當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視域下的環(huán)境法思考
呂忠梅
（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北水事研究中心,湖北 武漢 430205）
摘 要 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的“升級版”，是針對前一階段新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突出問題，根據(jù)十八大報告將生態(tài)文明納入國家現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總布局所提出的新要求，需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改革、農(nóng)村治理模式創(chuàng)新和農(nóng)民權(quán)利保障方面進(jìn)行整體謀劃，進(jìn)行合理的制度安排。但是，建立在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”立法思維下的環(huán)境法律制度對于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在嚴(yán)重的制度供給不足，因此，必須通過制定和修改法律來完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度：消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，切實保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理體制和機(jī)制。
關(guān)鍵詞 美麗鄉(xiāng)村；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)；環(huán)境法律制度；新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)民環(huán)境權(quán)益
中圖分類號：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
Meditation of Environmental Law from the Perspective of the Construction of Beautiful Villages
LV Zhong-mei
（Hubei Water Affairs Research Center，Hubei University of Economics, Wuhan, Hubei, 430205）
Abstract The construction of beautiful villages is the upgraded version of the construction of new villages. It is a new requirement targeting the striking points of rural ecological and environmental problems emerged in the previous new village construction and responding to the notion of ecological civilization proposed in the report of the 18th Congress of the Communist Party of China. This needs holistic planning and reasonable institutional arrangements according to the reform of the ways of agricultural production, the innovation of the models of rural governance, and the protection of the rights of farmers. However, the environmental law based on the urban-rural dichotomy makes the supply of rules seriously insufficient for the construction of beautify villages. Therefore, it is necessary to improve the legal regime for the protection of rural ecology and environment by revising and improving the law, as evidenced by eradicating the urban-rural dichotomy in the environmental law, effectively protecting farmers’ rights and interests, and improving the institutions and mechanisms of rural environmental protection.
Key words beautiful village；rural ecological and environmental protection；environmental law；new village construction；farmers’ environmental rights and interests
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為中國新農(nóng)村建設(shè)的“升級版”，2013年，中央“一號文件”將其作為重點工作進(jìn)行了部署，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標(biāo)體系（試行）》，并決定在全國展開試點。令人欣慰的是，“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)更加關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)的深層次問題。以法治的視角觀察，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實際上是國家治理和社會管理方式的深刻變革，是實現(xiàn)法律公平、權(quán)利公平、規(guī)則公平的重要方式。近年來，許多研究者圍繞新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)[1]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)[2]、農(nóng)村傳統(tǒng)知識與法律的關(guān)系[3-4]、農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理[5]、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的公眾參與[6]等問題展開了研究并取得了一定的成果，但缺乏對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度體系的整體構(gòu)建。本文以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)為視角，尋求目前我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的垃圾圍村、秸稈燃燒、土壤和水體污染嚴(yán)重等現(xiàn)象背后的原因，針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法供給嚴(yán)重不足的問題，展開破除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的理性思考，以期建立健全我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度與體制。
一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的“升級版”
