兩會代表又在痛陳土地財政現(xiàn)象以及帶來的嚴(yán)重問題，這也是歷年兩會的一個保留節(jié)目。
痛陳歸痛陳，土地財政濤聲依舊。2013年，全國土地出讓收入突破4萬億元。前兩月北京土地出讓金總額突破623億元，達(dá)到去年全年土地出讓金的1/3，預(yù)計一季度土地出讓金很可能接近千億元。土地收入占地方財政占比來看，2012年相對處于低谷，2013年占比顯著提升。有的地方，土地出讓出入占地方財收的比例可能高達(dá)40%甚至更高。
各界看到對土地財政的弊病，因此指責(zé)不斷。從地方政府的層面，則是叫屈聲不斷。我大致說來，有的叫屈聲，多多少少有幾分在理的成分。有一類叫屈聲，內(nèi)容含混，比較容易迷惑人，但卻是最值得底氣不足的成分，我們有必要細(xì)加辨別這些叫屈聲。
第一種是承認(rèn)有大量的甚至高比例的土地出讓收入，但根本不承認(rèn)土地財政有什么問題，甚至認(rèn)為這是合理的現(xiàn)象。北京就是這樣。北京市副市長陳剛在一次接受采訪時就指出，北京的賣地錢都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施和保障房建設(shè)等，并非用于發(fā)工資，不存在“土地財政”。北京還首次公布了本是當(dāng)年土地出讓金收入的使用方向，以此為“土地財政”正名的努力，
第二種是并不回避或者諱言土地財政現(xiàn)象，但認(rèn)為造成土地財政問題，根源不在地方政府，而在中央政府。經(jīng)常被用于說理的是1994年的分稅制改革。1994年分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，這個框架增強(qiáng)了中央政府財政收入的比重，當(dāng)時的改革使得中央政府在全部財政收入中所占的份額從22%提高到60%，卻沒有改變支出的責(zé)，這樣就有效緩解了中央財政困境。但隨著時間推移，省級以下分稅制遲遲不能到位，地方財政缺口越來越大，有個別省、市的情況可能還要特殊一些。
要干那么多事，但沒有錢，怎么辦，只有依賴土地財政，所以當(dāng)?shù)胤侥貌缓侠淼难氲刎斦愂阵w制說事的時候，他們顯得很無奈。例如，當(dāng)有記者問詢廣州是否有嚴(yán)重的土地財政問題時，市長委托財政局的回答是，2012年廣州地區(qū)稅收收入4300億元，但留在市本級只有三分之一不到，所以顯得土地收入占比大。”“土地收入對廣州財收確實比較重要”。這里面講到的就是央地關(guān)系問題。
第三種叫屈聲是近年來比較多的，也是最為莫衷一是的。也就是，不少地方認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化就是搞建設(shè)，沒錢建設(shè)，只有土地財政。有次，有個地方領(lǐng)導(dǎo)跟我手一攤，說，城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)要搞，讓誰來也得賣地��！
關(guān)于土地財政，地方的叫屈聲還有其他種種，但主要就這么三種。
上面第一第二這兩種叫屈聲，盡管里面不是百分之百地合理，但畢竟都有合理成分。第一種叫屈聲涉及到土地財政的概念，以及土地財政的風(fēng)險評估。土地財政作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，由多個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)綜合反映，土地收入占地方財收的比例，即便是同一個數(shù)字，在不同的城市所表示出來的“危險”程度并不完全相同。一定限度內(nèi)有合理性，超越一定限度則需要進(jìn)行預(yù)警、公開監(jiān)督。這個方面，分類研判而不是一棒子打下去，似乎更加重要。如果有必要，全國應(yīng)建立土地財政風(fēng)險評級的制度。
第二種叫屈聲涉及到改革現(xiàn)行的財政稅收體制。 這種叫屈聲有相對多合理的成分在里面。1994年設(shè)計這項制度時，我國的城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到30%，其迅猛發(fā)展的勢頭以及由此帶來的問題，并沒有被廣為關(guān)注。20年來的情況有很大的不同，快速城鎮(zhèn)化背景下，人口大量流動。尤其是東部廣東、浙江都有四五千萬的外來流動人口，必然給地方帶來巨大的財政支出壓力，這是以往忽略的。從世界上多數(shù)國家來看，類似教育、醫(yī)療這類支出，多由中央政府或央地區(qū)擔(dān)，我國的教育、醫(yī)療、社會保障等，皆由地方政府承擔(dān)，并不符合制度設(shè)計的一般規(guī)律。
第三種叫屈聲，聽起來有理，實際上禁不住推敲。這類土地財政問題，根本原因在于，地方政府鋪了太大的攤子，特別是貪大求洋，大造新城。攤子一鋪下去，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，哪來的錢，只有依靠賣地。賣地的錢繼續(xù)用來鋪攤子，結(jié)果循還往復(fù)，背上了越來越大的包袱，陷入越來越深的泥坑。
去年我所在的中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心進(jìn)行調(diào)研，每個省會城市都要建造4座多新城，每個地級市在建1.5個新城。新城面積小則幾十，中則幾百，上千平方公里也不稀奇。最近我們還注意到一類例子，就是原先低成本生長出來的小城鎮(zhèn)、中小城市，一旦列入試點或者“升格”，地方政府馬上忘記“循序漸進(jìn)”這一規(guī)律，馬上啟動大尺度的規(guī)劃修編，城市建設(shè)成本成幾何級數(shù)上升。
上述城市發(fā)展模式，反過來會倒逼地方政府不得深度依賴土地財政。如果這種思路不改變，這種粗放的發(fā)展模式不改變，土地財政的深度套牢也就無解。
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