當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 提要：本文通過對華北某村三起土地征收案例的分析，討論農(nóng)民對集體土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知。農(nóng)民的土地認(rèn)知有如下內(nèi)容：土地所有權(quán)屬于國家，集體和個體同時享有土地支配權(quán)；國家有需要時可以在征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上征收土地，但是在使用后應(yīng)將土地歸還給農(nóng)民或者至少在處置時征求農(nóng)民意見。這一認(rèn)知與國家現(xiàn)有政策法規(guī)不相吻合，認(rèn)知的形成則與新中國建國以來的獨特歷史進(jìn)程緊密相關(guān)。農(nóng)民的土地認(rèn)知對中國土地制度變革具有重要參考意義，制度改革應(yīng)當(dāng)沿著尊重農(nóng)民土地權(quán)利的方向進(jìn)行。
關(guān)鍵詞：集體土地 產(chǎn)權(quán) 認(rèn)知 征地
一、問題的提出
中國30多年的改革歷程，是一部逐漸引入市場機(jī)制的歷史，也是一部重新界定產(chǎn)權(quán)的歷史；不過迄今為止，市場機(jī)制的推進(jìn)和新的產(chǎn)權(quán)制度的建立還是尚待完成的事業(yè)。
科斯指出：權(quán)利的界定是市場交易的基本前提（科斯，1994/1959:73），但是，如何界定產(chǎn)權(quán)，尤其是在市場機(jī)制不健全的情況下，如何進(jìn)行清晰的產(chǎn)權(quán)界定，科斯定理并沒有回答。中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論了公有制產(chǎn)權(quán)的模糊特征和非市場合約性質(zhì)（李稻葵，1997；周其仁，2004a），研究產(chǎn)權(quán)的中國社會學(xué)家則揭示了“產(chǎn)權(quán)的社會視角”（曹正漢，2008），指出產(chǎn)權(quán)是嵌入于社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和社會過程之中的（劉世定，2003；周雪光，2005），他們因而致力于回答：在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，在實際的社會運作中，公有制產(chǎn)權(quán)的實踐邏輯是什么？產(chǎn)權(quán)究竟如何界定？產(chǎn)權(quán)的界定和建構(gòu)過程受到社會結(jié)構(gòu)和社會行動怎樣的約束和形塑（劉世定，2003；張靜，2003, 2005；張小軍，2004；申靜、王漢生，2005；折曉葉、陳嬰嬰，2005；曹正漢，2008）？
產(chǎn)權(quán)的運作實踐及其結(jié)果，取決于在大的結(jié)構(gòu)背景制約下當(dāng)事各方的行動策略和互動過程；而當(dāng)事者所采取的行動和策略，則基于其對產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)變更的認(rèn)知和預(yù)期。本文嘗試探討產(chǎn)權(quán)當(dāng)事者的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，具體而言，本文的問題是，作為產(chǎn)權(quán)重要主體的農(nóng)民，是否了解以及如何看待包括征地制度在內(nèi)的土地政策法規(guī)？他們對于農(nóng)村集體土地究竟有著怎樣的權(quán)屬認(rèn)知？
對這一問題的回答兼具理論與現(xiàn)實的意義。社會學(xué)對社會規(guī)則（包括法權(quán)）的關(guān)注，不僅重視規(guī)則本身，更重視規(guī)則被社會成員認(rèn)知、認(rèn)可和遵循的實際狀況。關(guān)于社會認(rèn)知在產(chǎn)權(quán)界定中的重要意義已為研究者所注意。劉世定區(qū)分了國家法定的產(chǎn)權(quán)邊界與社會認(rèn)知的產(chǎn)權(quán)邊界，指出社會認(rèn)知在規(guī)則建立和秩序達(dá)成的過程中起著基礎(chǔ)性的作用（劉世定，2003：57-64）。農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎所有農(nóng)民的利益和整個社會的穩(wěn)定，涉及面廣且難以處理，因而對農(nóng)民土地認(rèn)知的考察尤為必要和迫切。此外，一直以來，作為農(nóng)村用地主體和征地對象的農(nóng)民，除了被迫以抗?fàn)幮袆颖響B(tài)之外，鮮有機(jī)會表達(dá)他們對土地的觀念和訴求。在筆者看來，他們的觀念、聲音和訴求理應(yīng)獲得重視和尊重，不單因為這是對一個人口龐大但處于弱勢的社會群體的適合態(tài)度，更是因為，了解農(nóng)民的土地認(rèn)知，對于深入認(rèn)識包括征地制度在內(nèi)的農(nóng)村土地制度的改革實踐具有直接而重要的參考價值。
近年來，現(xiàn)行的征地制度在實施中引發(fā)了很多社會矛盾和沖突，研究表明，近年爆發(fā)的群體性事件，一半左右集中于征地拆遷（中國社會科學(xué)院“社會形勢分析與預(yù)測”課題組， 2012），農(nóng)村征地糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c（于建嶸，2005）。與此同時，我們也看到，盡管由征地引發(fā)的社會沖突和農(nóng)民抗?fàn)幵絹碓蕉�，征地的難度越來越高，但是總體上，在過去短短30年中，大量農(nóng)村土地依然被相對平穩(wěn)和相對容易地征走了。數(shù)據(jù)表明，1996-2005年，全國耕地保有量從19.51億畝減少到18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降至1.39畝；1998-2005年，中國城市建成區(qū)面積從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均以6.18%的速度擴(kuò)張（張曙光，2011:36）。2005年，全國各類開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，超過當(dāng)時全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬平方公里的總面積；經(jīng)過整頓，國家級和省級的開發(fā)區(qū)還有1568個，規(guī)劃面積1.02萬平方公里（蔣省三等，2010:2）。為什么如此大量的土地能夠輕易地被征走？無疑，被征走的土地構(gòu)成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，而農(nóng)民也從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中分享了收益，有了進(jìn)城打工、進(jìn)廠做工的機(jī)會，但這并不構(gòu)成土地被低價乃至無償拿走的正當(dāng)和充分的理由。無疑，集體所有制的產(chǎn)權(quán)模糊和“所有者缺位”所導(dǎo)致的責(zé)任分散減少了征地的阻力，但這不足以解釋代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的村（組）組織為何一直沒有站出來且在土地被征后并未被村民追究責(zé)任。無疑，政府的強(qiáng)力威懾，官員、開發(fā)商和部分鄉(xiāng)村干部的強(qiáng)制、欺瞞等行為多少消減了征地的難度，但是大肆圈地之所以得以盛行，政府官員、開發(fā)商和部分鄉(xiāng)村干部之所以能夠肆無忌憚地強(qiáng)制、欺瞞乃至上下其手，不正多多少少地暗示，在農(nóng)民那里存在某些因素，給了這樣的行為以機(jī)會、空子、便利乃至某種激勵？無疑，在一些情形下，征地引發(fā)了如廣東烏坎事件那般的激烈抗?fàn)�，而在另一些案例中，農(nóng)民卻并沒有采取任何行動，是什么因素影響到農(nóng)民的作為或不作為？