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為中國新農(nóng)村建設(shè)的延伸與拓展，是在十八大報告首次將生態(tài)文明納入國家現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總布局后，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的具體舉措和行動。
2005年，十六屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，確定了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，并提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”等具體要求[7]。2005年10月，原國家環(huán)保總局發(fā)布的《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》明確了新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)要求，提出到2020年，有效控制農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染的趨勢，基本解決農(nóng)村“臟、亂、差”問題，農(nóng)村生活與生產(chǎn)環(huán)境得到切實改善，并將建設(shè)的主要內(nèi)容歸結(jié)為“清潔水源、清潔家園、清潔田園”[8]。2007年10月，十七大報告提出“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”[9]。“十一五”期間，全國很多省市按十六屆五中全會的要求，紛紛制定新農(nóng)村建設(shè)行動計劃并付之行動，取得了一定的成效。
2012年，十八大報告首次把生態(tài)文明納入國家現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總布局，并提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[10]。2013年，中共中央“一號文件”提出要“加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”[11]。2013年5月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標(biāo)體系（試行）》，提出打造“生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧”示范典型，形成各具特色的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展模式，進(jìn)一步豐富和提升新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵，全面推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)村社會管理[12]。
可以看出，新農(nóng)村建設(shè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)從“清潔”到“美麗”，是在進(jìn)行“升級”。它既秉承和完善了新農(nóng)村建設(shè)的宗旨思路，又豐富和充實了其內(nèi)涵實質(zhì)，“更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境資源的有效利用，更加關(guān)注人與自然和諧相處，更加關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注農(nóng)業(yè)功能多樣性發(fā)展，更加關(guān)注農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，更加關(guān)注保護(hù)和傳承農(nóng)業(yè)文明。”[13]
值得思考的問題是：新農(nóng)村建設(shè)為什么要進(jìn)行“升級”？應(yīng)該說，在各方面的努力下，新農(nóng)村建設(shè)取得了巨大的成效。但與此同時，新農(nóng)村建設(shè)也出現(xiàn)了一些令人不安的問題，這在農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境方面表現(xiàn)得尤其明顯：“垃圾圍村”成為一種常態(tài)、秸稈燃燒屢禁不止、土壤和水體嚴(yán)重污染……各種不合理使用水、土地、生物資源的行為，加之城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村的生態(tài)失衡難以修復(fù)與更新，造成了生態(tài)破壞的嚴(yán)重后果。天藍(lán)、水碧、風(fēng)清、日麗，許多人心中的田園風(fēng)光，在很多地方已不復(fù)存在。
嚴(yán)重的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題迫使我們反思：如果簡單的理解新農(nóng)村建設(shè)，不僅可能出現(xiàn)變味、走樣，甚至可能與其初衷南轅北轍、背道而馳。一些地方熱衷于抓項目，搞形象工程；一些地方滿足于抓個別地方的“試點”，搞政績工程。簡單把新農(nóng)村建設(shè)等同于蓋樓房、鋪水泥路、搞“涂脂抹粉”、統(tǒng)一建筑樣式，不重視甚至忽略農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用，不關(guān)注農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的平衡，不關(guān)心農(nóng)民的身體健康，這樣的“新農(nóng)村”不僅會加重農(nóng)村環(huán)境污染，而且可能導(dǎo)致人民生命健康的受害，影響農(nóng)村的穩(wěn)定與長遠(yuǎn)發(fā)展。
客觀而言，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村發(fā)展模式、農(nóng)民生活方式密切相關(guān)，是中國遭遇的面源污染這一世界難題，具有一定的必然性①。但不可否認(rèn)，當(dāng)前的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題與中國長期以來高投入、高消耗、高污染的不可持續(xù)發(fā)展方式直接相關(guān)，它既是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題，但也絕不僅僅是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻與中國經(jīng)濟(jì)高速增長過程相伴隨：20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，造成工業(yè)污染由城市向農(nóng)村的迅速蔓延，城市企業(yè)向幾乎沒有污染防治能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移高污染 的企業(yè)、工藝、產(chǎn)品，導(dǎo)致一些農(nóng)村出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的水體污染、土壤污染，這些問題至今并未得到徹底解決。90年代以后，隨著城市化進(jìn)程的加快、城市規(guī)模的擴(kuò)展，越來越多的城市生活垃圾和工業(yè)垃圾到農(nóng)村“找出路”，大量的垃圾侵占農(nóng)村土地，形成地球的“惡性腫瘤”[14]。多年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展都以追求高產(chǎn)量為直接目標(biāo)，加之改革開放以來的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，種植業(yè)的農(nóng)藥化肥過量使用、養(yǎng)殖業(yè)藥物濫用，不僅產(chǎn)生了大量的污染物，而且危及農(nóng)業(yè)自身的健康發(fā)展；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，簡單的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村廢棄物處理方式，又帶來了新的污染，危害農(nóng)民自己的生命健康；被污染的土地上種植的糧食蔬菜、生態(tài)失衡的農(nóng)村里養(yǎng)殖的畜禽魚蝦進(jìn)入城市，各種污染物通過食物鏈在“城里人”的身體中富集，造成健康受害。
