社會保障視野中的農(nóng)村土地制度
夏柱智
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究）
【摘要】廣義的社會保障并非是現(xiàn)代工業(yè)社會特有。中國作為農(nóng)民國家正處于城市化背景下大規(guī)模農(nóng)民流動時期，社會保障制度正在快速變革，具備低水平的多元性。中國土地制度扮演著中國特色的社會保障功能，土地仍然作為農(nóng)民社會保障的核心部分，是農(nóng)民工城鄉(xiāng)之間自由往返的制度前提，應(yīng)該繼續(xù)堅持。
【關(guān)鍵詞】土地制度 社會保障 多元性 農(nóng)民工返鄉(xiāng)
社會保障是一門現(xiàn)代的學科，然而社會保障并非是一個現(xiàn)代議題。人人有生存的本能，這種本能一旦社會化成為公共議題，就誕生了在災(zāi)荒之年、窮困之際、失業(yè)之時如何保障基本生存的問題。目前的社會保障制度研究過多關(guān)心西方式的社會保障，認為可以人為剝離土地對于農(nóng)民的社會保障而不注意研究中國作為一個農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的現(xiàn)實，并沒有注意到均分土地的農(nóng)村土地制度存在一個社會保障功能。
一些學者認為農(nóng)村土地制度改革的困境在于農(nóng)地的生產(chǎn)要素功能與社會保障功能的沖突，因此提出以農(nóng)民自主交易為主要特征的“以土地換社保”，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的社會保障，同時剝離土地的社會保障功能[i]。另外一些學者主要從促進農(nóng)民工市民化的角度，提出通過“以土地換社保”建立農(nóng)民工社會保障加速我國農(nóng)民工市民化進程[ii]。一些地區(qū)已經(jīng)進行試驗，例如成都市溫江區(qū)實行“雙放棄”的政策，所謂雙放棄，準確的表述是：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇[iii]。四川省經(jīng)濟發(fā)展研究院課題組甚至稱“以土地換社保”是健全進城農(nóng)民工社會保障體系的基本思路，以“土地換社保”可以彌補保費空缺，可達到健全進城農(nóng)民社保體系和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的雙重目的[iv]。
以上研究思路顯然只知其一，不知其二，過于理想主義而不注意當前農(nóng)民社會保障的實踐邏輯。第一以土地換社保，那么土地才能換到龐大的資金為農(nóng)民建立社會保障且達到城市社會保障水平？這一點顯然沒有解決。第二社保是國家提供的基本公共品，并不能讓農(nóng)民以放棄土地的代價來獲得。
中國傳統(tǒng)的社會保障制度，主要是自發(fā)形成的宗族內(nèi)部的資源調(diào)劑，資助窮困族人，可抵抗季節(jié)性的糧食短缺和一般災(zāi)荒。宗族內(nèi)部的資源調(diào)劑主要依賴公田所提供的糧食和租金，這種制度維持著傳統(tǒng)社會內(nèi)部的秩序。新中國成立一直到八九十年代，中國工業(yè)化所能提供的基本社會保障還只能滿足城市人口，而無法全部滿足農(nóng)村人口，這個數(shù)目確實太過于龐大而中國財政無法支撐，正好中國特色的集體土地制度滿足了農(nóng)民社會保障要求。
本文試圖從社會保障視野來總結(jié)農(nóng)村土地制度的功能，指出中國農(nóng)民一直以來依靠土地作為基本的社會保障，由國家憲法秩序保障的農(nóng)村土地制度扮演著中國特色的社會保障功能；其次指出在當前國家大規(guī)模介入農(nóng)村社會保障的背景下，土地仍然是農(nóng)民主導的社會保障方式，不可浪漫主義地“以社保換土地”就可以一勞永逸地解決社會保障問題；最后是一個案例的論證，在2008年年末的金融危機中，農(nóng)民工大量失業(yè)之所以可以返鄉(xiāng)正是中國特色的農(nóng)村土地制度提供了保障。
