當(dāng)前位置：文章首頁 >> 思想評(píng)論 >> 一家之言 >> 隨著法律改革步入“深水區(qū)”，制度層面的權(quán)力配置問題已提上日程。
司法的地方化和行政化正是阻礙司法權(quán)良性運(yùn)行的兩大“頑疾”。
2013年歲末，受邀為《中國法律評(píng)論》創(chuàng)刊撰文。我在法律戰(zhàn)線奮斗近半個(gè)世紀(jì)，見證并親歷了許多法律事件，恰逢當(dāng)下法治改革掀起新熱潮，實(shí)難掩心中的期待與關(guān)注，故欣然提筆，既為創(chuàng)刊道賀，更為法治的新發(fā)展鼓與呼。
改革乃“革故鼎新”之謂，改革之新首先在于觀念之新。在立法取得長足進(jìn)步，中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成的今天，如何運(yùn)用法治思維和法治方式行使執(zhí)政權(quán)、治理國家，實(shí)現(xiàn)“依法治國”是新時(shí)代必須回答的問題。回顧十八屆中央委員會(huì)第一次全體會(huì)議以來，法治被賦予了前所未有的重量，體現(xiàn)了新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體依法治國的決心和智慧，中國特色社會(huì)主義法治理念進(jìn)入到一個(gè)新階段，這具體可體現(xiàn)在以下幾方面：
首先，對(duì)法治地位作用的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。一段時(shí)期以來，國內(nèi)的法治道路蒙有陰霾，前進(jìn)的路標(biāo)不甚清晰，何去何從令人擔(dān)憂。如今，法治強(qiáng)音響起，在思想上堅(jiān)定了法治的根本走向。在2014年1月7日召開的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平同志指出，政法工作做得怎么樣，直接關(guān)系廣大人民群眾切身利益，直接關(guān)系黨和國家工作大局，直接關(guān)系黨和國家長治久安，直接關(guān)系實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。在此，法治被看作是黨和國家工作大局中的重要內(nèi)容，成為加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)人民群眾利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、提升國家治理能力、實(shí)現(xiàn)中國強(qiáng)盛之夢(mèng)的關(guān)鍵性舉措。
其次，明確了促進(jìn)社會(huì)公平正義是法律工作的核心價(jià)值追求。2013年1月，習(xí)近平同志就提出，應(yīng)當(dāng)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。公平正義對(duì)法律工作而言，是一個(gè)恒久而常新的話題，是法治的內(nèi)在要求，也是人民群眾對(duì)法律工作的合理期待。如果以犧牲公平正義為代價(jià)去謀求一時(shí)一事的安穩(wěn)，那么，換來的只是假象的“穩(wěn)定”，輸?shù)舻膮s是依規(guī)則辦事的法治精神和底線。公平正義是衡量法律工作的基本準(zhǔn)繩，也是法律改革所要追求的價(jià)值目標(biāo)。如果法律工作者不將“公平正義”貫徹并體現(xiàn)于本職工作當(dāng)中，拋開自身的職責(zé)使命，舍近求遠(yuǎn)地在其他領(lǐng)域漫無邊際地闊談“公平正義”，那么就有緣木求魚的危險(xiǎn)，貌似道義凜然，實(shí)則誤黨誤國誤民。正如孟建柱同志所說，“各級(jí)政法機(jī)關(guān)要把促進(jìn)社會(huì)公平正義的核心價(jià)值追求貫穿于政法工作全過程，體現(xiàn)在處理的每一項(xiàng)工作和辦理的每一起案件中，以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的實(shí)際行動(dòng)，肩負(fù)起維護(hù)社會(huì)公平正義的神圣使命，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊。”
第三，厘清了有關(guān)依法治國的幾個(gè)重大關(guān)系問題。近期一系列的會(huì)議及最高領(lǐng)導(dǎo)人的講話都運(yùn)用馬克思主義法律觀，深刻闡述了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的關(guān)系，宣告要維護(hù)憲法法律權(quán)威，要求做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法；闡述了維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，指出維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)就是維權(quán)，要求強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位；闡述了法制與法治的關(guān)系，指出法治不僅要求完備的法律體系、完善的執(zhí)法機(jī)制、普遍的法律遵守，也要求公平正義得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)等等。這些重要思想，沖破了長期困擾中國法治發(fā)展的思想樊籬，成為中國法治理念的新標(biāo)桿，為推動(dòng)依法治國基本方略的全面落實(shí)打下了良好的思想基礎(chǔ)。
