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農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護的理論綜述
吳春寶
摘要：中國的問題實質(zhì)是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的實質(zhì)是土地問題。保護土地，必須與保護農(nóng)民權(quán)益結(jié)合起來，健全土地相關(guān)法律，完善政府相關(guān)職能，切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益，使農(nóng)民真正成為土地的主人。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；綜述
中共十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。同時要求“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。從《決定》的上述內(nèi)容上看出，一方面中央政府是要加大力度推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村發(fā)展。另一方面，中央政府又謹慎地實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)直接涉及到農(nóng)民的根本權(quán)益的保護。
一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權(quán)益影響
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及非農(nóng)建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中土地規(guī)模經(jīng)營涉及的土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村居民點建設(shè)中的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)。我們現(xiàn)在所探討的土地流轉(zhuǎn)并不包括農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。因此土地流轉(zhuǎn)主要分為兩類：一類是非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一種是農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題主要為兩個方面的內(nèi)容：一是土地的征用，二是土地的集中經(jīng)營。前者將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為工業(yè)化、城市化提供土地資源；后者不改變土地的農(nóng)用性質(zhì)，通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營提供條件。土地流轉(zhuǎn)的根本目的是提高耕地的效益，體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民的收益。但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了種種侵害農(nóng)民土地權(quán)益的情況，因此無論是土地征用還是土地集中經(jīng)營，核心問題是如何保護失地農(nóng)民的利益。土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權(quán)益的影響分析，有些學(xué)者首先對農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益受損范圍進行界定，也就是說，在土地流轉(zhuǎn)過程中哪些農(nóng)民群體受到了影響？農(nóng)民的哪些權(quán)益受到了影響？
龍開勝、龔繼烈、孫鶴汀等學(xué)者從土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題出發(fā)來考察農(nóng)民的權(quán)益受影響情況，他們認為，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，首先農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)受到損害，征地過程中面臨的主要問題是農(nóng)民的知情權(quán)沒有得到充分保障，導(dǎo)致農(nóng)民喪失了自主選擇的權(quán)利。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不規(guī)范農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受到傷害，再次，征地范圍、征地用途混亂，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受到損害。最后，土地增值收益分配不公，農(nóng)民的土地收益權(quán)受到損害。有些學(xué)者從與土地相聯(lián)系的權(quán)益出發(fā)，來研究農(nóng)民權(quán)益的影響范圍，康嵐、柯昌林等認為土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的生存權(quán)、生活保障權(quán)、子女受教育權(quán)，就業(yè)權(quán)、以及政治文化、教育等方面的權(quán)利和利益，均因失地而受到不同程度的損害和影響。
王克福、邵彥敏學(xué)者等以農(nóng)民工這一特殊群體為研究對象，通過分析人口流動與土地流轉(zhuǎn)考察查了土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民工的土地權(quán)益影響，他們認為由于部分農(nóng)戶舉家外出打工，長期未回?zé)o法通知，在加上一些村社就人多地少，土地資源不足，村社就沒有考慮這部分家庭的承包權(quán)益，也就是剝奪了這部分人的土地承包權(quán)，現(xiàn)在土地不但沒有稅費負擔(dān)了，而且種糧還有補貼，所以這部分外出務(wù)工人員現(xiàn)在就回家要求承包土地，并且由此引發(fā)了土地糾紛。因此農(nóng)民工流動一方面影響了土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營提供了可能性，但無地農(nóng)民工的土地權(quán)益受到了損害。
土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權(quán)益的影響主要是兩個方面：一個是土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權(quán)益的積極影響。在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村，許多農(nóng)民進城經(jīng)商務(wù)工，留守農(nóng)民則通過土地流轉(zhuǎn)，集中耕地而成為種地大戶。隨著內(nèi)部勞動力分工的細化，土地逐步集中到專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分村民，形成規(guī)模經(jīng)營。有的當(dāng)?shù)卣鶕?jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，集中流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包土地，建設(shè)高標準的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)。有的則通過招商引資，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)引起農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。