當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出問題是速度迅猛但結(jié)構(gòu)失衡。以優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)為著力點，加快推進新型城鎮(zhèn)化是解決這一矛盾的有效舉措。新時期應將推進縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化作為破除城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡和實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，并以區(qū)劃改革為突破口助推縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。圍繞區(qū)劃結(jié)構(gòu)扁平化和經(jīng)濟社會管理權(quán)限重心下移，加快推進“省直管縣”、“市轄區(qū)不轄縣”，培育中心鎮(zhèn)，規(guī)劃“鎮(zhèn)并村”，實行城鄉(xiāng)二元差距約束性指標考核，為縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化提供體制保障和動力支撐。
城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。目前，我國城鎮(zhèn)人口已突破7億，超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達到52.57%，未來一段時期的城鎮(zhèn)化仍將保持高速發(fā)展。但也要看到，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)日益失衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量之間不協(xié)調(diào)、不平衡，如此下去城鎮(zhèn)化難以持續(xù)。加快城鎮(zhèn)化發(fā)展絕不能局限于華麗的數(shù)字，更要透過這些表象剖析城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)是否合理、質(zhì)量是否提高。只有建立在結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎上的城鎮(zhèn)化才能確保質(zhì)量并可持續(xù)發(fā)展，也只有城鎮(zhèn)化健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，才能更長遠地為促進投資、拉動內(nèi)需、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供動力支撐。
一、結(jié)構(gòu)失衡的城鎮(zhèn)化亟待轉(zhuǎn)型升級
城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)，不僅體現(xiàn)在一味追求發(fā)展速度上，更體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)失衡上。改革開放以來，中國采取了一系列政策加快“城鎮(zhèn)化”追趕“工業(yè)化”。從當前城鎮(zhèn)化年均一個百分點的增速以及近千萬城鎮(zhèn)人口的年均增量來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展異常迅速;與此同時，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡，這是城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進迫切需要破解的一大難題。
(一)當前城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出矛盾是結(jié)構(gòu)失衡。從中外城鎮(zhèn)化比較來看，主要差距已經(jīng)不在于規(guī)模和速度，關(guān)鍵在于質(zhì)量，核心在于結(jié)構(gòu)。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，大、中、小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展失衡，呈現(xiàn)比較明顯的“馬太效應”。首先，橫向結(jié)構(gòu)失衡。東、中、西部的城鎮(zhèn)化不平衡，沿海和內(nèi)地的城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，地區(qū)之間城鎮(zhèn)化水平不平衡。2012年，上海城鎮(zhèn)化率最高，達89.3%，西藏僅22.7%。如果排除直轄市，廣東城鎮(zhèn)化率最高，達66.5%。其次，縱向結(jié)構(gòu)失衡。大、中、小城鎮(zhèn)發(fā)展的差距與日俱增。大城市超常規(guī)發(fā)展、過度集聚，而中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后、無序，不僅規(guī)模小、層次低，而且結(jié)構(gòu)不合理、功能不完善、競爭力不強，與大城市發(fā)展差距越來越突出。再次，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡。