當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 2013年夏初，筆者在滬郊的一個自然村作土地流轉方面的駐村調查時，巧遇一位朱姓老伯。他在“大躍進”時期進城做建筑工，后又在城里當過建筑公司老總，退休后回村定居。我們每晚沿村莊邊界邊散步邊聊天，村莊人口流動和村民住房情況的變動是常談的話題。臨走前一天，老伯給我算了一筆賬：這個村莊的本村常住人口（包含戶籍在村而居住在城鎮(zhèn)的人口）為一百八十五人，自上世紀五十年代來累計外遷人口為三十六人，目前實際在村留守居住人口為五十二人（基本為老年人）。這五十二人的現有居住情況如何呢？根據我們的觀測，村中房屋結構是“三間房”的人家有六戶，“兩間房”的人家有三十八戶。按照當地統(tǒng)一的宅基地使用及房屋建筑標準計算，三間房占地為340.27平方米，兩間房占地為237.5平方米。那么全村住房建筑面積為11066.62平方米，約合16.62畝。如按該村所在區(qū)縣的人均住房面積27.46平方米標準計算，這五十二人“住房城市化”后只需占用2.1畝土地。朱老伯的這番論證，正可為這些年來農村社區(qū)化、土地整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農民上樓等政策和亂象做一個注腳。同類的問題，從土地利用效率的角度和從農民的土地權利角度來看，就大不一樣。
華生教授的新作《城市化轉型與土地陷阱》，正總結和反思了當前學術界圍繞新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革的主要觀點，以及國內外的相關政策實踐。它關注的，是包括類似前述案例所反映的制度變遷的機理。較之于近年來國內相關論著，這本書的特別之處在于避開意識形態(tài)層面的無謂之爭，從新世紀以來風卷殘云的城市化進程和大刀闊斧的新農村建設相反相成的雙向互動之中，抽絲剝繭般揪出了“土地開發(fā)權”這一關鍵變量，并將其產生與流變作為透視中國城鄉(xiāng)發(fā)展既有道路的重要線索，進而將對這一權利的再調整作為設計未來中國“人的城市化”轉軌方案的核心因素。
“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這是新一屆領導人去年秋天在體現其施政綱領的“全面改革六十條”中的明確態(tài)度。政府部門和學術界對城市化或城鎮(zhèn)化的研究熱情長期以來都遠高于農村研究，這當然是社會發(fā)展階段和趨勢的一種反映。但自1997年十五大首提新農村建設、世紀之交三農問題的泛起直到本世紀初正式推動新農村建設以來，關于中國現代化著力點和方向的判斷就出現了一些爭議。一面是攤大餅式粗放占地擴張的城市發(fā)展模式和由此生成的愈發(fā)嚴重的現代城市病，一面是打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、反哺農村旗號而各懷心腹事地惦記農民的三塊地（承包地、宅基地、集體建設用地）甚至明火執(zhí)仗地驅動農民上樓的鬧劇，我們看到整個中國都陷入了莫名其妙的建設狂熱之中，無論是在金融危機之前抑或之后，無論城市還是鄉(xiāng)村，都出現了千人一面的人造“鬼城”——個別農村不顧實際的舊居改造“大躍進”產生的同質化景觀甚至還要可怕。這十來年的城鄉(xiāng)發(fā)展所暴露出的異變，使主要支持新農村建設的學者和主要支持城鎮(zhèn)化道路的學者之間逐漸相看無語，欲說還休。從貧民窟、土地私有化到小產權房，幾乎每一次爭論最后都上綱上線到意識形態(tài)非此即彼的程度。
與此同時，官方的政策語詞也悄然生變。三中全會《決定》文本中是以“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”為標題，將新農村與城鎮(zhèn)化兩塊內容一并涵蓋的。值得注意的是，在習近平所作的《說明》中，涉及這一條時，只談了農村發(fā)展和城鄉(xiāng)一體的部分，獨獨沒有專談城鎮(zhèn)化。在此后的一次視察活動中，他又提到：“一手抓城鎮(zhèn)化，一手抓新農村，即使將來城鎮(zhèn)化達到70%，30%的人還在農村生活。讓農村成為農民幸福生活的美好家園。”進而告誡當地干部，城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化，不要拔苗助長、急于求成，而要積極穩(wěn)妥、水到渠成。隨后的中央城鎮(zhèn)化工作會議公報中的“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的話語，更令備受城市病困擾的小清新們生發(fā)共鳴。這幾次表態(tài)也與新一屆領導人提出的“新四化”或“四化同步”目標相一致，既確認城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現代化的兩大引擎，又要告別傳統(tǒng)發(fā)展模式，并使新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化同步推進。
