當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> ——美國(guó)大都市區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示
一、概念界定
1.新城市化
“新城市化”與傳統(tǒng)“城市化”概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。所謂的傳統(tǒng)“城市化”，在我國(guó)人文地理學(xué)界一般定義為“城市化(urbanization)通常是指人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)(或指農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口)的過(guò)程，這一過(guò)程使城市數(shù)目增多、各個(gè)城市人口和用地規(guī)模擴(kuò)大，從而不斷提高城市人口在總?cè)丝谥械谋戎�。因此，城市人口比重增大是城市化的一個(gè)重要標(biāo)志，城市化也包括居民生活方式的變化”。傳統(tǒng)“城市化”是城市化發(fā)展的初級(jí)階段，強(qiáng)調(diào)人口集中和城市的聚集效應(yīng)。“新城市化”是城市化發(fā)展的高級(jí)階段，其主要特征為：一是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)相對(duì)分散的特點(diǎn)，郊區(qū)或城市外圍地區(qū)發(fā)展速度超過(guò)中心城市，成為帶動(dòng)該區(qū)域發(fā)展的重要力量；二是中心城市與郊區(qū)功能重新定位，中心城市的集聚與輻射功能仍然存在，但在區(qū)域發(fā)展中的主導(dǎo)地位呈下降趨勢(shì)，工業(yè)與服務(wù)業(yè)在郊區(qū)得到快速發(fā)展；三是郊區(qū)發(fā)展過(guò)程中形成了經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性很強(qiáng)的次中心，與原中心城市形成復(fù)中心或多中心結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了區(qū)域資源配置和產(chǎn)業(yè)布局。此后，城市與郊區(qū)從競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到共同發(fā)展，從而形成城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的新模式，即大都市區(qū)發(fā)展模式。這標(biāo)志著城鄉(xiāng)發(fā)展有了實(shí)質(zhì)性的良性互動(dòng)關(guān)系，城市化從簡(jiǎn)單的人口轉(zhuǎn)移向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)渡，進(jìn)入新的發(fā)展階段。與城市空間變化相適應(yīng)，區(qū)域規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展、政府政策、地方治理等方面也都發(fā)生了巨大的變化。①
2.大都市區(qū)
新城市化發(fā)展階段中一個(gè)重要特征是以大都市區(qū)作為地域?qū)嶓w的發(fā)展模式。美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)大都市區(qū)的概念都有明確的闡釋?zhuān)鲊?guó)對(duì)其定義存在一些差別，但概念的主要內(nèi)涵是相同的，大致都包括了核心區(qū)域和邊緣區(qū)域(或者稱(chēng)為中心城市和郊區(qū))以及功能區(qū)域的三個(gè)重要特征：即經(jīng)濟(jì)中心、經(jīng)濟(jì)腹地以及中心與腹地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。學(xué)術(shù)界明確規(guī)定了大都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)：“大都市區(qū)是一個(gè)大的城市人口核心以及與其有著密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的具有一體化傾向的鄰接地域的組合，它是國(guó)際上進(jìn)行城市統(tǒng)計(jì)和研究的基本地域單元，是城市化發(fā)展到較高階段時(shí)產(chǎn)生的城市空間組織形式”②。
3.大都市區(qū)治理
治理是一種政府行政、公眾參與、非政府組織作用和企業(yè)影響的共同行為，它的興起是作為對(duì)現(xiàn)有政府和市場(chǎng)兩種不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方式的替代和完善。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)外學(xué)者對(duì)“治理”進(jìn)行了新的界定，總體來(lái)說(shuō)，治理具有以下特征：(1)治理是一種過(guò)程，而不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)；(2)治理是一個(gè)協(xié)調(diào)的過(guò)程，而不是行政的控制；(3)治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)以及公眾參與；(4)治理沒(méi)有一種正式或固定的模式，而是持續(xù)的互動(dòng)過(guò)程。