“人口城鎮(zhèn)化”趕不上“土地城鎮(zhèn)化”，大量農(nóng)村土地特別是大片“城中村”被“城鎮(zhèn)化”，但農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式等與城市相距甚遠，而且產(chǎn)生了大量失地人口，這是城鄉(xiāng)二元差距加劇、基尼系數(shù)突破警戒線、社會矛盾凸顯的一個重要根源。最后，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。城鎮(zhèn)化內(nèi)部差距不斷拉大，特別是在城鎮(zhèn)居住6個月以上的被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的大規(guī)模流動人口，沒有真正實現(xiàn)市民化。近3億農(nóng)民工仍被屏蔽在城市社會保障制度之外，他們無論在工作地位、權(quán)益保障上，還是居住生存、心態(tài)感受上，都被城市所邊緣化。
(二)新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向是新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化道路選擇應結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、資源環(huán)境承載力等國情，特別是要充分考慮農(nóng)村人口基數(shù)龐大、城鎮(zhèn)化與耕地保護矛盾突出、城鎮(zhèn)人口就業(yè)壓力大等現(xiàn)實問題，走適度緊湊、集約發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。特別是“十二五”城鎮(zhèn)化突出矛盾已經(jīng)從傳統(tǒng)粗放的量擴張轉(zhuǎn)向有機集約的質(zhì)提升，必須致力于從結(jié)構(gòu)失衡向均衡轉(zhuǎn)變的新型城鎮(zhèn)化邁進。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，不是人口遷移形態(tài)的城鎮(zhèn)化，也不是戶籍形態(tài)的城鎮(zhèn)化，而是生活方式、文明形態(tài)、結(jié)構(gòu)布局等并重，集城市現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群化、城市生態(tài)化與縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化“四化一體”的城鎮(zhèn)化。
1.在布局上看，是“梯形分布狀”城鎮(zhèn)化。既要避免“啞鈴型”結(jié)構(gòu)，也要避免“倒金字塔型”結(jié)構(gòu);既要避免“攤大餅”式的遍地開花，也不能過度集中，特別是不能僅僅依靠大城市來承載日益龐大的城鎮(zhèn)人口，而是要著力構(gòu)建梯形分布形態(tài)的城鎮(zhèn)化，即以大城市為核心、周邊中等城市為依托、小城市和廣大城鎮(zhèn)為主體的網(wǎng)狀、多層、輻射型結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.在內(nèi)容上看，是“水乳交融式”城鎮(zhèn)化。不僅要推進基本公共服務均等化，還要努力推進所有公共服務的均等化;不僅要強化高端要素向大城市集聚，還要實現(xiàn)所有要素在城市體系內(nèi)暢通無阻、雙向流動，促進要素最優(yōu)化配置;不僅要保障市民權(quán)益，還要保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進進城農(nóng)民工市民化，實現(xiàn)農(nóng)民工與市民融為一體發(fā)展。
3.在目標上，是“天人和諧型”城鎮(zhèn)化。不僅要通過戶籍制度等改革，推動人口向大城市集聚，還要充分考慮城市的人口容量、治理成本以及資源環(huán)境承載能力;不僅要加快城市基礎設施建設，更要優(yōu)化城市人居環(huán)境，提高城市生活幸福指數(shù)，實現(xiàn)健全的城市功能、優(yōu)美的人居環(huán)境以及高效的城市經(jīng)濟的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
(三)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須著眼于突破城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡。長期以來，中國城鎮(zhèn)化滯后于世界平均城鎮(zhèn)化水平，更遠遠滯后于發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平，同時也滯后于自身工業(yè)化發(fā)展水平。因此長遠看，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展是必然趨勢。但只有建立在結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎上的城鎮(zhèn)化才有堅實的發(fā)展基礎，才能可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化三十多年的發(fā)展，在結(jié)構(gòu)上已經(jīng)累積了很大的弊病。如果不在結(jié)構(gòu)上下功夫，任由城鎮(zhèn)化盲目膨脹，必然會出現(xiàn)“泡沫城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也將成為一句空話。應圍繞優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)，找準結(jié)構(gòu)失衡的癥結(jié)，著力破解“重土地城鎮(zhèn)化、輕人口城鎮(zhèn)化”、“重大中城市發(fā)展、輕小城市和鎮(zhèn)發(fā)展”，“重市民權(quán)益保障、輕流動人口特別是農(nóng)民工權(quán)益保障”，“重城鎮(zhèn)化指標、輕城鎮(zhèn)化質(zhì)量”等“四重四輕”矛盾，加快縣(縣級市)和中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化(以下統(tǒng)稱為“縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化”)發(fā)展。
