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胡鞍鋼中國獨特的五年計劃轉(zhuǎn)型
2014-01-15 22:50:46 作者：胡鞍鋼來源：社會學視野網(wǎng) 點擊：0 評論：0條
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來源：開放時代【內(nèi)容提要】中國正在經(jīng)歷市場與規(guī)劃高度融合的獨特經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟運行諸領域引入市場機制的同時，中國政府并沒有放棄規(guī)劃機制。計劃機制廣泛應用于社會主義國家，但中國當前采用的規(guī)劃體系并非傳統(tǒng)的計劃工具，而是在其基礎上進行創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，使之更加適應以社會主義市場經(jīng)濟體制為核心的經(jīng)濟社會運行模式。五年計劃已從單純的經(jīng)濟計劃轉(zhuǎn)型為公共事務治理規(guī)劃，涵蓋經(jīng)濟社會運行的主要領域。規(guī)劃與市場已成為中國公共治理體系中相輔相成的核心政策工具。【關鍵詞】五年規(guī)劃　決策機制　經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型　　從國際比較的角度看，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型道路是非常特殊的。中國并沒有象大多數(shù)社會主義國家一樣在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，徹底拋棄了原有的計劃體制，取消了五年計劃的手段，而是在創(chuàng)新社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，通過自我調(diào)整、自我改革，使得五年計劃持續(xù)活躍在發(fā)展政策舞臺的中心，成為政府實施宏觀調(diào)控的三大基礎手段之一。中國的經(jīng)濟改革，并不是簡單地引入市場經(jīng)濟體制來取代傳統(tǒng)的計劃體制，從一只手（計劃之手）到另一只手（市場之手），而是從一只手（計劃之手）到兩只手（計劃之手和市場之手）。換言之，一方面引入市場機制，對資源配置起基礎性作用；另一方面改革計劃機制，不斷促進計劃本身轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟計劃到公共事務治理計劃，使市場和計劃都成為中國發(fā)展相互補充、相互促進的手段。　　西方學術界對中國五年計劃獨特的轉(zhuǎn)型道路認識是很不足的，主流觀點還是把中國的經(jīng)濟體制改革簡單地看成從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，把中國的五年計劃簡單地視為經(jīng)濟計劃的殘余。但是韓博天（Sebastian Heilmann）和奧利佛·麥爾敦（Oliver Melton）（以下簡稱“韓—麥”）則不同，在他們的《規(guī)劃：中國政策過程的核心機制》（The Reinvention of Development Planning in China， 1993-2012）一文中，第一次在英文文獻中糾正了上述主流觀點，既比較客觀，又相當專業(yè)化地研究了1993年之后中國計劃體制的轉(zhuǎn)型，這對認識中國經(jīng)濟奇跡背后的重要制度安排有了新的發(fā)現(xiàn)，最重要的是有了準確、全面的認識。　　我從1999年開始，并于2005年又作為國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員，先后直接參與國家“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃的背景研究、目標設計、中期和后期評估，對中國五年計劃的轉(zhuǎn)型有著第一手的研究和政策咨詢。①韓—麥文中的研究結(jié)果與我們關于五年規(guī)劃的一系列研究成果是相一致的。②對此，我結(jié)合這些研究作一些評論。隨著中國五年計劃體制的改革和轉(zhuǎn)變，五年計劃已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，此計劃已經(jīng)不同于彼時的計劃，至少有三個方面的重大轉(zhuǎn)變，從而改變了五年計劃的性質(zhì)和作用，并與看不見的市場之手，巧妙地結(jié)合，成為世界上獨特的“兩只手”的國家發(fā)展和國家治理手段。一、從經(jīng)濟計劃到公共事務治理計劃　　韓—麥的文章提出中國的發(fā)展規(guī)劃從功能、內(nèi)容等方面都已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)型，在為市場留出充分空間的同時，發(fā)展規(guī)劃仍然發(fā)揮重要的作用。