由于大都市區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)地方政府眾多、利益集團(tuán)復(fù)雜，多中心的利益主體之間矛盾重重，許多區(qū)域性公共問(wèn)題得不到有效治理，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題：(1)大都市區(qū)內(nèi)各地方政府轄區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)上的不平衡；(2)大都市區(qū)內(nèi)區(qū)域綜合規(guī)劃、交通整體規(guī)劃、基礎(chǔ)公共設(shè)施以及環(huán)境治理等公共問(wèn)題得不到有效解決；(3)大都市區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力受到影響。這樣，大都市區(qū)政府管理的碎片化就成為治理的難題：一方面，大大小小且數(shù)量眾多的地方政府都積極尋求自身的獨(dú)立性與自主性；另一方面，層出不窮的區(qū)域性公共問(wèn)題又不斷陷入治理困境。
約翰·弗里德曼在《亞太地區(qū)城市與區(qū)域治理》中對(duì)大都市區(qū)治理進(jìn)行了定義。他認(rèn)為，一個(gè)擁有數(shù)百萬(wàn)居民的大都市區(qū)，是一個(gè)互相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)空間，其包括縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等不同的政治和行政空間，正是這些政治和行政空間(不一定是整合的政治或行政空間)成為治理的主要運(yùn)作空間。黃麗在《國(guó)外大都市區(qū)治理模式》中提出，大都市區(qū)治理就是發(fā)現(xiàn)和采用一種機(jī)制，建立一種整合的政府或?qū)ｉT(mén)的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與下，進(jìn)行的一種解決大都市宏觀和微觀區(qū)域問(wèn)題的政治過(guò)程。③
二、美國(guó)新城市化(大都市區(qū)化)演變與模式
1.傳統(tǒng)城市化模式：從鄉(xiāng)村到城市
(1)城市起源與地方自治傳統(tǒng)
美國(guó)的城市化與美國(guó)歷史發(fā)展是同步的，自17世紀(jì)歐洲首批殖民者在北美開(kāi)拓殖民地以來(lái)，就出現(xiàn)了城市。這些城市，從一開(kāi)始就有兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，其第一屬性是經(jīng)濟(jì)中心，而非政治中心或軍事中心；政治上有較高的自治權(quán)。這兩大特點(diǎn)對(duì)后來(lái)美國(guó)城市的發(fā)展和地方政府影響很大。
(2)工業(yè)化與城市化的互動(dòng)發(fā)展
19世紀(jì)初至美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化初步發(fā)展為城市化奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的完善使城市與農(nóng)村以及城市間的聯(lián)系更為緊密。農(nóng)業(yè)的劇烈變革和不斷增加的移民也促進(jìn)了城市的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中在東北部，城市化只是地區(qū)性現(xiàn)象，但城市地位大大提升，城市社會(huì)逐漸成熟。
19世紀(jì)下半期是美國(guó)城市發(fā)展的鼎盛時(shí)期。1860年至1900年，美國(guó)城市人口增長(zhǎng)速度是歷史上空前的，城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?9.8％上升到39.6％。到1920年，已有超過(guò)50％的人口居住在城市中。至此，美國(guó)從一個(gè)鄉(xiāng)村國(guó)家發(fā)展成為城市化國(guó)家。19世紀(jì)末，美國(guó)初步形成以大中小各類(lèi)城市構(gòu)成的城市網(wǎng)絡(luò)。這些城市有包括多種產(chǎn)業(yè)的綜合性國(guó)家中心城市，有以某種產(chǎn)業(yè)為主的專(zhuān)業(yè)化區(qū)域中心城市，還有單一產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化小型城市。其中，大型城市中以工業(yè)城市占據(jù)了主導(dǎo)地位。城市的大規(guī)模興起，造成空前廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引大批移民和農(nóng)村人口。向城市流動(dòng)迅速取代向西部農(nóng)村流動(dòng)，成為人口流向的主要趨勢(shì)。
(3)城市兼并與規(guī)模擴(kuò)大
19世紀(jì)美國(guó)城市通過(guò)兼并未建制地區(qū)或合并已自治的社區(qū)，擴(kuò)展其邊界和吸納新的開(kāi)發(fā)這種逐步蠶食式的兼并，擴(kuò)大其城市人口和地域規(guī)模。工業(yè)化和交通的進(jìn)步，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，城市發(fā)展到一定程度，勢(shì)必尋求腹地的擴(kuò)展。當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為大城市通常能提供更好的服務(wù)，提供城市服務(wù)的成本可通過(guò)城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)降低。城市內(nèi)新興的工商業(yè)階層成為推動(dòng)城市擴(kuò)張最積極的群體。19世紀(jì)最有意義的城市兼并是費(fèi)城、紐約和芝加哥。費(fèi)城于1954年與費(fèi)城縣合并，是美國(guó)城市歷史上地域面積增加比例最大的一次合并。僅這一次合并，其人口就翻了三番，地域面積從2平方英里增至130平方英里，成為當(dāng)時(shí)世界地域面積最大的城市。芝加哥最大的兼并發(fā)生在1889年，其面積擴(kuò)展了133平方英里，成為美國(guó)第二大城市。芝加哥的兼并威脅到紐約頭號(hào)城市的地位，1898年紐約進(jìn)行了美國(guó)城市史上最大的兼并，將周邊布魯克林、皇后區(qū)、斯達(dá)騰島和布朗克斯四個(gè)城市兼并為一個(gè)大紐約，其中布魯克林當(dāng)時(shí)已是美國(guó)第四大城市。紐約市的規(guī)模從44平方英里劇增到300平方英里，人口數(shù)量達(dá)到200萬(wàn)。