二、縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是破解城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡的重要途徑
縣鎮(zhèn)是連接城市和農(nóng)村的紐帶和節(jié)點，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。長期以來，作為“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的縣鎮(zhèn)處于“不農(nóng)不城”的弱勢地帶，既不能有效集聚資源，吸引農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè);又不能發(fā)揮輻射作用，帶動周邊農(nóng)村地區(qū)加快發(fā)展，成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸所在，更是城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的一個重要原因。因此，必須加快縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，以此破解城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡。
(一)縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是破解城鎮(zhèn)化縱向結(jié)構(gòu)失衡的著力點。城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展應堅持“雙輪驅(qū)動”：一方面要繼續(xù)加快建設地級及以上城市和大都市;另一方面要著力發(fā)展中小城市和城鎮(zhèn)。這些年來，大城市包括333個地級市，特別是4個直轄市和15個副省級城市的發(fā)展非常迅猛，規(guī)模不斷擴大，功能不斷強化，但大部分縣鎮(zhèn)的發(fā)展卻十分緩慢、滯后。要從根本上破解城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)縱向失衡，必須在繼續(xù)發(fā)展大城市的同時，科學規(guī)劃、重點發(fā)展一批具備一定條件的縣鎮(zhèn)。特別是二元戶籍制度難以全面取消的情況下，以放寬縣鎮(zhèn)戶口為突破口，加快農(nóng)村人口向縣鎮(zhèn)集聚，不僅能有效緩解“大城市病”，也有利于加快縣鎮(zhèn)發(fā)展，從而實現(xiàn)大中小城市和縣鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。考慮到我國縣鎮(zhèn)眾多，包括374個縣級市、1464個縣、19522個鎮(zhèn)，所以不能盲目、粗放、無序地城鎮(zhèn)化，應從中選擇一批具有一定發(fā)展?jié)摿Φ目h鎮(zhèn)，特別是根據(jù)經(jīng)濟基礎、公共設施和就業(yè)容量、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度等條件，選擇一些在工業(yè)、商貿(mào)旅游、交通樞紐、歷史文化等方面有特色優(yōu)勢的縣鎮(zhèn)作為重點。這樣既可以進一步打?qū)嵆擎?zhèn)化的基礎，又可以避免到處大興土木搞“土地城鎮(zhèn)化”。
(二)縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡的突破口。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡是城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡的重要原因之一。在城鄉(xiāng)二元差距加大背景下，靠大都市、特大城市、大城市發(fā)展來吸納大量農(nóng)村人口和實現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化，無疑會進一步加大城鄉(xiāng)差距。特別是長期以來的“重城市、輕農(nóng)村”、“重大城市、輕縣鎮(zhèn)”、“重土地城鎮(zhèn)化、輕人口城鎮(zhèn)化”導向，已經(jīng)引發(fā)“城市病”、“縣鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空心化”等諸多社會問題，導致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡的問題愈發(fā)凸顯。