在新的歷史時期，之所以對新農(nóng)村建設(shè)提出“升級”要求，既是對前一階段新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)問題的反思，也是為實現(xiàn)十八大提出的“兩個百年目標(biāo)”而進(jìn)行的整體籌劃。要實現(xiàn)建設(shè)美麗中國的夙愿，必須完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)村治理模式的深刻變革，沒有美麗鄉(xiāng)村，就沒有美麗中國。這就需要我們更加深入地理解和認(rèn)識農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的價值與功能，更加廣泛地思考新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)所承載的使命與任務(wù)。把它放在“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”[10]的大格局下來思考與設(shè)計，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與改造空心村、盤活和重組土地資源、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化統(tǒng)籌考慮，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改革、農(nóng)村治理模式創(chuàng)新和農(nóng)民權(quán)利保障方面進(jìn)行整體謀劃，進(jìn)行合理的制度安排。
二、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境法供給嚴(yán)重不足
農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題關(guān)涉城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)和生活，關(guān)乎國家發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會管理變革，關(guān)系多個利益群體、多種利益關(guān)系、多元利益訴求。欲解決這樣的問題，顯然不是一次“活動”可以勝任，更不是一種外在的面貌變化。要真正搞好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須從國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村治理模式轉(zhuǎn)軌、農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)型等多層次全方位地進(jìn)行，需要有科學(xué)決策機(jī)制、合理的制度安排、有效的執(zhí)行體制以及全社會的積極行動。從法律的視角看，對于這些涉及深層次利益調(diào)整的重大問題，首先需要以國家正式制度的形式劃定政府、社會、個人權(quán)利（權(quán)力）的邊界，明確規(guī)定政府、社會、個人的義務(wù)（責(zé)任），設(shè)定權(quán)力運行機(jī)制和權(quán)利保障程序。只有將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入法治的軌道，才可能防止出現(xiàn)過去新農(nóng)村建設(shè)中已經(jīng)出現(xiàn)的一些問題再次出現(xiàn)。
環(huán)境法作為調(diào)整人們在開發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境活動中產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，是以國家意志形式確定的國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、資源開發(fā)利用和保護(hù)體制、防治生態(tài)破壞和環(huán)境污染的基本制度、公民環(huán)境權(quán)益保障等最正式的制度安排。這些制度當(dāng)然是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的法律依循，應(yīng)該在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中充分發(fā)揮調(diào)整利益關(guān)系、平衡利益訴求、解決利益糾紛的作用。但是，從目前的環(huán)境立法和已有法律制度執(zhí)行情況看，環(huán)境法的制度供給非常不足，由于缺乏健全的法律制度和有效的執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致了新農(nóng)村建設(shè)過程中的行為失范、后果失控、監(jiān)管失職。
1.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法遠(yuǎn)未完善
中國改革開放30多年來，環(huán)境立法走上了“快車道”，自1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》開始，全國人大常委會陸續(xù)頒布了30余部環(huán)境保護(hù)的專門法律，并且在《憲法》 《物權(quán)法》 《侵權(quán)責(zé)任法》 《民事訴訟法》中都建立了相應(yīng)制度，這些對保護(hù)環(huán)境發(fā)揮了巨大作用。但是，過去的環(huán)境立法，絕大多數(shù)以控制工業(yè)污染為主、以改善城市環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，農(nóng)業(yè)污染防治和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度十分缺乏，呈現(xiàn)出立法上的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，主要是一些人認(rèn)為農(nóng)村的發(fā)展水平不高，如果采取嚴(yán)格的控制措施，與中國農(nóng)村發(fā)展比較滯后的國情不符。也許這種認(rèn)識并非毫無道理，但客觀上造成了不良后果：一是形成了農(nóng)村環(huán)境問題不重要，環(huán)保只是“城里人”事情的誤導(dǎo)；二是造成了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的“法律真空”，各種利益關(guān)系長期處于無序狀態(tài)，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。
以現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）為例。1995年制定的《固廢法》，對農(nóng)村固體廢物污染防治沒有設(shè)立任何制度。2003年，全國人大常委會組織《固廢法》執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村固體廢物污染問題日益突出、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染嚴(yán)重、大多數(shù)農(nóng)村生活垃圾沒有得到妥善處置。針對這些問題，執(zhí)法檢查報告提出了法律修訂建議，強(qiáng)調(diào)要將農(nóng)村固體廢物納入整個城鄉(xiāng)固體廢物管理體系。隨后，全國人大常委會啟動了《固廢法》修改。但在修訂案起草過程中，對農(nóng)村固體廢物污染防治的制度是否建立，仍有不同意見。多數(shù)意見認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)管理；但也有意見認(rèn)為，將農(nóng)村與城市納入統(tǒng)一管理的條件還不夠成熟。最后通過的修訂案將兩種意見折中：對具備管理條件的領(lǐng)域，要求比較具體；對條件尚不夠成熟的，要求比較原則，或者授權(quán)地方做出規(guī)定[15]。客觀而論，修訂后的《固廢法》在農(nóng)村污染防治方面有了進(jìn)步；但是，由于授權(quán)地方立法，使得可以同時適用于城市和農(nóng)村生活垃圾污染防治的制度在大多數(shù)地方落空②。
