（東方早報 黃曉峰 饒佳榮）復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所周振鶴教授是最早提出中國歷史政治地理這一學(xué)科分支的，并指出行政區(qū)劃三要素：層級、幅員以及劃界原則與政治地理研究密切相關(guān)。近日，他所著《中國歷史政治地理十六講》一書由中華書局出版。周振鶴教授指出，歷史上的中央與地方關(guān)系就像鐘擺一樣，一時擺向這邊，一時擺向那邊。整個國家的治理，很大程度上就是如何處理中央和地方之間的關(guān)系。通過政治地理的視角，可以有很多新的發(fā)現(xiàn)。
您是治歷史地理學(xué)的，從歷史政治地理的角度來考察中央與地方的關(guān)系，會有哪些不同的視角呢？
周振鶴：說起歷史政治地理，這門學(xué)問在過去沒有人講過，也沒有什么人研究。我的老師譚其驤先生做了一輩子歷史地理研究，最主要的成就是《中國歷史地圖集》，以及三冊論文集《長水集》，這是引導(dǎo)歷史地理界幾代人的重要成果。但他還來不及將他多年教授中國歷史疆域政區(qū)變遷的課程整理成一本講義。去世之前，他把八冊《中國歷史地圖集》總圖匯為一冊，成為《中國歷史地圖集簡編》，并為《簡編》每幅圖寫了圖說，這些圖說合起來大概有四萬字，等于是一個結(jié)晶。
復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所教授周振鶴
我們過去只講“是什么”，也就是研究歷代的行政區(qū)劃實際上是怎么變化的；至于“為什么”，也就是這些變遷背后的原因和道理，基本上沒人研究。前者是技術(shù)史學(xué)范疇，后者或者可以算是詮釋史學(xué)的內(nèi)涵了。但即使過去研究行政區(qū)劃是怎么變遷的，也只停留在通代的水平，也就是說，只研究這一朝代與另一朝代之間有何不同，而對于一個朝代內(nèi)部的政區(qū)變遷，則還未有人涉及。我的博士論文《西漢政區(qū)地理》就是用技術(shù)手段復(fù)原一個朝代里面行政區(qū)劃的變化，這是斷代的研究。現(xiàn)在《中國歷史地圖集》表現(xiàn)的西漢一百零三個郡國其實是西漢末年的情況，而西漢共有兩百年，一開始并不是百三郡國的面貌。兩百年間的變化是非常復(fù)雜的，其中很多鏈條是斷掉的，但深入研究，可以通過各種零碎的材料和邏輯推理把它們連接起來。大體可以說，從二十世紀(jì)八十年代起，斷代政區(qū)地理研究的成果逐漸出現(xiàn)。如東漢政區(qū)地理，秦代政區(qū)地理等等。而從2007年開始分卷出版的《中國行政區(qū)劃通史》則將斷代政區(qū)地理研究擴展到所有的朝代，現(xiàn)在基本上完成了，今年年底應(yīng)該會出齊，一共十三卷，大概有一千萬字。
政治地理作為一門學(xué)科，已經(jīng)有一百多年的歷史了，最早是德國的地理學(xué)家拉采爾于1897年提出來的，至遲1902年中國就引入這個概念了。但我們一直沒有建構(gòu)起自己的政治地理學(xué)。所謂政治地理學(xué)，political geography，就是政治過程的地理學(xué)，它有別于地緣政治學(xué)（geopolitics），那是地理視角的政治學(xué)。在《西漢政區(qū)地理》出版以后，我讀了一些國外的政治地理學(xué)著作，覺得中國歷史政治地理可為之處很多，例如可以將我們歷史上行政區(qū)劃的一些要素如幅員、層級、劃界的原則，用分解的方式進(jìn)行研究等等，我的《體國經(jīng)野之道》就是從這樣的角度展開的。最近剛出版的《中國歷史政治地理》十六講就在那本書的基礎(chǔ)上擴大了一倍，不僅內(nèi)容有增補，討論的范圍也更廣了。