成立農(nóng)民股份合作公司，農(nóng)民以土地入股，每年除獲得一定的糧食補助以外，還可以參與公司分紅。土地向種田能手集中，土地向規(guī)�；r(nóng)業(yè)集中，土地向高效農(nóng)業(yè)集中，促進了農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改變，加快了土地適度規(guī)模經(jīng)營步伐，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。進一步優(yōu)化了農(nóng)村土地的配置，提高了對土地的利用效率，同時通過土地流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營，進一步提高了農(nóng)民的收入，可以保證農(nóng)民穩(wěn)定的受益權(quán)。胡小平、孔喜梅認為土地流轉(zhuǎn)改變目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的僵滯狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。
另外土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民的消極影響，很多學(xué)者關(guān)注征地過程中的失地農(nóng)民這一群體。他們認為土地流轉(zhuǎn)的消極影響首先是對農(nóng)村治理的影響，由于農(nóng)業(yè)的土地不穩(wěn)定導(dǎo)致村民之間的關(guān)系緊張，對農(nóng)村的穩(wěn)定埋下了隱患，同時是對于土地失地農(nóng)民的消極影響，一是導(dǎo)致耕地減少，破壞了糧食綜合生產(chǎn)能力，影響到糧食生產(chǎn)和國家的糧食安全；二是隨之產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，這些農(nóng)民頓然成了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民。（康嵐2009.3）馬茹萍、孫放、包銀花、張明華等同時認為在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益缺失主要表現(xiàn)在：一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體缺位，以行政權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)；二是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中政府與農(nóng)民爭利；三是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)民失去了務(wù)農(nóng)收入；四是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)民失去最低人權(quán)保障。
二、土地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)民權(quán)益的原因
第一種觀點認為，土地流轉(zhuǎn)與土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法律制度還不完善。盡管我國己經(jīng)建立了土地承包經(jīng)營權(quán)、土地征收等法律制度，但涉及農(nóng)村土地權(quán)益的土地法律制度建設(shè)仍然較為落后。一是，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的執(zhí)行細則還沒制定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢；二是，土地征收的公共利益原則以及公平補償原則不夠明確；三是，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日益活躍，但現(xiàn)行法律仍然以限制流轉(zhuǎn)為主，法制建設(shè)落后社會發(fā)展需要。而隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得土地管理面臨更多的新情況。同時柳李莉、韓俊認為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民土地權(quán)益的原因是土地承包管理不完善，征地制度不合理。劉士宣、陶薇、蒙敬澤認為有相當(dāng)部分的流轉(zhuǎn)只是口頭的約定，沒有簽訂書面合同。個別有簽訂書面合同，也存在條款不完整，內(nèi)容過于簡單，對于流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量、坐落、雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、合同期滿后地面的處置、復(fù)耕賠償措施等條款缺乏明確具體的規(guī)定，到期后沒有復(fù)耕，造成拋荒，致使土地的嚴重浪費。
第二種觀點認為，土地流轉(zhuǎn)非市場化，土地流轉(zhuǎn)過程中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴重扭曲，不能體現(xiàn)土地的價值，同時政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等諸多問題。李國祥、王選慶、彭小輝認為由于時常建立還不完備，土地的價值不能很好的表現(xiàn)出來，因此農(nóng)村的土地往往只能通過產(chǎn)出的東西來評價，所以流動過程中，由于土地市場不完善，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益受到損害。周正平認為在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障，存在的主要問題有收益分配不規(guī)范、流轉(zhuǎn)中違法違規(guī)問題比較嚴重、政府的行政性干預(yù)大等。農(nóng)地征用制度存在缺陷，征地收益分配不合理、征地補償標準低；征地補償費的測算方法不合理；土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象較為突出；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒有明確的界定；失地農(nóng)民得不到妥善安置等。孫鶴汀、白桂梅也認為政府職能錯位，基層政府現(xiàn)代執(zhí)政理念的缺失，導(dǎo)致行政行為失偏，從而在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。
第三種觀點認為，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在的問題。首先是農(nóng)地所有權(quán)主體虛位。一方面，法律規(guī)定的農(nóng)地屬農(nóng)民“集體”所有非常模糊，因為法律認定的“集體”包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和組集體“三級”“，集體”是指哪一級，農(nóng)地到底屬于哪級所有，相關(guān)法律都沒有作出明確規(guī)定；另一方面，行使集體所有權(quán)的組織形式不健全。集體土地所有權(quán)不明晰，我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織，但現(xiàn)實中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡，無法行使農(nóng)地所用權(quán)，所謂的集體所有，實際上成了鄉(xiāng)、村干部的個人所有。其次，農(nóng)地使用權(quán)不完整、不穩(wěn)定。