當前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 基層首創(chuàng) 醞釀“農(nóng)地新變”
土地是農(nóng)民的命根，也是財富之母。如何將農(nóng)村集體土地從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利？在十八屆三中全會和中央農(nóng)村工作會議前后，土地制度改革熱潮在各地涌動不息：農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的出讓、租賃、入股及綜合開發(fā)利用；承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保及流轉(zhuǎn)信托、規(guī)模經(jīng)營；宅基地抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓；征地過程中讓農(nóng)民獲得更多的土地增值收益……一系列帶有突破意義和借鑒意義的試驗，甚至包括一些有爭議的首創(chuàng)嘗試，都在拉開地權(quán)博弈的大幕，同時努力探索保障和發(fā)展農(nóng)民土地分配權(quán)益的種種路徑。
權(quán)利之變：完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，賦予農(nóng)民更多樣化的物權(quán)
“農(nóng)村資源要盤活，就要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進入市場。交易價格可由村民與承包者商定，也可采取競價方式。”廣東梅州市蕉嶺縣委書記溫向芳說，“最終讓農(nóng)民獲得最大的收益。”
2013年11月初，蕉嶺縣成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，出臺了該省第一部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等都在交易范圍內(nèi)。
在將農(nóng)村存量土地要素盤活，激發(fā)更大生產(chǎn)力的同時，一些土地流轉(zhuǎn)過程中帶有明顯行政色彩。半月談記者多地采訪發(fā)現(xiàn)，對土地流轉(zhuǎn)，不少地方都制定明確的“工作目標”。當遇到農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地給公司或大戶時，一些基層官員往往認為農(nóng)民覺悟不高、宣傳力度不夠。個別省份甚至提出，“力爭到2015年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占承包耕地50%以上”。部分專家擔心，如果操作不慎，很容易變成運動式土地流轉(zhuǎn)，反而傷害到農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。
作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民住房以及“隨房而走”的宅基地究竟如何轉(zhuǎn)讓，廣受社會關(guān)注。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然目前我國政策尚未完全放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但是民間已經(jīng)形成了一個初級的宅基地交易市場。隨著農(nóng)民從“農(nóng)村向城市”、“偏遠農(nóng)村向近郊農(nóng)村”遷移加快，自發(fā)買賣農(nóng)房逐年增多，但由于沒有明確法律規(guī)定，農(nóng)房存在“隱性”買賣、隨意定價、糾紛多發(fā)等現(xiàn)象，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)亟須破題。
浙江溫州樂清市的農(nóng)房跨村“農(nóng)對農(nóng)”買賣可謂這一領(lǐng)域改革探索的先鋒。自2009年以來，樂清市在農(nóng)房和宅基地確權(quán)、登記、頒證基礎上，突破“農(nóng)房只能在同村社員之間買賣”限制，將買賣范圍擴大為全市農(nóng)業(yè)戶口人員。這一“破冰”之舉讓農(nóng)民對自己的房屋有了處置權(quán)。與一般房屋轉(zhuǎn)讓登記不同的是，樂清市農(nóng)房買賣需村委會出具出賣方不止一處房產(chǎn)的證明，以及出賣方簽署不再申請宅基地的承諾書。
據(jù)了解，樂清市農(nóng)房買賣并不改變農(nóng)民原有的村集體經(jīng)濟組織社員關(guān)系。“原有的社員權(quán)不變，賣房的人仍舊是村集體經(jīng)濟組織成員，享受集體資產(chǎn)的分配權(quán)，買房的人仍舊是原來村集體的社員，并不因買了房就在房屋所在村集體享有社員權(quán)。”樂清市農(nóng)業(yè)局黨委委員金龍坤說，這樣做有利于維持村集體成員穩(wěn)定，也有利于將社員資格與農(nóng)房買賣相分離，促進交易進行�！ �
受訪農(nóng)民認為，農(nóng)房可以在全市“農(nóng)對農(nóng)”買賣，相當于給了農(nóng)民選擇權(quán)，至于用不用這個權(quán)利，農(nóng)民自己會權(quán)衡考慮。
據(jù)樂清住建部門統(tǒng)計，自農(nóng)房交易改革以來，樂清全市成交農(nóng)房4397件（含同村、跨村），總面積779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)農(nóng)民“賣房潮”、無處可居等影響社會穩(wěn)定的情況，受到農(nóng)民普遍歡迎。
隨著城鎮(zhèn)化帶來的“拆遷收益”繼續(xù)擴大，農(nóng)民對農(nóng)房的“惜售”更為明顯，不少農(nóng)民已經(jīng)意識到自家農(nóng)房升值的潛力，寧肯空置也不賣。金龍坤認為：“農(nóng)民‘惜售’農(nóng)房是好事，說明農(nóng)民更理性，這絲毫不影響農(nóng)房交易改革的重要意義。”
經(jīng)營之變：“土改”創(chuàng)新突破現(xiàn)實瓶頸，讓農(nóng)民獲得更多發(fā)展權(quán)
曾引起爭議的嘉興“兩分兩換”是在土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)方面較早的改革探索。自2008年開始，浙江省嘉興市開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”，讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成“有價資產(chǎn)”，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，解決農(nóng)民的社會保障缺失問題。