歷史政治地理是歷史地理學(xué)一個小的分支。歷史地理學(xué)研究的就是歷史時期的各種地理現(xiàn)象，而歷史地理有兩大分支，一是歷史人文地理，一是歷史自然地理。歷史人文地理又可以分為歷史文化地理、經(jīng)濟地理、人口地理，政治地理也是其中之一。中國歷史政治地理研究涉及的方面很多，比如行政區(qū)域跟自然地理環(huán)境的關(guān)系，文化地理與政治地理之間的關(guān)系，首都的定位問題，海權(quán)的問題，疆域的組成問題，以及政治地理的結(jié)構(gòu)，等等。
政治地理與政治制度是有密切關(guān)系的，那么中國的政治制度是否有它的特殊性呢？黑格爾說中國沒有歷史，有的只是王朝的循環(huán)，這話有沒有道理？
周振鶴：中國的政治制度與歐洲及日本有很大的不同。中國社會很早就發(fā)展出了皇權(quán)專制的中央集權(quán)制度。從秦到清一以貫之。所以譚嗣同講：中國兩千年之政，秦政也。所謂皇權(quán)專制的中央集權(quán)制就在中央與地方的關(guān)系中，權(quán)力集中于中央，在中央的權(quán)力結(jié)構(gòu)中將群臣的權(quán)力集中于皇帝。這樣就形成“惟以一人治天下”的局面。的確到了清代，無論是皇權(quán)的專制還是中央集權(quán)的程度都達(dá)到了前所未有的高峰。
黑格爾的話與譚嗣同的話表述不同，實質(zhì)差不多。其實這個意思早被孔子揭出，那就是“雖百世可知也”的歷史觀。不過，雖然從秦到清，中國的制度本質(zhì)不變，但在技術(shù)上卻是不斷改進(jìn)，后朝總結(jié)前朝的經(jīng)驗教訓(xùn)，所謂“善吾師惡亦吾師”，從而不斷提高統(tǒng)治水平。關(guān)于皇權(quán)專制，這里暫時不來細(xì)講，而將中央集權(quán)制再稍作分析。
所謂中央集權(quán)制，指的是中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國領(lǐng)土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方政府，并分配或授予地方政府一定的行政、軍事、財政、司法等權(quán)力。中央與地方的關(guān)系是政治學(xué)和歷史學(xué)的一個重要課題，還牽涉到經(jīng)濟學(xué)和地理學(xué)。目前的研究還是初步階段，因為它不但要做大量具體而微的史學(xué)考證，還要做綜合的研究工作，至少涉及三方面的內(nèi)容，包括行政區(qū)域劃分、地方政府結(jié)構(gòu)與地方官員設(shè)置，以及中央政府對地方政府的具體控制措施與管理方法。
行政區(qū)劃是一個現(xiàn)代的名稱，在中國古代稱之為郡縣制。行政區(qū)劃是指劃分行政區(qū)域的行為與過程，它的出現(xiàn)體現(xiàn)了中央集權(quán)制國家中央政府和地方政府之間的行政管理關(guān)系，這是中央和地方關(guān)系中最重要的一個方面。不過，行政區(qū)劃的基本前提是存在一個中央集權(quán)的國家。西周實行的是封建制，亦即封邦建國的形式，所以不能說那時出現(xiàn)了行政區(qū)劃。春秋戰(zhàn)國時期，經(jīng)過幾百年的醞釀，形成了郡縣制。到了秦朝，中國形成一個皇權(quán)專制的中央集權(quán)制國家——不是什么封建制國家。封建時代，在歐洲是比較晚出的，在中國則是老早就出現(xiàn)了，也老早就過去了。只是到了近代，我們采用了日本人的翻譯，把feudalism翻成“封建（主義）”。在歐洲和日本，資本主義階段之前的社會形態(tài)就是封建社會，在中國恰好這個長時段不是封建制，而是皇權(quán)專制的中央集權(quán)制。