(4)交通改善與城市空間結(jié)構(gòu)改變
19世紀(jì)中，幾乎所有美國(guó)城市都具有布局緊湊的特點(diǎn)。城市多位于港口或河流交匯處，其活動(dòng)也集中在濱水區(qū)。當(dāng)時(shí)，紐約、費(fèi)城和波士頓等大城市的活動(dòng)半徑是從城市中心向外2英里范圍，大概為半小時(shí)步行距離，這一時(shí)期城市被學(xué)術(shù)界稱(chēng)為步行城市(walking city)。30年代后，相繼出現(xiàn)了有軌馬車(chē)、蒸汽火車(chē)、高架鐵路、纜車(chē)等交通工具。1888年有軌電車(chē)的應(yīng)用成為城市交通的巨大飛躍，此后成為城市主要的交通工具。隨之是城市居民生活方式和城市空間結(jié)構(gòu)的改變，居住區(qū)與商業(yè)區(qū)分離。以經(jīng)濟(jì)和文化高度集中為特點(diǎn)的中心商業(yè)區(qū)逐步成型。有軌電車(chē)結(jié)束了“步行城市”時(shí)代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始分散化，城市邊界開(kāi)始向外圍全方位拓展。一方面，城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集在核心區(qū)，并保持其中心優(yōu)勢(shì)；另一方面，交通工具擴(kuò)大了人們的活動(dòng)半徑，把很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶到郊區(qū)，使新的住宅區(qū)和工廠離開(kāi)擁擠的市中心，很多新的城鎮(zhèn)產(chǎn)生。此階段郊區(qū)有所發(fā)展，但依附于城市，并未構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)，相反卻被城市通過(guò)兼并方式蠶食和吸納，很多后來(lái)成為城市的一部分，是“郊區(qū)城市化”，而不是“城市郊區(qū)化”。
總體看，此階段城市在縱向、橫向上全方位擴(kuò)展，奠定了當(dāng)時(shí)美國(guó)大中城市的基本格局，但主要是在城市建成區(qū)范圍內(nèi)集中型發(fā)展。到20世紀(jì)初，傳統(tǒng)意義上的城市已基本形成。至此，美國(guó)傳統(tǒng)城市化告一段落。
2.新城市化模式：從城市到大都市區(qū)
(1)大都市區(qū)概念的提出
19世紀(jì)末，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始使用大都市區(qū)的概念，如1880年建成了紐約大都市博物館，1883年落成紐約大都市歌劇院，1904年成立紐約大都市交通協(xié)會(huì)。在1910年美國(guó)人口普查局(U. S. Bureau of the Census)第一次正式采用“大都市區(qū)”這一概念進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，其界定大都市區(qū)包括一個(gè)人口10萬(wàn)人以上的中心城市以及周邊10英里范圍內(nèi)地區(qū)，或者超過(guò)10英里但與中心城市連綿不斷、人口密度達(dá)到150人/平方英里的地區(qū)。1949年，美國(guó)為1950年進(jìn)行的人口普查制訂了一套比較完整的大都市區(qū)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定大都市區(qū)包括一個(gè)5萬(wàn)或5萬(wàn)人口以上的中心城市及擁有75％以上非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的郊縣。并將該統(tǒng)計(jì)區(qū)命名為“標(biāo)準(zhǔn)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”(Standard Metropolitan Statistical Area，簡(jiǎn)稱(chēng)SMSA)。此后，隨著大都市區(qū)不斷的發(fā)展，其定義與概念在此基礎(chǔ)上也進(jìn)行了一些修改。④
(2)新城市化發(fā)展模式
從20世紀(jì)初開(kāi)始，美國(guó)城市化呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一些規(guī)模較大的中心城市超越其原有地域范圍，向周邊擴(kuò)張，將周邊地區(qū)納入城市化范圍，并與中心城市在地域上緊密相連，一體發(fā)展。20世紀(jì)20年代，美國(guó)城市人口超過(guò)農(nóng)村人口，初步實(shí)現(xiàn)了城市化，但城市化的發(fā)展并未在城市的邊界上止步。之后，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始逐步向郊區(qū)擴(kuò)展。在郊區(qū)快速發(fā)展的帶動(dòng)下，美國(guó)城市突破了傳統(tǒng)發(fā)展模式，從單核中心型向多中心型過(guò)渡、從局限于城市地區(qū)到向外圍地區(qū)不斷的擴(kuò)大，進(jìn)而形成以大都市區(qū)發(fā)展為主的模式。
(3)大都市區(qū)發(fā)展?fàn)顩r
