當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 一、化解四大糾結(jié)
我國2004年的《憲法修正案》將保護私有財產(chǎn)入憲之后，學(xué)界關(guān)于中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新的研究，盡管仍然存在土地國有制、①集體所有制、②私有制、③復(fù)合或二級(國家與農(nóng)民或國有與集體或集體與農(nóng)有)④等眾多方案的爭論，并依然主要體現(xiàn)為農(nóng)地“公有”或農(nóng)地“私有”的關(guān)鍵性分歧，但對保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益及現(xiàn)有土地制度難以保障農(nóng)民權(quán)益的認識卻是一致的。然而，令人費解的是，分歧各方在面對國家建設(shè)發(fā)展征地、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和社會兩極分化等實踐問題時，大都驚人而一致地陷入“防農(nóng)之權(quán)，甚于防川”的困局，并形成了需要化解的四大糾結(jié)。
1.農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益保護與政府規(guī)劃用地、征地，即社會發(fā)展權(quán)的糾結(jié)。就農(nóng)地公有論者看，他們認為土地公有可方便國家低成本征地，方便基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資，明確的農(nóng)村土地國有或集體所有，可防范農(nóng)民胡攪蠻纏、肆意提高地價，或惜售土地、影響國家建設(shè)。不僅忽視了作為“小私有者”的農(nóng)民的正當(dāng)財產(chǎn)權(quán)益與社會公益事業(yè)建設(shè)在整體上不應(yīng)存在根本沖突的事實，將農(nóng)民維護正當(dāng)權(quán)益與個別農(nóng)民的胡攪蠻纏混為一談，把農(nóng)民視為“刁蠻”之民，進而把保護農(nóng)民的正當(dāng)財產(chǎn)權(quán)與國家利益相對立；而且主張政府應(yīng)與貧弱農(nóng)民爭利，甚至剝奪農(nóng)民與工商業(yè)者在市場經(jīng)濟體制中的平等博弈權(quán)。就土地私有論者來說，他們雖指出土地私有后，農(nóng)民對土地的利用仍將受到國家宏觀監(jiān)管權(quán)實施的應(yīng)有制約，并以國外土地農(nóng)有也沒有“排斥國家為公共利益而需要的土地征用”，說明土地農(nóng)有后政府仍然“可以憑借社會管理者身份行使其職能，照樣對農(nóng)地實施有效規(guī)劃管理與征管；⑤但他們的問題是，既沒有正視農(nóng)民土地權(quán)益與國家利益必然存在的正常性矛盾，更沒有突破學(xué)界與社會長期對農(nóng)民形成的成見，破解農(nóng)民“刁民”論。其實，所謂農(nóng)民征地中的“胡攪蠻纏”及“釘子戶”等問題，一是主要來自目前農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益模糊情況下，政府行政與農(nóng)民維權(quán)都長期存在邊界模糊不清的問題，雙方矛盾自然難分難解。二是所有對農(nóng)民的征地都是通過強勢的政府一手操作，政府竟然自設(shè)所謂的“公益”與“商用”兩類征地而施予不合理的兩種補償標準，導(dǎo)致普遍假借“公益”用地之名，多征地、亂征地、轉(zhuǎn)商用、轉(zhuǎn)地產(chǎn)，少給補償，謀取暴利，讓農(nóng)民在“公益”與“商用”圈套中，一面堂堂正正要具體的個人為所謂的“公益”做貢獻，另一面還要為假政府之名義謀私利的行為買單，眼睜睜吞咽“明”與“暗”兩粒“苦果”，政府與農(nóng)民的矛盾自然加劇。三是政府公權(quán)行使時不正確對待農(nóng)民，不僅總是以權(quán)勢壓人，而且還動輒武力相加，無視農(nóng)民的正當(dāng)財產(chǎn)利益，往往激化政府與農(nóng)民間的矛盾。四是即使如此，所謂“胡攪蠻纏”或“釘子戶”畢竟也還是極少數(shù)。不澄清上述這些帶本質(zhì)性的基本問題，論爭雙方就只能陷入農(nóng)民權(quán)益保障與社會發(fā)展權(quán)之間的空談或無窮的糾結(jié)誤區(qū)。
2.農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益保護與所謂農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營或結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的糾結(jié)。一方面，農(nóng)地公有論者(除國有制與集體所有制外，還包括國家、集體、農(nóng)民三層次權(quán)益制以及雙重復(fù)合制)大多從“公有”易于政府短時期內(nèi)規(guī)劃管理和調(diào)整轉(zhuǎn)讓、促進規(guī)模經(jīng)營形成等傳統(tǒng)認識出發(fā)，認為農(nóng)地農(nóng)有會導(dǎo)致農(nóng)民惜售，從而阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中，造成農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營的凝固化，⑥阻礙規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面，農(nóng)地私有論者則從市場經(jīng)濟體制要求產(chǎn)權(quán)明晰的角度出發(fā)，認為農(nóng)民只有獲得土地所有權(quán)后，才能借助市場機制進行資源“優(yōu)化配置”，從而實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營和結(jié)構(gòu)調(diào)整。