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)的歷史過(guò)程中就與民眾發(fā)生了密切的關(guān)系，新中國(guó)成立以后，“群眾路線”成為其執(zhí)政方針之一。如馮仕政(2011)的研究顯示，新中國(guó)成立以來(lái)的各類(lèi)群眾運(yùn)動(dòng)可以從毛澤東卡理斯瑪權(quán)威的角度加以解讀：一方面，卡理斯瑪權(quán)威可以有效地動(dòng)員民眾來(lái)投入政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸方面的建設(shè)過(guò)程中，另一方面，群眾運(yùn)動(dòng)又延續(xù)、強(qiáng)化了民眾與領(lǐng)袖間的關(guān)系。這一卡理斯瑪權(quán)威在“文化大革命”中達(dá)到了登峰造極的地步。王紹光(2009［2005］: 253)的研究特別強(qiáng)調(diào)“文革”參與者按照自己的理性判斷和利益卷入“文革”，但他也明確指出毛澤東的卡理斯瑪權(quán)威所在：“我們或許應(yīng)該將文化大革命運(yùn)動(dòng)的參加者稱(chēng)為‘理性的真正信徒’，原因是他們確實(shí)將毛澤東視為‘具有超自然能力的天生奇人，或者至少是天賦稟異的人’，他們?cè)敢馊硇耐度氲矫氖聵I(yè)中，而不管這個(gè)事業(yè)是什么樣的事業(yè)�！�
韋伯指出，卡理斯瑪權(quán)威有著內(nèi)在的不穩(wěn)定性和延續(xù)的困難，因此可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“常規(guī)化”(routinization)的過(guò)程，即將超凡稟賦領(lǐng)袖的個(gè)人魅力轉(zhuǎn)而移植到穩(wěn)定的組織設(shè)施上，使得這些組織設(shè)施具有卡理斯瑪權(quán)威的稟賦，涂上“神圣化”的色彩。新中國(guó)成立以來(lái)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨正是經(jīng)歷了這樣一個(gè)卡理斯瑪化過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨“偉大光榮正確”的稟賦，先進(jìn)階級(jí)之領(lǐng)導(dǎo)者的稱(chēng)謂，都放射出這種超凡稟賦的光芒，而其領(lǐng)袖毛澤東則更是體現(xiàn)這一權(quán)威的化身。執(zhí)政黨卡理斯瑪權(quán)威的常規(guī)化體現(xiàn)在一系列的制度安排上，如黨政的主從關(guān)系、紅專(zhuān)的人事制度、常規(guī)與運(yùn)動(dòng)的雙重過(guò)程等等(周雪光，2012)。如韋伯(2004a: 280)所言，在經(jīng)過(guò)常規(guī)化過(guò)程后，“卡里斯瑪支配事實(shí)上已與其他結(jié)構(gòu)原則密不可分地結(jié)合在一起，而變成只是經(jīng)驗(yàn)的歷史圖像里的一個(gè)成分，這種往往已面貌模糊、難以辨識(shí)的變形，也唯有在理論的觀察下才能解析得出來(lái)”。如是，實(shí)質(zhì)上的卡理斯瑪權(quán)威與形式上的法理權(quán)威融為一體，成為人民共和國(guó)的國(guó)家支配方式。③
(二)官僚體制在支配方式中的位置角色
中國(guó)官僚體制在這一國(guó)家支配方式中扮演什么樣的角色呢？在這里，我們看到了中華帝國(guó)歷史上“君主官僚制”長(zhǎng)長(zhǎng)的影子。在人民共和國(guó)，作為最高權(quán)力中心的執(zhí)政黨與官僚體制之間仍然是主從依附關(guān)系。換言之，在人民共和國(guó)時(shí)期，雖然國(guó)家支配方式更替，但其官僚體制的結(jié)構(gòu)位置如同中國(guó)歷史上的官僚體制，其合法性仍然來(lái)自于自上而下的授權(quán)，仍然體現(xiàn)在“向上負(fù)責(zé)制”的一系列制度安排之上。但隨著國(guó)家支配方式及其合法性基礎(chǔ)在人民共和國(guó)時(shí)代的更替，國(guó)家與官僚體制間的主從關(guān)系有了新的意義深遠(yuǎn)的演變。
首先，國(guó)家凌駕官僚體制的權(quán)威關(guān)系更為強(qiáng)化。如前節(jié)所述，在傳統(tǒng)君主官僚制中，文人官員有著行使官僚權(quán)力和實(shí)踐儒學(xué)禮教的雙重角色，因此受到官僚等級(jí)制度和道德禮儀準(zhǔn)則的雙重約束。而后者同樣也是皇權(quán)的約束機(jī)制，體現(xiàn)在言官、廷議、“罪己詔”等各種儀式之上(錢(qián)穆，2001)。在人民共和國(guó)時(shí)代，新的國(guó)家支配方式擯棄了傳統(tǒng)權(quán)威及其與之俱來(lái)的政治文化，這些制度性約束也隨著傳統(tǒng)權(quán)威合法性一并消失了。在正式制度上，最高領(lǐng)袖借用列寧式政黨的組織形式，行使卡理斯瑪權(quán)威和嚴(yán)密的組織紀(jì)律，于官僚體制有著更多的約束和動(dòng)員能力，并體現(xiàn)在一系列的制度安排之上。以人事制度為例，與帝國(guó)的文人官員進(jìn)可“學(xué)而優(yōu)則仕”退則“采菊東籬下”不同，在當(dāng)代中國(guó)官僚體制中，官員身處職業(yè)生涯階梯之上，陟罰臧否，全面覆蓋，而且只能在政府內(nèi)部封閉的人事“市場(chǎng)”中流動(dòng)，幾無(wú)“退出”渠道。因此，國(guó)家與官僚間的主從依附關(guān)系較之歷史上君主與官僚間特為尤甚。
其次，隨著執(zhí)政黨經(jīng)過(guò)卡理斯瑪權(quán)威的制度化過(guò)程，官僚體制有了歷史上前所未有的擴(kuò)展，延伸于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域與角落�？ɡ硭宫敊�(quán)威不能是空中樓閣，需要建立在社會(huì)中心價(jià)值制度之上，得到追隨者的認(rèn)同和擁戴。如艾森斯塔得(Eisenstadt, 1968: 26)指出：“人們追求意義、一致性和秩序，并不總是在那些超乎尋常的情形中、那些只存在于極端斷裂的情形中或者病態(tài)的人格中尋找，也可能在那些穩(wěn)定的社會(huì)情景中尋找，而這種尋求不得不關(guān)注在社會(huì)結(jié)構(gòu)中或者生活空間的某些具體方面�！币虼�，當(dāng)代社會(huì)的新合法性基礎(chǔ)需要不斷通過(guò)各種活動(dòng)來(lái)加強(qiáng)國(guó)家與民眾的紐帶，以便強(qiáng)化人們認(rèn)可、服從卡理斯瑪權(quán)威的意識(shí)。這一點(diǎn)與歷史上的帝國(guó)相比有了重要變化。雖然帝國(guó)有著成熟的官僚體制，但因其“簡(jiǎn)約國(guó)家”執(zhí)政理念有意控制政府規(guī)模，其向基層社會(huì)的延伸很是有限(Kuhn, 2002; Skinner, 1977；黃仁宇，2001)。國(guó)家與民眾間關(guān)系更多是通過(guò)傳統(tǒng)權(quán)威的“道德治國(guó)”維系，即儒教傳統(tǒng)中強(qiáng)調(diào)等級(jí)次序，寓教化于日常生活的言傳身教和文化實(shí)踐，皇權(quán)的卡理斯瑪權(quán)威也更多地體現(xiàn)在繁文縟節(jié)的禮儀形式之中。而在人民共和國(guó)時(shí)期的國(guó)家支配方式中，國(guó)家與民眾的密切關(guān)聯(lián)是卡理斯瑪權(quán)威、執(zhí)政黨行使權(quán)力的合法性訴求基礎(chǔ)。