美國(guó)大都市區(qū)的發(fā)展可大致分為大都市區(qū)時(shí)代和大型大都市區(qū)時(shí)代兩個(gè)階段。第一個(gè)階段為1920年至1940年，在這個(gè)時(shí)期中，大都市區(qū)的規(guī)模和數(shù)量都快速增長(zhǎng)。1920年，美國(guó)僅有58個(gè)大都市區(qū)，其人口占美國(guó)總?cè)丝诘?3.9％；到1940年，大都市區(qū)數(shù)量增加到140個(gè)，人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤岣叩?7.6％，全國(guó)近一半的人口居住在大都市區(qū)范圍內(nèi)。至此，大都市區(qū)已成為美國(guó)所有地區(qū)發(fā)展的主要發(fā)展模式和社會(huì)生活的主體，所以美國(guó)學(xué)術(shù)界一般稱(chēng)該階段為大都市區(qū)時(shí)代。第二個(gè)階段為1940年至1990年，主要是大型大都市區(qū)的快速發(fā)展階段。在這50年中，大都市區(qū)數(shù)量從140個(gè)上升到268個(gè)，其人口接近2億，相當(dāng)全國(guó)總?cè)丝诘?4.8％。其中，人口在百萬(wàn)以上的大型大都市區(qū)發(fā)展速度更快。其數(shù)量由11個(gè)增加到40個(gè)，人口由3490萬(wàn)增加到13290萬(wàn)，占當(dāng)時(shí)大都市區(qū)總?cè)丝诘谋壤_(dá)67％，占美國(guó)總?cè)丝诘谋壤?5.5％上升到53.4％。這是繼1920年美國(guó)城市人口超過(guò)農(nóng)村人口、1970年美國(guó)郊區(qū)人口超過(guò)市區(qū)人口以來(lái)又一個(gè)具有歷史意義的轉(zhuǎn)折，居住在大型大都區(qū)人口超過(guò)全國(guó)人口的一半以上。到2000年，美國(guó)共有317個(gè)大都市區(qū)，其人口占美國(guó)總?cè)丝诘?0.1％，居住在人口百萬(wàn)以上的大型大都市區(qū)的人口占美國(guó)總?cè)丝诘谋壤_(dá)到57％。⑤
(4)大都市區(qū)內(nèi)中心城市與郊區(qū)的發(fā)展
中心城市和郊區(qū)是大都市區(qū)的兩個(gè)基本組成單位。美國(guó)大都市區(qū)化過(guò)程中郊區(qū)和中心城市更替互動(dòng)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)整體地位的強(qiáng)化。
自20世紀(jì)20年代開(kāi)始，郊區(qū)的發(fā)展就已初具規(guī)模。二戰(zhàn)后的美國(guó)，由于一系列因素的影響，如聯(lián)邦政府新的住房政策實(shí)施、大規(guī)模高速公路網(wǎng)的修建、汽車(chē)保有量的不斷提高以及通訊技術(shù)的快速發(fā)展等，郊區(qū)發(fā)展更為迅猛。隨著郊區(qū)人口的增多，零售業(yè)、娛樂(lè)等各類(lèi)生活型服務(wù)業(yè)、教育、公共設(shè)施乃至金融機(jī)構(gòu)也紛紛擴(kuò)張到郊區(qū)發(fā)展。原來(lái)高度集中于中心城市的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益分散到郊區(qū)。郊區(qū)也逐步形成功能較為完備的次中心區(qū)，使大都市呈現(xiàn)多中心格局。雖然郊區(qū)范圍內(nèi)的次中心功能日益完備，但并非獨(dú)立，它與大都市區(qū)的中心城市保持著緊密的聯(lián)系，并依賴于中心城市的信息和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高端環(huán)節(jié)仍在中心城市的公司總部中完成。因此，郊區(qū)是中心城市功能外延的產(chǎn)物，是大都市區(qū)的組成部分。這樣，中心城市與周?chē)紖^(qū)次中心結(jié)合起來(lái)，構(gòu)成了大都市區(qū)的復(fù)中心結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)一種全新的城市化發(fā)展模式。
作為大都市區(qū)另一組成部分，中心城市的人口增長(zhǎng)較郊區(qū)發(fā)展緩慢，但其功能也在發(fā)生實(shí)質(zhì)性的提升。當(dāng)中心城市發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模，人口和產(chǎn)業(yè)不可避免地向周邊地區(qū)擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。到20世紀(jì)60年代，城市問(wèn)題日益惡化，人口和產(chǎn)業(yè)外遷趨勢(shì)更為明顯。美國(guó)東北部、中西部許多大都市區(qū)的中心城市人口甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。但這種衰退只是暫時(shí)現(xiàn)象，人口和產(chǎn)業(yè)的分散轉(zhuǎn)移一定程度緩解了中心城市人口密集、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染等問(wèn)題，改善了中心城市居民生活質(zhì)量，中心城市環(huán)境得到優(yōu)化。人口和產(chǎn)業(yè)雙轉(zhuǎn)移帶來(lái)的是城市功能的轉(zhuǎn)變，中心城市從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換和升級(jí)。中心城市制造業(yè)出現(xiàn)“空心化”的同時(shí)，流通、信息等服務(wù)性功能則得到強(qiáng)化。中心城市成為信息交換和經(jīng)濟(jì)決策中心。中心城市匯集了產(chǎn)品設(shè)計(jì)、廣告、生產(chǎn)程序制定、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、法律、金融、保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)、公關(guān)等高端服務(wù)業(yè)。中心城市就業(yè)人口絕大多數(shù)都是從事第三產(chǎn)業(yè)。70年代中期，中心城市創(chuàng)造了大量高端服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，大批居民遷往中心城市。1975年至1977年，全美有300萬(wàn)人從郊區(qū)遷回到中心城市。20世紀(jì)80年代中后期回流速度又加快。據(jù)1990年人口統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)最大的50個(gè)中心城市中有32個(gè)在20世紀(jì)80年代保持人口增長(zhǎng)，百萬(wàn)以上人口的中心城市增加了29個(gè)。