很難想象，缺少了農(nóng)民在某種程度上的同意、容忍乃至配合，那么多的農(nóng)村土地能夠被如此輕易地低價乃至無償拿走，而并沒有在較大范圍內(nèi)引發(fā)社會沖突和動蕩。本文試圖表明，在既定的結(jié)構(gòu)和制度的約束和壓力下，正是農(nóng)民對土地的權(quán)屬認(rèn)知，一定程度上決定了他們的行動選擇，并在客觀上使得征地變得相對容易，也為部分官員、開發(fā)商和鄉(xiāng)村干部的欺瞞乃至上下其手提供了方便或機(jī)會。
二、研究案例
河村是華北平原的一個大村，擁有人口3700多人，耕地4500畝，河灘地1000多畝。村南300米處，一條縣域公路自西向東從農(nóng)田穿過。隨著居住條件的改善和村里人口的增加，村莊逐漸南擴(kuò)至公路邊沿。由于地理位置優(yōu)越，公路兩邊陸續(xù)出現(xiàn)一些商鋪，并于1990年代中期形成了一條長約1500米的商業(yè)街，地段商業(yè)價值急劇上升。毗鄰有兩幅土地，分別為鄉(xiāng)電管所、鄉(xiāng)供銷社分站所用。
在商業(yè)街的核心部位，有一塊約2畝的土地，于1980年代初被縣電業(yè)局征收，建起鄉(xiāng)電管所。1998年，電管所搬離，經(jīng)與村委會協(xié)商，空出的地方由村委會買回作村委辦公室，電管所搬遷的時候，村干部還去幫忙拉桌椅。但是這塊地方最終卻被當(dāng)時的村里電工占去，該電工因工作關(guān)系與電管所所長熟稔，通過私下活動以4.5萬元價格得到那塊地方，隨即蓋起一棟四層樓房出租。本來說好由村委會買回，結(jié)果卻歸了個人，對于這一橫生枝節(jié)，部分村干部和村民心有不滿，卻也只好認(rèn)了，按照他們的說法，畢竟那個電工是本村人。
與電管所毗鄰的一塊土地，面積達(dá)4.04畝，鄉(xiāng)供銷社于1976年與河村大隊簽訂協(xié)議，在這里建起供銷社分站，同年10月縣革委會下發(fā)批復(fù)文件同意征用土地。進(jìn)入改革時期，當(dāng)?shù)毓╀N社系統(tǒng)逐漸萎縮，1996年底，鄉(xiāng)社主任徑自將分站土地房屋作價8萬塊錢轉(zhuǎn)讓給縣生產(chǎn)資料公司職工董某，河村村委會以分站土地屬村里所有、理應(yīng)由村里買回為由，前往交涉未果，隨即將部分房門上鎖，并占據(jù)北庫房4間用做村委會辦公室。董某認(rèn)為自己擁有合法手續(xù)，包括由縣土地局批復(fù)的國有土地使用權(quán)證，故而有權(quán)使用分站土地房屋；村里則堅稱分站土地屬于村里，且村民擁有供銷社股份，對于分站的購買有優(yōu)先權(quán)，更何況鄉(xiāng)供銷社私自出賣分站，不合情理。雙方幾經(jīng)協(xié)商未果，董某一紙訴狀將河村村委會告上法庭。2000年縣法院一審判決認(rèn)定鄉(xiāng)供銷社與董某的買賣協(xié)議無效；2003年市中院終審判決，則改判該協(xié)議合法有效，要求河村村委會停止侵害。由于河村是大村，事涉社會穩(wěn)定，判決“執(zhí)行難”，而董某則持續(xù)上訪至國家信訪局，縣法院受當(dāng)?shù)卣ㄎ?zé)成，繼續(xù)新一輪調(diào)解（執(zhí)行和解）。董某一度同意以20萬價碼將分站轉(zhuǎn)給河村，村干部數(shù)度召開村民代表會議，征得村民同意接受這一要價，但董某旋即抬高價碼至23萬�？h法院為盡快了結(jié)此事，強(qiáng)行給村主任上銬施壓，迫使村里接受新價碼；不料，銬人事件導(dǎo)致村主任老伴心臟病復(fù)發(fā)身亡，河村村民悲憤莫名，大規(guī)模圍堵縣法院和縣政府�？h鄉(xiāng)官員反復(fù)做安撫工作，勉強(qiáng)穩(wěn)住事態(tài)�？h法院再度被責(zé)成調(diào)解處理此案，縣法院院長親自出面向董某施壓。董某不肯就范，但眼見占用分站無望，遂于2006年初向法院申請停止執(zhí)行，隨即將分站土地房屋轉(zhuǎn)讓給河村一地痞人物薛某。薛某找到村干部威逼利誘，小動作不斷蠶食分站，不過忌憚于村里輿論，卻也不敢明目張膽占用那塊地方。僵持局面持續(xù)至今。
商業(yè)街往東的公路兩邊，都是村里耕地。1990年代初，市縣政府致力于依托當(dāng)?shù)貧v史古跡發(fā)展旅游業(yè)，沿路兩邊征收了約30畝土地，以便將公路拓寬。地被征走后，村民并未獲得補(bǔ)償，但村民也并沒有起來反對。據(jù)被訪村民講，按照當(dāng)?shù)卣f法，拓寬路面方便了村民行走，而旅游線路的開辟也將帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮，令村民從中受益。由于所征土地早已承包到戶，損失不能單由這些戶承擔(dān)，村里從機(jī)動地中抽出一部分，給受損失戶補(bǔ)足了土地，也就是說，全村共同承擔(dān)了損失，而村民們對此并無不同意見。2000年后，當(dāng)?shù)卣鴦幼h再次拓寬路面，以便在公路兩邊搞綠化，卻被村干部和村民攔下了。村民質(zhì)疑，毀了莊稼種花草，沒見過這么糟蹋土地的，路兩邊的莊稼難道還不夠“綠化”嗎？
三、集體土地權(quán)屬：農(nóng)民的不同認(rèn)知
根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個體享有對農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)；不過，農(nóng)民對土地的使用權(quán)利只限于農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地要轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，除了例外的情況，[ 例外的情況包括興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，參見《土地管理法》第四十三條。]必須先經(jīng)由政府征地，由集體所有轉(zhuǎn)歸國有�！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地�！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l至五十一條并對征地批準(zhǔn)權(quán)限、方案實施、征地補(bǔ)償、補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償費的使用、被征地農(nóng)民的安置等相關(guān)事宜做出了具體規(guī)定。
在國家政策法規(guī)中，盡管不同歷史時期的土地權(quán)屬界定不同，而且無疑在某些內(nèi)容上存在繁復(fù)蕪雜或模糊不清之處，例如，何謂公共利益的需要，農(nóng)民集體究竟何指，等等，但是國有與集體所有之間的權(quán)屬界定是相對明確的，土地一旦被征收即由集體所有轉(zhuǎn)歸國有，這一點也是清楚的。