正是因為這種立法上的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致了環(huán)境資源利用和保護(hù)中“強(qiáng)者制造污染，弱者承受污染”的不公平現(xiàn)象，城鄉(xiāng)之間在環(huán)境權(quán)利、資源占有和污染后果承擔(dān)上呈現(xiàn)越來越大的剪刀差，造成日益嚴(yán)重的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。
2.農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)困難重重
目前，中國環(huán)境法的“管理法”特征明顯，以授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)與建立管理制度為主，個人環(huán)境權(quán)利保護(hù)不足。但因為城市環(huán)境管理制度相對健全、資金投入到位，總體上看，城市的環(huán)境污染控制與生態(tài)環(huán)境保護(hù)都取得了顯著成效，客觀上使城市居民享有了更多、更好的環(huán)境權(quán)益保障。而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，要么是少有針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門法律或法律條款，要么是原則性、宣示性規(guī)定，缺乏對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體、責(zé)任范圍的明確界定；要么是相關(guān)規(guī)定與農(nóng)村生產(chǎn)、生活和組織方式以及農(nóng)村環(huán)境特征不相適應(yīng)，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保護(hù)難以落到實處。
我國是成文法國家，環(huán)境法也是以成文法形式出現(xiàn)。在立法過程中，如果進(jìn)行充分的調(diào)查研究，各種利益訴求有順暢的表達(dá)渠道并且進(jìn)入到法律制定環(huán)節(jié)，經(jīng)過反復(fù)地利益協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、利益平衡后達(dá)成共識，成文法的實施可能更具效率與效能。但是，中國環(huán)境立法實際存在的“部門立法”體制，加之“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使得農(nóng)民的利益訴求難以在立法中得到充分表達(dá)，他們的權(quán)利確認(rèn)與保障會遭遇更大困難[16]。在農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利得不到確認(rèn)和保障的情況下，他們參與環(huán)境保護(hù)的動力機(jī)制也難以建立，新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求流于形式在所難免。
一方面，相對于城市居民而言，農(nóng)民對自然環(huán)境的依存度更高，自然環(huán)境既是他們作為自然生存方式的生命之源，也是他們作為社會生存方式的衣食之源。在農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)中，農(nóng)民所有的一切主要依賴于自然生態(tài)系統(tǒng)的供給，特別是土地、水源等環(huán)境要素對農(nóng)民起著決定性的作用，農(nóng)業(yè)是一個對環(huán)境要素的量和質(zhì)都有著更高要求的產(chǎn)業(yè)，在這個意義上，農(nóng)民和農(nóng)村都更需要良好的環(huán)境。另一方面，較之于企業(yè)等組織而言，農(nóng)民在資金、資本、人力資源等方面都處于弱勢地位，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式使得農(nóng)民常常是比較分散的單獨個體，組織性不強(qiáng)，不具有與企業(yè)和組織抗衡的能力。由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民在環(huán)境的能動性方面明顯落后于城市，農(nóng)民的權(quán)利意識與運用法律維權(quán)能力嚴(yán)重不足，使得農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益更容易受到侵犯[17]。如近年來爆發(fā)的多起重金屬污染環(huán)境危害人體健康事件，大多數(shù)是由于城市的污染企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村、或者是工業(yè)廢棄物作為垃圾到農(nóng)村“找出路”造成。但面對污染，農(nóng)民對法律已經(jīng)規(guī)定的檢舉和控告權(quán)利認(rèn)識不足；環(huán)境損害事件發(fā)生后，農(nóng)民選擇的維權(quán)方式也主要是向行政部門投訴和依靠基層組織解決。同時，農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的主動性與能力也落后于城市居民③。
這種現(xiàn)象值得反思，現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障模式基本上沒有考慮中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)民生活方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。由于農(nóng)村傳統(tǒng)知識被否認(rèn)，外來資本和外來知識的聯(lián)合進(jìn)入，使農(nóng)村的決策權(quán)力也讓位于外來決策者，農(nóng)村資源被迅速消耗，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞，而對這種破壞，農(nóng)民沒有任何的抵制能力。這恰恰是新農(nóng)村建設(shè)過程中必須高度重視的問題，只有尊重農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體地位，在立法中高度重視農(nóng)村傳統(tǒng)知識，建立符合農(nóng)民需求的權(quán)利保障體系，環(huán)境法才能真正發(fā)揮作用。
3.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制尚不健全
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府需要提供的一項公共服務(wù)，各級政府有責(zé)任對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制定規(guī)劃、投入經(jīng)費、采取治理措施、進(jìn)行監(jiān)管。環(huán)境法的一項重要功能就是以法律形式配置政府及其職能部門的環(huán)境保護(hù)職權(quán)和職責(zé)，確定各相關(guān)職能部門之間的權(quán)力運行規(guī)則和程序，建立有效的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與機(jī)制。但在環(huán)境立法的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制與機(jī)制并未真正建立，這種狀況可能對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來嚴(yán)重影響。
現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第7條、第16條對我國的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制作了原則規(guī)定④。按照這兩條規(guī)定，縣級以上的環(huán)境保護(hù)部門及土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門都對農(nóng)村環(huán)境擁有監(jiān)督管理權(quán)，其中環(huán)境保護(hù)部門是“綜合管理部門”，其他相關(guān)部門是“專門管理部門”。這種體制設(shè)立的初衷是分工負(fù)責(zé)、綜合管理與部門管理相結(jié)合，如果有相應(yīng)的制度加以落實，應(yīng)該可以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮作用。但現(xiàn)實狀況是，相關(guān)體制建設(shè)難以滿足農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的需求[18]。