三、美國(guó)大都市區(qū)治理
1.大都市區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求
美國(guó)大都市區(qū)的發(fā)展帶來(lái)兩個(gè)明顯的問(wèn)題：第一，大都市區(qū)的地域蔓延帶來(lái)的城市問(wèn)題；第二，地方政府零碎化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
(1)大都市區(qū)橫向蔓延
進(jìn)入20世紀(jì)后，美國(guó)大都市區(qū)地域面積不斷擴(kuò)展而產(chǎn)生了大都市區(qū)的橫向蔓延問(wèn)題，這種蔓延對(duì)地方治理產(chǎn)生了直接而持久的影響。
一是自然資源的浪費(fèi)和自然景觀的破壞。城市經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征是土地的集約利用。但美國(guó)大都市區(qū)發(fā)展過(guò)程中的郊區(qū)化則是以土地低密度開(kāi)發(fā)為特征。人口、制造業(yè)及服務(wù)業(yè)從中心城市擴(kuò)散出去，在郊區(qū)重新分散布局，占據(jù)了大量的土地空間資源，使原城市中心單位土地利用效率降低。更為嚴(yán)重的是，美國(guó)在早期的郊區(qū)化進(jìn)程中，發(fā)展缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致土地浪費(fèi)。郊區(qū)住宅的過(guò)度建設(shè)加速了外圍地區(qū)的開(kāi)發(fā)，又引起郊區(qū)的進(jìn)一步蔓延。同時(shí)，由于郊區(qū)化對(duì)私人汽車(chē)與高速公路網(wǎng)的依賴，石油等礦產(chǎn)資源也大量消耗。不僅如此，郊區(qū)原本的自然景觀也遭到了一定程度的破壞。
二是公共資源的浪費(fèi)。大都市的橫向蔓延對(duì)城市公共資源也造成了巨大的浪費(fèi)，主要表現(xiàn)在公共設(shè)施的低效使用上。如在公共交通領(lǐng)域，隨著城市中心人口的大規(guī)模外遷，加之私人汽車(chē)的普及，公共交通陷入惡性循環(huán)之中，由于公交乘客大幅度減少，公交提高票價(jià)，服務(wù)質(zhì)量降低，車(chē)次減少，更多的乘客轉(zhuǎn)為選擇私人汽車(chē)，公交乘客進(jìn)一步萎縮，城市低收入層仍然依賴于公共交通，政府財(cái)政不得不對(duì)公共交通進(jìn)行巨額補(bǔ)貼。在教育設(shè)施、城市供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也出現(xiàn)不同程度的低效益問(wèn)題，閑置現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
(2)零碎化的地方政府各自為政
從20世紀(jì)初美國(guó)開(kāi)始大都市區(qū)化進(jìn)程至今，地方政治權(quán)力在諸多地方政府之間的分割，及其所產(chǎn)生的地方政府的分裂，即“零碎化”，也稱(chēng)“巴爾干化”，成為解決大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性障礙，甚至有時(shí)候還被認(rèn)為是產(chǎn)生大都市區(qū)多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的主要原因。
一是大都市區(qū)政治的“零碎化”導(dǎo)致了中心城市與郊區(qū)之間、郊區(qū)與郊區(qū)之間矛盾重重，不能有效地進(jìn)行整個(gè)區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃、公共工程、公用事業(yè)服務(wù)以及其它公共設(shè)施的綜合規(guī)劃。中心城市與郊區(qū)之間，常常需要在供水、排污、保護(hù)環(huán)境、消防和打擊犯罪等許多問(wèn)題上進(jìn)行合作，但由于地方政府注重各自的獨(dú)立性，以及擔(dān)心邊界、權(quán)力和各種利益受到侵害，合作實(shí)施較困難。
二是大都市區(qū)政治的“零碎化”削弱了中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿徒鉀Q社會(huì)問(wèn)題的能力。美國(guó)大都市區(qū)內(nèi)部分郊區(qū)城市獲得自治權(quán)力和征稅權(quán)利，眾多中小規(guī)模的自治城市得到發(fā)展，中心城市稅收減少，與郊區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系大為減弱。一些規(guī)模較小的自治城市沒(méi)有能力為其居民提供日常公共服務(wù)，向中心城市購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為一種選擇。二者之間僅靠合同維系，而中心城市沒(méi)有權(quán)力干涉其它自治城市的政策制定或?qū)嵤?/font>
2.大都市區(qū)化背景下的多維度地方治理
在聯(lián)邦憲法和州憲法的框架下，地方政府的獨(dú)立性受到保護(hù)，但大都市區(qū)治理卻力圖彌補(bǔ)現(xiàn)行地方政府體制的缺陷，減輕政府體制“碎片化”和分散性給大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公平造成的弊端。伴隨著大都市區(qū)的不斷發(fā)展，借助于政府間關(guān)系的調(diào)整，政府與社會(huì)關(guān)系的改善，大都市區(qū)治理展現(xiàn)出多維度的治理網(wǎng)絡(luò)特征。