“兩分兩換”通過財政和政府提供融資支撐，實現(xiàn)“房等人”、“流轉(zhuǎn)金等人”，讓老百姓看見實實在在的利益。嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)黨委書記毛扣軍說，鎮(zhèn)里土地流轉(zhuǎn)每畝一年給農(nóng)戶租賃費600元，租賃費每3年提升10%，租賃費按年結(jié)算�？紤]到物價上漲因素，農(nóng)戶也可不要錢，每畝保證600斤稻谷。宅基地可以異地置換政府統(tǒng)一規(guī)劃建設的聯(lián)排別墅，也可以按照“拆一還一”的政策，選擇已建成小區(qū)的公寓房，還可以按照每平方米1000元的補償直接拿現(xiàn)金。
通過農(nóng)民住房空間置換，嘉興城鎮(zhèn)化推進加速，宅基地置換后騰空出來的土地可做工業(yè)用地和商業(yè)用地，保障了農(nóng)民進城后的產(chǎn)業(yè)支持；農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營效益。試點幾年來，嘉興農(nóng)村整體布局得到優(yōu)化。目前試點農(nóng)戶居住的布局城鎮(zhèn)集聚度一般都在50%以上，農(nóng)村建設規(guī)劃布點大幅減少。
在承包地、宅基地流轉(zhuǎn)問題逐步獲得解決的同時，部分希望擴大規(guī)模的承包者遭遇到資金瓶頸。由于土地是從不同農(nóng)戶中承包過來的，承包者不能拿到土地的承包使用經(jīng)營權(quán)證，因此難以獲得銀行貸款的支持。
為此，廣東蕉嶺特別重視同步建立農(nóng)村信用體系。蕉嶺縣金融工作局局長張衛(wèi)告訴記者，如果信用好，農(nóng)戶可在不用抵押的情況下進行信用貸款，額度是1萬至5萬元。針對需要較大數(shù)額貸款的農(nóng)戶或企業(yè)，蕉嶺探索的突破口是，根據(jù)企業(yè)與農(nóng)戶簽訂的合同期限，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，給承包者頒發(fā)一個土地承包經(jīng)營證。“合同到期了，土地證也就到期了，這就可以解決貸款難的問題。”
在重慶市，一家專業(yè)從事農(nóng)民信用貸款的民營金融機構(gòu)正在轉(zhuǎn)型，開始接納農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押貸款業(yè)務申請，最近一年來，已經(jīng)發(fā)放農(nóng)民抵押貸款超過3000萬元。這家名為重慶開縣民豐互助合作會的機構(gòu)，服務的農(nóng)民人數(shù)超過15萬，累計發(fā)放小額信用貸款近20億元。合作會會長錢峰向記者介紹，之所以能承接農(nóng)民抵押貸款業(yè)務，關(guān)鍵在于政府相關(guān)政策放開。
為了真正突破融資難的瓶頸，從2010年以來，重慶、山東、河南等不少省市開展土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)抵押貸款試點，這被認為是把農(nóng)民原有的土地死資產(chǎn)盤活為活資本的關(guān)鍵一招。
在重慶，農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)抵押貸款對象主要是農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場主，貸款主要用于發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。
在重慶石柱縣三河鎮(zhèn)川主村，村民黃華銀家擁有一套500多平方米的三層農(nóng)房。黃華銀一直想發(fā)展肉兔養(yǎng)殖，但苦于沒有資金未能實現(xiàn)。2010年，黃華銀以自家房屋作抵押，向銀行貸款32萬元，購買了5000多只肉兔，年均純收入突破10萬元。
截至目前，石柱縣已發(fā)放“三權(quán)”抵押貸款6億多元，幫助3000多農(nóng)戶及個體企業(yè)創(chuàng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)大戶反映，以前宅基地、農(nóng)房等不能用作抵押，農(nóng)民只能從銀行貸小額信用貸款，甚至在民間借高利貸來搞生產(chǎn)，風險大且不經(jīng)濟。“三權(quán)”抵押貸款的出現(xiàn)，正好填補了這塊空白。目前，抵押物范圍也從單純的承包地、宅基地、林地擴展到農(nóng)村塘庫堰、地上種植養(yǎng)殖物及大棚等。
在探索“三權(quán)”抵押貸款之初，不少銀行反映，“三權(quán)”資產(chǎn)難以評估、抵押登記難、資產(chǎn)變現(xiàn)難，銀行擔心貸款風險大。為打通“農(nóng)民貸款難”與“銀行放貸慎”間的“腸梗阻”，分擔貸款風險，重慶建立“三權(quán)”抵押貸款風險補償基金，如遇農(nóng)戶無法歸還貸款，即通過財政資金補助，由政府給予金融機構(gòu)適當補償，形成政府、銀行和農(nóng)民共同承擔風險的格局。
“一次性貸款在20萬元左右，這對農(nóng)民而言不是小數(shù)目�，F(xiàn)在能建立一套風險補償機制，讓銀行愿貸款，也給農(nóng)民吃了一顆‘定心丸’。”在解決了貸款風險擔憂后，重慶江津區(qū)養(yǎng)殖大戶劉力勤用自家農(nóng)房辦了一筆抵押貸款。
在土地問題專家、西南政法大學副校長劉俊看來，目前中國“盤活”農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的努力尚處于起步階段，仍需在明晰農(nóng)民土地物權(quán)、修改相關(guān)土地管理法規(guī)等方面做出重大政策調(diào)整，同時加快降低評估擔保費用、簡化手續(xù)延長貸款時間等配套制度建設，以真正確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)。
分配之變：打造公平公正機制，合理共享發(fā)展紅利
從安徽宿州國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)信托第一單，到山東青州等地次第退出土地流轉(zhuǎn)信托項目，引起爭議的土地流轉(zhuǎn)信托能否成為農(nóng)民分享土地紅利的新工具？
“土地流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)村集體組織或農(nóng)戶個人將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)出資，委托給信托公司進行管理，并引入相關(guān)的農(nóng)業(yè)企業(yè)負責經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地，存續(xù)期內(nèi)由信托公司向受益人分配信托收益。”北京信托高級經(jīng)理沈佳迪說。
