當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 思想評(píng)論 >> 史海鉤沉 >> 摘要： 新戶籍制度框架下，我國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍限制被取消，農(nóng)村人口得以更快的流入城市。城市中流動(dòng)人口數(shù)量的增多，必然給流動(dòng)人口的治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。如何在新戶籍制度的框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效治理，是真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。
關(guān)鍵詞：新戶籍制度框架；流動(dòng)人口；治理
一、現(xiàn)行戶籍制度框架下流動(dòng)人口治理問(wèn)題
1.重管理、輕服務(wù)
目前，各地政府對(duì)以農(nóng)民工為典型的城市流動(dòng)人口的治理模式，主要采取按照治安、計(jì)生、綜治等相關(guān)制度規(guī)定從嚴(yán)管理的模式，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)在流動(dòng)人口不斷涌入城市的情況下，保持城市社會(huì)秩序不紊亂。以此出發(fā)，各地政府實(shí)施了針對(duì)流動(dòng)人口的一系列以管理為主體的制度，如暫住證發(fā)放、計(jì)劃生育制度、子女入學(xué)制度等，這些制度將流動(dòng)人口作為與戶籍人口不同的群體予以特殊管理，重管理、輕服務(wù)，城市社會(huì)秩序得到了有力的維護(hù)，流動(dòng)人口的基本權(quán)益卻沒(méi)有得到有力的保護(hù)。目前的管理模式?jīng)]有能夠?yàn)檗r(nóng)民工等流動(dòng)人口解決其所面臨的實(shí)際問(wèn)題，作為城市人口的重要組成部分的流動(dòng)人口，特別是大量的農(nóng)民工與戶籍人口在享受公共服務(wù)等普惠性政策上存在較大的差異，使這部分群體無(wú)法真正在城市立足，進(jìn)一步加劇了人口群體的分化與不穩(wěn)定。
2.重秩序、輕自由
目前，我國(guó)很多地市都把流動(dòng)人口作為城市發(fā)展的不穩(wěn)定因素予以嚴(yán)格的管理，特別是在居住、安置等環(huán)節(jié)上施加種種限制。為了方便集中管理，有些地市甚至采取了強(qiáng)制性的手段，建立了流動(dòng)人口的聚集區(qū)。這樣的流動(dòng)人口聚集區(qū)雖然有效地將農(nóng)民工等群體限制在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了與城市戶籍人口的區(qū)別管理，減少了流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的不利影響。但這種管理模式是類似于“監(jiān)獄式”的管理模式，限制了流動(dòng)人口的自由流動(dòng)和基本權(quán)利，有悖于城市管理的主流方向。這種涇渭分明的管理思維，也使得流動(dòng)人口聚集區(qū)呈現(xiàn)出治安差、警情高發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生差、亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)“貧民窟”化的趨勢(shì)，成為城市化推進(jìn)過(guò)程中的障礙。
3.重效率、輕民主
我國(guó)各地政府對(duì)流動(dòng)人口的管理中還存在一個(gè)明顯的傾向，那就是注重管理效率，忽視了民主公平。為了提高流動(dòng)人口管理效率，地方政府對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施了區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化的管理制度，對(duì)區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)人口實(shí)施了有針對(duì)性的管理措施，例如在人事管理、治安管理等方面，采取了卓有成效的管理措施，流動(dòng)人口的管理效率大大提升。但由于管理制度與城市戶籍人口有明顯區(qū)別，使得流動(dòng)人口難以享受城市人口同樣的待遇，一些城市人口可以享受的優(yōu)惠政策流動(dòng)人口則無(wú)法享有，在社會(huì)保障、民生措施甚至是政治生活上，流動(dòng)人口所擁有的權(quán)益與城市戶籍人口都有天壤之別，極大地阻礙了社會(huì)公平和民主的實(shí)現(xiàn)。
二、新戶籍制度框架下流動(dòng)人口治理的困境
1.難以迅速轉(zhuǎn)變對(duì)待流動(dòng)人口的態(tài)度
一直以來(lái)，城市中的流動(dòng)人口留給政府和社會(huì)的形象就是“臟亂差”、治安問(wèn)題的源頭等，在新戶籍制度框架下，我國(guó)農(nóng)村人口必定會(huì)快速向城市移動(dòng)，在這樣的態(tài)勢(shì)下，政府乃至全社會(huì)面對(duì)城市中迅速涌入的流動(dòng)人口，很難在一夜之間迅速轉(zhuǎn)變過(guò)去根深蒂固的看法和偏見(jiàn)，這在一定程度上阻礙了流動(dòng)人口治理制度的變革和治理效率的提高。
2.難以迅速完善流動(dòng)人口的治理機(jī)制
新戶籍制度將最大程度地放寬流動(dòng)人口的落戶限制，流動(dòng)人口規(guī)模必將比以往任何時(shí)期都大。然而，現(xiàn)有的城市流動(dòng)人口管理機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)對(duì)如此大規(guī)模流動(dòng)人口的有效治理。受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和城市的綜合承載能力，流動(dòng)人口的安置問(wèn)題、流動(dòng)人口的子女就學(xué)問(wèn)題、流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題難以在短時(shí)期內(nèi)獲得解決，流動(dòng)人口就必然難以在城市長(zhǎng)期立足，開枝散葉后引發(fā)的“二代”流動(dòng)人口融入問(wèn)題還極可能成為城市的不安定因素。
3.難以有效引導(dǎo)流動(dòng)人口的流動(dòng)方向
