精彩觀點(diǎn)
>>>>我們不知不覺(jué)已經(jīng)越來(lái)越依賴國(guó)際市場(chǎng)的糧食和肉類。我國(guó)糧食總產(chǎn)量在增加，耕地面積卻不斷減少，特別是優(yōu)質(zhì)良田在減少。
>>>>“增人不增地，減人不減地”的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)地私有。由于現(xiàn)代社會(huì)真正農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用發(fā)不了大財(cái)，農(nóng)地私有并不可怕。
>>>>應(yīng)將郊區(qū)土地的溢價(jià)收益拿出一部分用來(lái)進(jìn)行保障房建設(shè)，解決農(nóng)民工的基本居住問(wèn)題。
>>>>我們是不是應(yīng)該大樓、大廣場(chǎng)少搞一些，城市居民是不是應(yīng)該稍微吧自己的福利削減一點(diǎn)，來(lái)解決在這個(gè)城市生活的每個(gè)人有一個(gè)基本的住宿條件。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)質(zhì)是土地利用的重構(gòu)過(guò)程，在此過(guò)程中不同群體的利益分配也將緊緊圍繞于土地。
正是在這樣的大變革時(shí)期，對(duì)于不同用途的土地的各種權(quán)利的紛爭(zhēng)也顯得格外激烈。如何解決中國(guó)的土地問(wèn)題，不僅將影響中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最終走向，也是破解伴隨城鎮(zhèn)化過(guò)程產(chǎn)生的農(nóng)民工、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題的關(guān)鍵，還有與此不能分離的糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、社會(huì)保障機(jī)制等諸多問(wèn)題。
在剛剛落幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，確保我國(guó)糧食安全成為未來(lái)農(nóng)村工作的核心。同時(shí)還提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。對(duì)于受到廣泛關(guān)注的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，會(huì)議作出明確要求：到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。
可以說(shuō)，這些問(wèn)題的提出都與土地資源的分配和利用息息相關(guān)，然而，在中國(guó)土地管理體系尚顯粗放，還有著較大權(quán)力尋租空間的背景下，保證18億畝耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全的目標(biāo)面臨著怎樣的風(fēng)險(xiǎn)？雖然本次會(huì)議再次明確了農(nóng)村土地集體所有制的地位，但在頂層制度設(shè)計(jì)上又可能迎來(lái)怎樣的政策走向？此外，農(nóng)民工作為連接鄉(xiāng)村與城市的巨大社會(huì)群體，未來(lái)應(yīng)如何享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)紅利？
對(duì)此，鳳凰網(wǎng)城市邀請(qǐng)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)華生進(jìn)行闡述和分析。華生先生在不久前出版的著作《城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》中指出，目前城市化轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題已不再是“農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)”的老三農(nóng)問(wèn)題，而是“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民離鄉(xiāng)務(wù)工、農(nóng)地非農(nóng)用”的新三農(nóng)問(wèn)題。
華生認(rèn)為，要保護(hù)務(wù)農(nóng)農(nóng)民的土地權(quán)益，通過(guò)確權(quán)逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)地私有化。對(duì)于城郊農(nóng)民的土地增值收益要合理分配。同時(shí)要突破戶籍限制為進(jìn)城的農(nóng)民工提供保障房的供給，從而使得城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利真正用于城鎮(zhèn)化的主體身上。
土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)涉及三個(gè)前提