減少農(nóng)村人口是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本途徑，縣鎮(zhèn)是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的最便捷、最可行的路徑，應將推動縣鎮(zhèn)發(fā)展作為城鄉(xiāng)一體化的重要驅(qū)動力。這樣可避免大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動力在城鄉(xiāng)之間“鐘擺式”、“候鳥式”頻繁流動，減少龐大的農(nóng)村人口涌人大城市從而帶來的種種沖擊，更重要的是為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供了緩沖帶，促使他們到縣鎮(zhèn)就業(yè)和市民化，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
(三)縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是破解城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的重要舉措。當前名義城鎮(zhèn)化率是52.5%，但城市戶籍人口僅35.3%。這說明統(tǒng)計到城鎮(zhèn)化率中的人口并沒有真正城鎮(zhèn)化，這部分人口既包括1. 45億左右在城市生活6個月以上、卻未能與市民同權(quán)同利的農(nóng)民工，也包括1.4億在鎮(zhèn)區(qū)生活但務農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口。城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化發(fā)展要優(yōu)先讓這3億人口，特別是新生代農(nóng)民工從“半市民化”走向市民化。實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵是市民化路徑。大城市進入門檻高、生活成本高、就業(yè)成本高的“三高”壓力導致通過大城市來大規(guī)模吸收新生代農(nóng)民工的道路難以行通。與大城市相比，農(nóng)民工在縣鎮(zhèn)定居生活的“門檻”要低得多。所以逐漸放開縣鎮(zhèn)的戶籍限制，鼓勵具備一定條件的新生代農(nóng)民工到縣鎮(zhèn)落戶，不僅能夠加快縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，更重要的是可解決“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)的農(nóng)民工難以真正融入城市的社會問題，促使城市健康均衡發(fā)展。
(四)縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是破解城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的有效途徑。
高質(zhì)量的城鎮(zhèn)是建立在可持續(xù)發(fā)展之上的合理有序、自我更新、充滿活力的城市生命體，是資源環(huán)境友好、產(chǎn)業(yè)集約高效、社會公平有序的城市綜合體。但城鎮(zhèn)化在創(chuàng)造文明成果、促進社會發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了交通擁擠、房價高企、環(huán)境惡化、資源緊張、幸福感下滑等很多問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率在50%～70%是“城市病”發(fā)作階段。而我們現(xiàn)在已超過50%，所以未來一段時期“城市病”可能進一步凸顯和蔓延。“城市病”的根源在于城市發(fā)展不均衡導致人口過度涌入少數(shù)大城市。特別是大城市作為區(qū)域發(fā)展高地，集聚了幾乎所有的高端服務(如金融、高校、科研院所、商貿(mào)中心等)和高端要素，必然吸引大量人口集聚;相反，大多數(shù)縣鎮(zhèn)發(fā)展遠遠滯后，不少縣鎮(zhèn)連最基本的公共服務都無法提供，必然面臨要素流失。因此，將資源和政策向縣鎮(zhèn)傾斜，既有利于加快縣鎮(zhèn)發(fā)展，又能抑制大城市人口過快增長，這是破解“大城市病”、“小城鎮(zhèn)空心化”的雙贏之舉。
三、縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的區(qū)劃瓶頸
行政區(qū)劃體制決定資源在空間上的配置，影響生產(chǎn)要素的空間流動，對縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要作用。現(xiàn)行的“五級半”行政等級制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，存在較高程度的“職能同構(gòu)”，導致資源配置日益失衡和城市發(fā)展差距不斷擴大，特別是對縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展形成了極大的阻礙。要破解城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡這一癥結(jié)，必須以區(qū)劃改革為切人點，加快縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。
