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許耀桐劉祺：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系分析
2014-01-08 22:43:29 作者：許耀桐劉祺來(lái)源：愛(ài)思想點(diǎn)擊：0 評(píng)論：0條
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〔摘要〕國(guó)家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。這一有機(jī)整體由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個(gè)層次構(gòu)成。國(guó)家治理體系的形成和治理能力的提升，是一個(gè)歷史的社會(huì)的發(fā)展過(guò)程，我國(guó)大致經(jīng)歷了管制（傳統(tǒng)行政）--管理（新公共管理）--治理（治理現(xiàn)代化）三種狀態(tài)；我國(guó)的國(guó)家治理必須立足于國(guó)情、政情、社情，要具有中國(guó)特色，即政府要在國(guó)家治理中起主導(dǎo)作用，也就是指有效的政府治理，治理的重點(diǎn)是創(chuàng)新社會(huì)治理體制。在當(dāng)下中國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須堅(jiān)持四個(gè)原則即科學(xué)治理、民主治理、制度治理、中國(guó)特色原則和五條路徑即樹牢目標(biāo)理念、突出制度建設(shè)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)及推進(jìn)各項(xiàng)改革。　　〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理，治理體系，治理能力，治理現(xiàn)代化　　〔中圖分類號(hào)〕D261.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）01-0000-06 　　　　當(dāng)代的國(guó)家和社會(huì)，因其公共事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大，亟需新的模式助力變革。肇始于20世紀(jì)80年代的治理理論，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸領(lǐng)域，起著框架性解釋和指導(dǎo)作用。中國(guó)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究，已有十余年之久。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，"全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。"明確地把治理作為實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面深化改革的目標(biāo)和路徑，這表明，中國(guó)的改革已進(jìn)入通過(guò)建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而達(dá)到國(guó)家有效治理的新階段。《決定》全文共24次提到"治理"一詞，這主要有：國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結(jié)構(gòu)層次、方式方法、組織人員等諸多方面�！稕Q定》提出的國(guó)家治理體系的嶄新命題，需要我們認(rèn)真探索、領(lǐng)會(huì)要義。我們要將治理理論、治理模式與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。　　　　一、國(guó)家治理體系的系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)層次　　根據(jù)世界銀行的定義，"治理是利用機(jī)構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會(huì)問(wèn)題與事務(wù)的實(shí)踐。"〔1〕聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署認(rèn)為，"治理是基于法律規(guī)則和正義、平等的高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個(gè)過(guò)程，它要求建立可持續(xù)的體系，賦權(quán)于人民，使其成為整個(gè)過(guò)程的支配者。"〔2〕全球治理委員會(huì)對(duì)治理的界定是，"各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。"〔3〕（P4）由這些解釋可知，治理是面向社會(huì)問(wèn)題與公共事務(wù)的一個(gè)行動(dòng)過(guò)程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個(gè)主體，通過(guò)正式制度或非正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動(dòng)。　　按照治理的不同層面、不同領(lǐng)域，治理行動(dòng)涉及國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、公司治理、法人治理、社區(qū)治理等多方面。"所謂國(guó)家治理，是指主權(quán)國(guó)家的執(zhí)政者及其國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法、行政和司法等機(jī)關(guān)）為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過(guò)程。它是多層管理主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。"〔4〕國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多主體，執(zhí)政者及其國(guó)家機(jī)關(guān)是主體，人民也是治理主體，還有其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織都是參與主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協(xié)作融入了治理。治理，不是削弱了國(guó)家能力，而是增強(qiáng)了國(guó)家能力，有益于擴(kuò)大公民參與，有助于提升治理績(jī)效。　　當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等方方面面，國(guó)家治理體系即是由各個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想、組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系。