新時(shí)代號(hào)角吹響，觀念之新帶來了改革措施上的超越。
2013年11月，十八屆三中全會(huì)勝利召開。全會(huì)提出，“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法、獨(dú)立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度。”隨即頒布的十八屆三中全會(huì)《決議》，更從多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)民主法治建設(shè)作出了具體的規(guī)定：廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度；保障司法人權(quán)，逐步減少死刑適用罪名；為完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，成立國家安全委員會(huì)；探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；推進(jìn)司法人員分類管理改革；推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等等，諸多改革措施都可謂一針見血、切中要害，標(biāo)志著新一輪的改革不僅要進(jìn)一步調(diào)整運(yùn)行機(jī)制，更要直面深層次的制度問題。
2014年1月，沿襲多年的“全國政法工作會(huì)議”更名為“中央政法工作會(huì)議”，意味著今后改革將在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、頂層設(shè)計(jì)和總體設(shè)計(jì)。
在現(xiàn)實(shí)層面，諸多新情況都讓民眾對(duì)法治有了更深的寄望：努力做到習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上所指出的那樣，決不能讓制度成為紙老虎/稻草人。反腐風(fēng)暴席卷全國，一批“蒼蠅”、“老虎”紛紛被拿下，體現(xiàn)了中央致力懲治腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心以及法律面前人人平等的法治原則。反腐制度的改革悄然進(jìn)行，機(jī)構(gòu)的“條塊化”正面臨調(diào)整，紀(jì)檢、監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)等反腐力量之間的合力逐步形成，反腐的法治化、程序化正逐漸增強(qiáng)；2014年1月底，施行50年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度經(jīng)全國人大常委會(huì)正式廢止。在廢止之后，對(duì)正在被依法執(zhí)行勞教的人員，解除勞動(dòng)教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行；在社會(huì)廣泛關(guān)注的信訪領(lǐng)域，也推出了系列改革措施，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，將信訪納入法治化的軌道，使之成為聯(lián)系群眾的窗口和橋梁。
上述種種，都讓我們對(duì)2014年充滿了期待。
然而，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，理想與現(xiàn)實(shí)齊肩。在通往公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的改革路上，會(huì)遭遇各種的困難甚至曲折。
改革需要進(jìn)一步解放思想。從根本上說，法律之治是規(guī)則之治，是“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的力量，是維護(hù)公民合法權(quán)益的保障，是減少個(gè)人任意、增強(qiáng)可預(yù)見性的制度建設(shè)。但是，在現(xiàn)實(shí)的情境下，權(quán)力之虎患并不鮮見、未能認(rèn)真對(duì)待權(quán)利的情況時(shí)常發(fā)生、舊體制下生成的利益關(guān)系以及懶于改變的慣性、惰性力量都不容小覷。如此狀況，是改革過程中必然會(huì)遇到的難題。為此，就必須要在司法系統(tǒng)內(nèi)外進(jìn)一步解放思想，既要防止不分析客觀情況、罔顧司法規(guī)律的冒進(jìn)，更要防止以漂亮的口號(hào)、保守的面目來達(dá)到拖延甚至抵制改革的目的。要解決上述問題，僅憑借司法機(jī)關(guān)自身力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，以更大決心和勇氣去面對(duì)；要切實(shí)貫徹全會(huì)精神，從思想理念和制度保障兩方面確保憲法原則的落實(shí)，“建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”，“確保依法、獨(dú)立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。