官僚體制對(duì)這一合法性訴求，從兩個(gè)方面提供了有力的支持。其一是組織上實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)一統(tǒng)化和話語(yǔ)壟斷權(quán)�？ɡ硭宫敊�(quán)威建立在追隨者對(duì)其超凡稟賦的信仰之上；不難理解，任何挑戰(zhàn)卡理斯瑪權(quán)威的話語(yǔ)都會(huì)弱化甚至瓦解其合法性基礎(chǔ)，因此話語(yǔ)壟斷權(quán)是維系卡理斯瑪權(quán)威的關(guān)鍵所在。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家逐步通過(guò)官僚體制介入、控制以至壟斷教育、媒介、宣傳、出版等一系列與意識(shí)形態(tài)相關(guān)的領(lǐng)域，有效地杜絕了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)卡理斯瑪權(quán)威的潛在可能性，如此制度安排可以說(shuō)是這一支配方式的邏輯結(jié)果。其二是通過(guò)官僚體制將民眾組織起來(lái)，以穩(wěn)定的組織形式來(lái)保證民眾與卡理斯瑪領(lǐng)袖的密切關(guān)系。在這里，組織紀(jì)律成為卡理斯瑪權(quán)威的重要手段，如韋伯(2004a: 333)所說(shuō)，“惟有以其內(nèi)部非常嚴(yán)格的紀(jì)律為手段，方能維持其對(duì)被支配者確實(shí)有效的強(qiáng)勢(shì)；同樣地，也只有通過(guò)訓(xùn)練被支配者毫無(wú)保留地接受紀(jì)律規(guī)定，方能確保他們的盲目順從”。在人民共和國(guó)，這一組織形式達(dá)到了歷史上前所未有的程度，從城市到農(nóng)村的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和角落都被高度組織起來(lái)了。革命教化的向下滲透與組織起來(lái)的社會(huì)相得益彰，成為執(zhí)政黨的日常工作環(huán)節(jié)。各級(jí)黨務(wù)部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)有著特設(shè)的宣傳部門(mén)、政治工作部門(mén)，其職責(zé)即是通過(guò)一系列的組織起來(lái)的政治活動(dòng)，如動(dòng)員、講用、交流、政治教育、整黨整風(fēng)等等，將一般民眾通過(guò)工作單位、居住組織卷入到政治教化的運(yùn)動(dòng)過(guò)程中。換言之，政治教化不再如帝國(guó)時(shí)代那樣寓于日常生活中的儀式象征和道德約束，而是建立在一個(gè)嚴(yán)密組織的官僚體制基礎(chǔ)之上。
此外，卡理斯瑪權(quán)威需要不斷創(chuàng)造政績(jī)來(lái)證實(shí)和延續(xù)其超凡稟賦�？ɡ硭宫敊�(quán)威與民眾的密切關(guān)系也反映在一系列提高人民群眾生活水平和社會(huì)地位的努力之中(Zhao, 2001)。在這里，通過(guò)官僚體制將民眾組織起來(lái)，可以更為有力地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)袖的意圖。我們從新中國(guó)成立早期的一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措不難看到如此這般的種種實(shí)踐。馮仕政(2011)對(duì)此有很好的討論，特別強(qiáng)調(diào)了卡理斯瑪權(quán)威與“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”之間的關(guān)系。在這里，穩(wěn)定的官僚體制也起到了重要的組織作用。城市中的國(guó)有化、資本主義工商改造和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)村的農(nóng)業(yè)合作化、人民公社，以及全國(guó)范圍的“大躍進(jìn)”等等，欲實(shí)現(xiàn)這些抱負(fù)宏大的理想目標(biāo)，若沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的官僚體制來(lái)推動(dòng)實(shí)施則幾無(wú)可能，甚至無(wú)從想象�？梢哉f(shuō)，正是列寧式政黨的官僚體制為人民共和國(guó)的卡理斯瑪權(quán)威提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。
以上我討論了中國(guó)官僚體制在當(dāng)代中國(guó)支配方式中的位置和意義，特別是它與執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖之間的關(guān)系。這并不是說(shuō)，執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖的所作所為總是在理性地、有意識(shí)地構(gòu)建其卡理斯瑪權(quán)威。這只是我們對(duì)國(guó)家支配方式及其內(nèi)在機(jī)制在理論上的抽象和解讀。在實(shí)際運(yùn)行中，這些做法更可能反映了執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖在推行其政策、實(shí)現(xiàn)其抱負(fù)時(shí)經(jīng)過(guò)嘗試不同策略而后存優(yōu)去劣的試錯(cuò)過(guò)程。有心種花也罷，無(wú)意插柳也罷，隨著國(guó)家治理深度和廣度的延伸，中國(guó)官僚組織的規(guī)模和復(fù)雜性在人民共和國(guó)時(shí)期都有了史無(wú)前例的擴(kuò)展，其特定的內(nèi)在機(jī)制、行為方式以前所未有的程度充斥于社會(huì)各個(gè)角落。