國(guó)家治理能力，是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，涵蓋行使公共權(quán)力、履行國(guó)家職能、制定公共政策、提供公共產(chǎn)品、分配社會(huì)資源、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、處理國(guó)際關(guān)系等各個(gè)方面的能力。"治理能力反映的是國(guó)家治理行為的水平和質(zhì)量，是對(duì)國(guó)家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量，較高的治理能力意味著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好的規(guī)避市場(chǎng)失靈，提高社會(huì)成員的總體福利水平。"〔5〕有了一套完備良好的國(guó)家治理體系，才能提高一國(guó)治理能力；提高了國(guó)家治理能力，才能充分展示和發(fā)揮出一國(guó)治理體系的效能。　　按照構(gòu)成來(lái)講，國(guó)家治理體系可以分解系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、層次三個(gè)方面。體系是由若干有關(guān)事物或某些意識(shí)相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的一個(gè)有特定功能的有機(jī)整體，"行為者和機(jī)構(gòu)把它們的資源、技能、目標(biāo)混合起來(lái)，成為一個(gè)長(zhǎng)期的聯(lián)合體--一個(gè)體系。"〔3〕（P43）國(guó)家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。例如在我們國(guó)家，政治權(quán)力系統(tǒng)的治理是包括執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等在內(nèi)的治理；社會(huì)組織系統(tǒng)的治理涵蓋工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、社區(qū)組織以及各種公益、科技、商會(huì)類組織等治理；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的治理有公司治理、法人治理等。在政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之上的是憲法法律系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)。憲法法律系統(tǒng)的治理是指按照各種法律規(guī)定的依法治理；思想文化系統(tǒng)的治理涉及思想領(lǐng)域、道德領(lǐng)域，即實(shí)行德治。憲法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的獨(dú)立性系統(tǒng)，又具體地滲入到政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的治理之中。　　構(gòu)成國(guó)家治理體系的系統(tǒng)，本身都具有結(jié)構(gòu)性質(zhì)。結(jié)構(gòu)是一系統(tǒng)諸要素之間的組織形態(tài)，包括諸要素及組織的序量、張量等。作為系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，其基本特點(diǎn)是層次。層次是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)在組成方面的等級(jí)秩序。不同層次具有不同的性質(zhì)和特征，既有共同的規(guī)律，又各有特殊規(guī)律。概括起來(lái)，治理的結(jié)構(gòu)有四個(gè)層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構(gòu)成。　　治理現(xiàn)代化意味著國(guó)家治理要更加科學(xué)、更加民主、更加法治，同時(shí)也要制度化、規(guī)范化、程序化。它包括兩個(gè)方面，一是治理體系（系統(tǒng)結(jié)構(gòu)）的現(xiàn)代化；二是治理能力（方法方式）的現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，其一，需要深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全政府之間以及政府部門之間合理的職責(zé)、權(quán)限分工體系，形成不同政府主體的整體型、協(xié)作型治理機(jī)制，提高整個(gè)政府治理體系的總體效能；其二，需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；其三，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，培育社會(huì)組織力量，激發(fā)社會(huì)組織活力，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系，有序引導(dǎo)公民參與，提高社會(huì)治理水平。行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革相互配合，理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，最大限度地解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)既相對(duì)獨(dú)立又相互制約、相互支撐的開(kāi)放性治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，必須強(qiáng)調(diào)按照社會(huì)主義民主和法治要求，改變過(guò)往單一主體式、運(yùn)動(dòng)式、命令式的管理方式，推動(dòng)治理與法治化、民主化、社會(huì)化的有機(jī)結(jié)合。這就需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持協(xié)商民主廣泛多層制度化，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面，藉此不斷提高政治上的決斷力、凝聚力，行政上的執(zhí)行力、公信力，社會(huì)上的整合力、團(tuán)結(jié)力。　　　　二、國(guó)家治理體系的發(fā)展和特征重點(diǎn) 　　國(guó)家治理體系的形成與治理能力的提升，是一個(gè)歷史的、社會(huì)的發(fā)展過(guò)程�，F(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理體系與治理能力有著時(shí)代的內(nèi)涵和要求。在歷經(jīng)改革開(kāi)放35年之后，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系正逐步健全完善。經(jīng)濟(jì)體制改革催生著行政體制改革，我國(guó)的政府管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的"大包大攬"、"全能主義"，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的"有限政府"、"有效政府"，政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，促使中國(guó)走上治理之路。　　