改革必須凝聚各方的共識(shí)。法律改革不是法律人的自娛自樂或自給自足，是關(guān)乎國家依法治國基本方略的重要組成部分�；蛟S有人會(huì)說，在多元化的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，理念上的求同太難。但我認(rèn)為在紛繁復(fù)雜的社會(huì)中仍可以找到把握的原則：一方面是維護(hù)憲法規(guī)定的秩序，使憲法的規(guī)定成為共識(shí)之源；另一方面就是尊重司法本身的規(guī)律，使人們以“看得見的方式”來實(shí)現(xiàn)公平正義。正如孟建柱同志指出的那樣，“要體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序、高效權(quán)威的要求”。為了贏取改革共識(shí)，首先應(yīng)當(dāng)增加司法的透明度。2013年末以來，最高法院公布包括《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》、《最高人民法院裁判文書上網(wǎng)公布暫行辦法》、《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)司法公開三大平臺(tái)建設(shè)的若干意見》等系列文件，重申“以公開促公正”，以信息化建設(shè)為突破口，深化司法公開，推進(jìn)司法與社會(huì)的良性互動(dòng)，提升司法的公信力。
為取得改革共識(shí)，還應(yīng)在遵循司法規(guī)律的前提下，著力改革影響實(shí)現(xiàn)“公平正義”的制度和環(huán)節(jié)。例如，為回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，最高人民檢察院提出對(duì)執(zhí)法辦案全程、統(tǒng)一、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理監(jiān)督。這些措施，都有利于爭取人民群眾以及系統(tǒng)外部的理解和支持。
與此同時(shí)，推進(jìn)改革也應(yīng)充分調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部的改革熱情。所謂“徒法不足以自行”，完美的改革方案、精良的法律規(guī)定都需要具體的人來實(shí)施，所以建立一支能夠秉承職業(yè)良知、敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、善于定紛止?fàn)幍穆殬I(yè)隊(duì)伍至關(guān)重要。為此，就需要認(rèn)真研究能夠吸引并且穩(wěn)定司法隊(duì)伍的具體措施，需要通過制度化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)和提升職業(yè)尊榮感。
改革應(yīng)當(dāng)注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的關(guān)系。此輪改革可謂涵攝甚廣、內(nèi)容豐富，所釋放的制度空間前所未有，不僅觸及工作機(jī)制之改變，更有體制深層之革新；不僅著眼于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，還牽涉與其它部門的協(xié)調(diào)。為了使各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處，有必要將具體內(nèi)容細(xì)化分解，并處理好以下幾種關(guān)系：
第一，協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關(guān)系。從上世紀(jì)九十年代算起，我國的法律改革已經(jīng)歷了十幾二十年的探索。這種“摸著石頭過河”的改革模式，雖然為進(jìn)一步發(fā)展提供了可貴的實(shí)踐性基礎(chǔ)，但也使一些改革措施局限于地方的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，難以提煉成為普遍發(fā)展的制度，常常出現(xiàn)“因人而異”、“因事而變”的狀況，改革成果往往難以保持。此輪改革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是頂層設(shè)計(jì)、總體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)加強(qiáng)，一些改革措施（例如省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理），更是旨在去除司法的地方化。在此情況下，必須從樹立司法權(quán)威、優(yōu)化司法權(quán)運(yùn)行的角度出發(fā)，重新審視在司法領(lǐng)域內(nèi)中央與地方之間的關(guān)系。在改革過程中，必須強(qiáng)化總體部署，避免地方為求政績遍地開花、零敲碎打。