一是隨意動地，農(nóng)民的占有權(quán)受到侵害，二是開發(fā)利用城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地時強行終止農(nóng)民的承包合同；三是農(nóng)民收益高時就強行提高承包標的額；四是農(nóng)地使用權(quán)仍沒有獲得抵押權(quán)、租賃權(quán)和繼承權(quán)的合法地位。最后，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)界定不明晰。土地管理法，歷經(jīng)幾次修訂，但至今為止，該法仍然沒有在“轉(zhuǎn)讓權(quán)”的基礎(chǔ)上處理農(nóng)地轉(zhuǎn)用這樣重要的資源配置問題，而只是抽象地宣布“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，整部法律沒有一處提及土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的內(nèi)容、主體歸屬、轉(zhuǎn)讓程序、執(zhí)行原則和定價方式等相關(guān)具體內(nèi)容。相反，該法卻規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，持這樣觀點的有王春英、石佑啟、余新民、丁家鐘、許恒周、曲福田等。
三、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)維護農(nóng)民權(quán)益的思路
（一）制度說
該學(xué)說認為維護農(nóng)民的權(quán)益，首先是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度。健全和完善農(nóng)村土地承包管理制度，根據(jù)各地的實際情況，制定切實可行的規(guī)章制度，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循。建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強事前、事中、事后監(jiān)督，防止受讓方在經(jīng)營期間惡意經(jīng)營，改變農(nóng)業(yè)用途。徐元明認為城鄉(xiāng)土地的二元化體制導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的缺失，土地流轉(zhuǎn)過程中，保障農(nóng)民土地權(quán)益建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度，以及加快推進失地農(nóng)民市民化步伐，是解決失地農(nóng)民長遠生計的根本性措施。其次是建立失地農(nóng)民的社會保障制度，要建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，使失地農(nóng)民能有最起碼的生活保障；其次，要建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度，使他們不必為自己老年的生活問題擔(dān)憂；再次，要建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，使他們病有所醫(yī)。（何宏慶、張云燕2009余新民丁家鐘2004姜長云2002）李鋼認為實現(xiàn)土地規(guī)范、有序、健康流轉(zhuǎn)，需要構(gòu)建配套的從法律上明確土地所有權(quán)主體和完善其他權(quán)能的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、中央與地方事權(quán)與財權(quán)搭配合理的財政制度和有效體現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的村民自治制度以及社會權(quán)益保障制度。發(fā)揮制度功效，最大限度保護好農(nóng)民多方面的土地權(quán)益。
（二）法律說
羅猛、周慧該理論認為我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度有相應(yīng)的規(guī)定，但尚不能在經(jīng)濟利益上具體明確產(chǎn)權(quán)主體。就當(dāng)前來看，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是缺乏相應(yīng)的法規(guī)，因此可以借鑒廣東省的經(jīng)驗，在適當(dāng)?shù)臅r候出臺《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序以及收益分配、法律責(zé)任等進行詳細規(guī)定，以確保農(nóng)民享有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益。并且通過司法權(quán)制約政府的土地征用行為，避免地方政府同時充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革有助于農(nóng)民享有土地增值收益。同時從另外的層面來看法律援助體系的建立，主要是設(shè)立專門的法律援助機構(gòu)和法律援助基金，為需要幫助的農(nóng)民提供法律援助，協(xié)助他們維護自己的合法權(quán)益。法律援助機構(gòu)應(yīng)采取多種方式，如通過媒體宣傳，散發(fā)書面資料，面對面的咨詢等，向農(nóng)民免費傳播有關(guān)土地權(quán)利的常識，為農(nóng)民提供免費法律代理服務(wù)等。闕祥才從農(nóng)民維權(quán)的角度出發(fā)，也認為通過法律的普及和傳播，培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識，幫助農(nóng)民針對土地的權(quán)益進行自我維權(quán)。
（三）市場說
該理論認為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機制要由行政干預(yù)向市場機制轉(zhuǎn)變，要讓農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主選擇土地流轉(zhuǎn)的形式和對象。土地要不要流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)多少，轉(zhuǎn)給誰，價格多少，期限多長等各個環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶自己決定，不受鄉(xiāng)村組織干預(yù)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶而不是干部，流轉(zhuǎn)的機制是市場而不是政府。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府的主要職能是提供公共服務(wù)和進行市場監(jiān)管，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中通過價格信號，按競爭原則自發(fā)地調(diào)節(jié)土地產(chǎn)權(quán)由低效率擁有者向高效率擁有者流動，提高土地資源的利用效率和承包地的流轉(zhuǎn)價格。政府的作用是統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)、信息指導(dǎo)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督，而不是代替經(jīng)營。承包地流轉(zhuǎn)的空間要由封閉性向開放性轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟是開放型的經(jīng)濟，土地流轉(zhuǎn)也應(yīng)突破地域限制，推行跨村、跨鎮(zhèn)甚至更大區(qū)域的異地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源的配置效率。
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