（一）當(dāng)前國(guó)家治理的變革：從管理轉(zhuǎn)向治理　　中國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)，從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)價(jià)值理念等都發(fā)生了極其深刻的變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變遷催生出國(guó)家管理模式的變革需求，即從管理走向治理。"管理"和"治理"蘊(yùn)含著兩種不同的治國(guó)理政觀念，首先，管理強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制，政府下命令、發(fā)指示，作出政策方案。而治理則強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、民眾多主體互動(dòng)協(xié)作，共同處理公共事務(wù)。治理作為一種政治過(guò)程，雖然需要權(quán)威，"但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)"〔3〕（P4-5），而管理的權(quán)威則必定是政府。其次，權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣，政府管理的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，政府治理則是一個(gè)上下互動(dòng)和平等展開(kāi)的運(yùn)作過(guò)程。　　國(guó)家向著治理發(fā)展的變遷路徑，可以概括為"管制-管理-治理"三種狀態(tài)，即：管制狀態(tài)（傳統(tǒng)行政）、管理狀態(tài)（新公共管理）、治理狀態(tài)（治理現(xiàn)代化）。在我國(guó)的國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，大致也經(jīng)歷了這三種狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依托各級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這種管理狀態(tài)具體體現(xiàn)為管制行政，政府作為單一管理主體依靠行政指令管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，通過(guò)壟斷權(quán)威自上而下垂直管理、集權(quán)管理。這時(shí)期較為典型的做法是通過(guò)單位、村（居）委會(huì)等組織形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的有組織化，依托權(quán)力網(wǎng)絡(luò)來(lái)管控公共事務(wù)。隨著改革開(kāi)放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既往的"全能型、人治化、封閉式"的管制行政模式，已不再適應(yīng)復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的協(xié)調(diào)需求，"市場(chǎng)式政府"、"參與式國(guó)家"、"彈性化政府"和"解制型政府"等新公共管理的改革方案成為選項(xiàng)。我國(guó)從1982年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院進(jìn)行了多次的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；推行中央與地方的分稅制改革，極大地下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；民間組織大量涌現(xiàn)，全國(guó)居民自治組織達(dá)67900個(gè)。盡管市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府干預(yù)的依賴開(kāi)始減少，但政府仍然發(fā)揮著重要的作用，一些基本的法律規(guī)則和公共物品必須由政府來(lái)提供。特別是在"市場(chǎng)和社會(huì)自身無(wú)法協(xié)調(diào)秩序治理從而陷于分裂和混亂之時(shí)，只有政府這個(gè)強(qiáng)制性的公共權(quán)威可以出手挽救這一危機(jī)局面。"〔6〕進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，市場(chǎng)、社會(huì)的復(fù)雜性加劇，走向治理、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的問(wèn)題提上了議事日程。治理現(xiàn)代化既涵蓋各方面的科學(xué)治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內(nèi)容。治理現(xiàn)代化意味著將國(guó)家對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網(wǎng)絡(luò)、自治權(quán)威相結(jié)合，從全能轉(zhuǎn)向有限、從壟斷轉(zhuǎn)向參與、從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)、從人治轉(zhuǎn)向法治、從封閉到開(kāi)放、從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，做到國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的全覆蓋。　　（二）當(dāng)前國(guó)家治理的特征：有效的政府治理由于我國(guó)還處在轉(zhuǎn)型期，是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域的體制改革尚未完成，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有健全的法律制度架構(gòu)、完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、良好的社會(huì)組織發(fā)育情況不同，因而對(duì)國(guó)家治理不可能力求一步到位，必須立足于當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的國(guó)情、政情、社情。又由于中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的國(guó)家治理要具有中國(guó)特色。　　作為國(guó)家治理體系主體之一的中國(guó)各級(jí)政府，仍負(fù)有重大作用。庫(kù)伊曼和弗利埃特認(rèn)為，政府在治理中的任務(wù)包括構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)，施加影響和規(guī)定取向，整合與管理三方面。