規(guī)劃在戰(zhàn)略政策的協(xié)調(diào)（strategic policy coordination）、資源動員（resource mobilization）、宏觀調(diào)控（macroeconomic control）方面發(fā)揮著重要的功能。　　我認為，這一觀點是符合中國實際情況的。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，五年計劃本身也發(fā)生了轉(zhuǎn)型，中國計劃體制改革沒有走從計劃至上到計劃無用的道路，而是走了一條計劃轉(zhuǎn)型的道路，進行不斷地適應性轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為從經(jīng)濟計劃為主轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟指標為主轉(zhuǎn)向公共服務指標為主，從微觀領域轉(zhuǎn)向宏觀領域，從市場排斥型轉(zhuǎn)向市場友好型。　　從1981年的“六五”計劃至2011年的“十二五”規(guī)劃各類目標構成分析來看（表1），大體可以分為兩大類量化指標：一類是經(jīng)濟指標，包括經(jīng)濟增長和經(jīng)濟結(jié)構；另一類是非經(jīng)濟指標，包括教育科技、資源環(huán)境和人民生活。在經(jīng)濟改革初期的“六五”計劃，經(jīng)濟類指標比例高達60.6％，而且這些指標均屬于指令性計劃指標，而非經(jīng)濟指標比例不足40％。這是一個典型的經(jīng)濟計劃。隨著中國經(jīng)濟改革的推進，經(jīng)濟類指標比例不斷下降，尤其是“九五”計劃被視為第一個社會主義市場經(jīng)濟條件下的五年計劃，因此，經(jīng)濟類指標比例由“八五”計劃的57.7％下降為“九五”計劃的47％，而且大部分經(jīng)濟指標已經(jīng)不是指令性計劃指標，而是預期性指標。到了“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟類指標比例已下降至12.5％，而非經(jīng)濟指標比例高達87.5％，其中，教育科技指標占16.7％，資源環(huán)境指標占三分之一，人民生活指標占37.5％�？梢哉J為，經(jīng)過七個五年計劃，中國完成了從經(jīng)濟計劃向公共事務治理規(guī)劃的根本轉(zhuǎn)變。五年規(guī)劃不再像計劃經(jīng)濟時代那樣安排投資、實物生產(chǎn)，已經(jīng)成為推動節(jié)能減排、社會保障、為宏觀經(jīng)濟發(fā)展提供框架的公共事務治理的計劃。這是一個量變到質(zhì)變的過程，每一個五年計劃是一小步量變，累積下來就變成了質(zhì)變。　　中國的經(jīng)驗表明，一個經(jīng)濟體如同一個人，兩只手比只有一只手好；兩只手各得其所，兩只手的確有不同的機制，有不同的功能，有不同的作用。市場之手旨在促進經(jīng)濟繁榮，規(guī)劃之手旨在促進社會和諧；市場之手專用提供私人產(chǎn)品，規(guī)劃之手更多提供公共產(chǎn)品；這兩只手是相輔相成，相互補充，共同推動中國的發(fā)展不斷邁上新的臺階。政府的作用是補充市場、調(diào)節(jié)市場，而不是排斥市場、替代市場；“看得見的手”是服務之手，對市場友好，為市場服務；“看得見的手”還是透明之手，使市場主體真正能夠“看得見”。二、五年規(guī)劃制定過程的民主化、科學化、制度化　　韓—麥的文章以“十一五”規(guī)劃為案例對五年規(guī)劃的編制過程作了一個介紹，并認為規(guī)劃過程是一個持續(xù)的信息收集、分析、起草、實施、評估和修訂的過程，這是對中國五年規(guī)劃制定過程獨裁模式刻板印象的一個突破。　　事實上，中國的五年規(guī)劃制定可能是世界上最具民主化、科學化和制度化的。不過這也經(jīng)歷了一個不斷轉(zhuǎn)型的長期過程，還是一個從量變到質(zhì)變的過程。　　我們的研究表明，③中國制定五年計劃的方式經(jīng)歷了5個階段的演變，第一階段是內(nèi)部集體決策模式（“一五”～ “二五”前期），第二階段是“一言堂”決策模式（“二五”后期～“四五”），第三階段是內(nèi)部集體決策模式的重建（“五五”～“六五”），第四階段是咨詢決策模式（“七五”～“九五”），第五階段是集思廣益決策模式（“十五”～“十二五”）。④這反映了中國中央政府決策模式的演變歷程：建國初，出現(xiàn)了一個制度建設的黃金期，黨的“八大”以后，進入了制度建設的破壞期，直到文革結(jié)束。從“六五”計劃開始，中國進入五年計劃制度重建期，并經(jīng)歷了持續(xù)的民主化、科學化、制度化的過程，才成為集思廣益的決策模式。　　“十二五”規(guī)劃編制是中國公共決策民主化、科學化、制度化的最好案例。