⑦在推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，公有與私有論兩者本來的目標完全一致，卻陷入主張完全相反的對立中。仔細分析，其分歧實質(zhì)首先是：農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營與結(jié)構(gòu)調(diào)整，是依靠行政還是通過市場，依靠的主體是政府還是農(nóng)民？而更為深層的問題是，需要破除在農(nóng)民與市場、農(nóng)戶家庭經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系問題上長期形成的理論誤區(qū)。近百年以來，中國社會精英們以靜止的觀點看待個體農(nóng)民及其農(nóng)戶家庭經(jīng)濟，形成了農(nóng)民及其農(nóng)戶家庭經(jīng)營阻礙了中國商品經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營的理論認識。其實，農(nóng)民及農(nóng)戶家庭經(jīng)濟原本就具有自發(fā)的激勵功能和隨市場發(fā)展的適應(yīng)轉(zhuǎn)化功能，是一種動態(tài)的、開放的、適應(yīng)性較強的經(jīng)營模式，我將其稱之為“動態(tài)開放”的農(nóng)戶經(jīng)濟。⑧多大的經(jīng)營規(guī)模適度，種植什么更能利益最大化，有誰更能比具體的經(jīng)營者農(nóng)民或農(nóng)戶更清楚？同時，在市場經(jīng)濟體制中，經(jīng)營規(guī)模的“大”與“小”本是共處的統(tǒng)一體，是相對的和可變的，“小”是“大”的基礎(chǔ)，“大”是“小”的發(fā)展；經(jīng)營規(guī)模也非總是越大越好，其發(fā)展方向選擇則要取決于制度設(shè)置與各種經(jīng)濟要素配置的空間。由于我們?nèi)狈r(nóng)民(戶)家庭經(jīng)濟的適時重新認識，長期深陷于對農(nóng)戶經(jīng)濟的誤讀中，以至于在“一大二公”挫敗后仍未能醒悟，自然無法找到政府以外推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要依靠力量：推動適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要依靠力量既不能是“公有”，也不能僅停留于市場層面，而應(yīng)是依靠作為市場經(jīng)濟主體的農(nóng)民自主選擇的經(jīng)營模式。這是需要化解的第二個糾結(jié)。
3.保障農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益與防止社會兩極分化問題的糾結(jié)。一方面，基于土地買賣會導(dǎo)致土地兼并，激化社會矛盾，甚至釀成農(nóng)民戰(zhàn)爭的歷史“成說”，土地公有論者推論，“農(nóng)地私有制……可能導(dǎo)致農(nóng)村兩極分化，進一步擴大貧富差距”，⑨這是將土地財產(chǎn)權(quán)農(nóng)民所有與兩極分化畫等號。另一方面，土地私有論者則認為，產(chǎn)權(quán)明晰能“減少特權(quán)引起的貧富分化”、增加農(nóng)民土地價值，促進農(nóng)村勞力轉(zhuǎn)移，解脫農(nóng)民的土地束縛，進而防止貧富分化帶來社會動蕩；⑩或進一步論證歷史上的農(nóng)民戰(zhàn)爭并非由土地私有、土地買賣導(dǎo)致土地兼并與貧富分化而引發(fā)。(11)在這里，雙方的分歧主要在農(nóng)地私有是否導(dǎo)致貧富分化問題上各執(zhí)一端，實質(zhì)是在將貧富分化與貧富差別過大混為一談的同時，又能容忍與接受真正導(dǎo)致差別或分化的源頭即市場競爭和目前差別過大的現(xiàn)實。其實，財產(chǎn)權(quán)私有本身就是社會發(fā)展與分化的產(chǎn)物，中國改革開放立足“先富后富論”推動了整個社會發(fā)展，就是對傳統(tǒng)貧富分化內(nèi)涵重新認識的產(chǎn)物；社會發(fā)展不是追求收入與財富沒有分化與差別，而是不能差別過大，目前整個社會的問題不是有差別或分化，而是差別過大。(12)然而，令人難以理解的是：如僅就貧富差別或分化而論，市場經(jīng)濟導(dǎo)致的激烈競爭應(yīng)是貧富差別或分化的機制源頭；工商業(yè)的風(fēng)險與利潤均最大，自然影響與推動貧富差別與分化作用最大；工商業(yè)者競爭導(dǎo)致的“大”分化就不是貧富分化？農(nóng)民競爭致富導(dǎo)致的“小”分化就成了貧富分化且影響社會穩(wěn)定？尤其費解的是：我們談?wù)撘?guī)模經(jīng)營時，害怕農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)農(nóng)有會使農(nóng)民不輕易放棄土地而阻礙土地流動；而我們談?wù)摮袚?dān)社會救濟或保障時，卻又擔(dān)心農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)農(nóng)有后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致貧富分化，進而希望借助土地公有來阻止農(nóng)地流動；我們談?wù)撧r(nóng)地財產(chǎn)權(quán)農(nóng)民所有可能導(dǎo)致貧富分化，卻不去面對現(xiàn)實中農(nóng)民因土地集體所有而農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益模糊，屢屢發(fā)生“以地謀私”、“以地暴富”和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受損及致貧的現(xiàn)象，不愿去正視農(nóng)地的所謂集體所有對現(xiàn)實社會兩極分化的推波助瀾和城鄉(xiāng)差距的急劇拉大。(13)在這里，真不知道是些什么邏輯支撐了學(xué)界的論爭思維？它除了從傳統(tǒng)的農(nóng)民“愚昧無知”論、“階級優(yōu)越論”、“農(nóng)戶家庭經(jīng)濟阻礙規(guī)模經(jīng)營”論和繼續(xù)所謂的讓農(nóng)戶經(jīng)濟“小生產(chǎn)”“絕種”的思維中可以得到解釋外，我們還能否再作出何種更合理的解釋？這是第三大糾結(jié)。