〔3〕（P46）相比之下，現(xiàn)階段中國(guó)政府的作用更為重大，正如黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，"政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。""政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。"無(wú)疑，中國(guó)各級(jí)政府必須在國(guó)家治理中起主導(dǎo)作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的龍頭作用，實(shí)現(xiàn)《決定》提出來(lái)的"有效的政府治理"。政府不能等同于一般的社會(huì)組織，更不能被邊緣化。　　正如市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈一樣，治理也有可能失敗�，F(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不盡完善，社會(huì)組織發(fā)展還處在"先發(fā)展、后管理"階段，包括法律法規(guī)在內(nèi)的制度設(shè)計(jì)與整個(gè)制度體系都還不夠完備。為最大限度消減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響，為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的發(fā)展提供制度保障、社會(huì)動(dòng)力和監(jiān)督體系，在"管制-管理-治理"的進(jìn)程中，特別是在當(dāng)前我國(guó)從管理向治理的轉(zhuǎn)變中，應(yīng)有一個(gè)實(shí)行政府主導(dǎo)型治理的過(guò)程，即"導(dǎo)理"的過(guò)程。因而，在中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為"管理-治理"的過(guò)程，而是包含有"管理-導(dǎo)理-治理"的過(guò)程，即帶有從導(dǎo)理演進(jìn)至治理的顯著特征。雖然導(dǎo)理的過(guò)程，也是通常說(shuō)的從管理到治理的表現(xiàn)為制度、文化和心理的綜合性轉(zhuǎn)變過(guò)程。然而十分明顯的是，政府起著領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的主導(dǎo)性功能作用。政府的"導(dǎo)理"作用，具體地說(shuō)有三個(gè)方面：第一，政府起著發(fā)動(dòng)機(jī)和推進(jìn)器的角色，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，肩負(fù)創(chuàng)新使命，把握戰(zhàn)略方向，確保制度供給；第二，更好地發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中"看得見(jiàn)的手"作用，制定規(guī)則體系，做好宏觀調(diào)控，優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；第三，政府幫助培育和完善各類社會(huì)組織，起著引導(dǎo)、規(guī)范、約束的作用，并倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任和培養(yǎng)公共人文精神，推動(dòng)社會(huì)參與。在當(dāng)前，中國(guó)只有實(shí)行政府主導(dǎo)型治理，才能實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。　　（三）當(dāng)前國(guó)家治理的重點(diǎn)：創(chuàng)新社會(huì)治理體制　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立完善以及行政體制的深化改革，當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重點(diǎn)是社會(huì)治理領(lǐng)域。社會(huì)組織作為國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授權(quán)，承擔(dān)公共事務(wù)管理。第三部門的興起打破了傳統(tǒng)資源配置上政府和市場(chǎng)非此及彼的選擇。對(duì)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家最終要走向消亡，國(guó)家的權(quán)力要被社會(huì)收回，重歸社會(huì)。在這樣的進(jìn)程中，現(xiàn)在就需要我們重視社會(huì)組織的發(fā)展。黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出："更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。"十八大以來(lái)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要完善"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與"的社會(huì)管理格局，這些政策為社會(huì)組織的生長(zhǎng)和發(fā)展，提供了有利的宏觀制度環(huán)境。　　要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序，第一，必須正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，盡快實(shí)施政社分開(kāi)，培育各類社會(huì)組織。2013年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》指出："讓人民群眾依法通過(guò)社會(huì)組織實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。"要改革社會(huì)組織管理制度，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì)，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)其自主性和活力。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。第二，實(shí)施社會(huì)組織科學(xué)分類管理，進(jìn)行社會(huì)組織的去行政化、公開(kāi)透明化、規(guī)范有序化的改革，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，激發(fā)社會(huì)組織活力。例如，充分發(fā)揮民間商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的中介作用，協(xié)助政府規(guī)范市場(chǎng)主體行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，降低交易成本；充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體在維護(hù)群眾權(quán)益方面的作用。