(三)當(dāng)代中國(guó)官僚體制的組織方式和行為特點(diǎn)
卡理斯瑪權(quán)威及其合法性基礎(chǔ)規(guī)定了執(zhí)政黨與官僚體制的主從關(guān)系，但是它無(wú)力改變官僚體制作為一種特定組織形態(tài)的內(nèi)在機(jī)制。官僚體制的等級(jí)機(jī)構(gòu)、文牘制度、職業(yè)生涯、正式和非正式權(quán)威都不可避免地塑造著活動(dòng)其中的官員的思維方式、行為方式。隨著組織規(guī)模擴(kuò)大和復(fù)雜化，其治理方式、激勵(lì)設(shè)計(jì)、權(quán)力分布和組織結(jié)構(gòu)的種種特點(diǎn)也隨之放大彰顯了(Crozier, 1964; Merton, 1952; Wilson, 1989)。當(dāng)代中國(guó)官僚體制與歷史上的官僚體制有著諸多類(lèi)似的特點(diǎn)，而且在新的支配方式下表現(xiàn)出了新的組織方式和行為特點(diǎn)，擇其主要方面歸納討論如下：
1.壟斷權(quán)力逐級(jí)復(fù)制
卡理斯瑪權(quán)威需要通過(guò)各級(jí)官僚組織次第向下實(shí)施，其中一個(gè)重要后果是，在國(guó)家意圖的貫徹實(shí)施過(guò)程中，專(zhuān)斷權(quán)威也不得不隨之授權(quán)于各級(jí)政府官員。這一取向一如上述君主官僚制中專(zhuān)斷權(quán)力逐級(jí)復(fù)制的邏輯，即非如此則最高專(zhuān)斷權(quán)力無(wú)法實(shí)施之。也就是說(shuō)，當(dāng)最高領(lǐng)袖需要行使專(zhuān)斷權(quán)力來(lái)打斷官僚體制的常規(guī)過(guò)程時(shí)，其下屬各級(jí)官員也必須擁有這一打斷常規(guī)過(guò)程的專(zhuān)斷權(quán)力方能有效地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)袖意圖。高度組織性是通過(guò)具體的制度安排實(shí)現(xiàn)的，特別體現(xiàn)在各級(jí)官僚體制在所轄區(qū)域或領(lǐng)域的壟斷權(quán)力。因此，在卡理斯瑪權(quán)威為實(shí)的支配方式下，向上負(fù)責(zé)制的官僚體制有著強(qiáng)大的組織能力。南此產(chǎn)生的向上負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)是：自上而下的動(dòng)員能力強(qiáng)且有效，但自下而上的傳達(dá)反饋有限。組織的效率即執(zhí)行指令的動(dòng)員能力來(lái)自其組織結(jié)構(gòu)、資源配置、思維理念、行為方式間的配套相宜。一個(gè)“向上負(fù)責(zé)”的組織結(jié)構(gòu)，其核心任務(wù)是高效率地完成自上而下的任務(wù)，為此構(gòu)建的組織形式和過(guò)程則有悖于自下而上傳達(dá)民意的職能。也就是說(shuō)，若這一組織同時(shí)兼有傳遞自下而上信息的任務(wù)，那么必然在執(zhí)行過(guò)程中網(wǎng)開(kāi)一面，其任務(wù)執(zhí)行的強(qiáng)度大打折扣。因此，組織運(yùn)行機(jī)制與理想中的“上傳下達(dá)”職責(zé)之間有著內(nèi)在悖論。向上負(fù)責(zé)制為自上而下的權(quán)力實(shí)施提供了有力工具，但隨之而來(lái)的自下而上的信息傳達(dá)不暢則難以避免。這一狀況與卡理斯瑪支配方式的邏輯是一致的：卡理斯瑪權(quán)威不是來(lái)自自下而上的授權(quán)；民眾只是追隨者，聽(tīng)從卡理斯瑪權(quán)威。如此，法理權(quán)威基礎(chǔ)只能徒為形式。
2.從“向上負(fù)責(zé)制”到“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)制”
在卡理斯瑪權(quán)威支配方式下，自上而下授權(quán)是官員對(duì)于國(guó)家權(quán)力負(fù)責(zé)的制度安排，一如帝國(guó)歷史上的官員向上對(duì)皇權(quán)負(fù)責(zé)。但由于國(guó)家治理規(guī)模和廣度，歷史上皇權(quán)不得不委托各地官員代理行使，這一制度在當(dāng)代中國(guó)并未真正改變：實(shí)際權(quán)力的行使只能下放到各級(jí)政府及其主事官員。隨著國(guó)家治理規(guī)模的擴(kuò)大，這一授權(quán)更是不得不廣而為之。執(zhí)政黨延續(xù)了歷史上帝國(guó)一統(tǒng)整合的諸多方略，如道德教化、人事流動(dòng)、權(quán)限分割、相互制約等等。近年來(lái)，中央政府更是致力于發(fā)展各種當(dāng)代治理技術(shù)來(lái)約束官員，從整黨整風(fēng)到激勵(lì)設(shè)置、考核指標(biāo)等等，各種嘗試紛紛出臺(tái)，欲使之統(tǒng)一步調(diào)，聽(tīng)從指揮。但是，隨著行政鏈條的延伸和組織關(guān)系的復(fù)雜化，信息不對(duì)稱(chēng)、地方多樣性、指標(biāo)可靠性等困難都放大加劇，這些軟性或剛性制度約束的可行性實(shí)在有限，在實(shí)際過(guò)程中只能更多地依賴(lài)各級(jí)政府對(duì)其下級(jí)部門(mén)、屬員的監(jiān)管評(píng)判。對(duì)于基層官員的職業(yè)生涯來(lái)說(shuō)，直接上級(jí)有著至為重要的影響。例如，即使直接上級(jí)(如鎮(zhèn)書(shū)記之于鎮(zhèn)一般干部)沒(méi)有決定其晉升的權(quán)力，日常工作中的職責(zé)安排可以對(duì)其地位、實(shí)際權(quán)力有著直接的決定性的影響。因此，官僚體制對(duì)卡理斯瑪權(quán)威的“向上負(fù)責(zé)制”在實(shí)際運(yùn)行中只能體現(xiàn)為“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)制”。結(jié)果是，官員對(duì)官僚體制的依附更多地體現(xiàn)在對(duì)直接上級(jí)的依附，導(dǎo)致了各個(gè)部門(mén)、區(qū)域的高度封閉性。這一情形的歷史淵源由來(lái)已久，而在當(dāng)代社會(huì)因官僚壟斷權(quán)力逐級(jí)復(fù)制而愈演愈烈。
3.規(guī)則的尷尬