4.長期避開農(nóng)地所有權(quán)而從農(nóng)地使用權(quán)談農(nóng)民農(nóng)地權(quán)益保障的糾結(jié)。在分析以上三個糾結(jié)成因的同時，人們還可以從中發(fā)現(xiàn)另一個值得回味的問題，那就是拋開農(nóng)地所有權(quán)或財產(chǎn)權(quán)來談農(nóng)民的土地權(quán)益問題。事實告訴我們，改革開放的30多年中，學(xué)者與政府決策者針對中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革都沒有少談農(nóng)民的土地權(quán)益問題，各級政府先后出臺的眾多相關(guān)法律、法規(guī)，也已賦予了農(nóng)民諸如土地、林地的承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)、征用補償權(quán)，直至給予耕地、林地、宅基地的有限轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承權(quán)等眾多權(quán)益；但現(xiàn)實中農(nóng)民合法的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益為何難以得到有效保障？究其原因，主要就是農(nóng)地制度改革的研究者及政策設(shè)計者的腦海里，長期在把握農(nóng)地的國家或公有所有權(quán)與農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)兩者的因果關(guān)系時，始終存在“本末倒置”的機會主義思維，總認為“撇開農(nóng)地所有權(quán)討論農(nóng)地的使用權(quán)問題，在中國這樣既有數(shù)千年小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)，又有合作化運動實踐的國度(集體所有制)，其實是一種帕累托最優(yōu)的選擇”；(14)因此，總是企圖拋開農(nóng)地所有權(quán)或財產(chǎn)權(quán)問題來談農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保護。無疑，在一國之中，農(nóng)地所有權(quán)對于國家與農(nóng)民兩方面，均應(yīng)有明確且不同的所有權(quán)益體現(xiàn)：國家土地所有權(quán)，對外是一國之領(lǐng)土，對內(nèi)則是國土資源管理權(quán)，國內(nèi)具體擁有宏觀管理與監(jiān)控的國土資源所有權(quán)；農(nóng)民手中的土地，則應(yīng)有具體的農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)。這兩者應(yīng)是平行對等、相互獨立、相互制約而非從屬性的所有權(quán)益。然而，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中區(qū)別的農(nóng)地公有制所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)(或經(jīng)營權(quán))，卻是兩種非對等平行、非權(quán)利獨立的從屬性所有權(quán)益。即公有的農(nóng)地所有權(quán)是整體權(quán)益的根本與主體，農(nóng)民的使用權(quán)是從所有權(quán)中分解出來的單個具體權(quán)益。后者從屬于前者，是前者的派生物，兩者關(guān)系實類似于所謂“皮”與“毛”的關(guān)系；“皮之不存，毛將焉附”？一句“土地不是你農(nóng)民的”，致使多少農(nóng)地權(quán)益遭受侵害的農(nóng)民上告無門。農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)不是農(nóng)民的，不僅耕地、自留地不能抵押，山林也難以實價轉(zhuǎn)讓或抵押，就連祖輩遺留的房產(chǎn)也因宅基地成了集體所有，不僅抵押與買賣不成，且無法獲得基本保護。長期以來，農(nóng)民僅有的農(nóng)地使用權(quán)就因其從屬于公有的所有權(quán)，而只好任由政府或政策執(zhí)行者處置，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中農(nóng)民主體地位和具有市場主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將又從何談起？國家保護農(nóng)民權(quán)益的法規(guī)政策長期得不到落實，原因就在這兩權(quán)的不對等平行和不具有相互抗衡權(quán)力。這樣，在農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益問題上堅持傳統(tǒng)成論，怎能找到利國利民的農(nóng)地財產(chǎn)制度的正確方案。這是農(nóng)地改革中存在的第四大糾結(jié)。