上節(jié)對當前的農(nóng)村社會保障制度的基本特征作了一個概括，指出其低水平的多樣性的特征，集體均分土地提供基本社會保障的傳統(tǒng)和國家逐漸全方位介入農(nóng)民社會保障同時存在。說到底，農(nóng)民社會保障的根本問題在于一個龐大的農(nóng)民國家，農(nóng)民如何才可以享有最基本的社會保障水平？即在無法建立發(fā)達工業(yè)化國家全方位高水平的現(xiàn)代社會保障體系之前，如何雖然低水平但可以保障全體農(nóng)民的基本生存？
在中國歷史上幾千年來一直未解決農(nóng)民的吃飯問題，雖然農(nóng)民是糧食的生產(chǎn)者然而由于抵御自然災(zāi)害能力差，土地占有并不均勻，地主、國家需要從小農(nóng)生產(chǎn)者那里抽取租稅，國家又無力調(diào)配大量的糧食救濟農(nóng)民，以至于長期以來農(nóng)民處于生存不得保障的水平，這也是歷次發(fā)生農(nóng)民革命的最大誘因。費孝通所研究的開弦弓村的案例突出的說明了舊中國農(nóng)民的吃飯問題是多么嚴重：中國農(nóng)村的基本問題是，農(nóng)民的收入降到了不足以維持最低生活水平所需要的程度，而“中國農(nóng)村真正的問題是人民的饑餓問題”。費孝通推而廣之，中國“成千個村莊，像開弦弓一樣，事實上已經(jīng)被入侵者破壞”。[v]
在上個世紀五十年代實行土地改革之后，中國實行是“耕者有其田”的制度，在五十年代末六十年代初實現(xiàn)了新民主革命向社會主義革命過渡，在基層建立人民公社實行以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的集體勞動制度，即“人民公社、三級所有、隊為基礎(chǔ)的制度。這個制度的建立基本目的在于支持中國以重工業(yè)為先導的工業(yè)化，龐大的國家無法與數(shù)億小農(nóng)打交道以提取工業(yè)化所需要的資源，在人民公社時代，社隊所有和集中支配的土地就是農(nóng)民的社會保障，且國家有了調(diào)配全國糧食資源的權(quán)力，在災(zāi)荒時間可以進行再分配。
這個制度在80年代分田到戶實行家庭承包制之后并沒有根本改變。農(nóng)民過去是依賴集體分配的物資，今日是依賴家庭所承包的土地來進行生產(chǎn)。但是土地制度的根本，集體土地所有制沒有改變。溫鐵軍后來的研究說，集體所有農(nóng)戶均分承包的這個土地制度，并不是以效率為第一目標而是以農(nóng)戶基本的社會保障為第一目標。土地成為農(nóng)戶的社會保障，在缺乏一個強大的財政來為龐大的農(nóng)民建立充足的社會保障時，集體所分配的土地就是這個社會保障的替代之物。溫鐵軍把這種為小農(nóng)提供社會保障的集體所有農(nóng)戶均分承包耕種的制度稱之為“小農(nóng)村社制度”，以區(qū)別土地私有基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟。[vi]
這是典型的土地（社會）保障論，這一論點被曹錦清先生稱為“鐵律”，成為反對土地私有化、反對大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的一個重要的理論和經(jīng)驗基礎(chǔ)。曹錦清說：依筆者只見，中國在現(xiàn)階段及今后相當長的時間內(nèi)必須毫不動搖地堅持這項農(nóng)村基本制度，有一個十分重要，也十分簡單地理由：土地（耕地和宅地）承載著億萬農(nóng)戶社會保障的重大責任。在筆者的記憶里，是溫鐵軍先生最早提出土地與億萬農(nóng)民生存、失業(yè)和養(yǎng)老保障之間的關(guān)系。只要我們還無力將8億農(nóng)民的失業(yè)和養(yǎng)老保障從承包土地上剝離出來交由國家財政來承擔，那么土地就不能私有化，筆者把“土地保障論”稱之為鐵軍發(fā)現(xiàn)的“鐵律”。[vii]