鳳凰網(wǎng)城市：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議都將糧食安全作為首要任務(wù)來(lái)提出�，F(xiàn)實(shí)的情況是，我國(guó)糧食生產(chǎn)突破6億噸，實(shí)現(xiàn)了“十連增”，但隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不僅糧食自給率逐漸下降，同時(shí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)外省糧食供給的依賴性越來(lái)越高。這不禁讓人產(chǎn)生這樣一種擔(dān)憂，糧食安全是否會(huì)成為制約中國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素。
華生：應(yīng)該說(shuō)在過(guò)去，糧食問(wèn)題是制約中國(guó)城市化的瓶頸。改革開(kāi)放以前，城市化發(fā)展不起來(lái)的一個(gè)重要原因就是糧食。農(nóng)副產(chǎn)品不夠，就無(wú)法支撐城市人口的增長(zhǎng)。
在土地承包制實(shí)行之后，應(yīng)該說(shuō)中國(guó)突破了糧食制約的瓶頸，再加上這些年農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高，糧食對(duì)中國(guó)城市化、工業(yè)化的制約，應(yīng)該說(shuō)彈性是比較大的。
但是，同時(shí)要看到，中國(guó)目前保糧食、保耕地局面的嚴(yán)峻性絲毫沒(méi)有減退。
一是我們不知不覺(jué)已經(jīng)越來(lái)越依賴國(guó)際市場(chǎng)的糧食和肉類。由于我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)口量逐漸增大，有人算過(guò)賬，除去我們的18億畝耕地，在國(guó)外還有7到8億畝耕地相當(dāng)于在供給中國(guó)人吃喝。這種情況在平時(shí)不明顯，而一旦國(guó)際上出現(xiàn)特別情況，比如摩擦甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，我們對(duì)國(guó)際市場(chǎng)中糧食的依賴性過(guò)高的問(wèn)題就會(huì)凸顯出來(lái)，并直接威脅國(guó)家安全。
第二，我國(guó)糧食總產(chǎn)量在增加，耕地面積卻不斷減少，特別是優(yōu)質(zhì)良田在減少。只是由于農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高，另外是依靠對(duì)土地的過(guò)度利用，不斷榨取地力來(lái)維持的。過(guò)去一畝地產(chǎn)三四百斤糧食就不錯(cuò)了，現(xiàn)在都是噸制田，大量的化肥催生更高畝產(chǎn)。這帶來(lái)的負(fù)面后果一是土地能力的衰退，二是糧食質(zhì)量的降低。因此，總的來(lái)看，繃在中國(guó)頭上的糧食弦依然很緊。
鳳凰網(wǎng)城市：所以在這個(gè)語(yǔ)境下，我們看到中國(guó)希望通過(guò)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高并帶來(lái)更多的勞動(dòng)剩余人口。其中的路徑之一是利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)�；�(jīng)營(yíng)。在您看來(lái)，中國(guó)目前是否具備這樣的條件？
華生：適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是必然趨勢(shì)也是對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求。但其中涉及到三個(gè)前提。
一是人口和土地?cái)?shù)量決定了中國(guó)不可能走美國(guó)式的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)�？梢运阋还P帳，假如中國(guó)的城市化最終到了90%，人口進(jìn)入高峰期達(dá)到14-15億，并且耕地面積沒(méi)有進(jìn)一步減少，維持在18億畝，一個(gè)農(nóng)民可耕地面積最多也就10多畝，一個(gè)家庭不會(huì)超過(guò)50畝。所以，一定要尊重客觀規(guī)律和實(shí)際情況，避免將土地流轉(zhuǎn)變成大躍進(jìn)式的運(yùn)動(dòng)。
二是在主要糧食作物耕種上要保證家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位。在美國(guó)，即使一個(gè)農(nóng)場(chǎng)幾千畝地，也依然是家庭經(jīng)營(yíng)。這是因?yàn)榧彝ソ?jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上具有特殊優(yōu)勢(shì)，這是其生產(chǎn)特點(diǎn)決定的。
第三，要以人口的城市化為保障。城市需要接納新增加的勞動(dòng)剩余人口，不僅是工作崗位的提供，還包括市民化待遇，比如城市社會(huì)保險(xiǎn)和保障房權(quán)利，否則會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)不安定因素。
農(nóng)地私有已經(jīng)在進(jìn)行