現(xiàn)在回到研究案例。在前兩個案例中，兩幅土地初始皆屬河村，均是在文革后期或改革初期被縣鄉(xiāng)相關(guān)單位征收，征收過程中都不曾出現(xiàn)問題，之后這些單位或萎縮或退出，相繼將土地轉(zhuǎn)讓。所不同的是，電管所土地轉(zhuǎn)讓沒有出現(xiàn)什么大的問題，而供銷社土地卻引發(fā)了一場曠日持久的沖突，釀成在縣鄉(xiāng)掛號的重大群體事件。同是國有土地轉(zhuǎn)讓，何以結(jié)果迥異？村民們給出的回答是，前一宗土地轉(zhuǎn)給了本村人，后一宗土地卻不經(jīng)與村里商量就給了一個外人。電管所的土地轉(zhuǎn)讓，雖然令部分村干部和村民頗有怨言，不過畢竟只是村內(nèi)分配出現(xiàn)的問題，土地終歸沒有落入外人手中。供銷社問題就完全不同，本是村里的土地，卻被一個外人占了去，這是斷斷不能接受的（“土地是老祖宗留下的基業(yè)，豈能讓外人占了去！”）。雖則董某最后將土地轉(zhuǎn)給了本村人薛某，表面看土地回到了村里人手中，但在村民看來，這很可能只是二人玩兒的一個花招（假買賣），薛某“本就不是個正祥人（好人）”，是個見利忘義幫董某“抄村里后路”的“十足的賣國賊”；而即便他們的買賣是真的，也并不意味著糾紛的合理解決。供銷社在最初若是給了一位村民，如同電管所土地那樣，可能就不會有什么事，現(xiàn)在則只能由村委會堂堂正正接手，因為供銷社的事情前后歷經(jīng)十?dāng)?shù)年波折，耗費了村民大量時間、錢財、精力和情感，一位村主任家中被砸，另一位村主任屈辱被銬、其老伴病發(fā)身亡，“供銷社”早已成為一個高度敏感和具有特殊意涵的符號。
土地一旦由集體所有轉(zhuǎn)為國有，即與村莊和村民脫離關(guān)系，村民為何還要對其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓橫加阻攔呢？村民的理由是，地是村里的地，國家（當(dāng)初建供銷社）需要用地，就應(yīng)該給，也不能不給；但是，國家用完了，就該把地歸還村里，退一步講，即便土地不歸村里了，因為當(dāng)初是歸村里的，要轉(zhuǎn)讓的話，也應(yīng)先征求村里意見，村民也擁有購買優(yōu)先權(quán)。
供銷社那片地方，原先是我們八隊的地，被鄉(xiāng)供銷社占用做了分站。后來分站要賣，我們村里就說，你不用了，要賣，得先讓我們村買，不能先賣給外邊，因為是我們村的土地。結(jié)果鄉(xiāng)供銷社偷偷把地賣了，村里不干，就打起官司來了。（問：村里認(rèn)為應(yīng)將這片地方歸還給河村的人多嗎？）咳，全村老百姓都是這樣認(rèn)為！老百姓就是這么認(rèn)為！這個差（錯）不了！當(dāng)初只是簽了占用協(xié)議，沒賣給他們，只是讓他們用，他們只是賠了480塊錢的青苗費。當(dāng)時簽了協(xié)議的，上面沒有一個字說賣給他們了。（村支書WYQ，20061124）
上述說法得到其他村民的證實。查看當(dāng)初的用地協(xié)議及更正協(xié)議，這兩份由大隊會計起草的文件是這樣寫的（著重號為筆者所加）：
茲有西鄉(xiāng)供銷社，需要在河村大隊蓋分站，經(jīng)公社批準(zhǔn)，西鄉(xiāng)供銷社與河村大隊協(xié)商，河村大隊愿將村南耕地讓給西鄉(xiāng)供銷社占用……由西鄉(xiāng)社給河村大隊產(chǎn)量賠款每畝150……（用地協(xié)議書，1976年3月15日）
……以上地4.04畝為我大隊一級地。按國家規(guī)定每畝價格120.00元，共價484.80元。農(nóng)業(yè)稅和產(chǎn)量均按國家規(guī)定減免。（更正協(xié)議書，1978年3月10日）
鑒于數(shù)十年來土地制度變更頻繁，土地權(quán)屬認(rèn)識模糊，歷史遺留問題眾多，屢屢引發(fā)沖突和爭議，國家土地管理部門特別出臺《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995），對不同情況予以澄清。其中第十六條明確規(guī)定：“（自一九六二年九月）《六十條》公布時起至一九八二年五月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：1、簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的；2、經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)使用的；3、進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動力的；4、接受農(nóng)民集體饋贈的；5、已購買原集體所有的建筑物的；6、農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。”在供銷社案例中，雙方簽訂協(xié)議的20世紀(jì)70年代，供銷社性質(zhì)為全民所有制商業(yè)企業(yè)，正適用上述條款。[ 除了土地管理部門出臺的規(guī)定，國家其他相關(guān)部門也曾先后針對一些典型案例給出指導(dǎo)意見或發(fā)布相關(guān)文件，例如中華全國供銷合作總社、國土資源部2002年曾分別對河南一起供銷合作社土地權(quán)屬糾紛案例給予復(fù)函作答，參見中華全國供銷合作總社《關(guān)于澠池縣西村供銷合作社土地權(quán)屬糾紛問題的復(fù)函》、國土資源部《關(guān)于供銷合作社使用土地權(quán)屬問題的復(fù)函》，分別參見http://www.nxcoop.com/web/zc729.htm及中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心、國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心編，2006：364-365。但是由于相關(guān)文件和意見對民眾認(rèn)知和訴求重視不夠，諸多沖突和爭議并沒有被圓滿化解。] 事實上，當(dāng)初不僅簽署了協(xié)議，經(jīng)過了批準(zhǔn)，進(jìn)行了補(bǔ)償，而且縣革委會民政局專門下發(fā)了同意征用土地的批復(fù)。只是，這是一份村民在當(dāng)時沒有見到、即便見到也無法領(lǐng)會其涵義的批復(fù)，在他們的理解中，有了上級批準(zhǔn)和用地協(xié)議就足夠了，當(dāng)對方在法庭上出示了這份征地批復(fù)的時候，村干部和村民甚至一度懷疑那是對方刻意偽造的，村里后來專門派人前往縣檔案局查找，結(jié)果發(fā)現(xiàn)果真有那個東西，但是即便如此，籠罩在村民心頭的困惑和疑慮依然無法消除。
�。▎枺和恋匾徽髯卟痪蛯儆趪辛藛�？）是啊，征走了，屬于國家了，本來就屬于國家嘛。（問：按照國家法規(guī)，農(nóng)地被外來單位轉(zhuǎn)用作其他用途，就得先把地征了，一征走就不再屬于村里了。）就是這個，我們想不通，不能接受！你想啊，鄰居來借東西，好心好意借給他用，結(jié)果借著借著就變成他的了，這道理講得通��？退一步說，就算地不屬于河村了，那也是從我們這兒征走的吧，你現(xiàn)在不用了，要賣，也得優(yōu)先賣給河村，河村也有購買優(yōu)先權(quán)，就跟說繼承權(quán)似的，河村是第一繼承人。（村支書WYQ，20061124）
那么村民的聲稱是否只是基于一種利益上的算計和考慮，即意圖通過宣稱土地權(quán)利來獲取供銷社土地的利益呢？村民對此給出了否定回答。事實上，大多村民對供銷社的事情抱持一種矛盾心理，一方面希望村干部出頭爭一個說法，另一方面又怕他們借機(jī)揮霍貪污。
哎呀，那才值幾個錢兒呀？就是爭個理兒，爭口氣兒，那時候那片地兒不值多少錢。我們的地，老祖宗留下的東西，被人不言一聲兒就拿走了，換了你能咽下這口氣呀？砸鍋賣鐵也得打官司�，F(xiàn)在無論是誰當(dāng)干部，必須第一個解決這個事兒�。ù逦敝魅蜽XX，20120507）