(1)行政區(qū)劃調(diào)整
超越行政界限是大都市區(qū)中心城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。而為了克服行政分割，有效實(shí)施涉及大都市區(qū)整體利益的決策，適度的行政區(qū)劃調(diào)整是一種直接而重要的手段。大都市區(qū)整合最常用的方式是兼并或市縣合并。美國(guó)較大的市縣合并的例子有邁阿密市和戴德縣、那什維爾市和戴維森縣，印第安納波利斯市和馬里昂縣，哥倫比亞市、喬治亞市和馬斯科吉縣等。但美國(guó)的市縣合并是以城郊雙方自愿和公民投票表決為基礎(chǔ)的，由于各方利益存在差異，大都市區(qū)化發(fā)展的后期，市縣合并議案的通過(guò)率大大降低。在美國(guó)走市縣合并這條路來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)管理有一定的難度。
(2)建立大都市區(qū)政府
為協(xié)調(diào)區(qū)域性矛盾，有的大都市區(qū)在城市政府之上探索建立了具有較高權(quán)威性的大都市區(qū)政府，這方面的典型例子有“雙城大都市區(qū)議會(huì)”和“波特蘭大都市區(qū)政府”。雙城即指位于密西西比河?xùn)|西兩側(cè)的圣保羅和明尼阿波利斯兩個(gè)城市。大都市區(qū)發(fā)展的種種城市問(wèn)題同樣困擾著雙城大都市區(qū)，1967年雙城地區(qū)由州立法院授權(quán)成立了大都市區(qū)議會(huì)(Metropolitan United Council, MUC)。議會(huì)成員由州長(zhǎng)提名任命，一般一個(gè)市一個(gè)代表，其基本職責(zé)包括：一是對(duì)大都市區(qū)內(nèi)具體事務(wù)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)支出預(yù)算進(jìn)行審查；二是對(duì)大都市內(nèi)組織(如交通局、垃圾委員會(huì)、航空委員會(huì))的預(yù)算運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督；三是對(duì)具體問(wèn)題給轄內(nèi)縣政府和市議會(huì)提供咨詢服務(wù)。波特蘭大都市區(qū)政府是全美第一個(gè)直選產(chǎn)生的區(qū)域政府，其職能主要是會(huì)同地方政府制定區(qū)域規(guī)劃，保護(hù)環(huán)境，提供區(qū)域性公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，該區(qū)域性政府組織在解決許多區(qū)域性重大問(wèn)題上體現(xiàn)出充分的靈活性和有效性。
(3)成立半官方性質(zhì)的聯(lián)合組織
在美國(guó)這樣一個(gè)崇尚“地方自治”的國(guó)家，要建立大都市區(qū)政府這類(lèi)區(qū)域性行政組織難度較大，因此一種由地方政府自愿聯(lián)合，獲得聯(lián)邦和州政府支持的半官方性質(zhì)的、松散型的行政組織孕育而生。這類(lèi)組織易被接受，且具一定的協(xié)商、協(xié)調(diào)功能，因此發(fā)展較快。大都市區(qū)內(nèi)的各地方政府根據(jù)自愿原則成立區(qū)域協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)處理大都市區(qū)內(nèi)諸如土地利用、住宅、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題及其協(xié)商解決跨大都市區(qū)間的問(wèn)題。協(xié)會(huì)設(shè)有董事會(huì)，重大問(wèn)題由董事會(huì)表決決定。在美國(guó)有700多個(gè)這種大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)，由舊金山灣區(qū)的9個(gè)縣和100個(gè)城市的政府組成；南加州政府協(xié)會(huì)由洛杉磯縣、橘縣、河邊縣等6個(gè)縣政府和100多個(gè)城市政府組成，是美國(guó)覆蓋面積最大的地方政府間組織。轄區(qū)內(nèi)城市是否參加協(xié)會(huì)完全自愿，目前轄區(qū)內(nèi)188個(gè)城市中有135個(gè)參加了協(xié)會(huì)。
(4)設(shè)立功能單一的特別區(qū)
特別區(qū)是指根據(jù)某種特定的管理需求，劃出一定的區(qū)域范圍，設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)管理。其職能主要有兩個(gè)方面：一是協(xié)調(diào)利益沖突；二是提高資源共享性。特別區(qū)的區(qū)域范圍大小不一，大的基本上覆蓋整個(gè)大都市區(qū)，小的則只有2－3個(gè)城市的組成。特別區(qū)的種類(lèi)繁多，包括學(xué)區(qū)、交通運(yùn)輸區(qū)、大氣質(zhì)量管理區(qū)、水區(qū)、廢棄物管理區(qū)、空港管理區(qū)、消防區(qū)、海岸保護(hù)區(qū)等。大型特別區(qū)由州授權(quán)建立，小的由縣設(shè)立，其中許多由民選產(chǎn)生。
(5)大都市區(qū)政府間合作