綜上所述，在現(xiàn)代中國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)制度的改革中，農(nóng)地所有權(quán)不管是實行公有制，還是取私有制，也不論是事關(guān)國家社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及社會兩極分化問題，還是討論農(nóng)村土地財產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)問題，人們長期對農(nóng)民“小私有者”及農(nóng)戶家庭經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的誤讀和形成的無視農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的傳統(tǒng)慣性，已有意無意在農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益上跌入了“防農(nóng)之權(quán)，甚于防川”的陷阱，進而影響著社會對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的正確認識與政策設(shè)置的優(yōu)化。當(dāng)前首先需要解決的問題是：走出“防農(nóng)之權(quán)，甚于防川”的改革困局，轉(zhuǎn)換靜止看待農(nóng)民與農(nóng)戶家庭經(jīng)營的傳統(tǒng)視野，重新認識農(nóng)民與家庭農(nóng)戶經(jīng)濟，拋棄關(guān)于農(nóng)民“愚昧無知”、“安貧保守”、“刁民”的偏見，以及農(nóng)戶家庭經(jīng)營與農(nóng)民“小私有者”為社會主義市場經(jīng)濟與社會發(fā)展對立物的成見，改變長期將家庭農(nóng)戶經(jīng)濟當(dāng)作“小農(nóng)經(jīng)濟”批判的慣性思維，化解上述長期形成的四大糾結(jié)，從保護農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)做起，(15)切實保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)，(16)全面解放農(nóng)民“小私有者”這一數(shù)量巨大的城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者，從而尋找出農(nóng)地制度創(chuàng)新的最佳節(jié)點。
二、凝聚四點共識
從前述長期存在的四大糾結(jié)可知，在以往農(nóng)地改革的研究中，研究者往往以各自不同的既有理論或認知先入為主，疏于從實際出發(fā)，對各種農(nóng)地改革主張及其實踐進行認真的學(xué)術(shù)梳理與準確把握，尤其缺少各種主張或觀點之異同點的清理與對話，導(dǎo)致討論往往各執(zhí)一端，無法在所共同面對的問題上形成推進深化研究與準確凝聚共同要解決的問題的共識，長期影響了農(nóng)地制度改革創(chuàng)新的深入。本文認為：目前國內(nèi)農(nóng)地改革主張雖然眾說紛紜，分歧較大，但共識仍然顯而易見。切實尋找適應(yīng)中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方案，除了要化解前述的“防農(nóng)之權(quán)，甚于防川”四大思維糾結(jié)之外，還應(yīng)從中國農(nóng)地改革實踐中所立足要解決的共同問題上凝聚改革共識。梳理與總結(jié)中國農(nóng)地改革要解決的共同問題，大致可凝聚成以下四點共識：
第一，中國農(nóng)村現(xiàn)存的農(nóng)地農(nóng)民集體所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，既無法保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益，也無法實現(xiàn)國家土地資源的有效利用與保護。中國農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革實踐證明，單一的農(nóng)地國有制不行，單一的集體所有制行不通，而所謂農(nóng)地所有權(quán)絕對私有化的問題，不僅存在許多專家認為的難以突破公有制局限性的問題，更主要是這種所謂的絕對私有化在中外現(xiàn)代史上實際都不存在。如就中國現(xiàn)行的農(nóng)地農(nóng)民集體所有制而言，它雖然本與國有土地存在性質(zhì)的不同，政策法規(guī)明確它為農(nóng)民集體所有，但這種所謂的農(nóng)民集體所有權(quán)，對具體農(nóng)民來說，是虛置模糊的和產(chǎn)權(quán)主體不明的：當(dāng)農(nóng)地為國家征地或轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，集體與農(nóng)民基本就只能獲得農(nóng)地使用權(quán)的補償，上級政府實際成了農(nóng)地的真正所有者；同時，相應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)的補償費用之分配，則又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組與農(nóng)民間的“四馬分肥”，在這里，農(nóng)民連農(nóng)地的使用權(quán)也是殘缺的。因此，所謂農(nóng)地的農(nóng)民集體所有制，名與實都已呈虛亂之象，至少早成了被架空的中間環(huán)節(jié)而已，而在實行農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營后更是形同虛設(shè)。所以，就保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益而論，農(nóng)地的農(nóng)民集體所有制早已經(jīng)失去存在的價值，只是在農(nóng)民與政府間徒增了一個所有權(quán)層次，成為了強勢力量侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的憑借或農(nóng)民難以維權(quán)的推手。這應(yīng)是第一個共識。
