當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 王向陽：莊稼地里的“房子”
隨著外出求學(xué)而來的，是在家日子的屈指可數(shù)。今年，在家的日子雖說不多，卻不同以往。一來是主觀上自己有意識(shí)地觀察這個(gè)生我養(yǎng)我的地方，作為熟人社會(huì)，看看它到底是怎樣的一回事；二來是客觀上“中心”任務(wù)的要求，要求中心每一位成員回到自己家鄉(xiāng)之后，認(rèn)認(rèn)真真地觀察，用心體會(huì)家鄉(xiāng)之變遷。在這里，與其說是任務(wù)，也許，使命一詞，更為恰當(dāng)。于是，假期結(jié)束之際，便有了以下這篇觀察的記錄——回鄉(xiāng)記。
我的家鄉(xiāng)——河南上蔡，有著悠久的歷史，屬于千年古縣，位于我國地理位置的軸心，所以也稱“天中”地區(qū)。面積不大的小縣城，卻有約140萬的人口，典型的農(nóng)業(yè)縣，這里的人們，收入來源大體有兩種：在家務(wù)農(nóng)收入和外出務(wù)工收入。所以，人們習(xí)慣于賀雪峰教授所說的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的生活節(jié)奏。
莊稼地里的“房子”
作為農(nóng)業(yè)縣，耕地，就是我們的生命線，但是今年在家，我發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有意思的現(xiàn)象：與往年相比，地里的房子，愈發(fā)多了，居住的，做生意的，開工廠的，辦學(xué)校的，各種用途的占用，令人眼花繚亂。這樣的情景，不得不讓人停下來好好想一想：首先，如此占用，是否合法？為什么會(huì)出現(xiàn)這種占用？作為耕地管理部門，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范？歸根結(jié)底，最重要的一點(diǎn)，我們的耕地“紅線”，何以堅(jiān)守？以下，我將結(jié)合假期在家鄉(xiāng)的見聞，以“莊稼地里的房子”為例，嘗試著對(duì)這一耕地占用現(xiàn)象進(jìn)行分析。
如此占用，是否合法？
首先，是否合法的問題，需要我們先來梳理一下我們國家有關(guān)耕地管理的相關(guān)規(guī)章制度。“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。黨中央、國務(wù)院歷來十分重視耕地保護(hù)工作，先后制定了一系列重大方針、政策，一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地。1986年，黨中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》；1992年黨中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》；1994年發(fā)布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》；1997年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地的通知》（11號(hào)文件）；1998年，耕地保護(hù)寫進(jìn)了《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”。2012年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015）》，《規(guī)劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標(biāo)：高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效顯著，補(bǔ)充耕地任務(wù)全面落實(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)范有序推進(jìn)，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治取得重要進(jìn)展，土地復(fù)墾明顯加快，土地整治保障體系更加完善。同時(shí)，1987年4月1日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，即日起施行。征稅目的在于限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，建立發(fā)展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年2月26日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局公布《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)耕地占用進(jìn)一步做出規(guī)范。
綜上，我們可以清楚地看到，第一，國家對(duì)18億畝的耕地“紅線”高度重視，對(duì)非法占用、濫用耕地的現(xiàn)象予以堅(jiān)決打擊。第二，耕地可以占用，但必須在國家相關(guān)政策的規(guī)范下進(jìn)行合理合法地占用。第三，耕地保護(hù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在一定的矛盾，即使有耕地占用稅，稍有不慎，便會(huì)淪為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“遮羞布”，耕地“紅線”將不保。就我們當(dāng)?shù)卣加们闆r而言，由于缺乏足夠的事實(shí)材料，我一時(shí)尚難以判斷其是否合法，但是，從以下兩點(diǎn)來看，一是據(jù)我們當(dāng)?shù)厝苏f，“只要交錢，就可以占！”（待驗(yàn)證）二是據(jù)我所看到的耕地，只是在減少，一味地被占用，從未見增加的跡象。如此的耕地保護(hù)，在量上尚且不保，又怎能奢談其它呢？此外，一村尚且如此，全國又當(dāng)如何呢？不能不讓人擔(dān)憂！在這里，還有一點(diǎn)不得不特別指出：1994年，國家實(shí)行分稅制后，耕地占用稅劃歸地方固定財(cái)政收入。這也就說，耕地占用稅的出臺(tái)，一方面，在很大程度上為地方政府謀求財(cái)政收入提供利益驅(qū)動(dòng)；另一方面，也為在耕地上發(fā)展非農(nóng)建設(shè)，提供了合法的理由，因?yàn)檫@涉及到一個(gè)自由裁量權(quán)的問題。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種占用？