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村（居）民自治和社區(qū)建設(shè)，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、擴(kuò)大有序參與、提供公益服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、防化矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用。第四，構(gòu)建"多中心、協(xié)作型、整體性"治理模式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。提高公共事務(wù)參與主體的溝通能力，協(xié)作能力，培育社會(huì)資本，形成政府與第三部門合作伙伴關(guān)系，逐步邁向多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡，有效引導(dǎo)社會(huì)組織在志愿服務(wù)供給中的作用，彌補(bǔ)政府供給的缺位或低效。　　　　三、國(guó)家治理體系的建構(gòu)原則和實(shí)現(xiàn)路徑　　當(dāng)代中國(guó)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系。充分釋放十八屆三中全會(huì)全面深化改革的紅利，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將治理的一般方式和中國(guó)國(guó)情、政情、社情有機(jī)結(jié)合，使得國(guó)家治理體系體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。　　（一）國(guó)家治理體系的建構(gòu)原則　　一是科學(xué)治理原則。所謂科學(xué)治理是指通過(guò)建立健全既體現(xiàn)科學(xué)理念、科學(xué)精神，又具有科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)規(guī)則、科學(xué)運(yùn)作的治理體系，并充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行治理。要利用信息技術(shù)依托網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)建立治理信息系統(tǒng)；要遵循科學(xué)的決策原則進(jìn)行治理決策；要提高治理參與主體的能力及素質(zhì)；要注重績(jī)效，采用科學(xué)的方式、方法和工具提升治理績(jī)效，并對(duì)治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估及改善。　　二是民主治理原則。國(guó)家治理要以保證人民當(dāng)家做主為根本，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。治理過(guò)程中，一要民主決策，決策不僅是政府的事，而是參與主體共同決策；二要民主參與，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和公民參與治理或進(jìn)行自治；三要民主監(jiān)督，治理過(guò)程公開(kāi)化、透明化，鞏固治理合法性。　　三是制度治理原則。制度供給以及優(yōu)化制度環(huán)境是政府的重要職責(zé)。制度安排為規(guī)范政府與市場(chǎng)行為、按規(guī)辦事提供了約束邊界，明確公開(kāi)的規(guī)則和制度為整合各主體利益，維系經(jīng)濟(jì)及社會(huì)秩序、促進(jìn)合作治理提供了重要保障。國(guó)家治理是依托制度的治理，應(yīng)大力發(fā)展和支持政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)等實(shí)踐，并逐步健全社會(huì)參與、監(jiān)督的系統(tǒng)配套制度。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。　　四是中國(guó)特色原則。十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，"堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，始終確保改革正確方向；堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，一切從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)國(guó)內(nèi)成功做法，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，勇于推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新"。治理理論是一個(gè)舶來(lái)品，要在中國(guó)發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國(guó)化。從中國(guó)自身的國(guó)情出發(fā)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化方面，其核心內(nèi)涵是包括強(qiáng)化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位。在實(shí)現(xiàn)有效的政府治理方面，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。在創(chuàng)新社會(huì)治理方面，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。　　（二）國(guó)家治理體系的實(shí)現(xiàn)路徑　　一是樹牢目標(biāo)理念。在走向國(guó)家治理的進(jìn)程中，我們要樹立與當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平相適應(yīng)的價(jià)值理念和目標(biāo)體系，即適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的中國(guó)國(guó)情、中國(guó)社會(huì)生態(tài)條件的價(jià)值排序，要把"社會(huì)公正"、"公共利益"、"社會(huì)穩(wěn)定"置于與"經(jīng)濟(jì)效率"和"發(fā)展增長(zhǎng)"同等重要的地位，在有條件的情況下，甚至要放在更為重要的位置上。創(chuàng)新治理理念，必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展；堅(jiān)持公共利益至上，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展；堅(jiān)持實(shí)事求是，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。