第二，農(nóng)地制度的再創(chuàng)新，首先應(yīng)立足確保在改革開放中農(nóng)民已部分獲得的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益。人所共知，農(nóng)地本來就是農(nóng)民的主要財產(chǎn)，但在近百年中國農(nóng)地制度改革中，農(nóng)地是一而再，再而三地不斷重新平分，農(nóng)民自己也被弄得稀里糊涂，無以適從。在家庭承包實行以來，原來所謂的農(nóng)民集體所有的主要農(nóng)地，都已經(jīng)分到了廣大農(nóng)民手中，成為了農(nóng)村改革開放30多年以來農(nóng)民獲得財產(chǎn)權(quán)益的主要成果。現(xiàn)在的問題是，目前農(nóng)民手中的農(nóng)地，農(nóng)民因受到農(nóng)地只有使用權(quán)和承包期限及各地不斷小調(diào)整的影響，加上農(nóng)民在面對國家政府征用時喪失談判能力，在生產(chǎn)要素市場中喪失財產(chǎn)權(quán)資格以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營績效差，終于導(dǎo)致農(nóng)民從事農(nóng)村與農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的失據(jù)，表現(xiàn)為拋荒、毀地(包括與地方政府、開發(fā)商共謀改變農(nóng)地用途)和不愿也不敢投資于農(nóng)地等等的短期行為，更談不上城鄉(xiāng)要素的雙向積極互動。目前，讓現(xiàn)有農(nóng)民手中的土地財產(chǎn)權(quán)“長久不變”，既是廣大農(nóng)民意愿，(17)也是學(xué)界大多數(shù)的共識凝聚，它也已上升為中國共產(chǎn)黨人深化農(nóng)村改革的方向。(18)因此，新的農(nóng)地改革不能是再次重新平分農(nóng)地，而是在穩(wěn)定改革既有成果為基礎(chǔ)，成為確保農(nóng)民獲得的已有農(nóng)地權(quán)益基礎(chǔ)上的增權(quán)、擴權(quán)，進而助推農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“確權(quán)”。
第三，農(nóng)地制度的再創(chuàng)新，應(yīng)該充分考慮國家與社會的發(fā)展權(quán)與宏觀調(diào)控權(quán)。有關(guān)國家與社會對鄉(xiāng)村農(nóng)地應(yīng)具有必要的所有權(quán)益問題，即是國家國土資源所有權(quán)所體現(xiàn)的農(nóng)地開發(fā)利用的社會發(fā)展與管理權(quán)。它不僅是整個國家與社會發(fā)展的需要，也是保障廣大農(nóng)民整體利益與長遠利益的需要；既是歷代中國農(nóng)民所認同的理念，也是各國通行的制度，各種農(nóng)地改革方案對此達成的共識最為清晰。目前的問題是，政府的國土資源管理權(quán)嚴重錯位：一方面，政府越位壟斷土地經(jīng)營，聚焦于和農(nóng)民爭農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益之利；另一方面，政府因越位與民爭利，反而使國家經(jīng)濟社會發(fā)展中應(yīng)負責(zé)的資源開發(fā)利用與宏觀調(diào)控管理權(quán)嚴重缺位，不僅導(dǎo)致農(nóng)地資源得不到充分開發(fā)利用與有效保護，而且國家重要而龐大的農(nóng)地國土資源稅與社會發(fā)展稅嚴重流失，從而又為權(quán)力腐敗與不合理“暴富”提供了溫床。這不僅加劇了貧富差距拉大、過大，而且影響公共事業(yè)發(fā)展與社會管理的有效運行。農(nóng)地制度的再創(chuàng)新，國家與政府擁有的國土資源所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界必須明確界定，使其可為之處明白清晰；政府應(yīng)從與農(nóng)民爭農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)之利的領(lǐng)域中退出，同時強化其農(nóng)地國土資源所有權(quán)所體現(xiàn)的資源開發(fā)宏觀規(guī)劃調(diào)控權(quán)與監(jiān)管保護權(quán)及其稅收調(diào)節(jié)征管權(quán)，實現(xiàn)國家及其政府所具有的國土資源所有權(quán)的真正到位，從而切實保障國家經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
第四，農(nóng)地制度的再創(chuàng)新，應(yīng)有利于推動農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，這也是各種改革主張都具有的共同理念。人所共知，農(nóng)業(yè)比較效益本來就低；農(nóng)村人多地少，加上反復(fù)平分，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模太小，農(nóng)民收益更無法與工商經(jīng)濟比肩；隨著現(xiàn)代工商產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)空間的拓展，隨著民眾自主就業(yè)空間的開放與二、三產(chǎn)業(yè)新就業(yè)崗位的大量提供，農(nóng)村勞動力將根據(jù)各自優(yōu)劣條件的比較選擇，不斷出現(xiàn)有規(guī)律的轉(zhuǎn)移，不斷減少淤積于農(nóng)村的勞力，進而推動農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。