2013年11月7日，北京國際信托有限公司與桃園村土地股份合作社集體土地承包經(jīng)營權(quán)信托項目在江蘇無錫惠山區(qū)陽山鎮(zhèn)簽約。該項目將在保持現(xiàn)有土地性質(zhì)不變的前提下，由北京信托將桃園村158畝農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)作為基礎資產(chǎn)設立土地信托，對信托土地的承包經(jīng)營權(quán)進行管理。
項目采取“土地股份合作社＋專業(yè)合作社”的雙合作社設計，首先將土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)到村民個人，再由村民以其土地經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社，土地股份合作社作為委托人以土地經(jīng)營權(quán)在北京信托設立財產(chǎn)權(quán)信托。
“土地流轉(zhuǎn)信托是用市場化方法實踐對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’的探索。”江蘇省農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站站長楊天水提醒，其中包含著不確定性和爭議。既需要通過探索完善政策，也要防范其中存在的風險�！ �
雖然土地流轉(zhuǎn)是財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的重要形式，但土地流轉(zhuǎn)、收益分配的過程和結(jié)果都需要有公平合理的機制。首先，土地經(jīng)營權(quán)的所有者是自愿的，而不是被強迫的，包括行政強迫、暴力強迫和欺騙性或引誘性強迫等；其次，要有一個信息透明、公平合理的交易環(huán)境；再次是對不當、違法行為有獨立的、公平的制裁和懲罰機制。
半月談記者了解到，目前來看，上述的條件和機制在一些地方并不具備。涉及土地流轉(zhuǎn)信托的前期，幾乎都要“做村民的工作”。
無錫市惠山區(qū)桃園村土地股份合作社理事長周建峰表示，桃園村模式最重要的是保證農(nóng)民不失去土地，“這個受益憑證就是村民自己的財產(chǎn)可以抵押和轉(zhuǎn)讓，但是僅限于流轉(zhuǎn)給本村村民和村委會，流轉(zhuǎn)給外地人需村民代表大會決議通過。”
征地制度因其利用巨大“剪刀差”將絕大多數(shù)土地溢價轉(zhuǎn)到政府和城市而飽受詬病，而且成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的“火藥桶”。如何在征地過程中保障農(nóng)民利益？杭州“留地于民”保障被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的探索提供了一種可能。
所謂的“留地于民”是指村級留用地政策，即在征地補償基礎上，給村集體留下一定比例土地，由其開發(fā)經(jīng)營，以便給農(nóng)民更多保障。記者走訪杭州市江干區(qū)三叉社區(qū)時，社區(qū)股份經(jīng)濟合作社董事長沈明剛說，留用地的開發(fā)帶動了村集體經(jīng)濟的崛起。
三叉社區(qū)前身是三叉村，2002年撤村建居以來，村集體經(jīng)濟組織利用130畝留用地建設了6大三產(chǎn)項目，在江干區(qū)的“樓宇經(jīng)濟”中占了一席之地，每年有上億元的收益。10多年來，村集體資產(chǎn)已從2.6億元增加到17.18億元，村集體經(jīng)濟組織每年還拿出50%的收益給股民分紅。“2012年，2600多股民的人均年終分紅達到20871元。”沈明剛說。
隨著社區(qū)股份合作經(jīng)濟不斷壯大，股民分紅逐年提高。據(jù)對杭州6個城區(qū)29個被征遷社區(qū)股份合作社的調(diào)查，自2010年以來，股民分紅年均遞增18.5%，比全市農(nóng)民人均純收入增長率高出6個百分點。
杭州市征地拆遷辦公室主任王永濤介紹，留地規(guī)模按10％核定留用地指標，規(guī)劃選址，實施“一村一方案”，有效避免村鎮(zhèn)發(fā)展后期“無地可用”的情況，開發(fā)方式，可采取自主開發(fā)、合作開發(fā)、指標換物業(yè)、指標貨幣化等方式開發(fā)留用地項目。村集體控股不低于51％，確保村集體組織對留用地項目控股并長期持有物業(yè)。
當前，許多農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的權(quán)屬因受限制而成“死產(chǎn)”，但其商業(yè)性質(zhì)和市場價值卻真實存在，城郊農(nóng)房與商品房“位置一墻之隔、價值云泥之別”引發(fā)不少矛盾。
深圳首宗入市的原農(nóng)村集體工業(yè)用地于2013年12月20日成功交易，在變相實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同權(quán)同價的同時，通過新的利益分享模式，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分享土地增值溢價，讓農(nóng)民真正參與“分錢”。鳳凰社區(qū)地塊的交易收益，按三七開分配，即70%納入深圳市國土基金，鳳凰社區(qū)獲得30%，并無償取得總建筑面積20%的配套物業(yè)。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會負責人表示，該宗土地并非法律意義上的集體建設用地，而是原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位實際占用的土地，土地權(quán)益尚未充分厘清，但通過政策創(chuàng)新得以入市交易，盤活利用，同時土地出讓收益實現(xiàn)政府和原村集體共享，為實現(xiàn)不同權(quán)利主體土地的同價同權(quán)開辟了新路。
對比發(fā)現(xiàn)，鳳凰社區(qū)地塊建筑面積底價接近每平方米1560元，遠超當?shù)?013年基準地價每平方米300元左右的標準，亦高于附近區(qū)域一塊近期定向出讓的工業(yè)用地底價。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，深圳的這一探索符合中央改革精神要求，將對全國其他城市的土地改革起到示范作用。（記者 李松 王政 周強 陳剛）
資本入農(nóng)熱的雙向沖擊波
在農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)，獲得更大的收益分配過程中，資本是極其重要的要素和至為關(guān)鍵的一環(huán)。當農(nóng)村土地遇上城市工商資本，將會產(chǎn)生怎樣的物理化學反應？