這個鐵律今天并沒有實質(zhì)性改變，土地依然是大多數(shù)農(nóng)民的社會保障，只不過呈現(xiàn)出新的形式。國家在新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略下開始大規(guī)模地介入到農(nóng)村社會保障之中，土地在農(nóng)民收入中占據(jù)的比重持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)收入平均只占據(jù)農(nóng)民家庭的一半左右，那么農(nóng)村土地制度扮演的社會保障功能也要采取新的經(jīng)驗和新概念來分析。下面筆者將指出當前農(nóng)民社會保障的特征，并用農(nóng)民工返鄉(xiāng)來驗證農(nóng)村土地制度的重大功能，國家對農(nóng)民社會保障的介入并不能代替土地扮演的角色。
就目標來說，由國家提供的社會保障有兩個基本的目標，第一是基本的生存保障，飽暖是其中的含義，第二是有基本是體面生活及其尊嚴。現(xiàn)代工業(yè)國家基本上取其二，廣發(fā)的發(fā)展中國家的基本目標是其一。應(yīng)該說，中國目前的社會保障體系正在從第一個目標向第二個目標的過渡。這個過渡時期，不同的主體供給不同的社會保障產(chǎn)品，從而農(nóng)民有獲得多樣性社會保障的機會。國家在供給新的社會保障時，并沒有激進地改變農(nóng)民依賴土地的舊社會保障制度的現(xiàn)實，從而使得農(nóng)民的社會保障具有充分的彈性，降低了農(nóng)民家庭的生存風險。
在人民公社時期，集體給全部農(nóng)民提供最低社會保障，集體內(nèi)部實行平均主義，最貧弱的農(nóng)民依靠集體提供最低社會保障，這個制度一直持續(xù)到稅費改革之前，國家大規(guī)模開始建立農(nóng)村社會保障制度開始時。國家在工業(yè)化啟動時期無法為全體國民建立社會保障，只能在工人內(nèi)部建立社會保障，農(nóng)民的社會保障是集體內(nèi)部解決的。
改革開放之后，中國農(nóng)村實行集體所有，農(nóng)戶均分承包的土地制度，隨著農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，新政策規(guī)定耕地可以流轉(zhuǎn)不允許買賣，這防止了貧弱農(nóng)民因為自由地土地流轉(zhuǎn)變相地失去土地，損害農(nóng)民利益。他敏銳地指出學術(shù)界較少從農(nóng)民如何返鄉(xiāng)的角度來農(nóng)民工的安全保障問題、既有的保障如何保有，當新的保障并沒有的時候，且到不到城里去過生活還要看農(nóng)民工自己愿不愿意，每每拿一小部分人來綁架大多數(shù)人，那是別有用心。他們忘記了土地一直是他們的保障，而且是他們可資勞動的生存生產(chǎn)資料[viii]。
同時依靠稅費制度，農(nóng)民不僅交納國家農(nóng)業(yè)稅，還交納地方政府和集體三提五統(tǒng)，這其中就包括了集體給予貧弱農(nóng)民的福利照顧。
這個社會保障制度供給主體是村社集體，卻不能說是現(xiàn)代的社會保障制度，并非是依賴工業(yè)化生產(chǎn)的財富。然而它是中國特色的，因為它高度依賴農(nóng)民集體均分土地（宅基地）的制度，這個保障制度也區(qū)別于傳統(tǒng)社會宗族只能提供小范圍的保障水平，因為村社集體有一個強大的集權(quán)國家為支撐，以一套社會主義革命所確立的土地制度體系為基礎(chǔ)。
稅費改革之后，新的政策取向是建立全民福利國家，開始逐漸動用國家財政全方位覆蓋農(nóng)村社會保障，集體內(nèi)部提供社會保障功能漸漸削弱，部分地區(qū)試行城鄉(xiāng)一體化的社會保障，保障水平大幅度上升�？傮w來說，中國目前的社會保障制度正處于變革之中，傳統(tǒng)以土地為唯一的社會保障方式正在變革，表現(xiàn)在最低生活保障、新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育的普及、農(nóng)民就業(yè)方面等。然而一個基本的現(xiàn)實是，國家難以供給9億農(nóng)民人口的高水平的全方位的社會保障，農(nóng)民要保障基本生存還需要依靠傳統(tǒng)上以土地為主的保障方式，越是在中西部欠發(fā)達地區(qū)越是這樣。因此稱改革時期的農(nóng)民社會保障制度的特征是低水平的多樣性，這一多元性的制度安排緩解了國家的壓力，發(fā)揮了既有土地制度的優(yōu)越性，降低了農(nóng)民家庭經(jīng)濟的風險。