然而，如果固化農(nóng)地承包體制下的農(nóng)地農(nóng)民僅有使用權(quán)和仍然不斷地調(diào)整，誰會愿意把本應(yīng)是自己財產(chǎn)的農(nóng)地隨便轉(zhuǎn)讓出去？誰又敢于投資農(nóng)村與農(nóng)地擴大經(jīng)營規(guī)模？因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置與再創(chuàng)新，對廣大農(nóng)民來說，其前提必須是農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)的清晰，以便有利于農(nóng)民實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，為農(nóng)民提供農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)流動和擇業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的自主權(quán)，才可能公正、有序地促進農(nóng)民的減少和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。否則只能是相反。
上述分析與凝聚的四點創(chuàng)新共識，其實就是目前我國推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究中，大家都立足面對和主張解決的四個共同問題。
三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新節(jié)點：二級多元確權(quán)
綜觀前述，在先行化解四大糾結(jié)基礎(chǔ)上，可以凝聚并形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的四點共識。這些共識對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新所要解決的問題，一是要解決農(nóng)民集體所有制度早已形同虛設(shè)問題；二要解決農(nóng)地問題上政府權(quán)力過大而農(nóng)民無權(quán)的問題，同時確保政府的社會發(fā)展權(quán)、監(jiān)管權(quán)和農(nóng)民農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)；三要解決有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的問題；四要將新的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新做成給農(nóng)民確權(quán)、增權(quán)的改革。于是，根據(jù)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度半個多世紀的演變和與社會生態(tài)互動之經(jīng)驗教訓(xùn)的比較研究，提出“二級多元確權(quán)”的主張，自以為是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與重構(gòu)的最佳節(jié)點。其具體內(nèi)容包括以下四個方面：
首先，所謂“二級”，是指將現(xiàn)有屬農(nóng)村集體所有制的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，設(shè)置為國家與農(nóng)民二級對等平行的所有權(quán)制。一級為國家“國土資源所有權(quán)”(或“終極所有權(quán)”)；另一級為農(nóng)民的“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”(或“具體所有權(quán)”)(應(yīng)通過《物權(quán)法》的修改，將農(nóng)地設(shè)定為農(nóng)民所有的“抵押物權(quán)”，即農(nóng)民的土地財產(chǎn)所有權(quán))。這里的關(guān)鍵是取消長期導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益虛置和實際已被政府空懸的集體所有制這一中間層級，將原農(nóng)村土地集體所有制的權(quán)能上升與下沉，強化國家的國土資源所有權(quán)和農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)，形成國家與農(nóng)民二級對等平行、相互獨立的農(nóng)地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，解決目前農(nóng)民農(nóng)地權(quán)益在農(nóng)民集體土地所有制名義下的虛亂尷尬局面。
其次，界定國家與農(nóng)民二級所有權(quán)邊界。所謂國家的“國土資源所有權(quán)”，國內(nèi)對農(nóng)民而言，具體是國家對這部分非國有土地在社會發(fā)展中的調(diào)控與監(jiān)管權(quán)，主要包括三個方面。(1)農(nóng)地管理的立法權(quán)，其中包括通過民主程序界定“公共利益”的范疇，規(guī)范農(nóng)地基本用途與使用制度，明確規(guī)定農(nóng)民對農(nóng)地利用與保護的不可為事項(主要指規(guī)劃農(nóng)地的使用性質(zhì))。(2)社會發(fā)展規(guī)劃權(quán)，即國家依法通過制定社會公共發(fā)展規(guī)劃和以市場規(guī)則征用土地的權(quán)利，推動社會發(fā)展規(guī)劃的實施等。