鳳凰網(wǎng)城市：由您的觀點(diǎn)可以看到，當(dāng)今農(nóng)業(yè)和糧食問(wèn)題和中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已成為息息相關(guān)、不可分割的共同體。您在著作《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》中也談到，中國(guó)的新三農(nóng)問(wèn)題是“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民離鄉(xiāng)務(wù)工、農(nóng)地非農(nóng)用”。而城鎮(zhèn)化作為中國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)大調(diào)整的一個(gè)階段，土地使用權(quán)力的重構(gòu)將成為至關(guān)重要的問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民而言，土地是最大的財(cái)富，在您看來(lái)，隨著十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議的召開(kāi)，農(nóng)民在土地上的權(quán)益將迎來(lái)怎樣的改變？
華生：首先我們要將中國(guó)的農(nóng)民進(jìn)行劃分。一是在廣大農(nóng)村還進(jìn)行農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)民。二是城市郊區(qū)的農(nóng)民，三是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。
對(duì)于第一類農(nóng)民，我在書中也談到了，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了耕者有其田的問(wèn)題。免除農(nóng)業(yè)稅解決農(nóng)村過(guò)高的稅負(fù)問(wèn)題。下面面對(duì)的，就是如何致富。
農(nóng)村土地是集體所有制，但目前的集體所有制已經(jīng)不能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)制度紅利，并且由于權(quán)利的模糊性帶來(lái)很多額外成本。什么所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)越說(shuō)越復(fù)雜，越來(lái)越說(shuō)不清楚。
從我們今天的政策走向來(lái)看，實(shí)際上正在加速推進(jìn)農(nóng)地私有化。“增人不增地，減人不減地”，意思就是家里人死了，地也拿不回來(lái)，生了孩子也不再分地，因?yàn)榈匾呀?jīng)分完了。這實(shí)質(zhì)上其實(shí)就是農(nóng)地私有。由于現(xiàn)代社會(huì)真正農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用發(fā)不了大財(cái)，農(nóng)地私有并不可怕。
包括現(xiàn)在正在做的一些事情，比如土地頒證確權(quán)，意思就是進(jìn)一步把土地與農(nóng)戶的關(guān)系固定化、法律化，也就私有化。事實(shí)上，從中央也好，從學(xué)界支持的人也好，也從未想過(guò)確權(quán)完再拿回來(lái)重新分。從這個(gè)意義上講，農(nóng)地的私有化已在進(jìn)行，也是必然趨勢(shì)。
第二，對(duì)于城郊農(nóng)民的土地權(quán)利一定要限制。他們的土地增值收益最大，但拿到這筆錢他們不會(huì)去搞基礎(chǔ)建設(shè)，也不會(huì)去建保障房。大量小產(chǎn)權(quán)房的存在破壞了城市規(guī)劃和布局。他們只占中國(guó)農(nóng)民數(shù)量很小的比例，卻分享了大部分的土地增值收益，這是否是對(duì)身在邊遠(yuǎn)農(nóng)村廣大農(nóng)民的不公平？并且隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，他們逐漸市民化，也不能再被稱為農(nóng)民�，F(xiàn)在很多為農(nóng)民呼吁土地權(quán)利的人實(shí)際上就是拿這部分人說(shuō)事，真正身處廣大農(nóng)村的人的土地財(cái)富則不會(huì)出現(xiàn)大幅的提升。
第三，對(duì)于進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民，也就是農(nóng)民工。他們是城鎮(zhèn)化的主力軍，希望能在就業(yè)的地方安居下來(lái)，融入這個(gè)城市。如果將土地增值收益都給了城郊的原住民，對(duì)于這部分人而言，融入城市的困難就更大了。因此，應(yīng)將郊區(qū)土地的溢價(jià)收益拿出一部分用來(lái)進(jìn)行保障房建設(shè)，解決農(nóng)民工的基本居住問(wèn)題。
保障房供給應(yīng)增加數(shù)量減少單位面積
鳳凰網(wǎng)城市：正如您所言，我們看到的現(xiàn)狀是中國(guó)的大中型城市對(duì)外來(lái)人口的市民化缺乏足夠的寬容度。您在書中也提到，外來(lái)人口進(jìn)入城市一是就業(yè)，二是住房。尤其是住房問(wèn)題，前不久北京的“井底人”事件，以及此前城中村改造、群租房清理暴露出的諸多社會(huì)矛盾皆由此而來(lái)，您是如何看待的？