耕地占用，在我們當(dāng)?shù)�，就我所看到的而言，從耕地占用之后的用途劃分，可以分為以下幾類�?/span>1.居民住房；2.工廠“廠房”；3.學(xué)校用地；4.其它。按照《條例》的規(guī)定，耕地占用稅采用地區(qū)差別稅率，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，分別制定差別稅額，以適應(yīng)中國地域遼闊、各地區(qū)之間耕地質(zhì)量差別較大、人均占有耕地面積相差懸殊的具體情況，具有因地制宜的特點(diǎn)。具體規(guī)定如下：
1．人均耕地不超過1畝的地區(qū)（以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝�，下同），每平方米�?/span>10～50元；
2．人均耕地超過1畝但不超過2畝的地區(qū)，每平方米為8～40元；
3．人均耕地超過2畝但不超過3畝的地區(qū)，每平方米6～30元；
4．人均耕地超過3畝以上的地區(qū)，每平方米5～25元。
經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人均耕地特別少的地區(qū)，適用稅額可以適當(dāng)提高，但最多不得超過上述規(guī)定稅額的50%。
如此，我們便可以從另一角度對(duì)我們當(dāng)?shù)氐母卣加眠M(jìn)行劃分：生存所需和發(fā)展所需。這樣，我們便需要對(duì)其進(jìn)行區(qū)別對(duì)待了。生存所需方面，如家中兄弟姐妹較多，結(jié)婚時(shí)需要蓋新房，家中既有宅基地卻非常有限，如此以來，便有了“選擇合適地點(diǎn)建造新房”的生存需求，而村中集體預(yù)留土地又有限，此時(shí)，耕地占用，便成了一種現(xiàn)實(shí)而經(jīng)濟(jì)的選擇。說其現(xiàn)實(shí)，主要是除耕地外，他們已別無選擇；說其經(jīng)濟(jì)，主要是考慮到與進(jìn)城買房等其他方式的成本對(duì)比。對(duì)于這種情況，我們是應(yīng)該予以充分理解的，但問題是：如何控制耕地占用的“量”？地方政府，如何既能滿足農(nóng)民居民生存所需，又能切實(shí)保護(hù)好耕地？這需要地方政府的利益權(quán)衡，更需要智慧！
發(fā)展所需方面，如占用耕地進(jìn)行廠房建設(shè)。對(duì)于地方而言，發(fā)展是必須的，但是發(fā)展什么、如何發(fā)展，則是更為關(guān)鍵的選擇題！凡涉及到發(fā)展，大部分情況下，處于兩可之間——可有可無，小部分情況下是可以完全不發(fā)展的，比如新建學(xué)校建設(shè)用地，也許當(dāng)?shù)亟逃枨蠊┙o已經(jīng)飽和，為什么不事先進(jìn)行需求評(píng)估呢？再比如高能耗、高污染、低產(chǎn)出類的工廠，“出力不討好”，當(dāng)有更好的選擇的時(shí)候，為什么還要做這些不明智的選擇呢？
綜上，耕地占用，是生存所需和發(fā)展所需所迫，是個(gè)人發(fā)展和地方發(fā)展的需要，但前提是，必須在政策規(guī)范之下進(jìn)行！
土地管理部門，應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范這一現(xiàn)象？
從古至今，土地問題不僅僅是土地本身，是個(gè)人生存問題，更是社會(huì)問題。將耕地保護(hù)視為一種“立體責(zé)任”，在更加宏觀的系統(tǒng)中統(tǒng)籌，對(duì)“失蹤”的土地有更明確的問責(zé)，唯此，才能杜絕耕地保護(hù)中的“監(jiān)守自盜”，切實(shí)守住耕地“紅線”，保證國家糧食安全，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。因此，在這里，我們必須先問一問我們的土地管理部門：是否切實(shí)履行了耕地保護(hù)的責(zé)任？是否有“監(jiān)守自盜”的現(xiàn)象發(fā)生？若發(fā)生，如何處罰？所以，我們必須先保證我們的執(zhí)法主體沒有問題。
執(zhí)法主體沒有問題，我們的法律法規(guī)是否健全呢？《中華人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護(hù)的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡。所謂耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，是指在滿足人口及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量不斷增長的條件下，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量供給與需求的動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須加強(qiáng)耕地的數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)并注重耕地環(huán)境質(zhì)量的提高。此外，2008年2月26日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局公布《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)耕地占用具體細(xì)節(jié)問題進(jìn)一步做出規(guī)范。自此，土地管理部門在執(zhí)法時(shí)，也算有法可依。
在我們國家，黨中央、國務(wù)院非常重視耕地保護(hù)工作，屢次提及18億畝的土地“紅線”，為保這一“紅線”，《土地管理法》明確提出了以下幾條措施：1．嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地；2．國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度；3．國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度；4．推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理。在我看來，多管齊下當(dāng)然很重要，但是最重要的一點(diǎn)，即是“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”。開墾耕地本就不易，轉(zhuǎn)變耕地用途卻太容易了，“小進(jìn)大出”之間，耕地保護(hù)，從何談起？因此，需要地方政府，尤其是土地管理部門，高度重視這一問題的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格依法依規(guī)行事，切不可談一時(shí)之利益，毀子孫后代之生存！
莊稼地里的“房子”的出現(xiàn)，不論作何用途，都是生存發(fā)展所需，本是發(fā)展的正常需要，但是，若想保住18億畝的耕地“紅線”，還需要地方政府，尤其是土地管理部門，高度重視，嚴(yán)格規(guī)范。否則，一時(shí)一地尚且如此，假以時(shí)日，全國上下，不堪設(shè)想！
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