在這個事兒上，糟的錢兒多了！打官司十年，每年都要糟進(jìn)去兩三萬塊錢。誰接手了誰揮霍，打官司成了給個人撈錢制造條件了……（村民ZCM，20060719）
不僅村干部和村民認(rèn)為供銷社土地應(yīng)當(dāng)歸屬村里，接受訪談的當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)干部，也大都認(rèn)同這一點。
這個事兒吧，從情節(jié)上考慮，還得尊重歷史，這片地方應(yīng)該歸河村。即便不歸河村，即便變成了國有土地，出讓了也應(yīng)該先給河村使用，畢竟這是人家的地塊兒。這個事兒啊，合法不合理。（常務(wù)副鄉(xiāng)長TCQ，20061119）
上述兩個案例，顯示了村民對土地的強(qiáng)烈權(quán)利訴求，他們明確表示：土地是我們的。
再看第三個案例。土地?zé)o需補(bǔ)償就被輕易征走了（或許補(bǔ)償被截留了，待查），村民并未覺著有何不妥，也沒有采取反對的行動。在他們的理解中，土地都是國家的。國家要修路，需要土地，自然得給，也不能不給。這次征地如此，前次供銷社和電業(yè)局征地也是如此。
（問：上面有補(bǔ)償款下來嗎？）沒有……不知道，反正大家都沒有發(fā)。（沒給補(bǔ)償怎么就同意征地了？）地是國家的嘛。修路是好事嘛，對村里也有利。國家出錢修路，也沒問我們要錢。（問：你說地是國家的？不是村里的地嗎？）對嘛，是村里的地，村里的地也屬于國家的嘛。（村民SCL，20121020）
不過，盡管“土地都是國家的”，要用就征走，事情卻并不到此為止。在村民的預(yù)期中，待土地用完了，還要還給村里（因為土地也是村里的），一給一還都是自然而然的事。
�。▎枺杭偃缡旰蠊凡辉偈褂昧耍匪纪恋貞�(yīng)該如何處置？）不用了就還給我們唄。（問：如果不還呢？如果給了其他人呢？）那不能！不應(yīng)該呀。你政府用的時候，痛痛快快就給你了，你用完不得痛快還回來呀，得講道理嘛。（村民SCL，20121020）
我們看到，土地被征走了，潛在的危機(jī)卻也同時埋下了�？梢韵胍�，假如公路一直使用下去，自然不會出現(xiàn)什么問題；而一旦規(guī)劃變更，公路廢棄，所占土地如何處置便成為問題，倘若如電管所土地那樣仍歸村里使用，自然問題不大，倘若如供銷社土地那樣被轉(zhuǎn)讓他人，權(quán)屬爭議的出現(xiàn)恐怕在所難免。從政策法規(guī)講，土地征走，村民接受，征地即告順利結(jié)束，之后若再出現(xiàn)爭議，則屬國有土地轉(zhuǎn)讓問題，前后相區(qū)別，一碼歸一碼。而從農(nóng)民的角度看，前后相連，是一連串事件，或者說是同一事件中的不同階段，后面發(fā)生的事會影響到他們對前面的事的判斷和評價，以供銷社土地爭端來說，村民們就認(rèn)為：早知道你政府和供銷社做事不地道，當(dāng)初就不該把地給你。
在田野調(diào)研中，筆者專門就農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問題詢問了40位河村村民（包括10位現(xiàn)任或以前的村干部），結(jié)果顯示，除了一名前支書表示歸集體所有（原話是“歸村委會所有”），兩名村民回答歸個人所有，其余所有村干部和村民都認(rèn)為，自己耕種的土地是國家的（關(guān)于宅基地,28人回答歸屬個人，其余12人回答歸屬國家）。一位村民解釋：國家就是所有中國人的地主嘛（村民ZJT，20110430）。更有一位村民表示：國家要征地，那是國家給你臉面，你就得給，不能給臉不要臉（村民WXJ，20120502）。
一方面宣稱土地屬于國家，另一方面又堅持“土地是我們的”，應(yīng)該如何理解村民這看似矛盾的表達(dá)？
問題毋寧在于，在村民認(rèn)知和表述中的“屬于國家”、“征地”與國家法規(guī)中的“屬于國家”、“征地”之間，存在著一定偏差�；诤哟灏咐�，我們可以將村民對土地權(quán)屬的認(rèn)知概括如下。
首先，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于國家。在農(nóng)民的認(rèn)識中，“要說起來，一切都是國家的”，無論集體還是個體，都是這個“國家”（盡管農(nóng)民也許對于這個國家并沒有多少認(rèn)識）的一部分，歸屬集體或者個體的物，也就都?xì)w屬這個“國家”。簡言之，個人、家庭、家族、村莊，一切都是國家的，仿佛傳統(tǒng)社會 “普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。不過不能由此認(rèn)為，土地的國家所有權(quán)只是一種名分，只具有象征意義。在通常情況下，國家是蓄而不發(fā)的，一旦需要，就會行使其實實在在的權(quán)力。在農(nóng)民眼中，無論集體化、人民公社化還是家庭承包制都是由國家決定，先前種地交公糧都是交給國家，現(xiàn)在給糧食補(bǔ)貼的也是國家，是國家規(guī)定了土地不能買賣，近年有些地方出現(xiàn)的合村并居也是在政府主導(dǎo)下實施的，等等，在在都是土地屬于國家的明證，也是國家行使土地所有權(quán)的具體體現(xiàn)。
其次，集體和個體享有充分的支配土地的權(quán)利；相應(yīng)地，在橫向的村莊村民之間，土地權(quán)利有著清晰的劃分。這一權(quán)利是在國家所有權(quán)之下的，是第二位的，但卻是要超越于所謂承包經(jīng)營權(quán)的（突出的表現(xiàn)是農(nóng)民大多將宅基地和自留地視作個人私產(chǎn)）。在農(nóng)民看來，盡管土地屬于國家，但是終歸要落實到誰去管理使用的問題，畢竟國家無法直接實現(xiàn)對土地的占有和使用，而農(nóng)民就是種地的，就是要跟土地打交道，農(nóng)民與土地本就是天然合一的。至于這一權(quán)利能在多大程度上實現(xiàn)，要取決于國家（代表國家的各級政府與官員）與農(nóng)民之間的互動�？梢哉J(rèn)為，圍繞土地權(quán)利，國家與農(nóng)民之間存在著一條隱秘的話語和行動的邊界，這一邊界并非完全清晰，也并非一成不變，而是隨著雙方的互動及情勢的變化而不斷伸縮回旋。在通常情形下，農(nóng)民固然處于弱勢的地位，卻也依然期許在承擔(dān)了對國家的義務(wù)之外，自己能擁有支配土地的權(quán)利，事實上國家對此也是頗為微妙地予以小心翼翼的承認(rèn)的。此外，前面提到，從農(nóng)民與國家的縱向關(guān)系講，難以將國家力量排除在外；而基于集體和個體的權(quán)利，在橫向的農(nóng)民個體、家庭、家族、村莊等之間，在對物的權(quán)屬上，則存在著明晰的邊界和確鑿的排他性，相關(guān)各方的認(rèn)知通常也是默契一致的。[ 在申靜和王漢生所討論的一起征地案例中，一旦有機(jī)會從中獲益，村民對村社土地的支配權(quán)甚至能夠順延到被征后暫時處于無主狀態(tài)的土地上去，研究者因此注意到鄉(xiāng)村社會中一個具有普適性的原則：劃地為界，盡管集體產(chǎn)權(quán)不時受到來自上邊的權(quán)力的干擾，盡管集體內(nèi)部存在著產(chǎn)權(quán)糾紛和爭議，但是集體在橫向上的排他性是很明確的（申靜、王漢生，2005）。]
再次，在征地問題上，正因為土地屬于國家，所以在有需要的時候，國家就可以把土地征走；正因為農(nóng)民同時擁有橫向排他的支配土地的權(quán)利，所以國家在征地后也負(fù)有對農(nóng)民的義務(wù)：在使用中代為守護(hù)征走的土地，在使用后把土地歸還給農(nóng)民，或者至少在處置時先征求農(nóng)民的意見。對征地的這一態(tài)度，最集中地反映了農(nóng)民的土地認(rèn)知。
