2014年全國兩會，“土地財政”依舊是代表委員們口中的熱詞之一。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，去年全國土地出讓總金額達到了4.1萬億元，今年年初一線城市又呈現(xiàn)出了“房冷地熱”的局面，土地市場的升溫讓“土地財政”的話題有了進一步發(fā)酵的空間。

對于“土地財政”的理解，大致可歸納為三種：狹義的，僅指土地出讓收入，即土地出讓價款或者繳入國庫的土地出讓收入；廣義的，除了土地出讓收入以及與土地直接相關的稅收，還包含了由此衍生的土地融資；還有介于二者之間的，包含了土地出讓收入和與土地直接相關的稅收，如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、契稅。目前，社會主流觀點大多直接將土地出讓收入等同于“土地財政”。

隨著我國改革的不斷深化和市場經濟的日益發(fā)展，土地出讓收入快速增長，對整個社會經濟發(fā)展體現(xiàn)的作用越來越大，社會各界對土地出讓收入及其收益分配的關注與改革呼聲日益高漲。中央政府及相關業(yè)務主管部門也調整和出臺了新的管理政策，規(guī)范了土地出讓收支管理，不斷優(yōu)化土地出讓收益分配支出結構，提高資金使用效益。

現(xiàn)實

成本升收益降，“土地財政”不可持續(xù)

隨著土地有償使用制度的完善、土地市場化水平的提高，土地取得成本大幅上升，直至逼近或達到土地市場價格的水平，土地出讓的收益空間將越來越窄。

隨著土地有償使用制度改革的深化，特別是招拍掛制度的全面推行，土地出讓收入快速增長。然而土地出讓收入占地方政府財政收入比重居高不下，形成了事實上的“土地財政”依賴。據(jù)統(tǒng)計，2005年，土地出讓收入占地方財政本級收入的39%，2010年達到峰值為67%，2012年持續(xù)下降為44%。

不可否認的是，土地出讓成本在快速上升，而收益卻在不斷下降。土地出讓成本包括征地和拆遷補償費用、前期土地開發(fā)費用、土地出讓業(yè)務費等直接成本以及補助被征地農民社會保障費用、保持被征地農民原有生活水平補貼費用、支付破產或改制企業(yè)職工安置費用等補償性成本。成本性費用需要先行支付，不能成為地方政府的可支配財力。

根據(jù)測算，2009~2012年土地出讓收益分別為6545.49億元、12665.75億元、9423.24億元、6261.4億元，占當年土地出讓收入比重分別為45.96%、43.08%、28.14%、21.67%，呈快速下降趨勢。

隨著土地有償使用制度的完善、土地市場化水平的提高，土地取得成本將大幅上升，直至逼近或達到土地市場價格的水平，土地出讓的收益空間將越來越窄，甚至出現(xiàn)無利可圖的狀況。同時，土地供應中新增建設用地比重的降低和存量建設用地比重的上升，將進一步加快土地取得成本上升的趨勢。

另外，土地出讓收入具有不穩(wěn)定與不可持續(xù)的特性。在經濟形勢發(fā)生變化時，土地出讓收入可能發(fā)生較大波動。例如，2008年的金融危機、2012年的國家房地產宏觀調控，導致土地市場出現(xiàn)了土地流拍、出讓價格下跌等情形。2012年，土地出讓收入同比下降18%，出讓收益同比下降33.6%。不穩(wěn)定收入導致不穩(wěn)定支出，易引發(fā)地方財政收入與支出隨經濟周期而波動，并進一步加劇經濟周期的波動幅度。根據(jù)“十二五”規(guī)劃的土地供給和需求情況，土地出讓收入還會維持高位一段時間。但從長期看，土地出讓收入的增長是不可持續(xù)的。這是由土地的稀缺、不可再生性確定的。另外，集體農用地轉用征收，城市建設用地規(guī)模的擴大，以及由此為基礎而形成的土地出讓，會受限于土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、國家糧食安全等多種因素的剛性制約。

目前，扣除成本的土地出讓收入，即土地出讓收益才是政府的可支配財力，這部分收益主要用于城市建設支出、農村基礎設施建設支出、農業(yè)土地開發(fā)、城鎮(zhèn)廉租住房保障、農田水利建設資金、教育資金、新增建設用地土地有償使用費。近些年，土地出讓收益支出結構不斷優(yōu)化。土地出讓收益更多用于反哺農業(yè)、農村和農民，有力地改善了農村生產生活條件；用于廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造等保障性安居工程支出，這部分比重呈逐年上升趨勢；而用于城市建設支出的比重大幅下降。

問題

收支管理不規(guī)范，“土地財政”有隱憂

土地出讓收入使用缺乏長遠安排，當期收入當期使用，結余很少，甚至透支未來支撐眼前發(fā)展，而且賣地收入成為部分城市主要的收入來源。

土地出讓的成本與收益管理方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的明確界定。首先，對開發(fā)經營土地的成本與收益，特別是土地前期開發(fā)成本的核算還存在模糊空間。土地出讓收入成本性支出中土地前期開發(fā)成本過高，2009~2012年累計支出近1.5萬億元，主要用于道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、土地平整等基礎設施建設支出。而土地出讓收益支出中有部分也用于城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設支出。成本支出與收益支出存在較大重疊部分。其次，對土地出讓收益沒有明確界定，缺乏科學統(tǒng)一規(guī)范的分類標準與核算口徑。各種土地收益概念不一，不利于實踐中的操作與核算。