我們已討論了規(guī)章制度在君主官僚制中的困難，這些困難在卡理斯瑪權(quán)威中尤為突出�？ɡ硭宫敊�(quán)威建筑在領(lǐng)袖超凡稟賦和追隨者擁戴信仰之上，因此是超越常規(guī)、超越世俗規(guī)范的�？ɡ硭宫敊�(quán)威有著創(chuàng)造力和革命精神，而官僚體制因其等級(jí)結(jié)構(gòu)和文牘形式，恰恰以按部就班、墨守成規(guī)為特點(diǎn)，成為卡理斯瑪權(quán)威的束縛，而且官僚行為也常常與卡理斯瑪權(quán)威的意圖相悖。明文規(guī)則可以說(shuō)是正式組織與之俱來(lái)的特征(March, Schulz, and Zhou, 2000)，惟此方能按部就班、協(xié)調(diào)有序，方能成為有紀(jì)律、有效率的治理工具。然而，規(guī)則又是卡理斯瑪權(quán)威的大敵：首先，一個(gè)按照規(guī)則行事的官僚體制在很大程度上捆縛了卡理斯瑪權(quán)威的手腳，將權(quán)力從領(lǐng)袖轉(zhuǎn)到了官僚手中。歷史上的皇權(quán)也面臨這一困境，④對(duì)于需要不斷有所作為的卡理斯瑪權(quán)威來(lái)說(shuō)，這一挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻；其次，官吏因規(guī)章制度所縛而謹(jǐn)小慎微，惰性日重，“忽大體，謹(jǐn)小法”，以至“法令日繁，治具日密，禁防束縛，至不可動(dòng)，而人之智慮自不能出于繩約之內(nèi)。故人材亦以不振”(顧炎武，1990: 399)。可以說(shuō)，上述矛盾與緊張正是官僚權(quán)力與昔之皇權(quán)、今之國(guó)家間關(guān)系的核心所在。
因這一支配方式的上述內(nèi)在矛盾，卡理斯瑪權(quán)威不能容忍官僚體制的束縛，需要時(shí)常打斷官僚體制內(nèi)部機(jī)制的慣性來(lái)實(shí)現(xiàn)其意圖。對(duì)這一體制中的官僚主義、宗派主義、山頭主義等問(wèn)題的批評(píng)指責(zé)反復(fù)見(jiàn)于毛澤東著作中。毛澤東(1977: 20)在新中國(guó)成立伊始即指示，“進(jìn)行一次大規(guī)模的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，用閱讀若干指定文件，總結(jié)工作，分析情況，展開(kāi)批評(píng)與自我批評(píng)等項(xiàng)方法，提高干部和一般黨員的思想水平和政治水平，克服工作中所犯的錯(cuò)誤，克服以功臣自居的驕傲自滿情緒，克服官僚主義和命令主義，改善黨和人民的關(guān)系”；在以后的年月里更是不時(shí)發(fā)動(dòng)各類(lèi)整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)以圖糾正。如此，組織規(guī)則制度只能被反復(fù)打破、弱化。正式制度不穩(wěn)定，非正式制度則得以盛行。非正式制度在正式組織中普遍存在，并非固有弊端。但在中國(guó)官僚體制中，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等非正式制度因卡理斯瑪支配方式的內(nèi)在矛盾而尤為盛行凸現(xiàn)。一方面，官員的依附性、環(huán)境的不確定性使得他們不得不花大氣力來(lái)經(jīng)營(yíng)非正式關(guān)系，或以圖進(jìn)取，或以求保護(hù)，這一點(diǎn)與歷史上的官僚體制有著類(lèi)似的淵源。另一方面，這些非正式關(guān)系成為落實(shí)和應(yīng)對(duì)自上而下的高壓政策的必要手段，因?yàn)檎邔?shí)施和任務(wù)落實(shí)時(shí)常需要通過(guò)非正式制度來(lái)動(dòng)員資源、解決問(wèn)題。這是人民共和國(guó)時(shí)期官僚組織規(guī)模擴(kuò)大和負(fù)荷日益加重所帶來(lái)的新特點(diǎn)。于是，政策執(zhí)行過(guò)程中的變通成為常規(guī)(王漢生、劉世定、孫立平，1997；田毅、趙旭，2008)；而這些變通與正式制度相悖，需要官員間的共謀而化之(周雪光，2008)。正式組織過(guò)程與人際關(guān)系、利益派別、政治活動(dòng)相互作用，使得非正式關(guān)系靡迤于官僚體制內(nèi)外。這些看似與正式制度相悖的行為現(xiàn)象實(shí)際上有著穩(wěn)定的制度化根源。
4.領(lǐng)袖、官僚、民眾之間關(guān)系的困境
在卡理斯瑪支配方式中，國(guó)家權(quán)力、官僚權(quán)力、民眾之間關(guān)系及其摩擦緊張有著特定的制度淵源，可以從韋伯的“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”理論視角進(jìn)一步探究。傳統(tǒng)文化中的基層社會(huì)，是由非官方的宗法組織和民間信仰組織起來(lái)，具有地方性、局部性特點(diǎn)(周振鶴，1997；譚其驤，1986)。在卡理斯瑪權(quán)威支配方式中，領(lǐng)袖與追隨者之間關(guān)系意義重大。如上所述，民眾的擁戴和服從是卡理斯瑪權(quán)威的合法性基礎(chǔ)，這一密切關(guān)系是通過(guò)領(lǐng)袖不斷顯示“奇跡”的超凡稟賦與民眾認(rèn)可響應(yīng)的互動(dòng)過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家直接面對(duì)民眾，承擔(dān)起直接組織社會(huì)、教化社會(huì)的重任，并以紀(jì)律約束之。官僚體制在領(lǐng)袖與民眾間的組織聯(lián)系成為一把雙刃劍：一方面，它建立了領(lǐng)袖與民眾的穩(wěn)定的組織聯(lián)系；另一方面，官僚體制的內(nèi)在機(jī)制導(dǎo)致了與國(guó)家權(quán)力若即若離的關(guān)系，有著將追隨者與領(lǐng)袖分離開(kāi)來(lái)、以等級(jí)制度替代卡理斯瑪權(quán)威與民眾間紐帶的趨勢(shì)。