逐步從集權(quán)向共治轉(zhuǎn)變，從人治向法治轉(zhuǎn)變，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，從封閉管理向透明治理轉(zhuǎn)變，從政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。　　二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。構(gòu)建國(guó)家治理的體制機(jī)制，立足"國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)"的三分結(jié)構(gòu)，形成公共權(quán)力為核心的多元治理格局，使各種治理權(quán)威既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力，確定國(guó)家治理的政治、法律與管理方略。體制方面，要理順政府不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立分工合理、權(quán)責(zé)匹配，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政架構(gòu)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。發(fā)展社會(huì)組織，塑造公民參與治理的模式。機(jī)制方面，要完善協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合。建立信任機(jī)制，形成網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的互惠規(guī)范。健全責(zé)任機(jī)制，厘清治理主體的權(quán)責(zé)配置。強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范治理主體的行動(dòng)行為。完善信息交流機(jī)制，構(gòu)建透明運(yùn)作型的國(guó)家治理模式。　　三是突出法制建設(shè)。建立健全國(guó)家治理的法律體系，有效治理包含著"公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過(guò)司法獨(dú)立、亦即法治來(lái)實(shí)現(xiàn)。"〔3〕（P268）建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。進(jìn)一步深化立法、司法體制改革，樹立憲法和法律的至高權(quán)威，完善中國(guó)特色的法律體系，推進(jìn)立法、司法的科學(xué)化和民主化，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，明確行政執(zhí)法主體，合理分解執(zhí)法職權(quán)，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。完善人權(quán)司法保障制度，健全國(guó)家司法救助制度。　　四是推進(jìn)政治改革。實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理，必須走全面深化改革之路，尤其是加大政治體制改革力度。貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)政治改革的任務(wù)主要有：其一，推進(jìn)執(zhí)政黨改革。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要轉(zhuǎn)變功能，從行政事務(wù)中解脫出來(lái)，專門從事對(duì)國(guó)家的決策建議、監(jiān)督調(diào)節(jié)、思想導(dǎo)向等，利用各種支持資源，充分發(fā)揮其治理的最高權(quán)威作用。其二，推進(jìn)政府改革。必須加快中央和地方各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。其三，推進(jìn)人大改革。推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)"一府兩院"的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。其四，推進(jìn)政協(xié)改革。完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。其五，推進(jìn)司法改革。推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。　　五是夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)家治理最重要的是社會(huì)和人民的參與，必須通過(guò)民主參與實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。一方面，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮第三部門作用，完善社會(huì)的自治組織機(jī)構(gòu)（如村民自治和城市社區(qū)自治），使之成為社會(huì)治理的基礎(chǔ)，建立政府與社會(huì)的相互依賴、相互協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系。政府完善中介組織的有關(guān)法律，規(guī)范和約束中介組織的行為，為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平、環(huán)境良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。另一方面，推進(jìn)政府民主行政，完善民主決策，建立民眾參與決策制度，如公共決策聽(tīng)證制度。推進(jìn)政府信息公開(kāi)，擴(kuò)大民主參與、加強(qiáng)民主監(jiān)督。　　　　參考文獻(xiàn)：　　〔1〕World Bank. Managing Development: The Governance Dimension. Washington D.C， 1994，5. 　　〔2〕UNDP. Public Sector Management， Governance， and Sustainable Human Development，New York，1995，9. 　　〔3〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000. 　　〔4〕郭小聰.財(cái)政改革：國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)〔J〕.人民論壇，2010（2）. 　　〔5〕胡鞍鋼，魏　星.治理能力與社會(huì)機(jī)會(huì)--基于世界治理指標(biāo)的實(shí)證研究〔J〕.河北學(xué)刊，2009（1）. 　　〔6〕張慧君，景維民.國(guó)家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問(wèn)題〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2009（10）. 　　載《理論探索》2014年第1期
責(zé)任編輯：zhengjing

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