這里需要留意兩個不同的法律概念：“征用”和“征收”。征收是指為了公共利益需要，國家將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制征歸國有；征用是指為了公共利益需要而強(qiáng)制性地使用農(nóng)民集體所有的土地。二者的共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償；不同之處在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜�，而征用不涉及所有�?quán)的改變，征用后土地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，使用完畢后需要將土地交還給農(nóng)民集體。需要指出的是，國家自1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》及1954年第一部《憲法》開始，就沒有區(qū)分上述兩種不同的情形，而統(tǒng)稱為“征用”，這一狀況一直持續(xù)到2004年《憲法》和《土地管理法》的修正。2004年3月14日，十屆人大二次會議審議通過《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用。”同年8月28日，《土地管理法》作出相應(yīng)修改，將第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，同時將其他條款中的“征用”修改為“征收”。一向為社會民眾明了的兩個意思，卻被國家法律以同一概念長期混淆使用，直到近年才做出區(qū)分，這一事實耐人尋味。
通常所謂征地，主要是就征收而言，即征地涉及所有權(quán)的改變，由集體所有轉(zhuǎn)歸國家所有。農(nóng)民理解的征地，則并不涉及所有權(quán)的改變，因為土地始終屬于國家所有。就不涉及所有權(quán)的改變這一點而言，農(nóng)民對征地的理解更接近于“征用”概念。目前的征地制度最令農(nóng)民疑惑不解和無法認(rèn)同的地方在于：第一，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)作非農(nóng)用，必先經(jīng)過征地程序（除了例外條款），在農(nóng)民理解中，自己擁有支配土地的權(quán)利，適合農(nóng)用則農(nóng)用，適合非農(nóng)用則轉(zhuǎn)用；第二點是，一旦土地被征，即由集體所有轉(zhuǎn)為國有，在農(nóng)民理解中，土地本就屬于國有嘛。
回顧河村三個案例，三宗土地的征收過程都很順利，征地補(bǔ)償并不多甚或沒有，村民也并無反對意見或阻攔行動，這正與農(nóng)民土地認(rèn)知的一方面關(guān)聯(lián)——縱向不排斥國家，“土地是國家的”；及至后來電管所土地的處置安然無事，供銷社土地的處置出現(xiàn)爭端，公路占地將來是否引發(fā)爭議則要視土地歸入誰手而定，這與農(nóng)民土地認(rèn)知的另一方面關(guān)聯(lián)——橫向排斥其他個體或群體，“土地是我們的”。當(dāng)然，電管所土地和公路占地的未來權(quán)屬仍然存在隱患，因為仍存在著被作為國有土地轉(zhuǎn)讓給外人的可能。
那么，上述概括具有多大程度上的普遍性和多大范圍內(nèi)的適用性呢？一些研究者就農(nóng)民土地權(quán)屬意識問題在一些區(qū)域進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果均顯示，大部分農(nóng)民都認(rèn)定農(nóng)用地所有權(quán)屬于國家（參見表1）。與此同時，有研究者也注意到，認(rèn)同土地屬于國家，并不妨礙被訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有支配和處理土地的權(quán)利（陳小君等，2004，2010；梅東海，2007），一項專門針對農(nóng)民宅基地權(quán)屬認(rèn)識的調(diào)查更表明，69%的農(nóng)戶認(rèn)為自己享有宅基地所有權(quán)，74%的農(nóng)戶認(rèn)為自己擁有包括將宅基地轉(zhuǎn)賣村外人在內(nèi)的處置權(quán)（彭長生，2012）。
表1
這些研究表明，前面對農(nóng)民土地認(rèn)知的粗略概括，可以在更大地域范圍內(nèi)得到印證。當(dāng)然，全國各地社會經(jīng)濟(jì)情勢不一，社會認(rèn)知自然有所差異；且隨著時間的推移和對政策法規(guī)的了解漸多，對土地的認(rèn)知也會出現(xiàn)改變�？傮w而言，越是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村，越是社會經(jīng)濟(jì)狀況相形落后的地區(qū)，上述概括越易于得到印證。
四、農(nóng)民土地認(rèn)知：“規(guī)劃的社會變遷”的歷史遺產(chǎn)
如何理解農(nóng)民的土地認(rèn)知？這一認(rèn)知是怎樣形成的？
有研究者認(rèn)為，農(nóng)民的土地認(rèn)知與國家法規(guī)之間的偏離，反映出農(nóng)民的法律意識薄弱，加強(qiáng)普法教育是當(dāng)務(wù)之急，送法下鄉(xiāng)任重而道遠(yuǎn)（鄭永流等，2004；彭長生，2012）。單從法規(guī)應(yīng)當(dāng)被遵守這一點講，上述觀點有一定道理，普通農(nóng)民忙于生計，對政策法規(guī)往往頗多隔膜；不過，農(nóng)民因為紛爭出現(xiàn)而開始對政策法規(guī)有所了解時，對其卻也并不認(rèn)同，這意味著什么呢？正如亞里士多德告訴我們的：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”（亞里士多德，1965：199）。倘若問題出在法律的制訂上，上述觀點的解釋力就有限了。
另有研究者認(rèn)為，集體所有權(quán)的主體缺位、權(quán)能殘缺，導(dǎo)致集體所有權(quán)在村民觀念中是虛無的，村民因此傾向于認(rèn)為土地所有權(quán)歸屬國家（陳小君等，2004：8-10）。集體所有權(quán)的模糊不清無疑導(dǎo)致了諸多的問題和紛爭，也在相當(dāng)程度上影響到農(nóng)民的土地認(rèn)知，但是，單單指出集體所有權(quán)的模糊、殘缺和虛無，并不能為深入理解這一權(quán)屬的性質(zhì)及其何以出現(xiàn)提供更多啟示，而且也無法解釋，它為什么單向地促使村民在認(rèn)識上接受土地屬于國家而不是屬于個體？在更深入的調(diào)查中，前述研究者意識到，問題的關(guān)鍵在于國家公權(quán)力在農(nóng)村地權(quán)方面的強(qiáng)勢介入使得村集體基本上淪為基層政府的附庸，農(nóng)民普遍認(rèn)為村集體代表國家甚或?qū)⑵涞韧趪覚C(jī)關(guān)，因而混淆了國家所有與集體所有的內(nèi)涵（陳小君等，2010）。這是值得一試的解釋路徑，可惜研究者只是一筆帶過。