20世紀(jì)60年代興起的政府間合作作為有效解決大都市區(qū)問(wèn)題的一種方法得到普遍推廣。其合作主要分為兩種模式：一是政策層面的合作。主要是通過(guò)政府聯(lián)合會(huì)、大都市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)來(lái)處理與區(qū)域性治理有關(guān)的政策決策問(wèn)題。二是功能層面的合作，主要涉及某些特定服務(wù)的生產(chǎn)與提供，通過(guò)將服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者相分離，大都市區(qū)內(nèi)的地方政府可以通過(guò)多種途徑為其居民提供各種服務(wù)。其主要合作方式可分為：非正式合作、政府間服務(wù)合同、一攬子服務(wù)協(xié)議、共同權(quán)力協(xié)定、職能轉(zhuǎn)移。其中政府間服務(wù)合同是大都市區(qū)區(qū)域治理中普遍采用的方式，主要是按市場(chǎng)法則進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共基本服務(wù)方面的合作。如美國(guó)洛杉磯大都市區(qū)在籌建污水處理廠時(shí)與周邊城市進(jìn)行了協(xié)商，最后洛杉磯市與29個(gè)城市簽訂合約，洛杉磯市投資46億美元建設(shè)處理能力達(dá)4.5億gal(1gal＝3.785 43L)的污水處理廠，其他29個(gè)城市有償共享該設(shè)施。警察和消防方面的合作也是通過(guò)政府間簽訂合約形式合作。如核桃市人口只有3萬(wàn)，其市政府與縣政府簽訂合約，由縣政府的警察局、消防局有償提供核桃市的治安和消防服務(wù)。另外，還有圖書(shū)館、公立醫(yī)院等也有通過(guò)合約方式把市場(chǎng)法則引入大都市區(qū)區(qū)域治理領(lǐng)域。⑥
(6)公眾參與大都市區(qū)治理
美國(guó)公平與競(jìng)爭(zhēng)、平等與自由的觀念根深蒂固。因此大都市區(qū)治理重視引導(dǎo)大都市區(qū)城市利益相關(guān)者，特別是廣大市民積極參與大都市區(qū)治理。美國(guó)公眾參與公共事務(wù)十分具有代表性，機(jī)制的作用也更為強(qiáng)大。公眾介入大都市區(qū)治理的程度較深，參與的渠道暢通，大都市區(qū)治理事務(wù)也非常透明，不僅從法律上確定公眾參與公共行政的合法性，而且從制度和程序上保障公眾參與大都市區(qū)治理權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。較為常見(jiàn)的方法有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、公共宣傳等。其中，聽(tīng)證會(huì)是一種應(yīng)用廣泛也最為有效的參與形式。美國(guó)大都市區(qū)治理，各利益相關(guān)者不僅共同參與發(fā)現(xiàn)大都市區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題，而且還參與決策、實(shí)施和監(jiān)督，這是大都市區(qū)治理公眾參與十分重要的環(huán)節(jié)。
四、對(duì)中國(guó)新城市化發(fā)展與治理的啟示
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化水平發(fā)展迅速，長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大都市區(qū)化發(fā)展非常明顯，中國(guó)正處于以大都市區(qū)化帶動(dòng)城市化的新城市化發(fā)展階段。大都市區(qū)將成為中國(guó)城市未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)和重要空間形式，承擔(dān)著帶動(dòng)周邊地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要作用，并為強(qiáng)化中心城市功能提供相應(yīng)的發(fā)展空間和條件。因此，在我國(guó)深入開(kāi)展新城市化發(fā)展及其治理研究是十分必要而迫切的任務(wù)。美國(guó)新城市化發(fā)展及治理模式在一定程度上反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化高級(jí)階段可能出現(xiàn)的某些普遍性問(wèn)題和治理要求，盡管其發(fā)展本身尚處于激烈的爭(zhēng)論中，但長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐所積累的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)對(duì)于我國(guó)大都市區(qū)發(fā)展及治理具有重要的借鑒意義。
1.建立大都市區(qū)概念
我國(guó)城市行政范圍非常明確，目前城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均是按照行政地域范圍進(jìn)行的，但由于城市行政范圍往往不能與城市功能地域相吻合，不能確切地反映城市功能的作用，因而給城市統(tǒng)計(jì)、城市規(guī)劃和城市管理帶來(lái)諸多不便。因此，及時(shí)建立中國(guó)的大都市區(qū)概念十分必要。反觀美國(guó)大都市區(qū)概念的建立，是在官方定義的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期反復(fù)修改逐漸完善的。因此，建議國(guó)家統(tǒng)計(jì)局或住建部等有關(guān)政府部門(mén)，盡快開(kāi)展研究，建立公認(rèn)的、比較完善的中國(guó)大都市區(qū)概念界定。
2.積極開(kāi)展大都市區(qū)規(guī)劃