本節(jié)希望以農(nóng)民工順利返鄉(xiāng)的原因分析為例來論證中國土地制度對于農(nóng)民的社會保障功能。農(nóng)民工雖然是作為一種新的社會身份，他們?nèi)匀槐举|(zhì)上是農(nóng)民，其深層意義在于他們中的大多數(shù)還需要依靠土地提供在城市失業(yè)時的退路，這正是中國土地制度提供的空間。
（一）2008年年底的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮
國務(wù)院辦公廳在2008年12月20日發(fā)文要求各級政府切實做好當前農(nóng)民工工作，認為當前國際金融危機的影響不斷加深，國內(nèi)部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到困難，就業(yè)壓力明顯增加，加上元旦、春節(jié)臨近，相當數(shù)量的農(nóng)民工開始集中返鄉(xiāng)，給城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了新情況和新問題。而據(jù)農(nóng)業(yè)部最近對10個省市的數(shù)據(jù)調(diào)查，初步得出，全國1.3億外出農(nóng)民工中已有780萬人提前返鄉(xiāng)勞動密集型企業(yè)因為不能滿足市場需要，或是由于經(jīng)濟危機而導致產(chǎn)品積壓，工廠倒閉，產(chǎn)生了大批失業(yè)工人，他們大多是農(nóng)民工。
在國家和媒體，學術(shù)界普遍憂慮下，農(nóng)民工大規(guī)模失業(yè)并沒有造成社會動蕩，幾千萬農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)，從容地等待下一次經(jīng)濟繁榮，重新打點行包重新回到城市務(wù)工經(jīng)商。暫時的退卻并沒有打消他們的斗志，在家鄉(xiāng)有土地有房屋，他們可以度過“失業(yè)”的寒冬。為什么？重要的是農(nóng)民并沒有必要在失業(yè)時留在城市，而是可以自由地返鄉(xiāng)，農(nóng)民工雖然外出務(wù)工，但是其家庭采取的半工半耕的家計模式降低了失業(yè)對農(nóng)民家庭經(jīng)濟造成的風險[ix]。
（二）農(nóng)民工為什么順利返鄉(xiāng)
農(nóng)民工為什么順利返鄉(xiāng)，需要考察農(nóng)村有什么能夠容納在城市“失業(yè)”的農(nóng)民。學術(shù)界對農(nóng)民工的研究主流是社會分層理論，并片面地注意到農(nóng)民工與城市工人階級的類同性而不注意到農(nóng)民工與農(nóng)民的類似性，因此對農(nóng)民工是否能順利返鄉(xiāng)產(chǎn)生憂慮。
學術(shù)界更多是把農(nóng)民工作為一種社會結(jié)構(gòu)意義的身份群體，分析其作為亦工亦農(nóng)的新型社會結(jié)構(gòu)因素對于對于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的意義，陸學藝稱之為“中國農(nóng)民改革開放的第三次偉大創(chuàng)造”，大規(guī)模農(nóng)民工的社會流動是改革開放以來最重要的社會現(xiàn)象，深深地影響了中國社會結(jié)構(gòu)的變遷，陸學藝在其書中曾把農(nóng)民工納入工人階層，并稱其為“新工人階層”[x]。李強在其轉(zhuǎn)型期農(nóng)民流動研究中，認為農(nóng)民工打破中國二元社會結(jié)構(gòu)，塑造了中國三元社會結(jié)構(gòu)。“三元社會首先和最主要的當然是就社會群體而言的，是指社會群體的三元化，即在農(nóng)民和市民市民之間出現(xiàn)了第三個社會群體，流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工[xi]。