我國的環(huán)境監(jiān)管模式長期以來是政府管制為主、行政命令為主，近年來剛剛開始轉(zhuǎn)向間接管理、市場導(dǎo)向。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管的八項基本制度⑤，這些制度建立了針對工業(yè)污染和城市環(huán)境治理的監(jiān)管機(jī)制，沒有涉及農(nóng)村。在其他立法中，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律非常零散，沒有形成完整的制度體系。現(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》 《水污染防治法》 《水土保持法》 《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 《土地管理法》 《大氣污染防治法》 《農(nóng)村土地承包法》 《防沙治沙法》等法律之中。這些法律規(guī)定確定的行政主管部門不同，管理的范圍不一致，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管中的“缺位”“錯位”“越位”現(xiàn)象比比皆是，選擇執(zhí)法、扭曲執(zhí)法、越位執(zhí)法、懈怠執(zhí)法經(jīng)常發(fā)生。
一個非�，F(xiàn)實的問題是，新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)應(yīng)該由哪個部門負(fù)責(zé)以及各相關(guān)部門之間的權(quán)力分配原則及運行程序是怎樣的？按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保部是“環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，因此，原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，對新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)保工作進(jìn)行了全面部署，提出了到2020年的目標(biāo)任務(wù)。按照《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)業(yè)部是“農(nóng)業(yè)行政主管部門”，負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的綜合管理，因此，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了關(guān)于創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”的文件并制定創(chuàng)建目標(biāo)體系。但比較環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部的有關(guān)文件便可發(fā)現(xiàn)，規(guī)定不同乃至沖突之處甚多。問題還不止于此，農(nóng)村環(huán)境問題尤其是面源污染還涉及到國土資源、林業(yè)、水利、交通、旅游等部門，由于部門利益難以協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了“環(huán)境保護(hù)對抗環(huán)境保護(hù)”的尷尬局面[19]。
由此，還帶來了兩個突出問題：一是從中央到地方的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)普遍缺失。我國從“九五”開始編制環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃，“九五”規(guī)劃中無直接的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)指標(biāo)；“十五”規(guī)劃單獨列出，執(zhí)行效果非常差；“十一五”規(guī)劃中沒有；“十二五”規(guī)劃僅將農(nóng)業(yè)源水污染物納入總量控制范圍并將農(nóng)村納入環(huán)境保護(hù)重點工程的范圍，沒有農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合性指標(biāo)。二是出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的環(huán)保“結(jié)構(gòu)性”和“功能性”空洞[20]。目前，我國絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也沒有相應(yīng)的人員，環(huán)境保護(hù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“無人喝彩”。更進(jìn)一步的問題是，農(nóng)村環(huán)境問題關(guān)系到幾億的農(nóng)民和千百萬農(nóng)戶，如何激勵他們的環(huán)境保護(hù)積極性，尚未提供制度安排。
綜上，正是由于我國目前的環(huán)境保護(hù)立法明顯存在著重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，本來就很少法律制度還缺乏對農(nóng)村的適應(yīng)性和可操作性，導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的諸多問題。由于環(huán)境管理體制機(jī)制的不順和救濟(jì)程序不暢，導(dǎo)致對農(nóng)民的環(huán)境權(quán)保護(hù)乏力，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受損救濟(jì)困難。這些都是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中必須加以解決的問題。
三、健全和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度
2013年7月,習(xí)近平總書記在視察湖北省鄂州市長港鎮(zhèn)峒山村的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作時說：實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說“涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好。習(xí)近平說：即使將來城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[21]。習(xí)總書記用平實的語言深刻闡明了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵，對我們按照十八大報告精神，運用法律思維與法律方式處理好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的各種利益關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的指導(dǎo)意義。
1.消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”