大都市區(qū)規(guī)劃是一種戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃，具有宏觀性、綜合性、協(xié)調(diào)性和空間性等特點(diǎn)，它的主要目的是為區(qū)域發(fā)展提出關(guān)于城市和空間發(fā)展戰(zhàn)略的框架，規(guī)劃內(nèi)容則以大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展策略、區(qū)域空間發(fā)展模式以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局方案為重點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一批區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域規(guī)劃綱要》、《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《京津冀都市圈發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)株潭地區(qū)一體化規(guī)劃》等，都可以看做是聯(lián)合大都市區(qū)規(guī)劃。今后，隨著我國(guó)大都市區(qū)概念的建立，應(yīng)該使大都市區(qū)規(guī)劃走上制度化、規(guī)范化的軌道。
3.設(shè)立大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)
中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程中，地方政府作為地方利益代言人和維護(hù)者，其地方責(zé)任意識(shí)也不斷加強(qiáng)。如果把地方政府間競(jìng)爭(zhēng)博弈行為產(chǎn)生的大量需要協(xié)調(diào)的公共事務(wù)放到大都市區(qū)成長(zhǎng)與發(fā)展的背景之下，就會(huì)產(chǎn)生加強(qiáng)大都市區(qū)治理的需要。借鑒美國(guó)大都市區(qū)的幾種治理模式，建立具有一定權(quán)威的半官方性地方政府聯(lián)合組織和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)比較可行。其可以實(shí)施對(duì)大都市區(qū)的有效治理，包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)的規(guī)劃和建設(shè)、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展框架政策的制定等。為了更好地發(fā)揮治理和協(xié)調(diào)作用，該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有政策上的權(quán)威性和一定的財(cái)政分配能力。
4.將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入大都市區(qū)治理
大都市區(qū)的發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)不斷產(chǎn)生對(duì)大量各類(lèi)區(qū)域性公共服務(wù)的需要。供應(yīng)和生產(chǎn)的分離是公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制的理論前提。借鑒美國(guó)大都市區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)，在大都市區(qū)內(nèi)區(qū)域性公共服務(wù)的供給過(guò)程中，城市與城市之間存在通過(guò)政府合同建立的合作關(guān)系，私人公司直接參與公共服務(wù)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。此外，非政府組織也在公共服務(wù)生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。多種供應(yīng)和生產(chǎn)方式較好地滿足了大都市區(qū)治理的多樣化需要，并且提高了治理的效率和降低了治理的成本。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府行政改革的深化，城市治理過(guò)程中產(chǎn)生了大量對(duì)公共服務(wù)的需求，在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的條件也逐漸成熟，積極探索政府間協(xié)議、私人合同及非政府組織供給方式，將充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在公共服務(wù)生產(chǎn)中的作用，提升我國(guó)大都市區(qū)治理的績(jī)效。
5.選擇動(dòng)態(tài)綜合治理模式
大都市區(qū)治理是一個(gè)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)治理過(guò)程，不可能存在一個(gè)適應(yīng)各種不同治理需要的萬(wàn)能模式。在大都市區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，美國(guó)大都市區(qū)治理經(jīng)歷了或者同時(shí)運(yùn)用多種組織模式，其治理特點(diǎn)還在不斷發(fā)生著變化。我國(guó)地域遼闊，民族眾多，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性大，出現(xiàn)的區(qū)域問(wèn)題和公共需求也不盡相同。在大都市區(qū)發(fā)展過(guò)程中，為了有效治理諸如資源配置、環(huán)境治理、公共安全、發(fā)展規(guī)劃等區(qū)域性公共問(wèn)題，首先需要在大都市區(qū)內(nèi)建立常態(tài)的區(qū)域治理制度。但是也一定要根據(jù)不同時(shí)期大都市區(qū)成長(zhǎng)發(fā)展的實(shí)際情況、根據(jù)不同大都市區(qū)的具體情況動(dòng)態(tài)，選擇合適的綜合治理模式。⑦
注釋?zhuān)?/font>
①王旭：《大都市區(qū)化：本世紀(jì)美國(guó)城市發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)》，《美國(guó)研究》1998年第4期。
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