新的戶籍制度改革已全面啟動(dòng)，城市的發(fā)展機(jī)會(huì)必然會(huì)吸引農(nóng)村人口大量涌入，這些人口的流動(dòng)具有十分明顯的方向性，由于發(fā)展速度更快，發(fā)展機(jī)會(huì)更多，就目前的趨勢(shì)看，流動(dòng)人口將主要集中在沿海發(fā)達(dá)城市和內(nèi)地一線、二線城市。流動(dòng)方向單一、集中的特點(diǎn)，必然在短時(shí)期內(nèi)造成這些城市實(shí)際人口超過(guò)城市容納能力，給城市治理和社會(huì)秩序維護(hù)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。當(dāng)前，政府部門面臨戶籍制度改革的大潮，并沒(méi)有應(yīng)對(duì)大規(guī)模流動(dòng)人口的能力，也缺乏引導(dǎo)人口合理流動(dòng)的配套，新戶籍制度框架下的流動(dòng)人口治理必然困難重重。
三、新戶籍制度框架下流動(dòng)人口的治理對(duì)策
1.新戶籍制度框架下流動(dòng)人口治理模式
近年來(lái)在公共管理領(lǐng)域興起的社會(huì)治理理論，為新戶籍制度框架下流動(dòng)人口治理提供了可以借鑒的理論基礎(chǔ)。“治理”與“管理”僅僅一字之差，卻涵蓋了公共管理領(lǐng)域更為深邃的思想。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、推行國(guó)家與社會(huì)合作、主張治理對(duì)象全面參與，實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程上下互動(dòng)、多樣化治理方法和技術(shù)，主張改進(jìn)政府的控制和引導(dǎo)方式的深刻研究，對(duì)公共管理的理論和實(shí)踐都帶來(lái)了巨大的改變。治理理論的提出有利于新戶籍制度框架下，我國(guó)政府流動(dòng)人口管理體制的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)流動(dòng)人口有效治理，實(shí)現(xiàn)管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。按照治理理論的思想，我國(guó)流動(dòng)人口治理模式應(yīng)當(dāng)以政府責(zé)任為主題、以社區(qū)治理為平臺(tái)、以市場(chǎng)化流動(dòng)機(jī)制為核心（見(jiàn)下圖）。
圖1：新戶籍制度框架下典型流動(dòng)人口治理模式
第一，政府責(zé)任為主體。政府承擔(dān)了流動(dòng)人口的主要治理職能，是流動(dòng)人口治理的主導(dǎo)力量。這是因?yàn)檎姓块T和公共事業(yè)管理部門可以借助政策和法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的有效治理，可以為流動(dòng)人口的治理提供有力的制度保障。
第二，社區(qū)治理為平臺(tái)。社區(qū)公共事務(wù)是社區(qū)治理的主要對(duì)象，但社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)卻不止于此，而是應(yīng)當(dāng)由多元化的主體共同參與的情況下對(duì)社區(qū)公共事務(wù)所采取的一系列治理活動(dòng)。所以，針對(duì)流動(dòng)人口的治理也應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為載體，并且充分發(fā)揮社區(qū)中介組織、社區(qū)居民和社區(qū)自治組織的主體作用，共同參與社區(qū)事務(wù)的治理，形成多元化的社區(qū)組織工作網(wǎng)絡(luò)及工作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)社區(qū)人口治理的信息化，提高社區(qū)人口治理的效率。
第三，市場(chǎng)化流動(dòng)機(jī)制為核心。在自然經(jīng)濟(jì)模式在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分穩(wěn)定，不存在流動(dòng)性。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，則更多地體現(xiàn)出流動(dòng)性特征，特別是隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的不斷加劇，經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了很大的變化，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步更加推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性的產(chǎn)生，加速了經(jīng)濟(jì)主體優(yōu)勝劣汰的過(guò)程，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受供求關(guān)系變化和交易活動(dòng)變化的影響愈加強(qiáng)烈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出的與自然經(jīng)濟(jì)截然不同的流動(dòng)性特征使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展現(xiàn)出更大優(yōu)越性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所需的各種資源得到了更加優(yōu)化的配置和持續(xù)的流動(dòng)，這其中就包括人口流動(dòng)、要素流動(dòng)、商品流通、和資本流動(dòng)以及信息和能量的流動(dòng)等內(nèi)容，人口流動(dòng)也就是人力資源的流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，具有支撐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向型、基礎(chǔ)性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，必須加強(qiáng)人口流動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，利用人才市場(chǎng)的日趨完善，將戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社保制度等與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，使得人口流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局等步伐相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互促進(jìn)。
2.新戶籍制度框架下流動(dòng)人口治理的對(duì)策
（1）確立治理型政府的理念