消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，建立完善的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度，保障環(huán)境公平是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村必須首先解決的問題。令人欣慰的是，這個問題已經(jīng)得到了立法機(jī)關(guān)的高度重視，2013年11月公布的第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，在準(zhǔn)備制定或修改的68件法律中，有11件是有關(guān)環(huán)境資源的立法，其中，既有制定以農(nóng)村污染防治為重要內(nèi)容的土壤污染防治法，也有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等已經(jīng)施行法律的修改[22]。目前，《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》已經(jīng)過全國人大常委會第三次審議，修訂稿中也專門增加了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。為了進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)一立法理念，在制定或修訂相關(guān)法律中，破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，加快農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程，至少應(yīng)從以下方面建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度體系[23]。
（1）政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。明確各級人民政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確推進(jìn)生態(tài)建設(shè)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)。國家實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。國務(wù)院和地方人民政府將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容�？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對考核對象考核評價的重要依據(jù)，并向社會公開。
（2）人大監(jiān)督制度�？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況；縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出專項報告，依法接受監(jiān)督。
（3）環(huán)境規(guī)劃制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評價，依據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，擬訂本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。
（4）生態(tài)補償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補償。國家應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償。
（5）農(nóng)村環(huán)境綜合整治制度。各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治。縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治。
（6）土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。國家建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。應(yīng)制定專門法律，對土壤環(huán)境保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排。
（7）防止工業(yè)污染轉(zhuǎn)移制度。國家對嚴(yán)重污染環(huán)境的落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實行淘汰，任何單位和個人不得生產(chǎn)、銷售或者轉(zhuǎn)移、使用嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備。
（8）防止農(nóng)業(yè)源污染制度。各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，合理施用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，采取措施科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境。禁止將不符合國家和地方農(nóng)用及環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物和廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品以及農(nóng)田灌溉，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止重金屬及其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點屠宰企業(yè)等選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，采取有效措施，對畜禽糞便、尸體、污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境。
（9）廢棄物處置制度�？h級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。各級人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的清掃、收集、運輸和處理等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險廢物集中處置設(shè)施、場所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運行。
2.切實保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益
針對中國目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征，必須特別關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平問題，在立法中充分重視農(nóng)村傳統(tǒng)知識、習(xí)慣法與成文法的有機(jī)結(jié)合，采取培育農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社會組織、利用鄉(xiāng)規(guī)民約等形式，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律宣傳教育，高度重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障。
（1）明確農(nóng)民應(yīng)該平等享有的各項權(quán)利。一方面，完善相關(guān)法律制度，明確農(nóng)民享有的土地財產(chǎn)權(quán)、種植養(yǎng)殖權(quán)、生命健康權(quán)等，這涉及《物權(quán)法》 《農(nóng)村土地承包法》 《農(nóng)業(yè)法》 《漁業(yè)法》 《森林法》 《草原法》等多部法律的內(nèi)容。另一方面，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確宣示公民環(huán)境權(quán)，在與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度相關(guān)的立法中具體規(guī)定農(nóng)民的環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境損害請求權(quán)，等等。