當下，越來越多的企業(yè)將目光瞄準“投資洼地”農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，資本洶涌入農(nóng)門，一方面促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，盤活了農(nóng)村的土地等資產(chǎn)要素，做大了利益蛋糕，增加了農(nóng)民收入；另一方面開山辟地、圍田造房等新型“圈地”“炒地”和其他瓜分農(nóng)民利益的現(xiàn)象廣泛存在。如何使入農(nóng)資本發(fā)揮正面作用，削減負面效應？
農(nóng)業(yè)投資熱搶占發(fā)展“先機”
企業(yè)投資農(nóng)業(yè)搶占“先機”成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出特點。在2012年寧波舉辦的第十五屆浙江投資貿(mào)易洽談會上，一場“風險投資和農(nóng)業(yè)休閑產(chǎn)業(yè)對接會”吸引了國內(nèi)外20多家風險投資公司和上百家農(nóng)業(yè)企業(yè)。“相對于傳統(tǒng)制造業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)，包括休閑農(nóng)業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資價值被嚴重低估。”一位投資公司負責人表示。
半月談記者在浙江多地采訪獲悉，隨著工商企業(yè)經(jīng)營遇困，農(nóng)業(yè)的投資價值正在被企業(yè)主重新發(fā)現(xiàn)。企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、特別是休閑農(nóng)業(yè)成為浙江民資的新亮點。“農(nóng)業(yè)一旦產(chǎn)業(yè)化、品牌化、休閑化，附加值就高了，投資效益就顯現(xiàn)出來了。”浙江省農(nóng)業(yè)廳辦公室主任童日暉說。
在信息化、工業(yè)化疊加推進的當下，經(jīng)受市場洗禮的工商資本不斷以新視角審視和提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)價值。一些企業(yè)躍躍欲試，力爭將資本利潤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民利益緊密結(jié)合。上海國興農(nóng)就是由職業(yè)經(jīng)理人團隊和國內(nèi)農(nóng)資企業(yè)創(chuàng)始人共同發(fā)起設立的一家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)。在整合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各種資源的基礎上，其設想成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈運營商。
工商資本進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前呈現(xiàn)出三大特征：一是用信息化嫁接農(nóng)業(yè)；二是以工業(yè)生產(chǎn)理念管理和經(jīng)營農(nóng)業(yè)；三是建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可溯源機制，推進農(nóng)產(chǎn)品銷售方式的變革。
相關(guān)專家認為，工商資本進入農(nóng)業(yè)，必然會把信息化、工業(yè)化的理念帶進農(nóng)業(yè)。但農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)律有其特殊性，因為它是唯一一個“以生命體為生產(chǎn)和經(jīng)營對象”的產(chǎn)業(yè)，機動性、偶然性、地域性、個性化特征都很強。如何在不同產(chǎn)業(yè)規(guī)律中整合好、嫁接好，是一個長期的探索和試錯過程。
資本帶來市場要素，重塑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營
位于渝西地區(qū)永川的黃瓜山，一直以種植梨而遠近聞名，但真正撬動黃瓜山片區(qū)大發(fā)展的杠桿，還是城市工商資本將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和旅游觀光業(yè)有機結(jié)合而產(chǎn)生的。半月談記者在黃瓜山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范區(qū)內(nèi)看到，以往的一個接一個的小梨園，已被包括梨、枇杷、藍莓等總面積達15000畝的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園所取代。據(jù)黃瓜山鄉(xiāng)村旅游區(qū)管委會副主任傅永紅介紹，目前，黃瓜山已規(guī)劃好了19個觀光農(nóng)業(yè)項目，一個“月月見花開，四季瓜果香”的鄉(xiāng)村旅游精品正在形成。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不賺錢，一畝地產(chǎn)值僅千元。但在重慶江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，通過資本入農(nóng)，發(fā)展集約型、規(guī)�；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，吸引11.5億元投資，平均一畝地年產(chǎn)值超5000元。資本、先進技術(shù)、管理經(jīng)驗與土地結(jié)合，使農(nóng)業(yè)迸發(fā)巨大的財富效應。
“晴天一身土、雨天一腳泥，扛著鋤頭下田去，泥巴滿身回家來”，這是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實寫照。但最近記者漫步在江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的田間地頭，平整的機耕道、生產(chǎn)便道深入到一片片果園、菜地，溝渠管網(wǎng)縱橫交錯，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特有的氣息撲面而來。