筆者認(rèn)為，追溯土地集體所有制的演變過程，[ 經(jīng)濟(jì)史家秦暉試圖從更長的歷史時段中尋求對中國土地制度和“農(nóng)民中國”的深入理解。他指出，依照歷史學(xué)家趙儷生的研究，上古時期中國實行的井田式土地公有制實為一種“公社”而非“國有制”。從戰(zhàn)國時期秦國推行“廢井田，開阡陌”開始，這一帶有很強(qiáng)血緣、公社色彩的井田制逐漸廢除，土地私有制由此建立，但在皇權(quán)專制的背景下，這種土地私有制是有限度的，且不說“授田制”、“均田制”等制度安排的存在，國家權(quán)力可以輕而易舉地根據(jù)統(tǒng)治需要收回土地或者對土地進(jìn)行調(diào)整。“法家一方面強(qiáng)化國家壟斷，一方面推行反宗法的‘偽個人主義’，實現(xiàn)了周秦之變，建成了極權(quán)帝國。因此，極權(quán)帝國通常都喜歡發(fā)展科層組織，而不喜歡小共同體——如同政治上喜歡官僚制，不喜歡貴族制……這以后‘國有’和‘私有’才在小共同體的廢墟上并行不悖地(也就是說，并非‘私有’取代‘國有’)發(fā)展起來。一方面國家對土地的控制比西周時大大強(qiáng)化，另一方面原來的宗族公社瓦解成‘借父耰鉏慮有德色，母取箕帚立而啐語’的狀態(tài)，當(dāng)然，這種‘私有’盡管可以發(fā)展到幾乎六親不認(rèn)的地步，在官府面前卻軟弱無比，實際是‘偽私有’而已。從這樣的視野不僅可以重新認(rèn)識農(nóng)民史，對‘農(nóng)民中國’的宏觀歷史走向與現(xiàn)代化道路也會有更深刻的理解”（秦暉，2007）。在專制權(quán)力下，導(dǎo)致土地兼并的主要因素并非建立在平等自愿基礎(chǔ)上的土地買賣，而是社會上大量存在的享有特權(quán)的“豪強(qiáng)劣紳”的巧取豪奪。“中國歷史上所謂的‘兼并’在本質(zhì)上并不是經(jīng)濟(jì)行為而是權(quán)力行為……這樣的‘兼并’就其主流而言，與其說是富民兼并貧民，‘大私有’兼并‘小私有’，不如說是有權(quán)者兼并無權(quán)者（包括無權(quán)的富民）、權(quán)貴兼并平民、統(tǒng)治者兼并所有者”（秦暉，1997）。]我們或可獲得更深入的理解。
地主土地兼并、農(nóng)民起義抗?fàn)�，一向是解釋中國歷史的邏輯主線，也是共產(chǎn)黨推行土地革命、推翻舊政權(quán)的道義理由。然而，越來越多的研究表明，這一描繪并不完全符合歷史的真實（趙岡、陳鐘毅，2006；秦暉、金雁，2010）。中共黨內(nèi)農(nóng)村問題權(quán)威專家杜潤生也認(rèn)為：“從中國農(nóng)村看，可分配的土地并不多，地主富農(nóng)占有的土地不到50%，而不是一向所說的70%～80%。直到最近，有幾位學(xué)者對民國以來的歷次調(diào)查重新做了整理，發(fā)現(xiàn)地主占有的土地，還不到總量的40%，其人口約占5%。土改的結(jié)果，農(nóng)民所得只有為數(shù)不大的一塊地租”（杜潤生，2005:18）。既然如此，為什么中共還要以“打土豪分田地”相號召，發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土改呢？問題的關(guān)鍵在于，土改不僅是一項經(jīng)濟(jì)制度的改革，更是一場推進(jìn)政治變革的階級斗爭，它打翻了原有的鄉(xiāng)村精英，顛倒了整個鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”（杜潤生，2005:17-19），確立了共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村的權(quán)力基礎(chǔ)，這不僅對新政權(quán)的建立至關(guān)重要，而且對后來的中國社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
經(jīng)過土地改革，“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全村人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配”（1947年10月《中國土地法大綱》）。土改極大地改變了無數(shù)人的生命歷程和生活境遇，深刻地影響了人們對于生活的解釋和對于周圍世界的認(rèn)知，使得人們強(qiáng)烈感受到國家這一來自外部的強(qiáng)大力量的存在，土改運動中的訴苦、翻身（以及后來的憶苦思甜）作為中國革命中重塑農(nóng)民國家觀念的一種重要機(jī)制，有效地促成了農(nóng)民的建立在感激和敬畏雙重基礎(chǔ)上的國家認(rèn)同（孫立平，2005：399－405）。因為土地、房屋、財產(chǎn)，“一切都是共產(chǎn)黨、毛主席給的”，所以心存感激，在國家后來要求拿出土地的時候，拒斥心理就弱；因為感受到黨和國家無所不能的強(qiáng)大力量，所以心存敬畏，不敢不給。
以河村為例，據(jù)一份完成于1971年的村史記載，在土改之前，河村計有土地4800畝，1700口人，380戶，其中貧下中農(nóng)240戶，占有土地1500畝，中農(nóng)120戶，占有土地1500畝，地主富農(nóng)共20戶，占有土地1800畝。1944年，村里建立第一個黨支部。1947年秋，國民黨撤退后，“在共產(chǎn)黨、毛主席的領(lǐng)導(dǎo)下”，河村組織貧下中農(nóng)展開了轟轟烈烈的土地改革運動：
黨派來工作組，組織長工、短工、貧下中農(nóng)講革命道理，進(jìn)行訴苦教育，以增強(qiáng)對地、富強(qiáng)烈的階級仇恨。廣大的貧下中農(nóng)很快地發(fā)動起來，向幾十年來騎在人民頭上的地、富展開了激烈斗爭……把他們掃地出門，沒收了全部家產(chǎn)，并把民憤極大、罪大惡極的地主份子關(guān)起來做反省，向貧下中農(nóng)交代罪惡。
斗爭了地主，廣大貧下中農(nóng)喜氣洋洋，把斗爭的勝利果實按著階級劃分，合理地分下去，貧民團(tuán)、農(nóng)會按著黨中央毛主席制定的土地法大綱，進(jìn)行了土地平分，把地富的土地分給貧下中農(nóng)。從此，我們貧下中農(nóng)徹底翻了身，有了地種，有了糧吃，有了衣穿，過上了幸福的生活，萬眾歡騰，載歌載舞，放聲歌唱偉大領(lǐng)袖毛主席，歌唱領(lǐng)導(dǎo)我們翻身求解放的偉大、光榮、正確的中國共產(chǎn)黨�。ê哟宕迨罚�1971）
如果說，土地改革帶給普通農(nóng)民的是感激與敬畏的雙重感受，那么，隨后的強(qiáng)制集體化和人民公社化以及一系列大大小小的政治運動所帶給農(nóng)民的，就更多的是一種敬畏乃至驚懼了。
對農(nóng)業(yè)的社會主義改造是意識形態(tài)上的既定目標(biāo)，土地改革為其提供了客觀基礎(chǔ)和條件。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁看來，經(jīng)由土改所形成的農(nóng)民的土地私有制其實是一種國家制造的所有制。“這種私有制不是產(chǎn)權(quán)市場長期自發(fā)交易的產(chǎn)物，而是國家組織大規(guī)模群眾階級斗爭直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果……領(lǐng)導(dǎo)了土地改革那樣一場私有化運動的國家，就把自己的意志鑄入了農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國家的意志改變的時候，農(nóng)民的私有制就必須改變”。因為“通過政治運動制造了所有權(quán)的國家，同樣可以通過政治運動改變所有權(quán)”（周其仁，2004a：10-11）。本來計劃要用15年乃至更長時間完成的社會主義改造，在短短幾年內(nèi)就強(qiáng)力推行了。正是在強(qiáng)迫集體化過程中，農(nóng)民的私有土地被收歸高級農(nóng)業(yè)合作社所有（宅基地還屬于私人所有），初步形成了土地的集體所有制。1956-1957年，農(nóng)民對合作化不滿，鬧退社，被壓制下來；部分地方偷偷試行包產(chǎn)到戶，再被壓制。