我根據(jù)參與編制的全過程，把它總結(jié)為11個步驟，包括：中期評估（2008年）、前期研究（2008年～2010年）、形成《國家“十二五”規(guī)劃基本思路》（2010年）、《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）的起草（2010年）、通過《建議》（2010年）、制定《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）（2010年）、國家規(guī)劃專家委員會論證（2010年）、廣泛征求內(nèi)外部意見（2010年～ 2011年）、全國人大審議并批準《綱要（草案）》（2011年）、正式公布《綱要》（2011年）、規(guī)劃實施（2011年～至今）。⑤ 　　我們將五年規(guī)劃編制模式總結(jié)為“集思廣益”模式。它是指一套旨在集中各方面參與者智慧、優(yōu)化決策質(zhì)量的程序和機制，“十二五”規(guī)劃編制歷時兩年多，經(jīng)歷了四輪的集思廣益過程，分別為“十一五”中期評估、“十二五”基本思路研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》，每一輪的集思廣益都經(jīng)歷了上述的五個環(huán)節(jié)：屈群策（發(fā)散思維）：在編制前期，通過一些機制安排發(fā)動方方面面為決策提供意見與建議；集眾思（群策群力）：起草人員對征集來的信息進行分析、比較、鑒別，“去粗存精、去偽存真”，并在此基礎上，起草階段性政策文本；廣納言（征求意見）：階段性政策草案形成后，要發(fā)給相關方面，征求他們的意見；合議決（集體商定）：在不同決策層面，領導人或領導機構經(jīng)過商議確定本層面的政策草案，直至最高決策層面確認最終政策文件，使之獲得法律效力；告四方（傳達貫徹）：是指將已經(jīng)形成的政策文件，向各方面進行傳達，其目的要么是為下一層面的決策征詢意見，要么是為最終政策的執(zhí)行打下共識基礎。　　集思廣益型決策模式是一種中國獨特的基于民主集中制的決策模式，參與的主體包括中央政府的各個部門、智庫與專家、非政府機構、國際機構和學者、社會公眾等，這一過程吸納各方面的利益相關者參與決策過程，充分發(fā)揚民主。往往是在每一步驟中，先民主，后集中，也就是先發(fā)散，后共識；再民主，再集中，再發(fā)散，再共識。因此，每一步驟的成果反映了每一步的共識。集思廣益型決策模式也是一種科學的決策模式，因為只有通過這種方式，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對并包容不同參與者的多元利益。三、從“收與放”的悖論到兩個積極性　　韓—麥的文章討論了地方在五年規(guī)劃制定和實施過程中的自主性，認為五年規(guī)劃體制發(fā)生了從中央到地方的分權過程，不論是制定過程中的地方廣泛參與和實施中的計劃實驗都表明了這一點。　　如何來觀測中央與地方之間的關系呢？由于國家五年規(guī)劃是由國務院來主持制定，全國人大批準，地方五年規(guī)劃是由地方政府自主制定，地方人大批準。我們采用了定量方法來分析他們之間的關系。這一方法是中央與地方的目標函數(shù)一致性方法（見表2）。我們的研究發(fā)現(xiàn)，⑥改革開放以來，地方目標函數(shù)和中央目標函數(shù)總體上趨于相互匹配�！傲濉庇媱澋胤脚c中央一致的指標比例達到64.7％，到“八五”計劃上升到77.9％，“九五”計劃這一比例下降到43.2％，“十五”以后再度上升，到“十一五”，指標一致性比例上升到83.2％，達到改革以來的最高值，“十二五”仍然達到了74.9％。其中，地方目標和指標數(shù)要多于國家目標和指標數(shù)，更多的是反映了本地區(qū)的發(fā)展需求。從這個意義上來看，地方政府主要還是完成國家的目標和指標，同時也還要實現(xiàn)本地區(qū)的目標和指標，兩者之間既有相容性、普遍性，也有個性和特殊性。這反映了中央和地方關系的主要趨勢越來越激勵相容，顯然“兩個積極性”比“一個積極性”要好。　　這一轉(zhuǎn)型從制度安排上，根本避免了計劃經(jīng)濟時期的“一收就死、一放就亂”的悖論，既保證了地方自主，又保證了中央的集中統(tǒng)一，真正實現(xiàn)了中央和地方兩個積極性。四、小結(jié) 　　中國五年計劃體制轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗表明，作為一個發(fā)展中的巨國，不但要充分發(fā)揮“兩只手”的作用，還充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，充分發(fā)揮內(nèi)腦和外腦的兩個大腦的作用，最大程度降低信息不對稱性、權力不對稱性，中央地方目標一致、激勵相容，既充分發(fā)揮了高度的自主性，又保證了高度的統(tǒng)一性。充分發(fā)揮“兩只手”的作用，充分結(jié)合中央和地方兩個積極性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，既發(fā)揮了地方的創(chuàng)造性，又能夠“集中力量辦大事”，使得治理績效不但大大高于計劃經(jīng)濟時期，同樣也大大高于成熟市場經(jīng)濟的西方國家，這是中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要來源。　　