農(nóng)業(yè)要賺錢，關(guān)鍵是要把農(nóng)民組織起來，依靠資本、先進農(nóng)業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗和銷售模式。重慶亨佳農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司在園區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)了3400多畝地種植檸檬和晚熟柑橘，公司總經(jīng)理楊杰捧著油光鮮亮的檸檬告訴記者：“我們還雇用了50多名技術(shù)人員，專職從事除草、滅蟲、嫁接等管護工作，地里雜草用機器收割，不噴殺蟲劑，產(chǎn)出的檸檬、柑橘能達到綠色食品要求，并全部出口到歐洲國家。”
城市資本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的良性結(jié)合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖，也吸引了大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)務農(nóng)，當起了“農(nóng)業(yè)工人”。園區(qū)內(nèi)龍華鎮(zhèn)燕壩村村民劉興陸流轉(zhuǎn)了6畝土地給企業(yè)種柑橘，自己也在企業(yè)里打工。劉興陸掰著指頭算了一筆返鄉(xiāng)務農(nóng)“收益賬”：第一塊是土地流轉(zhuǎn)后租金收益，平均每年近6000元；第二塊是在企業(yè)務工，年收入也在2萬元左右。兩塊收入加在一起，并不比外出打工差。
針對“誰來種地”，近期中央農(nóng)村工作會議提出，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。
熱衷“圈地”賺快錢，防范資本“雙刃劍”
江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)管委會主任劉玉忠告訴記者：“現(xiàn)在很多人擔心，城市資本下鄉(xiāng)是嘴上唱著‘農(nóng)業(yè)經(jīng)’、心里叨著‘土地賬’，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要堅持資本下鄉(xiāng)不損害農(nóng)民利益，不侵占農(nóng)業(yè)資源，讓企業(yè)認認真真‘務農(nóng)’。”
一些“土生土長”的農(nóng)業(yè)專家對“工商資本進農(nóng)業(yè)”更是持反對態(tài)度。他們認為這種行為基本上是一種“掠奪行為”。以資本獲取收益為主要考慮目標，容易造成一些弊端：一是短期行為，大張旗鼓進入，也很容易退出。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點恰恰需要長期經(jīng)營。二是在目前國家重視農(nóng)業(yè)的大環(huán)境下，農(nóng)業(yè)的政策空間在不斷放大，各種補貼和優(yōu)惠政策措施不斷疊加，工商資本可能是看中這一點，覺得這個政策空間有利用價值。三是以投資農(nóng)業(yè)為入手處，真正的目標可能“在別處”，打的是“圈地牌”、“延伸牌”。
這種擔憂不無道理。半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前一些資本進入農(nóng)村，非農(nóng)化用地的操作手法可謂五花八門。
一些地方用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的幌子租用圈占大片農(nóng)村土地，造成大量農(nóng)田被非農(nóng)化使用。在江西北部一家農(nóng)業(yè)休閑園中，四五百畝的土地被開挖成魚塘、建上度假別墅和休閑小屋。管理方告訴記者，這些土地都是30年租期流轉(zhuǎn)過來的，總共投資了2000多萬元，形成“玩吃住”一條龍。
記者在江西調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比起那種明顯占用農(nóng)村耕地非農(nóng)化使用，不少地方依托水庫進行綜合種養(yǎng)來獲得土地的方式更為隱蔽。這些投資者大多來自中小城市城鎮(zhèn)，多為承包水庫，并租下周邊耕地和山地，建造休閑房舍，進行所謂的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。一些地方水利局負責人告訴記者，隨著投資者的熱情越來越高，原來一百畝水面加周邊三四百畝耕地山地的水塘，其40年承包期租金已由3年前的80萬元，上漲到目前的150多萬元。
還有不少地方以休閑農(nóng)業(yè)或開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的名義在農(nóng)村圈占土地。記者在中部地區(qū)一些縣市看到，景色優(yōu)美的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一家家所謂的旅游開發(fā)投資企業(yè)。這些來自沿海的投資者多是將村里村民的自留地和廢棄宅基地私下購買，進行所謂旅游基礎設施建設，其中包括不少餐飲和休閑場所，一些好的地段還建有店鋪出租。
2013年中央一號文件首次提出發(fā)展家庭農(nóng)場，一些家庭農(nóng)場在發(fā)展中“走樣”，打起生產(chǎn)管理用房、農(nóng)家休閑旅游的政策擦邊球，“圈地”、耕地上蓋房子等問題時有發(fā)生。許多農(nóng)場主要求提高生產(chǎn)管理用房占地比例。記者在浙江余姚市某農(nóng)場看到，一處占地一畝多的臨時生產(chǎn)管理用房被裝修后改造成了農(nóng)家樂，而且仍在拓展規(guī)模。
浙江慈溪市橋頭明美蔬菜農(nóng)場主余志明等人表示，有些工商資本做不了兩年，拍屁股留下一個爛攤子走人了。
重慶市江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中，曾有20多家企業(yè)打著農(nóng)業(yè)觀光、風情小鎮(zhèn)建設等名義，企圖進入園區(qū)搞房地產(chǎn)開發(fā)，投資金額上億元，因這些項目“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向，被江津區(qū)相關(guān)部門及時拒于門外。
“資本下鄉(xiāng)”缺少準入門檻、有效監(jiān)管，亟須加強資金流向引導預防“圈地”傾向。浙江省發(fā)改委發(fā)展研究所所長卓勇良等專家表示，政府應積極引導，完善相關(guān)的投資政策和配套措施，將企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的“暫時性選擇”引導轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;長期選擇”，并引導資金在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部的流向，進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)投資的吸納、拉動效應，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，拉動涉農(nóng)經(jīng)濟較快增長。