土地出讓收支管理存在不規(guī)范的情況。一是土地出讓收入征收中存在違規(guī)減免與抵扣。2011年例行督察發(fā)現(xiàn)51個城市989個項目欠征土地出讓收入303.65億元；2012年發(fā)現(xiàn)52個地區(qū)違規(guī)減免和欠征土地出讓收入問題比較突出，造成國有土地資產流失。二是土地出讓收入不按規(guī)定支出。一些地方超范圍支出，部分應用于城市建設的資金被用作基礎設施建設、償還政府及企業(yè)債務等。

國有土地收益基金未能發(fā)揮其作用。2009~2012年全國計提國有土地收益基金占土地出讓收入國庫數(shù)的比例維持在3%~3.5%；基本上當年計提當年支出，結余很少，未能發(fā)揮制度設計所賦予的職能。財政安排的資金和計提的國有土地收益基金不足，實踐操作中收購儲備的成本往往要土地出讓后才能從土地出讓收入中撥付，大多數(shù)要靠貸款進行收儲。

土地出讓收入使用缺乏長遠安排。當期收入當期使用，結余很少，甚至透支未來支撐眼前發(fā)展，而且賣地收入成為部分城市主要的收入來源。根據(jù)中國指數(shù)研究院的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年全國120個城市土地出讓金總額為18814.4億元，部分城市作為財政預算外收入的土地出讓收入占地方財政收入的比重超過50%，事實上形成地方財政對土地出讓收入的過度依賴。根據(jù)審計署公布的《關于2011年全國地方政府性債務審計結果》，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。截至2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額為6.71萬億元，其中有2.55萬億元由地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源，占地方債務的38%。而按照現(xiàn)行制度規(guī)定，土地出讓收入要全額納入地方政府性基金預算管理，不能用于平衡公共財政預算，更不能用于彌補一般行政運行經費。

被征地農民未能充分分享土地增值收益。近年來，各地不斷提高征地補償標準與被征地農民社會保障水平，進行多元安置。但是，增加的土地出讓成本補償性開支中很大部分支出用于城鄉(xiāng)接合部的征地拆遷費，整體被征地農民的補償水平仍然很低，社會保障水平不高。低進高出的土地出讓模式加大了被征地農民的利益訴求。

實體經濟發(fā)展與產業(yè)結構調整缺乏動力。一方面，過多地追求土地出讓收入，勢必抬高土地供應價格，增加實體經濟運行成本和費用，削弱其競爭力。另一方面，對土地相關產業(yè)高度依賴，很難全面兼顧產業(yè)結構調整和宏觀調控因素，造成產業(yè)結構和經濟結構調整缺乏動力，新型工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后，影響和制約經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。

建議

善用土地收益基金，完善土地財稅制度

建立以土地出讓收入為主要資金來源的土地基金，實現(xiàn)平衡收入和支出，化解財政收支不可持續(xù)性和財政收支彈性系數(shù)過高帶來的風險。

土地出讓收益分配是我國經濟收入分配和再分配的重要部分，是國家調整和優(yōu)化經濟結構的重要領域，必須給予高度重視。

現(xiàn)階段，應該繼續(xù)深化土地有償使用制度改革。繼續(xù)擴大土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和各類社會事業(yè)用地實行有償使用；對未有償使用的經營性項目用地，通過征收國有土地年租金等方式納入有償使用范圍。探索實行租讓結合的工業(yè)用地供應制度，建立存量工業(yè)用地退出激勵機制。建立健全集體經營性建設用地有償使用制度。

土地出讓收支管理方面，應該嚴格執(zhí)行國家相關政策規(guī)定。推進預算公開制度，加大土地出讓收支的預算透明度，接受社會監(jiān)督。加強預算執(zhí)行管理，嚴格預算調整程序，避免用土地出讓收入來彌補財政支出不足的缺口或用于償還債務。改變目前將土地出讓收益按比例不斷切割和延展的做法，提高用于民生和農村支出的比例，限制用于城市建設支出的數(shù)額。

建立以土地出讓收入為主要資金來源支撐的土地基金。設立穩(wěn)定的基金，將政府在資源豐沛期獲得的一部分“超額”收入存儲起來，以備資源枯竭時使用，實現(xiàn)平衡收入和支出，化解財政收支不可持續(xù)性和財政收支彈性系數(shù)過高帶來的風險。明確土地收益基金的來源、使用、管理等，減少土地儲備對貸款的依賴；儲備土地變現(xiàn)后，及時將土地收購儲備成本撥付到土地收益基金，當年不能動用，保證土地收益基金的可持續(xù)利用和穩(wěn)定增長。

改革和完善土地財稅制度是當務之急。對土地出讓金、農業(yè)土地開發(fā)資金、新增建設用地土地有償使用費、國有土地收益等地方政府基金收入與預算外收入，進行規(guī)范整理，強化預算管理和監(jiān)督機制，有的轉化為稅收形式，不適宜轉化為稅收的項目應進一步核減壓縮。探索建立不動產稅收制度，建立城鎮(zhèn)發(fā)展更多依賴地方稅收收入的籌資機制。加強涉地稅收征繳管理，建立透明的地方財政體系。

改革現(xiàn)行征地制度，逐步提高被征地農民在土地出讓收益分配中的份額。探索建立有利于保障被征地農民利益，促進土地節(jié)約集約利用的利益分配機制，從根本上遏制地方政府大量圈占和出讓土地的沖動，減少“土地財政”引發(fā)的社會風險。

（作者單位：中國土地勘測規(guī)劃院）