(3)執(zhí)法權(quán)，即依法實施對農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)的保護；監(jiān)控管理基本農(nóng)地的用途與流轉(zhuǎn)，加強農(nóng)地資源與生態(tài)環(huán)境的保護等；通過稅法對相應(yīng)農(nóng)地的利用實施不同類別稅收的征、免權(quán)，其中最重要的是農(nóng)地市場合法流轉(zhuǎn)交易稅、農(nóng)地資源特別稅以及高額農(nóng)地社會發(fā)展增值稅，抑制因地“暴富”，解決社會發(fā)展資金的不足問題。這里的國土資源所有權(quán)，目標是通過上述權(quán)職的實施，強化政府的國家國土資源所有權(quán)具有的社會發(fā)展宏觀調(diào)控與監(jiān)管職能，解決目前政府對國土資源管理長期缺位的問題，有效制約目前權(quán)益不清導(dǎo)致的公權(quán)謀私和私權(quán)負外部性對社會公共利益的侵害，確保國家的社會發(fā)展權(quán)。所謂農(nóng)民的“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”，即對已明確規(guī)定為農(nóng)民集體所有制的土地(以耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰為主)等財產(chǎn)權(quán)，都明確以立法形式界定為農(nóng)民的具體財產(chǎn)。農(nóng)民在依法遵守國家國土資源所有權(quán)體現(xiàn)的三大監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，具有農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)的土地占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)(抵押權(quán)、出租、收益權(quán))、處置權(quán)(繼承、轉(zhuǎn)讓)和買賣交易權(quán)等多種權(quán)利，并具有上述財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的獨占性與排他性，獲得農(nóng)地財產(chǎn)之“抵押物權(quán)”的全部權(quán)益，增強農(nóng)地依法被征用和進入市場時的談判博弈能力，制約政府公權(quán)負外部性的越位侵權(quán)與其他社會強勢團體可能實施的侵害行為，實現(xiàn)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益真正回歸農(nóng)民，強化農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)意識與土地保護意識。“國土資源所有權(quán)”與“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”既是二權(quán)對等平行、互不統(tǒng)屬的關(guān)系，又是相對獨立、相互制約的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可改變農(nóng)民在農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，長期處于從屬無權(quán)的現(xiàn)狀。這里是以清晰的二權(quán)邊界強化與確保國家的發(fā)展權(quán)與農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。
第三，所謂“多元”，是指農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式的自主多元化選擇�？梢愿鶕�(jù)城市近郊、市鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、開發(fā)區(qū)等已經(jīng)或基本實現(xiàn)城市化的地區(qū)和以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)經(jīng)濟為主的地區(qū)等不同情況，并區(qū)別同一社區(qū)內(nèi)農(nóng)地的公共建設(shè)與公共利益需要，通過相應(yīng)的民主合法程序，為農(nóng)民提供多元共存的農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)載體。這些載體除必要的社區(qū)公共農(nóng)地財產(chǎn)共有制外，可以是農(nóng)戶家庭經(jīng)營、繼承轉(zhuǎn)讓與流轉(zhuǎn)買賣，也可以是家庭農(nóng)場、各類合作社、股份制經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)大戶。具體的實現(xiàn)形式則由農(nóng)民根據(jù)各地情況自己選擇，形成農(nóng)戶家庭農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)民社區(qū)土地共有制以及農(nóng)民合作社所有制、農(nóng)民股份制所有制和農(nóng)業(yè)企業(yè)所有制等多元共存格局，并把農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)的自主流轉(zhuǎn)還給農(nóng)民。但不論選擇何種經(jīng)營形式，共同的原則都應(yīng)是，農(nóng)民以具體農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)的有形化(包括資產(chǎn)化、股份化、貨幣化)，使農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益落實到具體的農(nóng)戶。