在人民共和國(guó)的國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，執(zhí)政黨領(lǐng)袖試圖有針對(duì)性地消除這些矛盾之間的緊張。其中一個(gè)做法是試圖將執(zhí)政黨與實(shí)際運(yùn)行中的官僚體制加以區(qū)分，將執(zhí)政黨抽象化、卡理斯瑪化，因此與后者出現(xiàn)的諸多問(wèn)題區(qū)別開(kāi)來(lái)。毛澤東在批評(píng)官僚體制問(wèn)題的許多場(chǎng)合，時(shí)常首先強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的偉大光榮正確，然后提出這些官僚體制問(wèn)題違背了黨的路線方針，需要通過(guò)整黨整風(fēng)乃至各種政治運(yùn)動(dòng)來(lái)解決(參見(jiàn)毛澤東，1977: 36、401)。這些做法雖然可能奏效一時(shí)，但無(wú)法真正消除這一制度上的緊張。隨著官僚體制在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的延伸和在民眾日常生活中幾近無(wú)所不在、無(wú)時(shí)不在，其弊病也為人們切身感受。既然卡理斯瑪權(quán)威建立在其追隨者的信念之上，官僚體制作為國(guó)家執(zhí)政工具，其組織失敗不可避免地引起人們對(duì)其懸在這一體制之上的最高權(quán)威的質(zhì)疑，動(dòng)搖了卡理斯瑪支配方式的合法性基礎(chǔ)。
毛澤東的另一個(gè)嘗試是試圖以官僚體制與群眾運(yùn)動(dòng)雙重并用，互為鉗制。一方面，官僚體制的各級(jí)組織發(fā)展出一整套的治理技術(shù)，用以組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾卷入黨和政府布置的各項(xiàng)工作和運(yùn)動(dòng)中(張靜，2001；賈文娟，2012；魏沂，2001)。另一方面，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾來(lái)制約和整頓官僚組織。在大多數(shù)情形下，群眾運(yùn)動(dòng)發(fā)生在嚴(yán)密組織過(guò)程中。以工作單位為組織基礎(chǔ)上的群眾運(yùn)動(dòng)，兼有教化群眾與動(dòng)員群眾參與黨內(nèi)整風(fēng)的雙重特點(diǎn)。于是，群眾運(yùn)動(dòng)在當(dāng)代中國(guó)進(jìn)入了國(guó)家治理邏輯，如邀請(qǐng)群眾參與黨內(nèi)整風(fēng)、“大鳴大放”、以至“文化大革命”的激烈形式，實(shí)為中國(guó)歷史上前所未有的嘗試。但這一策略有著制度性困難：官僚體制與群眾運(yùn)動(dòng)兩個(gè)機(jī)制難以兼容，無(wú)法構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定相濟(jì)的制度基礎(chǔ)。在實(shí)際過(guò)程中，或運(yùn)動(dòng)沖擊常規(guī)秩序，或官僚體制窒息群眾聲音，常常失之偏頗而又矯枉過(guò)正，導(dǎo)致政治動(dòng)蕩。官僚常規(guī)基礎(chǔ)上的群眾運(yùn)動(dòng)難以解決官僚問(wèn)題；而群眾運(yùn)動(dòng)一旦與官僚體制分離，即使毛澤東的卡理斯瑪權(quán)威亦難以駕馭(王紹光，2009［2005］)，最后以“文化大革命”的形式而走向極端�？梢哉f(shuō)，人民共和國(guó)以延綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)和“文革”大動(dòng)蕩的巨大代價(jià)驗(yàn)證了這一嘗試因其內(nèi)在矛盾而無(wú)法避免的失敗結(jié)局。
我們可以將新中國(guó)成立以來(lái)特別是毛澤東時(shí)期的支配方式簡(jiǎn)要總結(jié)如下：第一，從歷史上的君主官僚制轉(zhuǎn)變到人民共和國(guó)，其支配方式及其權(quán)威類(lèi)型有了重要變化，但是，官僚體制在支配方式中的從屬地位和合法性基礎(chǔ)沒(méi)有根本變化，其基本特征如向上負(fù)責(zé)制、授權(quán)代理等方面有著明顯的歷史繼承性。因此，歷史上官僚制的許多特點(diǎn)如官員的依附關(guān)系、組織內(nèi)部非正式關(guān)系等淵源依舊；第二，隨著官僚體制的擴(kuò)大、延伸及其壟斷性，其內(nèi)在機(jī)制和弊病加劇放大，官僚體制與領(lǐng)袖、民眾等關(guān)系的緊張也隨之積累加深；第三，毛澤東試圖通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)來(lái)解決卡理斯瑪權(quán)威與官僚權(quán)力之間的緊張，但由此產(chǎn)生的政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的動(dòng)蕩反而加劇了合法性危機(jī)。簡(jiǎn)言之，卡理斯瑪權(quán)威、官僚權(quán)力與民眾三者間的緊張?jiān)谶@一支配方式下難以找到一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的平衡點(diǎn)。久而久之，卡理斯瑪權(quán)威因民眾擁戴熱情的降低而衰落，官僚體制因其常規(guī)過(guò)程不斷受到?jīng)_擊而弱化，民眾熱情在卡理斯瑪權(quán)威靈驗(yàn)不再中逐漸消磨殆盡。三者互為促就，漸行漸遠(yuǎn)，合法性危機(jī)浮出水面且日益深化。在毛澤東時(shí)代的后期，國(guó)家治理的支配方式正是處于這樣一個(gè)危機(jī)狀態(tài)中。
四、后毛澤東時(shí)代：卡理斯瑪權(quán)威的危機(jī)與轉(zhuǎn)型
在后毛澤東時(shí)代，卡理斯瑪權(quán)威受到多方挑戰(zhàn)，陷入了深刻的困境和危機(jī)。在中國(guó)融入世界社會(huì)的開(kāi)放時(shí)代，執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖的政績(jī)也在不同社會(huì)比較之下經(jīng)受著經(jīng)常性的競(jìng)爭(zhēng)壓力，卡理斯瑪權(quán)威難以維系。更為重要的是，隨著中國(guó)社會(huì)本身的多元化發(fā)展，卡理斯瑪權(quán)威的兩個(gè)制度設(shè)施即高度一統(tǒng)的觀念制度和嚴(yán)密的組織制度在改革開(kāi)放時(shí)代都被極大削弱，卡理斯瑪權(quán)威所依賴(lài)的領(lǐng)袖與追隨者之間的認(rèn)同、服從的紐帶已經(jīng)難以為繼。執(zhí)政黨也在努力尋找新的合法性基礎(chǔ)，從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的任期制，到強(qiáng)調(diào)法治、建立健全規(guī)章制度等一系列舉措來(lái)看，這是一個(gè)從卡理斯瑪權(quán)威轉(zhuǎn)向法理權(quán)威的過(guò)程。