針對民資“涌入農(nóng)門”主要集中在休閑觀光農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品等經(jīng)濟作物方面的現(xiàn)狀，專家建議，今后應引導資金向種植、加工等領(lǐng)域投資，確保資本推動農(nóng)業(yè)全方位發(fā)展。
卓勇良表示，在企業(yè)投資農(nóng)業(yè)時，一定要嚴格限定土地用途，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)的耕地必須從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營，不能轉(zhuǎn)為他用。另外，要完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工等方面相應的補貼制度，使得工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)能夠獲得合理的回報。更為重要的是，應盡快完善民間資本投資休閑農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的相關(guān)制度，尤其是對涉及旅游開發(fā)、綜合體建設的休閑農(nóng)業(yè)項目，應進行嚴格審查和監(jiān)督，嚴防企業(yè)變相建造公館、會所等項目�！ �
警惕農(nóng)民權(quán)益邊緣化，要制度保障更要增強“內(nèi)功”
資本下鄉(xiāng)更大的威脅來自于某些地方政府和村兩委“合謀”，以推進土地規(guī)模經(jīng)營的名義侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，違背農(nóng)民意愿。
當前各類社會性資本進入農(nóng)村土地速度在加快。農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，2012年，各地流入工商企業(yè)的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。由于利益協(xié)調(diào)機制的不完善，資本入農(nóng)帶來了土地流轉(zhuǎn)糾紛的增加。2011年，流轉(zhuǎn)糾紛中我國農(nóng)戶之間的糾紛有5.03萬件，比2010年增加5.3%，占流轉(zhuǎn)糾紛的74.3%；農(nóng)戶與其他主體間發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)糾紛比2010年增長16.4%。
在當前入農(nóng)資本中，有的占地潛伏多時亟盼“轉(zhuǎn)正”，有的風聞“農(nóng)地入市”蠢蠢欲動。相對于工商企業(yè)，農(nóng)民缺少資金和技術(shù)，屬于弱勢群體，如果完全放任自由，農(nóng)地資源的“非農(nóng)化”趨勢將難以避免。
半月談記者在重慶、河南、浙江、湖北等地調(diào)研時，不少農(nóng)口干部和基層群眾認為，雖然中央多年來一直“不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)民承包地”，但“長時間、大面積”等概念界定模糊，造成地方對中央精神扭曲。一些地方片面理解2013年中央一號文件中“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”精神，造成工商企業(yè)和社會資本大規(guī)模圈地。
西南政法大學副校長劉俊認為，雖然目前國內(nèi)不少地方的城市資本下鄉(xiāng)給農(nóng)村注入了活力，增加了農(nóng)民收入，一定程度上解決了農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)和土地撂荒等問題，但如不從根本上解決農(nóng)民種糧不賺錢的基礎性問題，城市資本下鄉(xiāng)帶來的這些成果不能持久。
從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展情況看，工商資本下鄉(xiāng)租賃土地后，不可能把原來土地上工作的所有農(nóng)民都雇傭下來，會對農(nóng)民形成“擠出”效應。日本對公司、企業(yè)進入農(nóng)業(yè)有嚴格限制。日本法律規(guī)定，公司企業(yè)等法人不得購買農(nóng)地，依法租賃農(nóng)地的法人，不得改變農(nóng)地用途。
專家建議，盡快明確農(nóng)民和以農(nóng)戶為主的新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的主導權(quán)，對資本直接經(jīng)營農(nóng)地“立規(guī)設檻”，從法律層面因地制宜地對工商資本下鄉(xiāng)的期限、規(guī)模、涉足領(lǐng)域設立明確的判定標準；鼓勵工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的領(lǐng)域進行明確界定；明確規(guī)定社會資本參與土地流轉(zhuǎn)必須先交納年流轉(zhuǎn)租金一定倍數(shù)的保證金作為“風險保證金”，防止企業(yè)中途退出、擅自改變土地用途及對土地從事掠奪性經(jīng)營。（記者 王政 郭遠明 李鵬 李松）
土地改革賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場章節(jié)和健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制章節(jié)中提出一系列新政策、新設計，直指農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵：破除當前城鄉(xiāng)土地“同地不同權(quán)”二元體制困局，讓農(nóng)民更多更合理地分享土地增值收益，增加財產(chǎn)性收入。中央農(nóng)村工作會議也指出，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。
當前，各個利益主體正在對農(nóng)地權(quán)利展開深度博弈，城鄉(xiāng)土地缺乏平等地位的制度設計也亟待改觀，啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革勢在必行。如何準確解讀中央最新精神實質(zhì)，深度透視政策出臺背景、意義和現(xiàn)實針對性？
誤讀之憂