(19)它既要解決農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)主體明晰的問題，又要充分考慮各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、不同特點和大多數(shù)農(nóng)民的意見，充分考慮原有部分農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)與集體經(jīng)濟的不同情況，妥善處理好因農(nóng)村社區(qū)公共利益和公共建設(shè)，不該與不能分割或不好分割農(nóng)地財產(chǎn)的問題，從而在切實保障農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)村社區(qū)公共利益與公共設(shè)施建設(shè)及其管理不受影響。這里的“多元”可確立農(nóng)民的市場主體地位與確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)多元化及現(xiàn)代社會的發(fā)展。
第四，所謂“確權(quán)”，在這里是指在什么基礎(chǔ)上確權(quán)。有人認為，如在目前現(xiàn)有農(nóng)地使用權(quán)占有的基礎(chǔ)上確權(quán)，就不公平，因為當(dāng)年沒有明確農(nóng)地應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)問題，有的農(nóng)民很早就放棄了應(yīng)有農(nóng)地，有的則隨便就將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給了別人，因而主張應(yīng)該在重新平分土地基礎(chǔ)上再確權(quán)。其實不然，僅就新中國的六十多年來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就有過土改、集體化、聯(lián)產(chǎn)承包和不斷的小調(diào)整等反復(fù)變動，那到底那一次才算是真公平呢？因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確權(quán)，一是確定農(nóng)地財產(chǎn)原本就是農(nóng)民的大理念；二是在確保農(nóng)村最近30多年改革成果的現(xiàn)有農(nóng)地占有基礎(chǔ)上的全面確權(quán)。它是中國共產(chǎn)黨80年來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的深化與完善，而不是再次重新平分農(nóng)地，加劇農(nóng)村的矛盾與混亂。它也應(yīng)該是我國近百年來反復(fù)重新平分農(nóng)村及農(nóng)地財產(chǎn)的終結(jié)。
“二級多元確權(quán)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，以穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營責(zé)任制的基本國策為基礎(chǔ)，立足保障農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益改革的已有成果，促進農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)真正回歸農(nóng)民，但卻不同于傳統(tǒng)理論意義上的土地私有化。它既不是國家或政府對農(nóng)地管理的無能為力或無所作為，更不是農(nóng)民對農(nóng)地處置與經(jīng)營的目無國法和自由放任；它既明確保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)，又可保障國家的社會發(fā)展權(quán)之需要，使農(nóng)地隨社會經(jīng)濟發(fā)展中的增值部分在國家與農(nóng)民間得到合理的分配；它既可強化產(chǎn)權(quán)主體依法對農(nóng)地資源開發(fā)利用和保護的動力，又可為農(nóng)地在不同主體之間進行交易提供產(chǎn)權(quán)載體，解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵機制問題，從而實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置；它既符合中央關(guān)于農(nóng)民土地承包30年不變，“30年以后沒有必要再變”(20)的政策導(dǎo)向，也符合溫家寶關(guān)于現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》下“農(nóng)民對土地的經(jīng)營、生產(chǎn)自主權(quán)長期不變，也就是永遠不變”(21)以及最近在廣東考察時關(guān)于確保農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)(22)的思想，更與2008年中共十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”核心理念相一致。它是在總結(jié)近百年土地制度變遷，凝聚各種改革方案共識，順應(yīng)民意，考慮路徑依賴及其改革政策的延續(xù)性和減少阻力的情況下，切實保障農(nóng)民農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益和國家社會發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟體制，全面推進新農(nóng)村建設(shè)及其城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新節(jié)點。
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