歷史上的中央與地方關(guān)系就像鐘擺一樣，一時擺向這邊，一時擺向那邊。中央集權(quán)過大了，地方運轉(zhuǎn)不好，那就要放一點權(quán)；放權(quán)放得太厲害了，容易造成地方各自為政，中央管不了了，那就要收權(quán)。但總的趨勢是皇權(quán)專制與中央集權(quán)越來越厲害，到了清代，雍正就把皇權(quán)集中到最高程度了。打個不太恰當(dāng)?shù)谋确剑瑥拿鞒穑醒胫贫染透绹且粯拥�，沒有首相或總理，總統(tǒng)直接管內(nèi)閣，清代更甚，以皇帝貼身的軍機處置于內(nèi)閣之上。而在中央與地方之間的權(quán)力分配方面，則是從宋代起中央集權(quán)就高度發(fā)達(dá)了，其時地方分權(quán)最弱。整個國家的治理，很大程度上就是如何處理中央和地方之間的關(guān)系，如何處理中央權(quán)力中皇帝與群臣的關(guān)系。
行政區(qū)劃的變遷，就是中央與地方關(guān)系的一個表現(xiàn)。行政區(qū)劃有三個比較重要的要素：一是層級。中國這么大，中央不可能直接管地方，必須分層治理，那么到底分兩層還是三層，這就涉及中央與地方的關(guān)系了；二是幅員。中央要控制地方的話，分劃地域的時候就要注意，到底劃多大比較適于管理與控制；三是劃界的原則。同一層級的行政區(qū)劃要相互牽制，就出現(xiàn)了犬牙交錯的原則；而比較容易控制的地方，劃界一般遵循山川形便的原則，根據(jù)河流、山脈來劃分。犬牙交錯和山川形便就成了行政區(qū)域劃界的兩個基本原則。
那么，山川形便和犬牙交錯這兩條原則是如何受到中央地方關(guān)系影響的？
周振鶴：先說山川形便。山川形便的意思就是以天然山川作為行政區(qū)劃的邊界，使行政區(qū)劃與自然地理區(qū)劃相一致。古代交通不發(fā)達(dá)，高山大河就成了天然屏障，兩邊因為地貌不同，氣候、土壤不同，風(fēng)俗習(xí)慣也不同，所以，以山川為界來劃分政區(qū)是世界各文明古國的通行原則。
戰(zhàn)國時期，各國邊界就有以山川為標(biāo)志的。秦始皇統(tǒng)一六國，分天下為三十六郡，也把高山大河當(dāng)作劃界的基本依據(jù)。漢代郡的幅員比秦代小了很多，這是因為漢初分封王國，后來為了加強中央集權(quán)，又蠶食王國，雙方展開拉鋸戰(zhàn)，使部分郡和山川界線不合。這也是中央與地方之間的博弈。不過，漢代南方一些郡的邊界仍然與山川相符合，最典型的就是豫章郡，跟今天的江西省幾乎完全一致，三面是山，一面臨江。隋代統(tǒng)一，重新劃界，很多地方的劃分又回到秦朝的狀態(tài)。唐代開國以后，正式提出山川形便的原則。唐太宗分天下為十道，玄宗分成十五道，到了唐后期又衍化為四十多個方鎮(zhèn)，其中南方的一些方鎮(zhèn)奠定了今天安徽、浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西等省的部分或大部邊界。
山川形便這種原則，在中央政府看來有利有弊。利的一面是在經(jīng)濟、文化等方面可以獲益；弊端在于，如果政區(qū)的幅員足夠大，地方官權(quán)力又過大的話，利用地形的險峻，易守難攻，就可能發(fā)生割據(jù)。比如，東漢末年各地州牧的割據(jù)，接著就是三國鼎立；唐代后期藩鎮(zhèn)割據(jù)，接著造成五代十國的混亂局面。
再說犬牙交錯。雖然秦代劃分郡界基本原則是山川形便，但在局部地區(qū)又輔以犬牙相入的原則。漢代比秦代更進(jìn)一步，不但用在郡與郡之間，還用于王國與王國之間。中央政府能迅速平息七國之亂，也得益于犬牙相錯的原則。宋代以后，這條原則的使用就更加普遍了。宋代的路比唐代的道更偏離山川形便的原則。到了元代，就更是極端。元代行省的劃分方法，連中國幾條最重要的山川邊界都視而不見，如秦嶺、淮河、南嶺、太行山。唐代的道以橫向為主，元代的省以縱向為主，往往是筆直一條下來的。你看元初陜西四川行省，在地貌上覆蓋了整個陜甘黃土高原和內(nèi)蒙古高原西部，還越過秦嶺，包括漢中盆地和四川盆地，還包括貴州高原北部。元代這樣劃分，與自然地理區(qū)劃完全脫節(jié)，一方面是統(tǒng)一過程中從北到南的軍事行動所致，同時也為了平時在軍事上從北往南的控制，另一方面是為了破除山川之險。可以說，元代劃分政區(qū)優(yōu)先考慮的是政治因素，中央集權(quán)決定了地方行政區(qū)劃的形態(tài)。