概括學者主要論點，主要在于農(nóng)民工流動于城鄉(xiāng)之間打破自1950年代以來建立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是一種全新的結(jié)構(gòu)因素，陸學藝稱之為“新工人階層”，李強則從提出中國正在形成“三元社會結(jié)構(gòu)”的新特征。兩位學者的不足在于只注意農(nóng)民工作為一種身份群體對于中國社會結(jié)構(gòu)的宏觀意義，未能注意到農(nóng)民工作為農(nóng)民家庭的一種微觀結(jié)構(gòu)因素與傳統(tǒng)農(nóng)村家庭經(jīng)濟之間的緊密銜接。
農(nóng)民工返鄉(xiāng)的制度因素在于農(nóng)村的土地制度在發(fā)揮著穩(wěn)定器的功能。農(nóng)民為什么要到城市務(wù)工？農(nóng)民工與城市是何種關(guān)系，與鄉(xiāng)村是什么關(guān)系？現(xiàn)階段農(nóng)民工完全融入城市，轉(zhuǎn)換身份的可能機會有多大？理解這三個問題，則我們就可以理解農(nóng)民工進城與返鄉(xiāng)行為的復雜邏輯。農(nóng)民工返鄉(xiāng)是農(nóng)民預期之中的行為而且由于農(nóng)村有集體土地制度配置，故能夠穩(wěn)定農(nóng)民經(jīng)濟，從而有一個高度穩(wěn)定的農(nóng)村和農(nóng)民流動秩序。
農(nóng)民工進城是為了獲得過剩農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，家庭中一般出現(xiàn)代際分工或則會代際分工和性別分工的結(jié)合，主要以代際分工為主。這樣一個農(nóng)民家庭的收入就可以有兩份，即中老年父母在家里務(wù)農(nóng)的收入和年輕子女外出務(wù)工的收入，平均來說各占一半左右。務(wù)農(nóng)收入是家庭基本衣食住行支出的保障，打工收入則可以用來儲蓄用來支付婚禮喪禮蓋房等龐大的支出。這是一種不同于其余發(fā)展中國家的特有的家計模式，也不同于傳統(tǒng)時期的純粹工業(yè)或者農(nóng)民的家計模式，或者農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的家計模式。這是一種以家庭代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家計模式。[xii]
農(nóng)民工進城務(wù)工，并非徹底離開了家鄉(xiāng)。只有極少數(shù)的農(nóng)民工進城最終定居下來，他們中的大多數(shù)還是要回到家鄉(xiāng)。農(nóng)民一般到了五十歲，子女基本成家立業(yè)，人生任務(wù)完成之后，他們就全身心在家里務(wù)農(nóng)保證家庭的基本支出，然后儲備必要的養(yǎng)老金就可以。在城市戶籍獲得越來越容易的條件下，同時意味著城市戶籍越來越只是一種管理制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略背景下，反而由于國家資源傾斜于農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老，城鄉(xiāng)差距越來越小，低成本生活、有熟人社會的人際交往和休閑娛樂，反而能增加農(nóng)民福利。賀雪峰認為較高的福利水平增加了農(nóng)民對現(xiàn)代化的滿意度，并為流動于城鄉(xiāng)的農(nóng)民工提供了可以回得去的富有人情味和生活意義的“家[xiii]”，中國9億農(nóng)民有了牢固的“根”，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器。
農(nóng)民工進城并非意味著他們放棄土地，中國的家庭承包制保障農(nóng)民工的土地承包權(quán)益，而主流的家計模式也是以家庭代際分工為主的半工半耕。因此可以觀察到，在中國特色的集體土地制度下面，農(nóng)民工進城可以分為兩種，一種是本人脫離農(nóng)業(yè)的進城，每年返回，這是進廠的年輕農(nóng)民工，還有一種是中老年的進城工人，這種工人具備臨時工的突出特征。他們一般兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)忙時回家務(wù)農(nóng)。后一種農(nóng)民工進城僅僅在工業(yè)發(fā)達地區(qū)，對于中國廣大中西部地區(qū)這種務(wù)工機會是不存在的。