華生：檢驗(yàn)一個(gè)城市包容性的關(guān)鍵，要看絕大多數(shù)生活在這里的人是不是有一個(gè)安居之所。尤其對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，能否向發(fā)達(dá)國(guó)家演變實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，人有所居是一個(gè)重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。
日本、韓國(guó)、臺(tái)灣二戰(zhàn)之后從中等收入國(guó)家變?yōu)楦呤杖雵?guó)家，我在書中也提到了，主要原因之一是他們將大部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝�，并且在融入城市過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)貧民窟。
而在拉美、南亞一些國(guó)家都出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟，并且最終沒(méi)能邁入發(fā)達(dá)國(guó)家行列。這對(duì)我們是非常有啟發(fā)的。
鳳凰網(wǎng)城市：但中國(guó)的城市決策者從來(lái)不承認(rèn)大規(guī)模貧民窟的存在。并且在保障房供應(yīng)不足的情況下，事實(shí)上扮演廉租房角色的城中村住房和群租房也遭到大規(guī)模的集中清理，這無(wú)疑讓外來(lái)務(wù)工者更難有安居之所。而在集聚經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的香港，也允許“籠屋”等群租房的存在，政府更會(huì)主動(dòng)幫助緩解這些群租房的安全和消防隱患。
華生：這個(gè)問(wèn)題恐怕不是那么簡(jiǎn)單。目前有兩種認(rèn)識(shí)，一是在不能提供足夠廉租房的情況下允許貧民窟的發(fā)展。二是不允許貧民窟的發(fā)展，將其控制在小規(guī)�；蛎妊繝顟B(tài)。這種控制，顯然會(huì)有一些強(qiáng)制甚至缺乏人道的手段。但你不能說(shuō)，發(fā)展貧民窟就是更人道的做法。
貧民窟的蔓延會(huì)帶來(lái)兩個(gè)后果。一是任其擴(kuò)展，將占用更多的城市公共用地，馬路、綠地、公園等，越來(lái)越多的違法搭建破壞了城市的整體規(guī)劃，一旦形成規(guī)模，再想清理則要付出更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)。第二，貧民窟的生存環(huán)境惡劣，安全隱患多，城市犯罪率也同貧民窟規(guī)模成正相關(guān)，對(duì)城市安全形成很大威脅，這也是拉美一些國(guó)家為我們提供的教訓(xùn)。
因此，對(duì)于城市主政者而言，最根本的解決辦法還是增加保障房的供給力度并改革和完善分配方式，從根本消除產(chǎn)生貧民窟的土壤。
鳳凰網(wǎng)城市：但我們看到的現(xiàn)實(shí)是，保障房供給往往和戶籍掛鉤。并且，隨著十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化會(huì)議強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格限制特大城市規(guī)模，主要集中在大城市的外來(lái)務(wù)工人口可能更難分享到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利了。
華生：這里存在兩個(gè)問(wèn)題。一是剛才你談到的，保障房的分配應(yīng)打破戶籍障礙。尤其對(duì)于那些常年生活在城市并有穩(wěn)定工作的人而言，應(yīng)該獲得保障房的權(quán)利。本次中央城鎮(zhèn)化會(huì)議也提出，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，就是這個(gè)意思。
第二，中國(guó)的保障房供給量小，單位面積卻過(guò)大。時(shí)常會(huì)看到90平米、100多平米的保障房，那還叫保障房嗎？中國(guó)不具備這樣的條件。實(shí)際上到處搞的都是福利房甚至特權(quán)房。我們是不是應(yīng)該大樓、大廣場(chǎng)少搞一些，城市居民是不是應(yīng)該稍微吧自己的福利削減一點(diǎn)，來(lái)解決在這個(gè)城市生活的每個(gè)人有一個(gè)基本的住宿條件。比如在韓國(guó)直至2000年，一個(gè)人的保障房居住面積標(biāo)準(zhǔn)是12平米，兩個(gè)人20平米3個(gè)人是29平米，標(biāo)準(zhǔn)很低，這樣才能保證人們有個(gè)體面的正規(guī)居所，并且能夠覆蓋到社會(huì)絕大多數(shù)人。
所以，整體來(lái)看，我們對(duì)過(guò)去城市化帶來(lái)的紅利分配得非常不合理，土地增值的紅利沒(méi)能讓城市化的主體享受到。而改革，就是讓紅利重新回歸于外來(lái)務(wù)工人員這個(gè)城鎮(zhèn)化的增量主體，這才是中國(guó)城鎮(zhèn)化邁向健康發(fā)展的基本方向。
（訪談撰文 張五明）
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