治理型政府在對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，堅(jiān)持以人為本。對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行治理的根本目的是有效地滿足人口發(fā)展的基本需要，所以我國(guó)流動(dòng)人口治理的對(duì)象就是“人”。保護(hù)好流動(dòng)人口的合法權(quán)益為目的，只有這樣才能使流動(dòng)人口在城市中立足。第二，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化。新戶籍制度框架下，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口治理體制的創(chuàng)新，必須確保流動(dòng)人口與城市人口享受同樣的待遇，在戶籍、教育、社保、就業(yè)等方面不斷彌補(bǔ)差距，逐步實(shí)心流動(dòng)人口與市民的融合，最終實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的市民化。第三，堅(jiān)持共同參與。保證流動(dòng)人口的話語(yǔ)權(quán)，關(guān)切流動(dòng)人口意愿的表達(dá)，鼓勵(lì)流動(dòng)人口參與制度制定和設(shè)計(jì)。
（2）建立縱向互動(dòng)、橫向分工的行政架構(gòu)
建立權(quán)威的流動(dòng)人口治理機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的全方位、多層次和廣泛性治理。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)整合各部門的力量，共同治理流動(dòng)人口，建立統(tǒng)一、權(quán)威、全方位的流動(dòng)人口綜合治理部門，完善流動(dòng)人口管理與服務(wù)的政府職能。
（3）創(chuàng)新流動(dòng)人口治理機(jī)制
第一，建立市場(chǎng)化治理運(yùn)行機(jī)制，逐步強(qiáng)化利益引導(dǎo)的機(jī)制。政府通過(guò)合理的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的完善，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的外來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)勞動(dòng)力資源的配置作用。
第二，建立健全長(zhǎng)效性的綜合治理機(jī)制。特別是要加強(qiáng)社會(huì)綜合治理的信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的社會(huì)綜合治理信息系統(tǒng)，搭建起融合工商、衛(wèi)生、計(jì)生、勞動(dòng)、教育等部門在內(nèi)的流動(dòng)人口信息化平臺(tái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理的網(wǎng)絡(luò)化。
第三，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)。流動(dòng)人口來(lái)到城市工作，需要接受完善系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)。
第四，健全責(zé)任追究運(yùn)行機(jī)制。不斷完善監(jiān)督體系，構(gòu)建有政府、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、媒體和公民共同參與的依法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。
（4）完善流動(dòng)人口法律體系
我國(guó)目前在流動(dòng)人口治理方面還沒(méi)有任何統(tǒng)一的法律規(guī)范或制度，因此呼吁我國(guó)政府盡快出臺(tái)流動(dòng)人口治理的法律制度，制定完善的流動(dòng)人口治理辦法，使得我國(guó)針對(duì)流動(dòng)人口的治理具備堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。同時(shí)也要盡快督促地方政府就流動(dòng)人口治理問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的辦法和措施，制定符合各地實(shí)際的治理規(guī)定，并予以細(xì)化和完善。
（5）鼓勵(lì)建立流動(dòng)人口自我治理組織
流動(dòng)人口的自我治理是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口有效治理的重要方式。只有實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口的自我治理、自我教育和自我服務(wù)，才能提高流動(dòng)人口治理的效率，彌補(bǔ)政府在流動(dòng)人口治理上的短板和不足，特別是可以更好地保護(hù)流動(dòng)人口的切身利益。針對(duì)目前我國(guó)人口流動(dòng)的時(shí)期情況，“人戶分離”的現(xiàn)象廣泛存在于流動(dòng)人口之中，實(shí)現(xiàn)自我治理能夠?qū)@部分流動(dòng)人口的有效治理發(fā)揮十分關(guān)鍵的作用，具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
結(jié)語(yǔ)
新戶籍制度框架下，我國(guó)流動(dòng)人口治理必將呈現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)。傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新趨勢(shì)的要求，因此，在治理理論的基礎(chǔ)上，建立政府、社區(qū)、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、媒體、流動(dòng)人口自身共同參與的流動(dòng)人口治理模式是未來(lái)發(fā)展的必然要求。要實(shí)現(xiàn)從“管理”向“治理”模式的全新轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府對(duì)流動(dòng)人口的治理理念，完善重組政府行政架構(gòu)，創(chuàng)新流動(dòng)人口治理機(jī)制，完善流動(dòng)人口的治理法律體系，鼓勵(lì)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)自我治理。
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