（2）公眾參與農(nóng)村環(huán)境管理制度。明確公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體；明確公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、耕地、草地、林地、水體、土壤、企業(yè)污染、固體廢棄物污染、有毒有害物質(zhì)污染、食品污染等；規(guī)定公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的程序，明確規(guī)定參與的時間、地點、人數(shù)、方式、程序、效果等。
（3）培育農(nóng)民環(huán)境保護(hù)社會組織。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)過程中農(nóng)村社會治理模式的變革，鼓勵農(nóng)村社區(qū)組織承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以提高農(nóng)民的組織化程度，提升參與的積極性，維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。
（4）完善環(huán)境信息公開制度。明確環(huán)境信息公開的主體包括政府和企業(yè)，拓寬環(huán)境信息公開的范圍，增加環(huán)境信息公開的渠道，充分利用農(nóng)村宣傳欄、大隊廣播、布告、收音機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等多種渠道，使農(nóng)民及時便捷地掌握環(huán)境狀況和各方信息；健全農(nóng)民申請環(huán)境信息公開的救濟(jì)途徑。
（5）健全環(huán)境訴訟制度。一是根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要，完善現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟制度，以確保農(nóng)民遭受侵害的環(huán)境權(quán)益能夠得到及時、充分的救濟(jì)，將權(quán)力保障落到實處。二是健全環(huán)境公益訴訟制度，明確《民事訴訟法》已經(jīng)規(guī)定的環(huán)境污染公益訴訟原告的資格，建立合理的公益訴訟程序、證據(jù)制度、法律適用規(guī)則。三是設(shè)立專門審判組織，審理環(huán)境糾紛，適應(yīng)環(huán)境訴訟的專業(yè)性需要，切實保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。
目前，理論上和實踐中對政府應(yīng)該成為公共利益的代表并行使保護(hù)管理權(quán)，已經(jīng)沒有爭議。但在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，由于政府的多個部門的管理職能與之相關(guān)，并且存在著事實上的利益關(guān)系，必然存在著權(quán)力競爭。如果不能很好地解決公共權(quán)力配置問題，不僅環(huán)境立法目的不可能實現(xiàn)，而且還可能導(dǎo)致因公共權(quán)力競爭而產(chǎn)生的“公地悲劇”。這既是在立法中必須構(gòu)建合理的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的理由，也是在現(xiàn)實中必須解決的權(quán)力配置難題。
（1）構(gòu)建以治理為核心的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。在實際工作中，多個部門都實施著對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境一定程度的管理權(quán)；在國家已有立法中，也有多部法律規(guī)定了不同部門對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的管理權(quán)限，既有權(quán)力的交叉、重疊，也有權(quán)力的真空、斷裂。筆者認(rèn)為，問題并不在于多部門管理，而在于如何實現(xiàn)協(xié)同管理。相關(guān)部門爭當(dāng)“老大”，病癥是“爭權(quán)”，病根在“爭利”。改變這種亂象的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念，實現(xiàn)從“管理”到“治理”，從“單一式執(zhí)法”到“整合式執(zhí)法”⑥，這就需要以全新的理念來構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制。
首先，確定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政主管部門。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境行政主管部門是全國環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為環(huán)境資源的一部分，其管理體制設(shè)置當(dāng)然應(yīng)符合《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，將環(huán)境保護(hù)行政主管部門設(shè)立為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門。
其次，按照農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的分類和功能保護(hù)目標(biāo)，確定不同類型的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境專門保護(hù)體制。以一區(qū)一法形式特別授權(quán)相關(guān)主管部門進(jìn)行綜合性管理，如對重要的農(nóng)業(yè)示范區(qū)、漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)授權(quán)農(nóng)業(yè)部門牽頭，對重要的濕地保護(hù)區(qū)授權(quán)林業(yè)部門牽頭，對面源污染控制區(qū)授權(quán)環(huán)保部門牽頭，對土地復(fù)墾或污染場地恢復(fù)授權(quán)國土部門牽頭，等等。同時，確定特別授權(quán)部門與一般管理部門的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)限、職責(zé)以及與相關(guān)部門協(xié)調(diào)的基本程序。
再次，按照《農(nóng)業(yè)法》《水土保持法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的規(guī)定，農(nóng)（漁）業(yè)、國土資源、林業(yè)、建設(shè)、交通運輸、旅游等部門對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)管理權(quán)限進(jìn)行具體列舉。明確集中管理體制下的職能分工原則與權(quán)限范圍、協(xié)調(diào)原則以及協(xié)同執(zhí)法的基本程序等。
（2）建立順暢的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的、基本原則以及構(gòu)建的管理體制，都必須通過一定的制度加以實現(xiàn)；同時，這些制度也是在立法目的、基本原則和管理體制指引下所做的具體措施、方式、途徑、程序性安排，通過對相關(guān)主體間權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系的確定，形成相應(yīng)的法律機(jī)制[24]。
一是分類分級管理機(jī)制。分類管理是各國環(huán)境資源立法的成功經(jīng)驗，在分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行分級管理，是分類的目的之一。通過建立分級管理機(jī)制，既可以針對不同農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源類型進(jìn)行不同方式的管理，為重要區(qū)域?qū)嵭刑厥獗Ｗo(hù)奠定基礎(chǔ)；又可以保證非重點區(qū)域保護(hù)不至于“逍遙法外”。如我國現(xiàn)在流域資源管理中確定的“優(yōu)良水域優(yōu)先保護(hù)區(qū)”，在污染治理方面實行的“面源污染治理示范區(qū)”等等，都是分類分級管理的實踐，對于這種實踐需要經(jīng)過認(rèn)真總結(jié)，將其上升為法律制度。此外，必須設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定其監(jiān)管權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，同時要加大行政指導(dǎo)的范圍，完善行政調(diào)解制度，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)行政強(qiáng)制手段等[25]。