人民公社化后，農(nóng)地所有權(quán)被劃歸公社或生產(chǎn)大隊。1958年中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出：“人民公社的集體所有制中，已經(jīng)包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長，逐步地代替集體所有制。”在國家的設(shè)想中，集體所有制只是邁向全民所有制和共產(chǎn)主義的一種臨時過渡，該決議豪邁地宣布：“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式，它將發(fā)展成為未來共產(chǎn)主義社會的基層單位……共產(chǎn)主義在我國的實現(xiàn)，已經(jīng)不是什么遙遠(yuǎn)將來的事情了……”當(dāng)年8月，《人民日報》發(fā)表長篇報道宣稱：“……人民公社將會在不遠(yuǎn)的時期，把社員們帶向人類歷史上最高的仙境……”（薄一波，1993：740）[ 當(dāng)時各地向共產(chǎn)主義過渡如火如荼，一個極端的例子是，1958年10月中旬的一天，湖北當(dāng)陽縣跑馬鄉(xiāng)黨委書記召開大會宣布：11月7日是社會主義結(jié)束之日，11月8日是共產(chǎn)主義開始之日，會一開完，大家就可以上街去拿商店的東西，商店的東西拿完之后，就去拿別人家的，小孩也不分你的我的了。鄉(xiāng)黨委書記補(bǔ)充說，只保留一條：老婆還是自己的；不過這一條，還得請示上級（薄一波，1993：754-755）。提這個例子，是想表明，這些發(fā)生在農(nóng)民眼前的事情，會對農(nóng)民產(chǎn)生直接影響。相形之下，后來發(fā)生在廟堂之上關(guān)于法規(guī)政策制定的討論，農(nóng)民恐怕就隔膜了。] 在河村，1953年成立了多個互助組，1954年出現(xiàn)第一個初級合作社；1955年冬天成立了高級農(nóng)業(yè)合作社； 1958年8月村所在地區(qū)成立了人民公社，“建起了通向共產(chǎn)主義的金橋”（河村村史，1971）。在經(jīng)歷了饑荒悲劇之后，雖然被迫進(jìn)行調(diào)整，回歸到“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的高級社結(jié)構(gòu)，但在1962年9月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》這一被要求“每條每款一字不漏地、原原本本地告訴群眾”的被稱作“人民公社憲法”的著名文件中，作為農(nóng)民生活資料的宅基地所有權(quán)也被明確劃歸集體所有。[ 這是第一個明確提及將農(nóng)民宅基地劃歸集體所有的文件。該文件第21條規(guī)定：生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。在此之前分別于1961年3月和6月公布的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》和《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》都規(guī)定：生產(chǎn)大隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)大隊所有，盡管已經(jīng)隱含地將農(nóng)民宅基地收歸集體，但是沒有明確提及宅基地。]
文革10年后，進(jìn)入改革時期，市場機(jī)制引入，民眾權(quán)利稍有伸張。農(nóng)村土地參照集體化時期的自留地政策，所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)地集體所有、家庭經(jīng)營，宅基地集體所有、家庭使用。在河村，1981年 7月，社員自留地由原來的9.6％擴(kuò)大到15％，1983年實行包產(chǎn)到戶。不過，1982年討論頒布第四部憲法時，關(guān)于土地部分的法條，主要的考慮仍然是農(nóng)村土地國有化，只是顧忌到“宣布國有，震動太大”，又鑒于要“先把城市定了”，農(nóng)村土地可通過征地逐步過渡、用漸進(jìn)辦法實現(xiàn)國有，集體所有制始才得以暫時保留（許崇德，2003:644-645、665-666、679-682）。[ 著名憲法專家許崇德先生親歷了1982年修憲全過程，在其著作中詳細(xì)記錄了憲法修改委員會關(guān)于土地所有權(quán)問題的歷次會議討論。另外需要指出的是，1982年憲法修正案宣布“城市的土地屬于國家所有”，是第一次將過去憲法及其歷次修正案確立的土地國有范圍擴(kuò)大到全部城市土地。1975年《憲法》第6條尚有如下表達(dá)：“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。”這表明至少到文革行將結(jié)束的時候，城市土地還沒有完全屬于國家所有，否則也就無需“實行征購、征用或者收歸國有”。文革結(jié)束后的1978年憲法也沒有宣布全部城市土地國有化，而且直到1982年前并沒有關(guān)于國家如何對全部城市土地完成實行征購、征用或者收歸國有的歷史記載�？赡艿那樾问牵�“城市土地屬于國有”，并沒有經(jīng)過政府的具體作為，而直接由1982年憲法宣布而成。相關(guān)討論參見周其仁，2004a：88。]雖然農(nóng)村土地國有化沒有被寫入憲法，“維護(hù)土地的社會主義公有制”的基本立法宗旨卻一直延續(xù)至今。
回顧20世紀(jì)中葉以來的中國歷史，我們看到，強(qiáng)大的國家權(quán)力和意識形態(tài)宣稱無時無刻不在影響著農(nóng)民的觀感和認(rèn)知。政權(quán)力量強(qiáng)勢主導(dǎo)，始而劃此私為彼私，繼而劃私為公，逐步實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有計劃、全方位的改造，形成對村莊與村民的嚴(yán)密而強(qiáng)力的控制。正是在這樣一種費孝通先生所謂“規(guī)劃的社會變遷”的獨特的歷史進(jìn)程中，經(jīng)歷了強(qiáng)制集體化和人民公社化的洗禮，驚魂未定而又不無期許的普通農(nóng)民，接受了土地事實上屬于國家的現(xiàn)實，形成了土地屬于國家的深刻認(rèn)識。進(jìn)入改革時期，農(nóng)民土地權(quán)利有所伸張，但是政權(quán)力量的影響依然巨大，基層政府隨意干擾村莊事務(wù)的事例層出不窮，依然在一定程度上持續(xù)強(qiáng)化著農(nóng)民的既有認(rèn)知。
不過，享有土地權(quán)利，是農(nóng)民的天然訴求，哪怕歷經(jīng)非常時期，遭受遏制打壓，卻也生生不息，不絕如縷。 “嚴(yán)重的問題在于教育農(nóng)民”，這句話本身就表明了農(nóng)民土地訴求的堅韌。改革之后，隨著權(quán)利意識的日漸覺醒，農(nóng)民的土地訴求愈益強(qiáng)烈。