但是，歷史的途徑依賴(lài)力量是強(qiáng)大的。已有的組織的、利益的、觀念的制度力量仍然試圖補(bǔ)苴罅漏，修復(fù)舊的框架，因此許多做法表現(xiàn)出重新加強(qiáng)卡理斯瑪權(quán)威的努力，例如強(qiáng)化在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中的管控、政治教化方面的一系列努力等。改革開(kāi)放時(shí)期執(zhí)政黨的撥亂反正得到民眾支持，經(jīng)濟(jì)起飛的政績(jī)表現(xiàn)、民眾生活水平的極大提高，這一切似乎仍然驗(yàn)證著執(zhí)政黨偉大光榮正確的超凡稟賦，也誘惑著執(zhí)政黨沿著卡理斯瑪權(quán)威的軌跡走下去，試圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“奇跡”來(lái)重建其合法性基礎(chǔ)。在無(wú)法短時(shí)期內(nèi)構(gòu)建新的合法性基礎(chǔ)的困境中，維系和強(qiáng)化卡理斯瑪權(quán)威的努力似乎成為不得已的抉擇，又是最為得心應(yīng)手的應(yīng)對(duì)策略。
正是在這個(gè)大的背景下，官僚體制從規(guī)模到權(quán)力幾無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張膨脹起來(lái)。新的同家權(quán)力囿于卡理斯瑪權(quán)威的合法性基礎(chǔ)，面臨著巨大的政績(jī)壓力，更多地依賴(lài)官僚體制的組織動(dòng)員能力來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此獲得合法性。多年來(lái)各地方政府一味追求GDP增長(zhǎng)速度的行為表現(xiàn)，實(shí)在為最高層自上而下的政績(jī)壓力所促就。特別值得指出的是，在后毛澤東時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中，官僚體制扮演了經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體和壟斷強(qiáng)制權(quán)力的雙重角色，較歷史上的官僚體制有了深刻變化。在中國(guó)帝國(guó)歷史上，官僚體制“代理”皇權(quán)汲取資源，治理社會(huì)，但除了在極個(gè)別領(lǐng)域(如鹽鐵官營(yíng))外，其本身沒(méi)有直接成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。在毛澤東時(shí)代，各級(jí)政府主持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但其主要功能是在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)布局下的執(zhí)行落實(shí)，其發(fā)展空間需要通過(guò)向上爭(zhēng)取資源而獲取，因此受制于自上而下的資源再分配機(jī)制。但是，后毛澤東時(shí)代的官僚體制，特別是屬地政府，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演了實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)主體的角色，以強(qiáng)大的官僚壟斷權(quán)力來(lái)“經(jīng)營(yíng)”其一屬地或一領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一政府角色演變?yōu)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，是中國(guó)近三十年來(lái)經(jīng)濟(jì)起飛的主要驅(qū)動(dòng)力(張五常，2008)。與此同時(shí)，在政治危機(jī)感的壓力下，國(guó)家權(quán)力不得不更加依賴(lài)于官僚體制來(lái)強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)和社會(huì)群體的管控，權(quán)力和資源向官僚體制集中的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化。
在今天的中國(guó)，國(guó)家卡理斯瑪權(quán)威式微與官僚體制權(quán)力擴(kuò)張這兩個(gè)過(guò)程同時(shí)發(fā)生，此消彼長(zhǎng)。以上的討論指出，中國(guó)的官僚體制從未建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)之上，而是來(lái)自自上而下的授權(quán)，即官僚體制依附于皇權(quán)或最高領(lǐng)袖卡理斯瑪權(quán)威，其權(quán)力通過(guò)君主專(zhuān)斷權(quán)力以各種形式加以節(jié)制。在當(dāng)代中國(guó)，執(zhí)政黨最高領(lǐng)袖也是通過(guò)類(lèi)似于君主權(quán)力的專(zhuān)斷權(quán)威對(duì)官僚體制加以約束，因此官僚權(quán)力的擴(kuò)展是有限度的。但近年來(lái)，卡理斯瑪權(quán)威無(wú)可奈何地日漸式微，體現(xiàn)在一次次試圖整治官僚體制的努力與失敗中，以及針對(duì)官僚權(quán)力的整治約束機(jī)制力不從心的無(wú)奈境地。如此，近年來(lái)的國(guó)家建設(shè)出現(xiàn)了一個(gè)危險(xiǎn)傾向，即官僚權(quán)力在其約束條件缺失的情況下急劇擴(kuò)張。
但是，中國(guó)畢竟進(jìn)入了21世紀(jì)，社會(huì)不可抑制地向多元方向發(fā)展起來(lái)，與力圖統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)制社會(huì)的官僚體制不可避免地發(fā)生了磕磕碰碰，甚至激烈沖突。在這個(gè)過(guò)程中，民眾再次凸現(xiàn)出來(lái)。但今天的民眾不再以卡理斯瑪權(quán)威的追隨者角色出現(xiàn)，而是在執(zhí)政黨認(rèn)可的公民權(quán)利、法律面前人人平等的法理權(quán)威基礎(chǔ)之上發(fā)出聲音，挑戰(zhàn)著卡理斯瑪權(quán)威及其官僚體制的合法性基礎(chǔ)，推動(dòng)著執(zhí)政黨由表及實(shí)走向法理權(quán)威。近年來(lái)，各種社會(huì)矛盾如社會(huì)不平等、維穩(wěn)中民眾與官僚體制沖突隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而凸現(xiàn)出來(lái)，以國(guó)家政策和官僚體制為主體的資源分配機(jī)制成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)了對(duì)國(guó)家支配方式和官僚體制權(quán)力的種種質(zhì)疑和抗?fàn)?于建嶸，2010)�？梢哉f(shuō)，在今天卡理斯瑪權(quán)威已經(jīng)不足以提供穩(wěn)定的合法性辯護(hù)，國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)成為亟須回答的問(wèn)題。
