當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 十八屆三中全會(huì)提出“治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)，是對(duì)改革史內(nèi)在邏輯的準(zhǔn)確凝練與升華，同時(shí)也設(shè)定了未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期國(guó)家政治生活的基本指向。改革是一場(chǎng)治理革命，而不是暴力意義上的革命。這一場(chǎng)治理革命勢(shì)必逐步打破舊有體制與機(jī)制，建立一種適合中國(guó)傳統(tǒng)與體量的現(xiàn)代化治理體系。
在總結(jié)改革以來(lái)中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)科學(xué)努力中，一系列相關(guān)概念被制造出來(lái)，如早些年的“北京共識(shí)”、潘維的“中國(guó)模式”、鄭永年的“行為聯(lián)邦制”等。這些概念的制造一方面反映了崛起的中國(guó)追求自我理解與自我肯定的強(qiáng)烈愿望，但另一方面又顯示出社會(huì)科學(xué)理論化之不足以及與官方意識(shí)形態(tài)之間的高度曖昧。盡管難以完全做到，社會(huì)科學(xué)還是應(yīng)該具有韋伯所謂的價(jià)值中立的品性，對(duì)觀察對(duì)象進(jìn)行客觀中立的科學(xué)解釋，為價(jià)值判斷和政策選擇提供正確的事實(shí)前提。社會(huì)科學(xué)需要適度超脫窄狹化的左右立場(chǎng)，用事實(shí)和邏輯說(shuō)話，用規(guī)范語(yǔ)言講理。
在這方面，渠敬東等人近些年提出的“項(xiàng)目制”理論值得關(guān)注。“項(xiàng)目”這一概念在1980年代還很陌生，但1990年代以來(lái)很快進(jìn)入國(guó)家治理的核心層，成為一種介乎傳統(tǒng)體制與市場(chǎng)機(jī)制之間的治理模式，有學(xué)者稱之為“項(xiàng)目治國(guó)”。當(dāng)然，有“項(xiàng)目”不等于有“項(xiàng)目制”。根據(jù)渠敬東的界定，所謂“制”需要達(dá)到一種孟德斯鳩或托克維爾意義上的社情民意的共識(shí)狀態(tài)，成為社會(huì)普遍分享的治理觀念和技術(shù)。
依此標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的“項(xiàng)目制”顯然是成立的。1990年代分稅制改革以及教育系統(tǒng)課題體系大規(guī)模展開(kāi)之后，知識(shí)界、企業(yè)界和地方政府逐漸被編織進(jìn)嚴(yán)密的“項(xiàng)目”之網(wǎng)，由此衍生了一系列耳熟能詳?shù)?ldquo;項(xiàng)目制”現(xiàn)象：駐京辦與“跑部錢進(jìn)”；高校課題申報(bào)與攻關(guān)；企業(yè)與部委的項(xiàng)目勾兌。甚至一些無(wú)法正常注冊(cè)的“草根組織”也不得不依賴政府專項(xiàng)項(xiàng)目存活。總體上，項(xiàng)目制在傳統(tǒng)“單位制”式科層制之外另辟蹊徑，建立了一種以中央（部門）權(quán)力為核心的項(xiàng)目管理與資金分配體系。據(jù)稱這種新體制“一箭雙雕”：既能克服原有科層制的束縛，也能限制市場(chǎng)機(jī)制的分化效應(yīng)。筆者認(rèn)為這一方向的研究對(duì)于揭示中國(guó)改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)具有極強(qiáng)的解釋力和理論潛力。
不過(guò)，社會(huì)科學(xué)家的研究可能存在過(guò)于經(jīng)驗(yàn)化的缺陷，以至于對(duì)“項(xiàng)目制”的比較背景與結(jié)構(gòu)性局限缺乏有力的理論洞察與反思。首先，“項(xiàng)目制”并非中國(guó)獨(dú)有的治理現(xiàn)象，而是20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大背景下，政府“應(yīng)急”經(jīng)驗(yàn)常態(tài)化的普遍成果，反映了現(xiàn)代國(guó)家治理普遍的“行政國(guó)家”面向與“超科層制”訴求，比如羅斯福新政中的“項(xiàng)目制”雛形，比如聯(lián)邦制中的聯(lián)邦資助項(xiàng)目等。這表明“項(xiàng)目制”并非是對(duì)韋伯式經(jīng)典科層制的簡(jiǎn)單替代，而是科層制在其“集權(quán)邏輯”與“理性內(nèi)涵”下的自然擴(kuò)展。其次，“項(xiàng)目制”的具體成效與可持續(xù)性高度依賴于傳統(tǒng)科層制的制度化水平，否則可能造成項(xiàng)目執(zhí)行上普遍的“爛尾”現(xiàn)象與低效率，從而造成財(cái)政資源的極大浪費(fèi)。再次，“項(xiàng)目制”作為改革邏輯中“市場(chǎng)先行、政改不足” 摩擦下的產(chǎn)物，由于缺乏規(guī)范法治與有序市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性支撐，其預(yù)設(shè)的克服兩端的理性目標(biāo)很可能在權(quán)力與資本的合謀與夾擊之下落空。最后，“項(xiàng)目制”的中心化有可能弱化本身就未充分成熟的常規(guī)治理能力，耗竭掉政治、經(jīng)濟(jì)與文化精英的主要心智。