(一)現(xiàn)行區(qū)劃管理體制下的城市等級化資源配置影響縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。地級市及以上城市既要管理人口密集的城市核心區(qū)域，又要管理下轄的農(nóng)村區(qū)域，導致城市功能定位模糊不清，容易顧此失彼致使農(nóng)村發(fā)展邊緣化。這種等級化的城市管理體制決定資源自上而下的分配流向，等級高、規(guī)模大的城市自然成為重點，而縣城以及最基層、數(shù)量最龐大的小城鎮(zhèn)僅是農(nóng)村的區(qū)域行政中心或小規(guī)模商品集散地，缺少產(chǎn)業(yè)支柱、要素支持和人才支撐，發(fā)展活力難以釋放。而且資源在自上而下傳遞過程中，上級城市對下級城市擁有資源分配控制權(quán)，更多資源被用來滿足更高級別行政轄區(qū)的城市建設需要，如占全國人口29%的地級市及以上城市掌控著62%的生產(chǎn)總值(見表1)。
注：三種集中度分別表示地級市及以上城市人口、生產(chǎn)總值、財政收入占全國比重，并且不包括所轄行政縣，均為市轄區(qū)。表中數(shù)據(jù)根據(jù)歷年中國統(tǒng)計年鑒有關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。
更有甚者，上一級城市基于本級政府的本位利益，將發(fā)展重心放在本級城市建設上，在財稅分成、基建投資、項目規(guī)劃等方面優(yōu)先考慮本級，甚至利用行政權(quán)力支配上級政府分配給縣鎮(zhèn)的資源。與此同時，縣鎮(zhèn)的資源通過財稅體制或市場機制向上級政府所在地轉(zhuǎn)移，特別是市場自發(fā)形成的“回波效應”，促使地位優(yōu)先的大城市從不發(fā)達的縣鎮(zhèn)地區(qū)吸收資本、勞動力等生產(chǎn)要素，這兩種渠道導致大城市集聚效應顯著、擴散效應微弱，疊加起來導致縣鎮(zhèn)缺乏要素特別是高端要素支撐。長此以往，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)極大差距，一些地方甚至出現(xiàn)嚴重的“大城市過度膨脹、小城鎮(zhèn)過度萎縮”的馬太現(xiàn)象。
(二)行政區(qū)競爭格局下的中心城市過度極化影響縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。當前“行政區(qū)經(jīng)濟”特色比較明顯，經(jīng)濟競爭格局很大程度上體現(xiàn)為省域經(jīng)濟實力的較量。各地特別是中西部為擴大省域經(jīng)濟實力，大都重點發(fā)展“中心城市”或“省府城市”。隨著這些城市發(fā)展壯大，近年來關(guān)于中心城市直轄的言論不絕于耳。單純從大城市自身發(fā)展而言，“增設直轄市”的作用毋容置疑口]，有利于最大化地方行政權(quán)力資源和地方官員晉升凹3;減少行政管理層級，增強管理權(quán)限和發(fā)展自主性;獲得更多的政策和財政支持。L9-但增設直轄市是否有利于整個區(qū)域經(jīng)濟長遠發(fā)展呢?中心城市是行政區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的“核”。如果“核城市”脫離省域經(jīng)濟發(fā)展圈，那么其龍頭作用喪失，節(jié)點之間的網(wǎng)絡功能弱化，最終會波及到整個區(qū)域經(jīng)濟，不利于周邊地區(qū)發(fā)展。因此，增設直轄市與否，還要看是否有利于省域經(jīng)濟布局和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及是否存在足可替代的“副核城市”。在省域范圍內(nèi)，“多核”發(fā)展型城市比較少，如果是單核型發(fā)展模式，例如陜西西安、湖北武漢、河南鄭州、安徽合肥等城市(見表2)，直轄后省域經(jīng)濟就會失去輻射中心，導致更激烈的地區(qū)競爭和更大的城鄉(xiāng)差距。
表2 各省區(qū)的“核城市”數(shù)量及比重
注：“核城市”為經(jīng)濟發(fā)展水平最高的城市。小括號內(nèi)為城市生產(chǎn)總值占所在省區(qū)的比重。表中數(shù)據(jù)是根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒有關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。
(三)“重治標、輕治本”的建制城鎮(zhèn)化影響縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。實行財政“省直管縣”及未來全面“省直管縣”，地級市必然喪失管轄范圍，這實際上助漲了“縣改區(qū)”改革，是1980年代后期“縣改市”的變形延續(xù)。無論是“縣改市”還是“縣改區(qū)”，都是一種追求空間擴張的“建制城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”和“房地產(chǎn)化”，表面上城鎮(zhèn)化率提高了，城市面積擴張了，但城市質(zhì)量沒有提高。“縣改區(qū)”是中心城市膨脹的加速器，是拓展空間的便捷路徑。作為縣域經(jīng)濟改革的嘗試，“縣改區(qū)”初衷是動用城市資源支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，減少城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但一些地方卻將政策異化為中心城市“跑馬圈縣”，這導致城市管理失序、“城市病”叢生、“城中村”征地拆遷矛盾頻發(fā)，不僅降低了縣市發(fā)展的獨立性、自主性，而且更多資源被用在中心城區(qū)改造上，邊緣城區(qū)的農(nóng)民生活狀況反而惡化。大城市發(fā)展以犧牲邊緣城區(qū)為代價，使“縣改區(qū)”偏離了改革初衷，改區(qū)后的縣喪失了獨立性，大量資源被吸引集聚到中心城區(qū)，原有優(yōu)勢反而喪失。特別是改區(qū)后從事農(nóng)業(yè)勞作的“新市民”，既沒有享受到與中心城區(qū)市民一樣的待遇，也失去了國家的各種惠農(nóng)政策，成為兩頭不受惠的“赤腳市民”。