二是專門保護(hù)機(jī)制。對于需要特殊保護(hù)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境要素或者區(qū)域?qū)嵤⿲ｉT立法，是國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的成功經(jīng)驗。如湖泊保護(hù)中的“一湖一法”，就是通過對具有重大生態(tài)保護(hù)意義的湖泊采用“量身定做”方式，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、建立專門制度、集中委托執(zhí)法權(quán)等，以保證專門保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，可以在建立整合式管理體制的基礎(chǔ)上，確定專門立法的原則和條件，根據(jù)不同情況，明確專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與執(zhí)法權(quán)取得的依據(jù)，明確集中行使執(zhí)法權(quán)的基本規(guī)則。
三是管理權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的多功能性決定了管理部門的多元性，而多頭管理的弊端必須有效克服，這是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法的重點，也是難點。只有建立長效的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能成功破解這一難題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，可以也必須建立管理權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。首先是建立同級機(jī)關(guān)、地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括合作與交流制度、信息和資源共享制度、協(xié)同執(zhí)法制度、責(zé)任共擔(dān)制度等。其次是建立上級協(xié)調(diào)決策機(jī)制，鑒于在中國設(shè)置專門機(jī)構(gòu)不僅可能涉及諸多其他問題，而且實際運行效果也難以保證，較好的選擇是直接規(guī)定上級人民政府的協(xié)調(diào)權(quán)力和責(zé)任，并明確協(xié)調(diào)的方式和決策程序，具體可包括聯(lián)席會議制度、例會制度、首長辦公會制度等，規(guī)定利益沖突協(xié)調(diào)程序、協(xié)同執(zhí)法決策程序、重大保護(hù)措施選擇程序等。
四是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理機(jī)制[26]。明確村委會的治理主體資格，劃分國家環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)和村委會環(huán)境自治權(quán)的范圍，賦予村委會參與農(nóng)村環(huán)境治理的權(quán)力，如環(huán)境事務(wù)處理權(quán)、起訴和應(yīng)訴權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)等。同時，鼓勵組織農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)知識普及，主動檢舉控告環(huán)境污染者，維護(hù)自己和集體的環(huán)境權(quán)利等。
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注釋：
① 面源污染是以面積形式分布和排放污染物而造成污染的發(fā)生源，具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測、難以量化等特征。因其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的日常生活方式緊密結(jié)合，產(chǎn)生的污染量大面廣，控制十分困難。面源污染控制被稱之為世界性難題，農(nóng)村已成為世界上污染貢獻(xiàn)最大、控制難度最大的污染源。
② 經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)查詢，目前，江蘇、浙江、廣東、河南、四川已經(jīng)頒布“固體廢棄物污染環(huán)境保護(hù)條例”，湖南省正在就條例草案征求社會公眾意見。
③ 筆者所主持的國家環(huán)境公益項目“環(huán)境鉛、鎘污染危害人群健康的法律監(jiān)管研究”課題組對2010年和2011年發(fā)生的32件重金屬污染事件進(jìn)行了社會學(xué)調(diào)查。這些事件發(fā)生在農(nóng)村的占62.50%，其中有55.88%的農(nóng)民知道有權(quán)利對污染企業(yè)進(jìn)行檢舉和控告，34.80%的農(nóng)民認(rèn)為只有對自己造成了損害才有權(quán)利進(jìn)行檢舉和控告，9.24%的農(nóng)民不知道有進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。關(guān)于維權(quán)方式的選擇，有36.80%的農(nóng)民首選到環(huán)保部門反映，15.00%的農(nóng)民首選向村干部反映；9.50%的農(nóng)民選擇不處理或者搬離，到法院起訴的占3.80%。對于如果自己或家屬能從有重金屬污染的工廠獲益，是否會選擇維權(quán)時，52.00%回答必須確保維權(quán)不影響自己或家屬的收入；64.00%的人回答知道村干部與污染工廠有利益關(guān)系時更不愿意維權(quán)。
④《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第7條：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。“縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實施監(jiān)督管理”。第16條：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。
⑤《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的八項基本制度是：“三同時”、排污收費、環(huán)境影響評價、城市環(huán)境綜合整治定量考核、集中控制、限期治理、目標(biāo)責(zé)任、排污登記與許可證。
⑥ 傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制以權(quán)力集中和“命令—服從”式執(zhí)法為特征，以行政權(quán)的行使為核心建立，突出管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和行政處罰等行政強(qiáng)制性措施，這種管理模式對主體多元化和社會公眾的參與重視不夠，不能很好的適應(yīng)環(huán)境資源管理的需求，成為各國環(huán)境資源管理體制改革的重點。經(jīng)過近20年的探索，各國都逐漸建立了由“政府—企業(yè)—公眾”多方參與的綜合治理模式，以“治理”替代了“管理；為了適應(yīng)多中心治理的需要，在執(zhí)法方面也由單一執(zhí)法主體變?yōu)槎鄠�執(zhí)法主體聯(lián)合執(zhí)法，以“整合式執(zhí)法”替代了“單一式執(zhí)法”。
注：該文發(fā)表在《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第2期。
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