社會學家李培林通過大規(guī)模定量調(diào)查后得出相類似的結(jié)論。農(nóng)民工在城市之所以穩(wěn)定的原因是因為農(nóng)民工并非把未來放到城市，有也僅僅是一部分，這主要在于他們認為未來是要回到農(nóng)村種地的：作者非常明智得論述道，正因為農(nóng)民工的預期不在于城市給予一個“公正”的待遇。因此給出一個結(jié)論認為“中國的城市化不可能完全靠農(nóng)民進城生活來解決，新農(nóng)村建設(shè)的最終歸結(jié)點，是生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的絕大多數(shù)人主要不再依靠土地種植收益，也能過上城市水準的生活。”[xiv]
李培林并沒有繼續(xù)擴張討論農(nóng)民工之所能夠回到農(nóng)村種地的前提醒的土地制度安排。在大規(guī)模農(nóng)民流動的時代，農(nóng)民工所在的家庭同樣需要依賴土地而獲得基本的生存，他們進城務(wù)工之所以可以忍受低工資，可以忍受失業(yè)返鄉(xiāng)，全部在于他們并不把主要收入在城市消費，而是留待在村莊消費生產(chǎn)出人生價值。他們除了在城市打工，他們還有土地可種，他們可以獲得基本的生活所需，家里中老年人所種的土地就是穩(wěn)定的社會保障。
這個道理費孝通先生在80年代早已經(jīng)發(fā)現(xiàn)：在“行行重行行”之中就已經(jīng)得到一個非常重要的道理，即半工半耕這一穩(wěn)定低風險的生計結(jié)構(gòu)正是城鄉(xiāng)穩(wěn)定的原因：幾千萬民工從內(nèi)部涌向沿海比較繁榮城市，這是創(chuàng)紀錄的人口流動，很多人擔心，但是至今并未引起混亂，這是外國人難以想象的，我曾經(jīng)推敲這個原因，什么是穩(wěn)定的因素。…每一個人的家都在內(nèi)地，他們不是背井離鄉(xiāng)，而是只身在外面賺錢，他們得到工資支了生活必要的開支，定期地寄回去，過年過節(jié)有可能回家去呆上幾天，如果城市無工可做，他們有家可回。有工做，心里踏實，工停了他們有家可回，也不用慌。我過去沒有理會到農(nóng)村里的承包責任制在新興的城市也會有一股強大的安定民工的力量。換一句，我沒有估計到農(nóng)村現(xiàn)行的制度是建設(shè)現(xiàn)代都市的支持，我們不就是摸著農(nóng)村里有家可歸的石頭在渡工業(yè)現(xiàn)代化的河么？[xv]
中國土地制度是學術(shù)界討論的熱門議題，卻忽視了中國土地制度最基本的功能是提供農(nóng)民的基本生存生活保障，這是一種中國特色的，由中國土地制度的憲法秩序支持的社會保障制度。中國有數(shù)億農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng)之間，之所以能夠抵御大規(guī)模的失業(yè)，一個基本原因是農(nóng)村土地制度提供的基本收入支持。雖然農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民家庭中一直下降，但是在農(nóng)民看來它是農(nóng)民家庭不可缺少的一部分。
隨著財政能力的持續(xù)增加，國家直接供給全方位的社會保障是可以期待的，但是不可浪漫主義地把新的社會保障方式與傳統(tǒng)的基于土地的社會保障方式對立起來，從而產(chǎn)生激進的土地制度改革既削去傳統(tǒng)的社會保障，又不能提供足夠的新的社會保障，從而把農(nóng)民逼入城市貧民窟之中，從而損害農(nóng)民利益。溫鐵軍提出的“鐵律”在現(xiàn)階段依然作為發(fā)展中國家的中國是適用的，因此要反思“土地換社保”這一想當然的政策設(shè)計，而要回到9億農(nóng)民依靠18億土地獲得基本社會保障的常識上來。
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