中央與地方的關(guān)系，兩千年來一直都在變化，都在不斷地調(diào)整。行政區(qū)劃的變遷，就是中央與地方關(guān)系的一個表現(xiàn)。
您曾指出，中國古代行政區(qū)劃層級變遷在歷史上有過三次循環(huán)，其中唐宋占據(jù)怎樣的地位？
周振鶴：簡單地說，中國古代行政區(qū)劃層級的變化，大致可以分為三個階段。第一個階段是秦漢的郡縣二級制轉(zhuǎn)化為魏晉南北朝時期的州郡縣三級制，前后經(jīng)過八百年。第二個階段重復(fù)了從兩級制到三級制的循環(huán)，即隋代和唐代前期的州（郡）縣二級，變?yōu)樘拼笃诤退芜|金時期的道（路）州縣三級，也有大約七百年。第三階段是元明清時期及民國初年，歷時六百多年，政區(qū)從多級制簡化到三級制，以至短時的二級制。
說到唐代，唐太宗在隋煬帝的基礎(chǔ)上，以山川形便把天下分為十道。這十道都以名山大川或關(guān)隘要塞作為界限，形成了在地貌組合上相當(dāng)完整的地理區(qū)域。十道的劃分是《禹貢》九州以來第二次最重要的地理區(qū)劃。這里插一句，過去人們對《禹貢》的性質(zhì)不大清楚，到底是政治地理呢，是自然地理呢，還是經(jīng)濟地理呢？爭論了很久。照我看，基本上還是政治地理，即古人對政治地理的兩種基本認(rèn)識：一種是五服制，圈層狀的；一種是九州制，分塊狀的。九州是統(tǒng)一愿望的體現(xiàn)，十道則是統(tǒng)一后君主躊躇滿志的表征。九州的分布是北六南三，十道卻是南北對半開。到了開元年間，唐玄宗把十道分成十五道。安史之亂爆發(fā)以后，唐代政府相繼在全國布置了四十多個方鎮(zhèn)。
由內(nèi)藤湖南提出的“唐宋變革論”現(xiàn)在得到很多人的認(rèn)可，并得到許多延伸性的闡釋，不過我以為唐宋變革的關(guān)鍵點不但在唐宋之際，還在安史之亂。唐前期和唐后期是兩個截然有別的時代。安史之亂的影響非常大，甚至可以據(jù)此將古代中國劃成前后兩個不同的時期。我以前寫過一篇論文《唐代安史之亂與北方人民的南遷》，把安史之亂引起的移民過程揭示出來。歷史上的這次移民也是規(guī)模極大的，但因為史料很分散，顯得比較隱晦。過去一般認(rèn)為中國歷史上有兩次最重要的移民浪潮，一次是西晉永嘉之亂以后，一次是兩宋之際，其實安史之亂以后到唐末五代也發(fā)生過一次移民大潮。這是從人口的角度反映安史之亂造成的巨變。
安史之亂也造成唐代制度上的大變革。比如說，唐前期的賦稅制度是租庸調(diào)，到后來就變成兩稅法了；唐前期是身份性的府兵制，后來就變成職業(yè)性的募兵制了；在中央地方關(guān)系方面，原來是高度的中央集權(quán)，到了唐后期，兩級政區(qū)后來變成實際上的三級政區(qū)了�？傊�，行政、財政、軍政三方面都有很大的變化，安史之亂等于是把一個唐朝變成兩個唐朝了。另外，在經(jīng)濟方面，經(jīng)濟重心也開始從北方移到南方來了。
進(jìn)一步而言，唐宋變革也體現(xiàn)在中央與地方關(guān)系上。唐前期是州縣兩級制，唐后期實際上成了方鎮(zhèn)-州-縣三級制。盡管中央始終不承認(rèn)方鎮(zhèn)一級地方區(qū)劃。到了宋代，接受唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)而造成五代分裂的教訓(xùn)，又要避免兩級政區(qū)過多難以管理的局面，特地設(shè)計出一種虛三級制。亦即行政區(qū)劃雖分為路-州-縣三級，但州縣這兩級是實的，而路這一級是虛的，其權(quán)力分散于轉(zhuǎn)運使司（掌財政）、安撫使司（掌軍事）與提刑使司（掌司法）等不同機構(gòu)中，不設(shè)單一的路一級的長官。更進(jìn)一步，有時還使不同使司管轄的路出現(xiàn)相互交叉的現(xiàn)象。這一設(shè)計使地方權(quán)力幾乎完全集中到中央，故自宋代以后直到清代，中國再也沒有出現(xiàn)因地方割據(jù)而引起皇朝覆滅的現(xiàn)象。