五、討論與結(jié)語(yǔ)
本文依韋伯的“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”的理論視角，在中國(guó)大歷史的背景下討論了國(guó)家支配方式的合法性基礎(chǔ)，特別是官僚體制在這一支配方式中的位置和特征，嘗試解讀當(dāng)代社會(huì)的國(guó)家權(quán)力與官僚體制之間的關(guān)系。我們看到，國(guó)家支配方式從歷史上的君主官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆埠蛧?guó)的卡理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威的混合型基礎(chǔ)，但官僚體制在國(guó)家支配方式中的主從地位沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化，其合法性基礎(chǔ)來(lái)自自上而下的授權(quán)。雖然官僚體制從屬于國(guó)家專(zhuān)斷權(quán)力，但作為一個(gè)特有的組織形態(tài)有其內(nèi)在的機(jī)制和行為特點(diǎn)，常常與國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生緊張，這一狀況在中國(guó)數(shù)千年的歷史上延綿至今，未有間斷。正是國(guó)家與官僚體制之間互為依賴(lài)、互為鉗制的關(guān)系塑造了國(guó)家治理的軌跡。在這個(gè)意義上，歷史上官僚體制的種種特點(diǎn)至今依然存在，即向上負(fù)責(zé)制、非正式制度靡行、內(nèi)在組織機(jī)制與最高專(zhuān)斷權(quán)間的矛盾與沖突，等等。這些矛盾在人民共和國(guó)時(shí)期因其支配方式與合法性基礎(chǔ)的演變而有了新的形式和表現(xiàn)。
黃仁字(2006)曾以“潛水艇三明治”的比喻形象地描述了傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的組織特征，即上下兩層大而無(wú)當(dāng)，而兩者之間缺乏有力的組織聯(lián)系。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)官僚體制實(shí)現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高度組織化，可以說(shuō)在很大程度上解決了這一問(wèn)題。近三十年來(lái)，國(guó)家支配方式在追求合法性的壓力下，資源向上集中，向官僚權(quán)力集中，刺激了官僚體制的急劇擴(kuò)張，延伸于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和角落。這一強(qiáng)大的組織能力在實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管制社會(huì)、提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。在這個(gè)過(guò)程中，不斷延長(zhǎng)的官僚組織鏈條在日常生活中與民眾產(chǎn)生了無(wú)處不在的接觸，其固有的行為方式和詬病也彰顯于眾。社會(huì)的多元化發(fā)展和日益凸現(xiàn)的利益訴求與官僚體制發(fā)生了經(jīng)常性緊張和沖突。如果說(shuō)歷史上的“三明治”結(jié)構(gòu)使得皇權(quán)對(duì)基層社會(huì)治理無(wú)力，但也因此緩和了國(guó)家與社會(huì)的直接沖突，那么今天由于官僚體制強(qiáng)有力的中間連接，國(guó)家不得不直接面對(duì)充滿緊張的社會(huì)，其合法性基礎(chǔ)不斷受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。如此，官僚體制成為國(guó)家治理的一把雙刃劍。
改革開(kāi)放時(shí)期，中國(guó)政府積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多地將其合法性基礎(chǔ)建立在績(jī)效之上(趙鼎新，2012)。在這一過(guò)程中，各級(jí)政府及其官僚體制的角色極為凸現(xiàn)，但其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了改革開(kāi)放早期學(xué)術(shù)界注意到的“政府即廠商”(Walder, 1995)的角色作用，在這里值得重新審視：在很大意義上，今天的政府不再居于各經(jīng)濟(jì)法人之上的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管制位置，也不是僅僅扮演保護(hù)、推動(dòng)本地工商業(yè)活動(dòng)的角色，而是趨于成為自為一體的經(jīng)濟(jì)主體，成為與其他法人組織在資源和機(jī)會(huì)上的直接競(jìng)爭(zhēng)者。換言之，其他經(jīng)濟(jì)組織常常成為政府“經(jīng)營(yíng)利益最大化”的障礙或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。如此官僚權(quán)力為中心的經(jīng)營(yíng)體制，遍覽中國(guó)歷史而未見(jiàn)先例，其意義殊為深遠(yuǎn)：這一官僚體制駕馭著壟斷、專(zhuān)斷權(quán)力，其行為體現(xiàn)了國(guó)家制度外的新動(dòng)力(如官僚資本、新興利益共同體)的驅(qū)動(dòng)，在相當(dāng)程度上游離于原來(lái)國(guó)家支配方式中的制度性約束，與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系隨之發(fā)生了微妙但重大的變化。在這一過(guò)程中，官僚體制的權(quán)力、意志、績(jī)效互為推動(dòng)，官僚體制的運(yùn)作機(jī)制隨之蔓延和滲入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)層面和角落。在這個(gè)大背景下，本文以上討論的官僚體制的種種特點(diǎn)和詬病也隨之加劇放大�？梢哉f(shuō)，官僚體制化是近年來(lái)中國(guó)社會(huì)演變的一個(gè)大趨勢(shì)。