因此，盡管“項(xiàng)目制”在經(jīng)驗(yàn)上確實(shí)構(gòu)成了中國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的增量因素，而且顯然取得了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要成效，但我們沒(méi)有理由就此滿足，而“項(xiàng)目制”也斷然不能像“北京共識(shí)”、“中國(guó)模式”、“行為聯(lián)邦制”等概念一樣成為半吊子社會(huì)科學(xué)理論，然后被奉為意識(shí)形態(tài)化的辯護(hù)性理論。“項(xiàng)目制”應(yīng)該成為一個(gè)用來(lái)分析中國(guó)治理體系及其基本經(jīng)驗(yàn)的、富有生命力的社會(huì)科學(xué)概念。
在洪范所近期圍繞“項(xiàng)目制”的一次討論中，有論者提出政府對(duì)待“草根組織”行為上的一種怪異現(xiàn)象：一方面收緊社團(tuán)登記，使其無(wú)法正常注冊(cè)；另一方面巧妙地將其納入政府專項(xiàng)資助項(xiàng)目之中，避免其過(guò)快夭亡。其實(shí)這一現(xiàn)象恰恰揭示了中國(guó)“項(xiàng)目制”發(fā)展中的一個(gè)衍生性功能：對(duì)自發(fā)的社會(huì)組織進(jìn)行有效管理。這種管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是恩威并施，在不給予“組織”名義的條件下給予變相的“項(xiàng)目”資助；二是維持與這些自發(fā)組織的項(xiàng)目聯(lián)系，使其不過(guò)分依賴國(guó)外基金會(huì)的資助，從而在行為尺度上有所節(jié)制。在全球化與國(guó)門洞開(kāi)的今天，中國(guó)正面臨著日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，這對(duì)其治理體系與能力的挑戰(zhàn)是巨大的。國(guó)外基金會(huì)慣以“發(fā)展援助”的名義資助轉(zhuǎn)型國(guó)家的草根組織，傳播普適價(jià)值，培育行動(dòng)能力，收攏基層人心。對(duì)于草根組織而言，經(jīng)費(fèi)與服從之間的關(guān)系非常清晰，政府必須保持一定的經(jīng)費(fèi)供給能力才能維系對(duì)這些組織的掌控力。這是中國(guó)“項(xiàng)目制”更加細(xì)微的層面，但也因?yàn)槠?ldquo;草根性”而更加根本。“項(xiàng)目制”研究除了宏觀的結(jié)構(gòu)解釋，也需要針對(duì)這些中微觀層面展開(kāi)精致分析與政策設(shè)計(jì)。
項(xiàng)目制的思想基礎(chǔ)是技術(shù)專家治國(guó)論，但其缺陷也恰恰在此：“專家理性”可能只是部門利益和利益集團(tuán)的掩護(hù)，項(xiàng)目可能在各方競(jìng)逐之下成為少數(shù)人的“分利”工具，更關(guān)鍵的是對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督還必須依賴于常規(guī)科層制，依賴于民主和法治。因此，我們必須重視但又不能滿足于中國(guó)改革在“項(xiàng)目制”上的初步成功，也不能簡(jiǎn)單認(rèn)定“項(xiàng)目制”相對(duì)于“科層制”的優(yōu)越性，而是仍然需要將“科層制”作為“項(xiàng)目制”持續(xù)有效運(yùn)行的必要制度基礎(chǔ)。盡管“項(xiàng)目制”確實(shí)構(gòu)成了中國(guó)治理的增量，但作為存量的“單位科層制”仍然具有較大的進(jìn)取和規(guī)范化空間。為此，三中全會(huì)確立的“治理現(xiàn)代化”目標(biāo)的基本點(diǎn)還是應(yīng)該落實(shí)于常規(guī)的民主與法治，落實(shí)于現(xiàn)代國(guó)家制度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“項(xiàng)目制”只有在一個(gè)更趨規(guī)范與成熟的民主法治體系之內(nèi)才有可能克服渠敬東教授同時(shí)揭示的“基層集體債務(wù)、部門利益化以及體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”這些負(fù)外部性。
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