十八屆三中全會前后，市場上一時間出現(xiàn)所謂“農(nóng)地入市”的輿論熱潮。然而，其所謂“農(nóng)地入市”與中央精神不盡相符。
中央提出的“農(nóng)地入市”是指農(nóng)村經(jīng)營性建設用地“入市”，而當下流行的誤讀則認為所有的農(nóng)村土地都可以入市；土地承包權(quán)可以抵押；宅基地可以自由買賣。這集中反映人們對當前“農(nóng)地入市”乃至農(nóng)地改革的認識誤區(qū)。
甚至在此錯誤輿論的引導和推波助瀾之下，“打著農(nóng)地改革旗號、干著損害農(nóng)民利益的事”的不良苗頭已經(jīng)出現(xiàn)。比如，在一些地方，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實為強征”的做法。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映表示，個別地方政府在工商資本要挾下，通過流轉(zhuǎn)把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再承包出去，這直接導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中被“開除出局”，讓農(nóng)民與土地市場化收益絕緣。
在農(nóng)地改革的大背景下，也有一些城里人想從中“分得一杯羹”。在一些地方，城里人到農(nóng)村投資置業(yè)開始由潛流變?yōu)轱@流，一時間不少大城市周邊的小產(chǎn)權(quán)房也因能“轉(zhuǎn)正”的噱頭熱銷不已。
2013年11月22日，針對小產(chǎn)權(quán)房，國土資源部、住建部緊急叫停。兩部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于堅決遏制違法建設、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》，要求各地堅決遏制最近一些地方出現(xiàn)的違法建設、違法銷售“小產(chǎn)權(quán)房”問題。
12月6日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國新辦舉行的發(fā)布會上強調(diào)，三中全會《決定》推進土地制度改革的基本出發(fā)點是為了增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農(nóng)村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農(nóng)村去圈地。
在農(nóng)地改革問題上，當前甚至有人將農(nóng)地領(lǐng)域公權(quán)力失控所產(chǎn)生的各種問題歸結(jié)為現(xiàn)行農(nóng)地所有制。他們認為只要推行農(nóng)地私有化，一切問題就會迎刃而解。
對此，一些專家學者表示，改變當前農(nóng)地所有制不是解決農(nóng)地問題的靈丹妙藥。把公權(quán)濫用的問題統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為公有制上，把私權(quán)不受侵害的希望全部寄托于私有制上，這是認識上的誤區(qū)。解決農(nóng)地問題的根本不在于改變農(nóng)地所有制，而在于規(guī)范公權(quán)力�！ �
《決定》“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，也被部分人誤讀為可以到農(nóng)村大肆圈地，借工商業(yè)開發(fā)與農(nóng)民爭利。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文針對此表示，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。
陳錫文還進一步指出，當前農(nóng)地改革有三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
制度之弊
究竟是什么妨礙了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)呢？正如國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松所指出的，城鄉(xiāng)二元分割格局是我國土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。他將我國現(xiàn)行土地制度核心內(nèi)容概括為三個關(guān)鍵詞：二元分割、政府壟斷、非市場化配置。
當前，城市土地和農(nóng)村土地采取不同所有制。城市土地屬于國有，地方政府享有城市建設用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補償后即告喪失。
據(jù)國家統(tǒng)計局2013年初發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年底中國農(nóng)村全年農(nóng)村居民人均純收入為7917元，而“財產(chǎn)性收入”和“轉(zhuǎn)移性收入”在農(nóng)村居民收入中占比不足8%，遠低于城鎮(zhèn)居民水平。
中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會副會長、清華大學中國農(nóng)村研究院首席專家、博導劉奇在接受半月談記者專訪時表示，農(nóng)村集體土地和城市國有土地都是公有制性質(zhì)，但二者處于不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權(quán)利，城鄉(xiāng)土地市場被人為隔離，由此形成國有土地市場和集體土地市場兩套市場體系。
劉奇告訴半月談記者，國有土地與集體土地的最大的權(quán)利差異表現(xiàn)在使用權(quán)上，集體土地想進入市場必須通過國家的征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾螅儆烧畡潛�、出讓及招拍掛給用地單位。這樣一來，城市土地市場供給由地方政府通過征收農(nóng)地形成獨家壟斷。
政府壟斷土地市場，直接導致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易無法按經(jīng)濟規(guī)律進行。劉奇說，政府壟斷的土地市場化水平遠遠低于勞動力、資金、生產(chǎn)資料等要素市場化水平，極易滋生各種不法“套利”行為�！ �
根據(jù)有關(guān)專家測算，在征地過程中，農(nóng)民的補償金額僅占土地收益的5%～10%，村級集體占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地進入非農(nóng)建設使用的進出閥門。低價征地，高價出讓的土地差價，成為不少地方政府土地財政的主要來源。