第二，協(xié)調(diào)好司法機(jī)關(guān)與其他部門之間的關(guān)系。隨著法律改革步入“深水區(qū)”，制度層面的權(quán)力配置問題已提上日程。例如，人財(cái)物的統(tǒng)一管理就涉及地方法院與人大的關(guān)系，勞教廢止、信訪和反腐制度改革等也涉及司法機(jī)關(guān)與其他相關(guān)部門的關(guān)系協(xié)調(diào)。通觀改革的總體部署，樹立司法權(quán)威、強(qiáng)化運(yùn)用司法在解決社會(huì)矛盾中的地位是一條發(fā)展主線，這應(yīng)當(dāng)成為協(xié)調(diào)上述關(guān)系的根本思路。但與此同時(shí)，也必須做好精細(xì)化的制度銜接機(jī)制，避免簡單推搪了事。
第三，既要避免司法的地方化，也要防止司法的行政化。全會(huì)指出，要“確保依法、獨(dú)立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，而司法的地方化和行政化正是阻礙司法權(quán)良性運(yùn)行的兩大“頑疾”。在此輪改革中，有不少措施便是力圖解決這兩方面的問題。但需要注意的是，在執(zhí)行某些改革措施時(shí)，要避免剛脫離地方化的“泥潭”，又落入行政化的“陷阱”。例如，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理絕不意味著“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，上下級(jí)法院之間的審級(jí)監(jiān)督關(guān)系不應(yīng)有所改變。此外，推動(dòng)裁判文書上網(wǎng)的改革小言之是增強(qiáng)司法透明化的重要舉措，大言之是“以公開促公正”，對(duì)保障獨(dú)立審判、樹立司法權(quán)威都不無深遠(yuǎn)意義。但在執(zhí)行過程中，必須要防止通過強(qiáng)化違規(guī)的內(nèi)部審核來換取文書的高質(zhì)量，變相地推行司法行政化。第四，處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。此輪改革不是權(quán)宜性的小修小補(bǔ)，而是全面深化改革的思路和方案，有一系列相互關(guān)聯(lián)的新舉措。這些措施有的是近期就能實(shí)現(xiàn)的，有的則是長遠(yuǎn)的目標(biāo)。對(duì)于后者，有必要“長計(jì)劃、短安排”，要制定相應(yīng)的計(jì)劃步驟，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)以“只爭朝夕”的精神，通過制定或修改法律，來實(shí)現(xiàn)改革內(nèi)容的穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，也要注意及時(shí)將改革的成果制度化、法律化，使之成為進(jìn)一步發(fā)展的制度性基礎(chǔ)，防止因?yàn)槿耸赂l(fā)生執(zhí)行的偏差。
2014年，是滿載希望的年份，正所謂箭在弦上，蓄勢(shì)待發(fā)。然而，“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海”，如今目標(biāo)既定，舉國上下就應(yīng)以此為改革新起點(diǎn)，精心安排，穩(wěn)步推進(jìn)。法律人更是應(yīng)當(dāng)躬下身來，秉承職業(yè)良知，精進(jìn)職業(yè)行為，以實(shí)際行動(dòng)書寫法治進(jìn)步的點(diǎn)滴細(xì)節(jié)。改革當(dāng)前，熱情與苦痛并行，路途中難免有困惑、疑慮、挫折，更會(huì)有荊棘、樊籬和心墻，但只要堅(jiān)持走在法治的大道上，敢于擔(dān)當(dāng)、奮勇前行，法治中國的偉大目標(biāo)就定能實(shí)現(xiàn)！
處在改革的年代，是法律刊物之幸。祝愿新生的《中國法律評(píng)論》亦有推陳出新的改革精神和勇氣，集百家之長，匯眾人之議，秉持“思想之庫府，策略之機(jī)樞”之理念，為中國立法、司法和行政執(zhí)法的進(jìn)步提供多元化思考的智慧資源！
（本文是作者為將于2014年3月18日出版的《中國法律評(píng)論》創(chuàng)刊號(hào)所作的致賀詞,南方周末首發(fā)）
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