“四化同步”的提法，帶有潛在的緊迫性，這是迫于國內外環(huán)境突變和戰(zhàn)略機遇期收緊帶來的壓力，試錯空間實已不多。先行國家現代化的成功實踐和一些發(fā)展中國家的沉痛教訓也明示后人，一著棋錯，就可能陷入停滯與倒退的困境。
人類社會分別在幾個不同的發(fā)展階段跨越了相應的障礙。從狩獵經濟向農業(yè)經濟的轉變，仰賴于種植與馴養(yǎng)技術的進步，我們的祖先跨越了生存陷阱。農業(yè)社會中，人們長期受人口數量與農產品產量之間的嚴苛關系制約，是工業(yè)革命的偉力幫助人類跨越了這道關口。農業(yè)國的工業(yè)化轉型，首當其沖的是資源制約下的食品供給壓力，即在一窮二白的基礎上節(jié)衣縮食地積累原始資本，同時保持食品供應的穩(wěn)定，這是李嘉圖-舒爾茨陷阱或工業(yè)化起步陷阱。在這之后，還會出現低人均收入和低儲蓄之間的惡性循環(huán)即低均衡陷阱，以科學和教育為核心的知識生產與技術進步帶來了突破。而到了現代化中期的快速城市化階段，人口由農村向城市的大規(guī)模流動引發(fā)對產業(yè)、資源、環(huán)境、權利的重新調整，如果沒有一個公平的權利分配機制使轉移人口實現體面居住和充分就業(yè)（即可持續(xù)、可融入的市民化），則城市化的大規(guī)模移居就會淪為貧困與機會不均的空間平移，在人口集聚狀態(tài)下，這種懸殊的貧富差距可能激化社會對抗、加深階層斷裂。城市化階段的發(fā)展陷阱，其癥結在于土地權利，焦點是土地開發(fā)權的轉移和分配。
在城市化尚未充分展開時，土地承載的權利是微薄的，土地的增值收益也就無從談起，社會發(fā)展的重心，在于農業(yè)、農村、農民。均田制、零租金的長久土地使用權，加上農民全部稅費負擔的免除，即永佃、自耕、無稅，這是中國傳統(tǒng)小農社會所能設想的最高理想。三十多年的農村改革，基本完成了傳統(tǒng)小農的這一終極目標。1984年重新啟動、1992年開始加速的城市化進程，催生了傳統(tǒng)三農問題的新變種：地由誰來種、人往哪里去、土地增值收益如何分配，即農田流轉、農民進城、農地轉用三大問題。這三個問題中，農地的流轉和規(guī)模經營，絕大部分學者樂見其成，政府也積極推動；農業(yè)轉移人口市民化，學界和政府部門在方向上分歧不大；唯有農地的非農使用，涉及市民、農民、資本、政府多方利益，成了沖突的焦點。
部分執(zhí)著于所有制之爭的人認為，只要土地私有化，農民就能轉變土地用途，隨意進行開發(fā)。這其實是一種誤解。從人類歷史一般角度看，工業(yè)社會以前，擁有一個物品所有權的同時，自然就擁有了開發(fā)、利用乃至毀壞它的全部權利。但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，土地的非農使用和相應的用途管制越來越成為各國的普遍做法，甚至普遍立法將土地的所有權與開發(fā)權相分離，以此處理土地價值波動產生的外部性。即便在私人所有的土地上，不得隨意開發(fā)、搭建、改建也成為常見規(guī)制，前幾年時任香港特首在離任前就陷入了這種土地開發(fā)權糾紛。就中國而言，土地開發(fā)權問題在改革實踐中的逐漸顯現，經歷了一個過程，其間有三個重要時點：1986、1998、2004。
現行的八二憲法制定之時，農村改革已初見成效，而工業(yè)化剛剛加速、城市改革正待起步，因而盡管憲法文本首次明確了城市和農村的土地所有權性質，但土地開發(fā)權的歸屬還遠未提上議事日程。改革的深入帶來了兩方面沖擊：一是沿襲自計劃體制下的無償劃撥的建設用地管理制度，極大放縱了城市建設用地需求的劇烈擴張；二是村村點火、戶戶冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，既促成農地轉工業(yè)用地的事實，也成了后來的農村集體經營性建設用地的主要來源，而富裕農民的改善性建房需求也推升了農村居住用地粗放擴張的浪潮。小漁村深圳的原住村民更是得借特區(qū)政策的風氣之先，在政府鼓勵為外來務工者提供住處的政策導向和農民自身的增收驅動下，建了不少二三十層的高樓，如今坐擁幾十套“小產權房”的“房叔房嬸”們當是不少。為應對改革初期這些“成長的煩惱”，1986年《土地管理法》出臺。以該法為核心的用地管理制度體系的實質，就是對獨立于土地所有權的土地開發(fā)權的管理和分配。此后不久，經國務院批準，深圳市在1987年12月1日首次公開拍賣了一宗開發(fā)土地出讓五十年的使用權，自此開始了城市國有土地的有償出讓。