與此同時，土地權(quán)利“二元化”造成農(nóng)地權(quán)利不完整，極大地限制了農(nóng)民市民化過程，更使得我國的“人口城鎮(zhèn)化”明顯滯后于“土地城鎮(zhèn)化”。
劉奇坦言，現(xiàn)有的制度設計使得大批轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區(qū)的耕地粗放經(jīng)營，大量的住房空閑。有人形容這種現(xiàn)象為“兩只老鼠”，農(nóng)民把家里的房子留給老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。這種“兩棲型”人口流動造成極大浪費。
劉奇認為，在農(nóng)地征用過程中，一些農(nóng)民失去生存保障的土地，卻無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，成為邊緣群體。同時，由于目前對農(nóng)民補償方式簡單，技能培訓和就業(yè)扶持不夠，失地農(nóng)民從村民向市民的身份轉(zhuǎn)換難以完成。
針對此，前不久召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議要求“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，明確強調(diào)“努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力”。
分配之利
農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。當前的農(nóng)地改革直接針對農(nóng)村“三塊地”（承包地、集體經(jīng)營性建設用地、宅基地），讓土地權(quán)益釋放紅利，讓財產(chǎn)性收益給農(nóng)民帶來實惠。
北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組分析指出，農(nóng)村土地一旦確權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以成為投資者，利用市場化機制對土地實現(xiàn)資源配置，從而創(chuàng)造出更多財富。
關(guān)于承包地，《決定》明確提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。在原來的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益的基礎上，再賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保的權(quán)能。承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地經(jīng)營權(quán)，不是承包權(quán)。
劉守英說，此次三中全會《決定》實際是把法定“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”分成了兩個權(quán)利：一是農(nóng)地承包權(quán)，這是與集體經(jīng)濟組織成員相關(guān)的權(quán)利；二是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，是用以抵押和轉(zhuǎn)讓而獲取收益的權(quán)利�！ �
今后，農(nóng)民可利用承包經(jīng)營權(quán)獲得金融支持。而“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，來發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，意味著農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與其他主體之間可通過土地股份化實現(xiàn)聯(lián)合，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，國土資源部副部長胡存智表示，將借鑒國有建設用地管理經(jīng)驗，抓緊研究建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地交易納入國有建設用地市場等交易平臺。
對于宅基地，《決定》提出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。根據(jù)測算，我國農(nóng)村的住宅存量龐大，2010年為210億平方米，略高于同期城鎮(zhèn)住宅存量，即使考慮到這些農(nóng)村住宅多屬自建、價值較低，210億平方米的存量住宅已經(jīng)是一筆規(guī)模極為龐大的存量資產(chǎn)。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英表示，通過破除農(nóng)房交易范圍的限制，可以盤活巨量的“沉睡”資本，這將為新型城鎮(zhèn)化釋放巨大的紅利。他認為，通過交易可實現(xiàn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化，將過去實現(xiàn)不了價值的資源進行變現(xiàn)，讓一些想進城、有出路的農(nóng)民能夠帶著“第一桶金”離開農(nóng)村。
《決定》還提出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”這意味著一方面土地市場去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間；另一方面要改變國家、集體、個人之間分配不合理的格局，在征地環(huán)節(jié)將會提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長劉守英指出，過去，大多數(shù)農(nóng)民并沒有得到集體資產(chǎn)價值上漲的好處，主要原因是集體資產(chǎn)被少數(shù)村干部私自、不規(guī)范地處置和交易。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場后，農(nóng)村承包地、宅基地、林地、集體資產(chǎn)等，就可以在交易市場上公開、公正地交易。這將讓農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)有一個合法實現(xiàn)財產(chǎn)價值的渠道，保證農(nóng)地的財產(chǎn)價值不被少數(shù)人吞掉，讓集體資產(chǎn)在陽光下交易，讓集體組織成員公平分享。
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