(四)“城鄉(xiāng)合治模式”下的地級城市發(fā)展導向影響縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。行政級別、行政權(quán)力與發(fā)展資源直接掛鉤的情況下，要素和政策通過市場機制和城市等級兩條通道向地級城市集聚和傾斜，其結(jié)果導致地級城市與縣鎮(zhèn)發(fā)展失去平衡。特別是在“城鄉(xiāng)合治”體制下，地級市這一級承擔的“雙重角色”有所沖突，首先代表的是本級和城區(qū)利益，然后才是所轄縣域的利益，在公共資源稀缺條件下，必然是更多資源被配置在市這一級上，弱化了縣域經(jīng)濟對資源的支配能力，縮小了縣域經(jīng)濟發(fā)展空間，導致縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距擴大。上世紀80年代初期推行的“市管縣”，初衷之一是利用地級市的“先發(fā)優(yōu)勢”，實現(xiàn)“市縣鎮(zhèn)村”四級協(xié)同發(fā)展，從而推動城鄉(xiāng)一體化。這種模式加速了地級城市建設，但帶來了更大的問題，行政層級增加制約了行政效率提高，更嚴重的是大量要素和資源從縣域流出，影響了縣域經(jīng)濟發(fā)展，形成“核心區(qū)邊緣區(qū)”兩重天的景象。因此，“城鄉(xiāng)合治模式”下，地級城市一元導向以及縣鎮(zhèn)主體地位和發(fā)展權(quán)的相對弱化，是城鄉(xiāng)二元差距擴大的原因之一。盡管這是城鎮(zhèn)化向均衡化發(fā)展的必經(jīng)階段，但地級城市“集聚有力、輻射乏力”，特別是以犧牲外圍縣鎮(zhèn)發(fā)展為代價，是城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展不得不解決的突出問題。
四、加快縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的區(qū)劃改革路徑
加快縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化必須進一步突破區(qū)劃管理體制障礙，著眼于建立健全責權(quán)相配、結(jié)構(gòu)合理的縣鎮(zhèn)區(qū)劃管理體制，推動多級管理向扁平管理模式轉(zhuǎn)變，特別是要賦予縣鎮(zhèn)更大、更自主的發(fā)展權(quán)限，調(diào)動基層積極性，以區(qū)劃改革推動縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。
(一)推進“省直管縣”、“市轄區(qū)不轄縣”，進一步擴大縣域自主發(fā)展權(quán)。“省直管縣”改革是突破“縣域經(jīng)濟發(fā)展悖論”的關(guān)鍵之舉。沿海地區(qū)如浙江，民營經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟發(fā)展迅猛的一個重要原因就是多次強縣擴權(quán)，特別是2002年大面積推行“省直管縣”，賦予縣更自主的經(jīng)濟管理權(quán)限。各地興起效仿浙江之風，探索實行“省直管縣”模式。初步統(tǒng)計，目前已有24個省(區(qū))通過不同方式進行了類似的改革嘗試。要繼續(xù)深入推行“省直管縣”改革，逐步取消直轄市、省會城市、副省級城市以及地級市的轄縣權(quán)力，并將重點放在發(fā)展城市經(jīng)濟上;取消縣(縣級市)對地級市的依附關(guān)系，實現(xiàn)市縣同級同權(quán)、不同分工，縣的發(fā)展重點放在縣域經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟上。通過簡化管理層級、強化縣級政府權(quán)力，賦予縣更大的財政支配權(quán)、行政審批權(quán)、事務管理權(quán)等，進一步強化縣域經(jīng)濟主體的相對獨立性和自主性。設區(qū)市不再轄縣，對于與中心城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、一體化程度深、功能銜接性強的縣可考慮“撤縣改區(qū)”，改區(qū)后仍可漸進探索“區(qū)財省管”、“省直管區(qū)”等改革，其他情況下特別是對于產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高的農(nóng)業(yè)縣應實行“省直管縣”。