1998年，城鎮(zhèn)住房體制改革成為新一屆政府提出的五項改革之一，住房分配進入市場化、貨幣化階段。這一年也修訂了《土地管理法》，明確了國家對土地按照農用地、建設用地和未利用地進行用途管制的總體規(guī)劃，基本原則是“嚴格限制農用地轉建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。任何單位和個人進行建設，必須依法申請國有土地”。但《土地管理法》的這次修訂并沒有遏制地方占地擴張的步伐，各地以化整為零、先租后征、先征地改變用途再申請等待用地指標的下達等方式屢屢違規(guī)用地；城市郊區(qū)的撤村并鎮(zhèn)、撤村并居高潮大約也是在這段時期。
2004年，國土資源管理體制進行了改革，所有土地的一級開發(fā)由政府主導進行招、拍、掛出讓，這一原本旨在治理土地開發(fā)亂象的舉措，迅速成為地方政府建立土地財政的契機。但這種壟斷性的制度也最終成為壓倒以經濟適用房為主體的住房體制改革的“最后一根稻草”。由于經適房需要一系列稅費減免和用地限制，地方政府的積極性本就不高；而對開發(fā)商來說，經適房只是廉價拿地的幌子，其限售年限很短、與普通商品房差別有限，因此這時大可掛羊頭賣狗肉改換門庭。各地都涌現出大量一百平方米以上的經適房也就見怪不怪了。
2004年的另一件大事，是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制的創(chuàng)立。當年的國務院28號文首次表示“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，國土部則很快發(fā)了專文并在八省市開展試點。增減掛鉤機制的內容是，只要將農村建設用地復墾為耕地，就可以等面積增加城鎮(zhèn)建設用地征地指標。這一方案的實質是對從計劃經濟體制繼承下來的行政性分配城鎮(zhèn)建設用地指標的補充和改進。其積極意義在于為城鄉(xiāng)互相隔絕的兩種土地所有制度和土地管理制度提供了轉化通兌的渠道，既滿足中央政府保增長、保耕地的意愿，也照顧地方政府的發(fā)展沖動。在試點的八個省市中，以重慶、成都兩地實行的地票制度最為典型。地票模式是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的貨幣化形式，也是其最高形式，這一探索的最大意義在于，它使土地的增值收益可以突破空間區(qū)位的天然束縛，為非城郊農民所分享。遠郊農民是進城務工進而是城市化建設的重要力量，但他們所擁有和離開的農村土地并不或很少增值，他們因就業(yè)而移居的城市土地恰恰會發(fā)生巨大升值，這一逆向配置和相應的權利倒掛，往往是城市化轉型當中諸多社會沖突的根源。
城市的擴張總是平面的，因而城郊農民總是最直接的受惠者。這些只占中國農民整體3%的人群，在城市化的過程中因近水樓臺之故占得先機，甚至很多以并不合法的方式獲得巨大利益。土地開發(fā)權在城市及其近郊的使用，是以絕大部分農村區(qū)域的土地開發(fā)權被無償剝奪和嚴格限制為前提的。換言之，由于城市土地的空間壟斷和外部性，使得政府實施規(guī)劃和用途管制有其合理性，才形成了這種貌似屬于郊區(qū)農民的天然權利而實際上不過是人為區(qū)劃產生的一種特惠。地票將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的指標，物化為可交易的標的物。企業(yè)在土地交易所拍得的地票主要用于城鎮(zhèn)建設用地的招拍掛，提供宅基地復墾的農民則獲得地票價值扣除復墾等費用后的凈收益。這是一個將土地開發(fā)權剝離、轉移并落地的機制，它把非城郊農民土地開發(fā)權的價值呈現于城市化巨鏡的面前。但地票制度的局限在于，它只是強大的行政性建設用地指標體系外的微小增量，即使這樣一個部分，也極易首先用于滿足地方政府的謀地沖動。地票的實踐是區(qū)域性的，而由農民工的跨區(qū)域就業(yè)產生的土地開發(fā)權轉移的巨量需求，卻需要一個全國性的要素市場，這樣龐大而復雜的機制設計顯然受到規(guī)劃部門執(zhí)行能力和既有城市布局的嚴格制約。于是，增減掛鉤機制日漸演化為一種執(zhí)果索因的裱糊法，供地方官員借之拆東墻補西墻，以土地整理之名作應景文章，畫虎不成反類犬，以表面穩(wěn)定的耕地數量和實際下降的耕地質量，拼湊和兌換唯GDP癥狀下的城市建設用地。
人口的集聚、產業(yè)的勃興、土地的高效利用喚醒了城市這個巨人。城市的生長帶來一系列制度的創(chuàng)生或重建。是以，西諺有云，“城市的空氣使人自由”，它針對的正是中世紀領主制度下的人身依附狀態(tài)。城市化是一連串制度變遷。使人的城市化與土地的城市化、權利的城鄉(xiāng)一體與硬件設施的城鄉(xiāng)一體并進，使土地的增值收益取之于民、用之于民，這不僅是歐洲“走出中世紀”的必須，也是中國現代轉型的必須。孫中山當年平均地權、地盡其利、地利共享的主張，日、韓、臺等東亞國家和地區(qū)的實踐都警示我們：新型城鎮(zhèn)化也好、新農村建設也好，最終需要圍繞人來做文章，思量如何保護人的基本權利，激發(fā)人的創(chuàng)造活力。
相關文章相關評論發(fā)表評論