在集體化時代，集體所有制作為一種暫時的過渡性質(zhì)的制度安排，實質(zhì)上成為國家汲取農(nóng)村資源和控制鄉(xiāng)村的工具。進(jìn)入改革時期，社會情勢發(fā)生重大變化，隨著市場化進(jìn)程的推進(jìn)，民眾權(quán)益意識的蘇醒和提高，原有的制度安排迫切需要改變；與此同時，社會主義意識形態(tài)得以延續(xù)并持續(xù)發(fā)生影響。一方面要堅持既有意識形態(tài)，堅持土地的社會主義公有制，一方面要被迫回應(yīng)市場化的現(xiàn)實和挑戰(zhàn)，滿足民眾和不同利益主體的權(quán)利訴求，通過名義上所有權(quán)和使用權(quán)的分離，農(nóng)民的土地權(quán)益得以部分實現(xiàn)，集體所有制開始被賦予新的意涵，充實新的內(nèi)容，由原來意識形態(tài)構(gòu)想中暫時性和過渡性的安排轉(zhuǎn)而成為一種妥協(xié)的和權(quán)宜的因而也是模糊的和不確定的制度。[ 有學(xué)者注意到了土地集體所有權(quán)的不確定性和模糊之處，認(rèn)為這種模糊和不確定性是政策設(shè)計者有意為之的結(jié)果，因為正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，關(guān)于土地權(quán)屬的法律條款只有保持一定程度的模糊和不確定性，保持一定的回旋余地，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度才能順利運行，才能應(yīng)對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的突發(fā)事件。他稱之為“有意的制度模糊”（Deliberate institutional ambiguity）（Ho，2001,2005）。而在筆者看來，意識形態(tài)宣稱與現(xiàn)實的要求，共同導(dǎo)致了目前的土地制度安排確有其模糊之處，但這卻不是有意設(shè)計的結(jié)果，恰恰相反，是在無法做到明晰的情況下，不得已而進(jìn)行妥協(xié)和權(quán)變的結(jié)果。]集體所有權(quán)如何有效實現(xiàn)，成為備受關(guān)注和需要解決的問題。
我們現(xiàn)在可以得出判斷，看似矛盾的兩個宣稱“土地屬于國家”、“土地是我們的”，其實并不矛盾。農(nóng)民認(rèn)同土地屬于國家，這表明他們無力、無法排除因而接受了國家介入的權(quán)力；“土地是我們的”，則表明他們依然力圖伸張自身的權(quán)利。在對中國傳統(tǒng)社會的紳權(quán)的分析中，費孝通先生認(rèn)為，封建解體、皇權(quán)確立之后，專制皇權(quán)無遠(yuǎn)弗屆，被統(tǒng)治者隨時面臨權(quán)力的威脅，而借著在行政官僚系統(tǒng)中謀一個位置（成為官僚）作掩護(hù)，紳士們找到了一個“逃避權(quán)力的淵藪”。費先生寫道：“這些欲求自保的資產(chǎn)階級靠近政權(quán)、為皇帝當(dāng)差、進(jìn)入官僚的戰(zhàn)略，卻并不是攻勢，而是守勢；不是積極的目的，而是消極的目的——并不想去‘取而代之’，而是想逃避，‘吃不到自己’”（費孝通，1999 /1948：236-237）。我們可以說，農(nóng)民同樣處于守勢，也是出于消極的目的——通過承認(rèn)國家介入乃至決定的權(quán)力，來換取自己作為農(nóng)民使用土地的權(quán)利；承認(rèn)對方的權(quán)力，實則希望對方少來干擾，隱隱然是一種“我都已經(jīng)這樣了，你還要怎么樣呢”的態(tài)度。當(dāng)然，這里需要補(bǔ)充一點，農(nóng)民承認(rèn)土地屬于國家，并非完全出于被迫，實則也有相當(dāng)?shù)男母是樵傅某煞帧Ｉ鐣髁x意識形態(tài)宣稱中對公平正義的強(qiáng)調(diào)、對美好未來的描繪，在很大程度上契合了農(nóng)民的生存?zhèn)惱碛^，對農(nóng)民有著莫大的吸引力；此外，農(nóng)村社會也需要擁有力量和權(quán)威的國家政權(quán)來充當(dāng)農(nóng)村社會內(nèi)部的調(diào)停者、仲裁者乃至公平的資源分配者。
五、簡短的小結(jié)與討論
一直以來，中國城鄉(xiāng)之間存在著一種不對等的關(guān)系，偏重城鎮(zhèn)的國家對鄉(xiāng)村的長期單向汲取，導(dǎo)致了目前城鄉(xiāng)之間的巨大差距。改革之前，國家通過低價糧食和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度汲取工業(yè)化發(fā)展資金，通過戶籍制度將農(nóng)民限制在鄉(xiāng)村。改革以來，城鎮(zhèn)化加速，雖然農(nóng)村狀況有所改善，但基本的體制因素并無根本改變，城鎮(zhèn)需要土地，就通過低價補(bǔ)償和征地制度征收土地，需要勞動力，就利用微薄的薪資吸納農(nóng)民工進(jìn)城，但是，所實現(xiàn)的只是要素（勞動力和土地）的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化。需要則取，不需則堵，農(nóng)民和農(nóng)村的需要，則較少予以考慮。這種單向的汲取和剝奪導(dǎo)致一系列的社會后果，遠(yuǎn)至1959-1961年間的災(zāi)難，近至當(dāng)下面臨的所謂鄉(xiāng)村“空心化”。
近年來，隨著國家財力的迅速增加，民眾呼吁的日漸強(qiáng)烈，城鄉(xiāng)關(guān)系開始經(jīng)歷深刻的調(diào)整，出現(xiàn)歷史性的變化，總體上進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，成為今后一段時期面臨的重大歷史任務(wù)。
現(xiàn)行的征地制度，正是不對等的城鄉(xiāng)關(guān)系的一個基本方面，也是它的一個結(jié)果。城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入調(diào)整時期，征地制度改革也就相應(yīng)地提上日程。
回到本文開頭提出的問題，我們看到，農(nóng)民的土地認(rèn)知極大地影響著他們在維護(hù)自身土地權(quán)益過程中的行動、策略和選擇。在急速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮中大片土地之所以能夠被輕易地征收，農(nóng)民之所以在一些案例中采取了積極乃至激烈的行動而在另外一些案例中卻選擇了不作為，都與其對土地權(quán)屬的認(rèn)識有關(guān)。
有鑒于此，征地制度的改革，不僅需要考慮農(nóng)民利益上的損失與補(bǔ)償，也需同時顧及農(nóng)民的認(rèn)知觀念。新制度的出臺，要想獲得切實的實施和擁護(hù)，必須傾聽民眾的聲音和訴求，了解民眾的認(rèn)知和接受程度，沿著尊重民眾權(quán)益的方向進(jìn)行。具體而言，對征地制度有如下建議：
第一，嚴(yán)格限定并減少國家征地。既然農(nóng)民對征地有著自己的一套認(rèn)知和理解，嚴(yán)格約束和減少征地行為，就能減少和盡量避免國家征地的政策和行為與農(nóng)民的認(rèn)知發(fā)生抵牾和沖突。
第二，在嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃的前提下，推動集體土地直接入市流轉(zhuǎn)，避開征地對農(nóng)民造成的認(rèn)識上的困擾。
第三，在土地征收過程中，向農(nóng)民清楚解釋“征收”意涵。在征地過程中把相關(guān)法規(guī)及其涵義向農(nóng)民具體說明、詳盡解釋，可以減少和避免因認(rèn)識和理解問題所可能導(dǎo)致的征地后遺癥。
第四，增加征地補(bǔ)償額度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。毋庸諱言，在農(nóng)民的意識中，經(jīng)濟(jì)利益的考慮與對土地的認(rèn)知緊密相關(guān)，征地補(bǔ)償金額的提高，可以在一定程度上消弭農(nóng)民基于土地認(rèn)知而產(chǎn)生的對征地的不滿。
第五，嚴(yán)格征地程序，增加征地透明度，將土地管理法第四十六條內(nèi)容真正落到實處。
作者單位：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所
來源：《社會學(xué)研究》
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