我們從“權(quán)威類(lèi)型—支配方式—合法性基礎(chǔ)”的視角，可以看到官僚體制在當(dāng)今中國(guó)的角色和問(wèn)題，特別是國(guó)家、官僚體制與民眾三者的制度性關(guān)聯(lián)及其緊張。這三者之間的關(guān)系在不同的支配方式下大相徑庭。在傳統(tǒng)權(quán)威中，民眾被傳統(tǒng)制度組織起來(lái)，在很大程度上游離在官僚體制之外。在法理權(quán)威中，民眾是通過(guò)穩(wěn)定程序與官僚體制發(fā)生聯(lián)系，有著既授權(quán)又受制的關(guān)系。在卡理斯瑪權(quán)威支配方式中，國(guó)家卡理斯瑪權(quán)威與民眾的密切關(guān)聯(lián)以及其對(duì)官僚體制的依賴(lài)使得這三者間充滿了緊張，猶難穩(wěn)定平衡，這在人民共和國(guó)六十余年的經(jīng)歷中充分顯露出來(lái)。在改革開(kāi)放時(shí)期，卡理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威并存，在向后者過(guò)渡的過(guò)程中，隨著卡理斯瑪權(quán)威式微，官僚權(quán)力膨脹并大大強(qiáng)化，加劇了官僚體制與民眾的緊張，而基于法理權(quán)威的民眾呼聲和抗?fàn)庪S之加深了當(dāng)今國(guó)家支配方式及其合法性基礎(chǔ)的危機(jī)。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家支配方式的一系列的制度安排，如官僚體制的擴(kuò)張和壟斷，官僚體制內(nèi)部的向上負(fù)責(zé)制和非正式關(guān)系盛行，以及群眾運(yùn)動(dòng)與官僚體制的緊張，使得走向法理權(quán)威的過(guò)程充滿了不確定性。在這個(gè)過(guò)程中，我以為以下兩個(gè)危險(xiǎn)尤為突出：其一，在法理權(quán)威基礎(chǔ)缺失的情況下，國(guó)家權(quán)力官僚化，與歷史淵源深遠(yuǎn)的官僚體制上下聯(lián)手融為一體，走向官僚專(zhuān)制的支配方式，而不是建立在(韋伯意義上)法理權(quán)威之上的官僚制支配方式。如此，官僚機(jī)制將窒息中國(guó)社會(huì)的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，封閉停滯之虞難免；其二，國(guó)家權(quán)力式微與官僚權(quán)力膨脹互為促就，導(dǎo)致官僚體制與民眾大面積甚至大規(guī)模沖突，進(jìn)而誘發(fā)卡理斯瑪權(quán)威重登歷史舞臺(tái)，挾民意而蕩滌官僚權(quán)勢(shì)，重回歷史之舊轍。這兩種趨向在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)均有著豐富土壤，而且近年來(lái)在中國(guó)大地上均見(jiàn)端倪，令人擔(dān)憂。
毫無(wú)疑問(wèn)，人民共和國(guó)正處于一個(gè)尋求新的支配方式和新的合法性基礎(chǔ)的過(guò)程中。逐步穩(wěn)妥地走向法理權(quán)威，建立法治國(guó)家，這是執(zhí)政黨多年來(lái)提出的目標(biāo)，也力圖在這個(gè)方向上進(jìn)行制度建設(shè)。這是一個(gè)上下求索、艱難漫長(zhǎng)又令人憧憬的過(guò)程，其中執(zhí)政黨、官僚體制、民眾三者關(guān)系的構(gòu)建成為關(guān)鍵所在。我希望，本文的討論能提供一個(gè)視角去思考三者的內(nèi)在關(guān)系，以及如何在法理權(quán)威的合法性基礎(chǔ)上尋找和建立中國(guó)社會(huì)和民眾所接受、認(rèn)同的支配方式，建立相應(yīng)的制度設(shè)施，在這個(gè)基礎(chǔ)上重新構(gòu)建國(guó)家、官僚體制、民眾之間的權(quán)威關(guān)系。本文的關(guān)注點(diǎn)是官僚體制在國(guó)家支配方式中的位置角色；在我看來(lái)，國(guó)家支配方式的演變趨勢(shì)正從國(guó)家權(quán)力與官僚權(quán)力之間關(guān)系這一主線轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與民眾之間關(guān)系這一主線。官僚體制必須隨著法理權(quán)威為基礎(chǔ)的國(guó)家支配方式的出現(xiàn)以及國(guó)家與民眾之間關(guān)系的演變而重新定位。行文至此，不妨進(jìn)一步指出，即使在法理權(quán)威基礎(chǔ)上，本文討論的官僚體制的內(nèi)在機(jī)制也仍舊存在，各種弊病亦無(wú)法杜絕。但是，新的支配方式和合法性基礎(chǔ)可以為尋找新的治理機(jī)制和制度約束條件提供更大的想象空間。
*筆者在本文思考、寫(xiě)作過(guò)程中得益于曹正漢、陳家建、馮仕政、黃曉春、史普原、田先紅、張靜、周飛舟等學(xué)友同仁的批評(píng)指正，特致謝意。
注釋?zhuān)?
�、僭诖颂幰约氨疚乃幰玫捻f伯原文的中文翻譯表述，筆者參考英文版(Weber, 1978)，在原中文版譯著基礎(chǔ)上有所修訂。
�、跉v史上對(duì)皇權(quán)與相權(quán)(或皇權(quán)與政府權(quán)力)之間關(guān)系的關(guān)注由來(lái)已久(錢(qián)穆，2001)，但大多從利益集團(tuán)或權(quán)力之爭(zhēng)角度著眼，鮮有針對(duì)官僚體制本身的分析。
�、圻@里的討論極大地簡(jiǎn)化了執(zhí)政黨的國(guó)家建設(shè)的過(guò)程。根據(jù)筆者讀到的(極不完整的)史料來(lái)判斷，新中國(guó)成立伊始，卡理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威之間的緊張以及何去何從尚未有定論。在新中國(guó)成立以來(lái)的前三十年，毛澤東反復(fù)提及的“路線斗爭(zhēng)”在一定意義上正是這兩種權(quán)威之間的矛盾沖突。但在五六十年代的一系列政治運(yùn)動(dòng)中，毛澤東逐漸在黨內(nèi)外攘斥異己，不同聲音隨之消匿，卡理斯瑪權(quán)威漸占上風(fēng)，法理權(quán)威棄置一邊。這一制度演變過(guò)程有待史學(xué)界的進(jìn)一步開(kāi)掘探究。
�、堋胺虺⒅⒎ǎ疽苑览糁疄榧�，而其用法也，則取于吏而為決，則是吏之言勝于法，而朝廷之權(quán)輕于吏也”(顧炎武，1990: 399)。
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