迄今為止，在一個十幾億人口的巨國，正在發(fā)生前所未有的制度創(chuàng)新，國際學術界對這一制度創(chuàng)新的研究和認識，僅僅是剛剛開始。在這個意義上看，韓—麥的文章起到了啟蒙和引領的作用。【注釋】 ①參見胡鞍鋼：《我國可持續(xù)發(fā)展十大目標：關于“十五”計劃制定的建議》，載《國情報告》1999年第61期；胡鞍鋼、王亞華：《生態(tài)赤字到生態(tài)建設：全球化條件下中國的資源和環(huán)境政策》，載《國情報告》1999年第109期；胡鞍鋼、王亞華：《國情與發(fā)展—中國五大資本動態(tài)變化》，清華大學出版社2005年版；胡鞍鋼、王亞華、鄢一龍：《“十五”計劃實施情況評估報告》，載《國情報告》2005年第38期；胡鞍鋼：《“十一五”規(guī)劃與中國未來發(fā)展走向》，載《國情報告》2005年第45期、第46期、第47期；胡鞍鋼：《對國家“十一五”規(guī)劃目標及指標的建議》，載《國情報告》2005 年第53期；鄢一龍：《“十五”計劃目標完成程度歷史比較》，載《國情報告》2005年第55期；胡鞍鋼（著）：《中國：再上新臺階》，浙江人民出版社2006年版；清華大學國情研究中心：《國家“十一五”規(guī)劃綱要實施中期評估（總報告）》，載《國情報告》2008年第20期；胡鞍鋼：《國家“十一五”規(guī)劃主要目標實施的中期評估》，載《國情報告》2009年第7期；胡鞍鋼：《關于國家“十二五”規(guī)劃總體思路及目標建議》，載《國情報告》2009年第13期；清華大學國情研究中心：《“十二五”時期的國際背景》，載《國情報告》2009年第29期；清華大學國情研究中心：《“十二五”時期的國內(nèi)背景》，載《國情報告》2009年第30期；清華大學國情研究中心：《“十二五”規(guī)劃總體思路與指導方針》，載《國情報告》2009年第31期；清華大學國情研究中心：《“十二五”發(fā)展主要目標與指標》，載《國情報告》2009年第32期；胡鞍鋼、鄢一龍：《從經(jīng)濟指令計劃到發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：中國五年計劃轉(zhuǎn)型之路（1949-2009）》，載《國情報告》2009年第36期。 ②胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化——以制定“十二五”規(guī)劃為例》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》2011年第2期；胡鞍鋼、鄢一龍、呂捷：《中國發(fā)展奇跡的重要手段：以五年計劃轉(zhuǎn)型為例（從“六五”到“十一五”）》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2011年第1期；胡鞍鋼、鄢一龍、呂捷：《從經(jīng)濟指令計劃到發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：中國五年計劃轉(zhuǎn)型之路（1953—2009）》，載《中國軟科學》2010年第8期；鄢一龍：《目標治理：看得見的五年規(guī)劃之手》，北京：中國人民大學出版社2013年版；王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍：《集思廣益型決策——中國五年規(guī)劃的出臺》，即將由中國人民大學出版社出版。 ③參見胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化——以制定“十二五”規(guī)劃為例》；王紹光、胡鞍鋼、鄢一龍：《集思廣益型決策——中國五年規(guī)劃的出臺》。 ④ 各個五年計劃對應的時段為：“一五”（1953年至1957年），“二五”（1958年至1962年），“三五”（1966年至1970年），“四五”（1971年至1975年），“五五”（1976年至1980年），“六五”（1981年至1985年），“七五”（1986年至1990年），“八五”（1991年至1995年），“九五”（1996年至2000年），“十五”（2001年至2005年），“十一五”（2006年至2010年），“十二五”（2011年至2015年）。 ⑤胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化——以制定“十二五”規(guī)劃為例》。 ⑥參見胡鞍鋼、鄢一龍、呂捷：《中國發(fā)展奇跡的重要手段：以五年計劃轉(zhuǎn)型為例（從“六五”到“十一五”）》；鄢一龍：《目標治理：看得見的五年規(guī)劃之手》，第七章。胡鞍鋼：清華大學公共管理學院
責任編輯：zhengjing

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