(二)推進強鎮(zhèn)改革，突出中心鎮(zhèn)的培育和發(fā)展。“鎮(zhèn)級體制、縣級任務、市級要求”是一些中心鎮(zhèn)發(fā)展的體制隱痛。擺脫這種體制羈絆，必須進一步提升鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會權(quán)限，這是客觀需要也是必然趨勢。當前地方有兩種創(chuàng)新模式：一種是浙江、廣東、山東等地推行的下放經(jīng)濟社會管理權(quán);另一種是改革行政區(qū)劃，如安徽巢湖市將桐煬、柘皋、黃麓、槐林列為副縣級鎮(zhèn)，賦予地方更大權(quán)限。通過“擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的行政管理權(quán)力，特別是縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，要將經(jīng)濟增長點深入到更為基層的鎮(zhèn)。這有賴于對城鎮(zhèn)進行科學規(guī)劃，在市場機制作用下合理配置發(fā)展核，推動鎮(zhèn)域經(jīng)濟進一步發(fā)展。同時制定和實施“中心鎮(zhèn)培育計劃”，把區(qū)位條件優(yōu)、經(jīng)濟實力強、發(fā)展?jié)摿Υ�、紐帶作用強(承接大城市輻射同時帶動周邊農(nóng)村發(fā)展)的鎮(zhèn)定位為中心鎮(zhèn)給予重點培育，使之能與縣域經(jīng)濟共同作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎。
(三)科學規(guī)劃“鎮(zhèn)并村”，為中小城鎮(zhèn)的集約化發(fā)展奠定基礎。城鎮(zhèn)化發(fā)展“一大亂象”是規(guī)劃無序、短視、同質(zhì)，為此不少城市付出了沉重代價。大多城鎮(zhèn)已認識到這個問題，在新區(qū)建設之前反復論證，盡量避免粗放擴張。但又往往將重點放在城鎮(zhèn)上，忽略了村鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃。事實上，今天的村鎮(zhèn)將來很可能連點成線、成面，發(fā)展成中心鎮(zhèn)或小城市。如果規(guī)劃不從長遠考慮，將來城鎮(zhèn)化發(fā)展又會向城郊蔓延圈地，形成大量“城中村”、“村中城”，導致城市混亂失序。這是城鎮(zhèn)化過程中頻頻發(fā)生的現(xiàn)象，甚至引發(fā)不少征地拆遷的血案。對此，我們要汲取教訓。要合理借鑒日本“町村合并、合村進鎮(zhèn)”做法，通過自然村向行政村集中、行政村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)向中心鎮(zhèn)集中，避免因村落分散帶來的公共設施建設對農(nóng)地的占用，還可以“二次復墾”鎮(zhèn)并村后的農(nóng)村建設用地，促進農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，不失為一種良策。
(四)按照區(qū)別對待原則，協(xié)調(diào)配套、分類推進區(qū)劃改革。行政區(qū)劃改革要充分考慮各地實際，因地制宜選擇不同的改革時機和路徑。東部經(jīng)濟發(fā)達、公共服務機制健全、城鎮(zhèn)化水平高、基礎設施完善，可率先漸進推行“省直管縣”、“市管區(qū)不管縣”、“強縣強鎮(zhèn)”等改革。同時可將有條件的中心鎮(zhèn)培育成為中小城市，與大城市有序分工、優(yōu)勢互補、功能集成。中西部省區(qū)條件尚不成熟，要著力發(fā)展縣城為主體的中心城市，在條件具備時再試行進一步改革。在“省直管縣”改革上，區(qū)劃改革僅是一個突破口，還要處理好區(qū)劃改革與經(jīng)濟管理體制、行政管理體制、財政管理體制以及人事管理體制改革的關(guān)系，處理好縣鎮(zhèn)擴權(quán)與省、市職能部門放權(quán)的關(guān)系。只有通過各子系統(tǒng)的集成改革、協(xié)同推進，才能真正理順機制體制，激發(fā)縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展動力活力。另外，還要從國家和省級層面制定實施縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展專項規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接各層次、各領(lǐng)域規(guī)劃，力避盲目圈占土地的空殼城鎮(zhèn)化、強制城鎮(zhèn)化傾向，確保城鎮(zhèn)化穩(wěn)步有序健康推進。
(五)強化體制機制保障，將城鄉(xiāng)二元差距作為行政績效考核的硬性指標。優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)，說到底還是要靠政策安排和行政力量來實現(xiàn)，因此需要在政府層面構(gòu)建起激勵約束機制。通過設立行政約束性指標，定期考核地方政府優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)的政策績效，對地方政府行政行為形成強制和約束。在約束指標選取上，城鎮(zhèn)化率、城市規(guī)模和數(shù)量無法準確反映一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)L12l，必須建構(gòu)更為切合的刻畫指標。一般而言，城鄉(xiāng)二元差距與城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)之間呈現(xiàn)高度相關(guān)性，即城鄉(xiāng)二元差距越小，城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)越合理。而且城鄉(xiāng)二元差距不只是一個經(jīng)濟指標，還是一個社會指標，能夠刻畫城鄉(xiāng)一體化進程。通過城鄉(xiāng)二元差距反映地方政府的城鎮(zhèn)化取向，探索把“城鄉(xiāng)居民收入之比”作為硬性考核指標，促使基層政府更加重視推進縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
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