在正式的政區(qū)之外，還有一種軍管型的特殊政區(qū)，中央政府是如何控制管理的？
周振鶴：歷代王朝疆域的組成，不僅有正式的政區(qū)，還有各種類型的準(zhǔn)政區(qū)，特別是在邊境和少數(shù)民族地區(qū)，往往采用軍管或軍事監(jiān)護(hù)形式的特殊政區(qū)進(jìn)行統(tǒng)治管理。比如在漢代的時候，都尉作為郡太守的副貳，掌管一郡的軍政事務(wù)。但在邊境和內(nèi)地某些地區(qū)，都尉又往往和太守分疆而治，單獨管理一部分地域的軍政和民政，這塊地區(qū)也叫都尉，成為一種實際上的政區(qū)。此外，漢代還有一個相當(dāng)特別的行政區(qū)劃，即西域都護(hù)府。都護(hù)府的地位相當(dāng)于郡，但不轄縣，而是以軍事監(jiān)護(hù)的方式管理天山南北綠洲上的小國，大概有五十多個。
再舉一個明代的例子。習(xí)慣上，學(xué)術(shù)界認(rèn)為元明清都是實行行省制的，其實有所區(qū)別。元代的行省制，是將臨時的軍事行動制度變?yōu)槠綍r的地方政治制度。而明代的地方政府比較復(fù)雜，是三級（布政使司-府-縣）與四級（在府縣之間有州）的混合。因為地方最高一級政區(qū)最有可能發(fā)生割據(jù)，所以明代就向宋代學(xué)習(xí)，將事權(quán)分散于都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。三司分立制度與元代行省性質(zhì)并不一樣。前者是官署分開，后者官署唯一，只是官員職權(quán)分散。明代的高層行政區(qū)劃習(xí)稱為省，在大部分時間內(nèi)，全國分為十五省。但省其實從未作為正式名稱，十五省的正式叫法應(yīng)是兩京十三布政使司。三司分立制就是防止地方權(quán)力過大的重要措施，只是到了明后期地方多事，不得不以總督巡撫來節(jié)制三司，以保證地方政府的正常運作。
在三司之中，都司及其所統(tǒng)衛(wèi)所制跟唐朝的府兵制有相似之處。明代初年，朱元璋就在全國以及邊疆要害之地設(shè)立衛(wèi)所，用作軍事布防。都司衛(wèi)所是明代自成一系的軍事機構(gòu)，又是一種特殊的行政區(qū)劃。此外，明代還設(shè)立了一些羈縻性質(zhì)的都司衛(wèi)所。
我們可以看出，在政治因素之外，軍事因素對行政區(qū)域的分劃也有不可忽視的作用。一來軍事行動跟政治目的密切相關(guān)，二來這是國防和治安的特殊需要。元初行省的區(qū)劃就是軍事征服過程的直接產(chǎn)物。到了現(xiàn)代，也有以軍事行動范圍作為行政區(qū)劃的例子。比如說，中華人民共和國成立初期的東北、華北、華東、中南、西北和西南六大行政區(qū)就跟解放戰(zhàn)爭四個野戰(zhàn)軍的作戰(zhàn)區(qū)域有關(guān)。
現(xiàn)在中國疆域的形成跟清代有密不可分的關(guān)系，清政府是如何治理這么廣闊的疆域的？
周振鶴：有些西方人和日本人老是認(rèn)為，清代中國的疆域只有清代的“本部十八省”，藩部不算的，他們總說滿蒙地區(qū)不是中國的領(lǐng)土。這是一個很大的問題。這里面就涉及中國疆域的結(jié)構(gòu)問題。清代中國的疆域是由三部分組成的：一是東北，即滿洲，那是滿人的根據(jù)地，清王朝的龍興之地；二是藩部，也就是東北西部和十八省之外的地區(qū)，從內(nèi)外蒙古到新疆到青海到西藏，這一大片都屬于藩部；三是內(nèi)地十八省，這是俗稱，一般正式稱呼為直省，因為其中有一直隸，是由中央政府六部直轄的。這十八省基本上是繼承明代疆域而來。明代有兩京十三布政使司，也就是十五省，到了康熙六年，把明朝的南直隸，也就是清初的江南省分為江蘇、安徽兩省，又把湖廣分為湖北、湖南兩省，陜西分為陜西、甘肅兩省，這樣就成了十八省，一直延續(xù)到光緒初年不變。因為有藩部，日本人故意造出“本部”一說，“本部”這個詞原來是沒有的。于是，西方人和日本人就講，長城以外的地方就不屬于中國。我們知道，清代是中國歷史上最后一個皇權(quán)專制的中央集權(quán)制皇朝，疆域極廣，行政統(tǒng)治卻極為深入，中央集權(quán)達(dá)到登峰造極的地步。因為疆域廣袤，地理環(huán)境極其多樣，地域差異極其顯著，民族成分極為復(fù)雜。這樣大的一個帝國，清政府要治理好，就采用了分地域管理的方法。清朝有幾個皇帝是很厲害的，像努爾哈赤、皇太極、康熙，都有很高明的政治思維。
中國自古以來就是一個多民族國家，對于少數(shù)民族始終采取特殊的統(tǒng)治政策。即使同是農(nóng)耕民族，但生活方式與漢人不同的少數(shù)民族，治理方式也是不一樣的。從歷史上看，對于少數(shù)民族的治理，秦代有道，西漢有初郡，魏晉南北朝有左郡左縣，唐宋有羈縻府州，元代以后有土司，到了清朝還有藩部。在這些非郡縣制地區(qū)，中央采取的治理方式都比較寬松，基本上是“統(tǒng)而不治”，只要你承認(rèn)統(tǒng)一，在某些方面就允許你實行自治。這些地方往往不征收賦稅，或基本上是輕賦薄稅。在清代，藩部是指內(nèi)外蒙古民族的生息地及蒙古勢力范圍所及之處。清朝統(tǒng)治者對滿洲、藩部和直省這三大區(qū)域的管理方式是很不一樣的。
努爾哈赤拿下遼沈地區(qū)以后，滿洲的勢力范圍就擴展到東北大部地區(qū)。滿人是半游牧的民族，在這種生活方式的影響下，滿族的社會組織就采用軍政合一、兵民合一的方式，也就是通常說的八旗組織。這種制度是以人丁為單位的，跟按照地域劃分居民的管理形式很不一樣。在內(nèi)地十八省，清代的行政管理體系延續(xù)了從秦代開始的郡縣制。清代的政區(qū)層級分為三層，省是高層政區(qū)，省以下是府州一級，為統(tǒng)縣政區(qū)，府州以下則為縣級政區(qū)。而在地方職官的設(shè)置方面，卻形成五層管理形態(tài)，即總督-巡撫-道員-知府（知州）-知縣。也就是說，三級政區(qū)（省-府-縣）卻對應(yīng)五級政府。清代中期定制以后，專管一省的最高行政官員是巡撫，個別省如直隸與四川則設(shè)總督而無巡撫，反之有些省如河南、山西與山東在巡撫之上則不設(shè)總督。另外，有兩省或三省之上設(shè)總督一員，如江南總督、兩廣總督之類。
藩部地區(qū)的管理制度比較復(fù)雜，大致可分為三大塊：一是蒙古地區(qū)，一是回部地區(qū)，一是西藏地區(qū)。這三大地區(qū)都曾在蒙古族軍事統(tǒng)治之下，但內(nèi)部管理則先后有所不同。
理藩院最初稱作蒙古衙門，因為這個衙門的設(shè)立就是專為管治蒙古地區(qū)的。蒙古后來征服西藏和回部，理藩院的范圍自然隨之?dāng)U展。但西洋學(xué)者把它比附為近代歐洲國家在海外建立的殖民省，是完全錯誤的。理藩院和六部是平行的，都是中央機構(gòu)，只是所管地域不同。理藩院長官也是尚書侍郎，與六部一樣。
清人在入關(guān)前就已經(jīng)統(tǒng)轄了漠南蒙古，入關(guān)后，又向漠北蒙古與漠西蒙古逐漸推進(jìn)，蒙古地區(qū)采用盟旗制度進(jìn)行治理。在西藏地區(qū)，清政府也是因地制宜，容忍西藏地區(qū)實行政教合一制度，但這是一個特例。中國歷史上的傳統(tǒng)是政在教之上，所謂“不依王法，佛法難立”，即政治永遠(yuǎn)要統(tǒng)轄宗教，與歐洲的歷史過程完全不同。即使在允許政教合一的西藏地區(qū)，在進(jìn)行達(dá)賴、班禪轉(zhuǎn)世的奔巴瓶抽簽儀式時，也必須要有中央大員在場才算合法。牢固地保證西藏不會脫離中央政府的管治。這個方法后來國民政府也采用了，其形式也一直延續(xù)到現(xiàn)在。
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