當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 國際視野 >> 一、導(dǎo)言
就像時鐘一般，美國油價在2011年春季接近4美元一加侖。能源安全成為美國政壇熱議的話題。由于發(fā)展中國家需求的多變以及中東北非動蕩的政治局勢，全球油價從其在金融危機中崩潰的谷底緩慢回升。以往的石油飆升中，政治家往往可以以一種巧妙的方式降低油價并保障美國的能源安全。但是現(xiàn)在美國能源系統(tǒng)和全球能源市場過于復(fù)雜，即使是觀察者評估當(dāng)下的計劃能否解決國家的能源安全挑戰(zhàn)也變得十分困難。
為了更好地進行討論，我們列舉了一系列近期的政策建議，從擴大近海石油鉆探到新汽車效能標(biāo)準(zhǔn)等等。我們比較分析這些關(guān)于美國石油進口、油價和能源支出以及其他指標(biāo)的政策建議，這在某種程度上可以讓讀者認(rèn)清它們各自的優(yōu)劣之處。接下來我們就開始評估所有建議潛在的影響，以及其被提上議事日程的可能。
盡管有一些言論聲稱會有包醫(yī)百病的政策，但是事實卻并非那么樂觀。目前的各種計劃在時間范圍、涵蓋范圍以及他們影響的性質(zhì)上都各不相同。我們的觀點是：美國應(yīng)該同時在擴大國內(nèi)生產(chǎn)、提高效率、發(fā)展石油替代品三條方式上齊頭并進來改變國家的能源發(fā)展軌跡，而不是臧否這三種方式的優(yōu)劣。
在今后的幾年里，即使所以在所有的建議都被采納，美國的利益仍然會因為國際石油市場的混亂而受損，隨之而來的就是經(jīng)濟和國家安全接連不斷的麻煩。最后，我們總結(jié)并強調(diào)華府應(yīng)該使國家石油市場更加穩(wěn)定和安全。由于眾聲紛擾，本文討論的很多政策都被誤讀了。
二、美國的能源安全挑戰(zhàn)
美國人現(xiàn)在越來越關(guān)注能源。在蓋洛普公司（2011）以往幾年的追蹤中，越來越多的人開始擔(dān)心在能源的可用性和可購性性方面會發(fā)生一場“大動蕩”，擔(dān)心這一問題的人已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過關(guān)心其他話題的人。美國的參議院和議員則用法案作為回應(yīng)，他們提出了26個試圖改進美國能源安全和32個旨在使得美國能源獨立的法案。奧巴馬總統(tǒng)也將能源安全問題擺上國內(nèi)政策日程的前臺，并且在2011年3月30日（白宮 2011c）發(fā)布了一個安全能源未來的藍皮書。2011年6月23日，為了防止經(jīng)濟復(fù)蘇被高昂的油價所破壞，政府宣布從戰(zhàn)略石油儲備中調(diào)出三千萬桶原油。雖然在G20這樣的國際論壇上關(guān)于能源安全的討論仍然處在邊緣，但是其討論數(shù)量和重要性正在持續(xù)地增加。
然而能源安全依舊只是被視作政策目標(biāo)。2006年外交關(guān)系委員會只是將能源安全僅僅定義為“可靠和可以負(fù)擔(dān)的能源供給”(Deutch, Schlesinger, and Victor 2006)。2009年蘭德公司的一份報告用具體而量化的方式描繪了美國能源利用（特別是石油）對國家經(jīng)濟和外交政策影響的不同途徑(Crane et al. 2009)。美國商會通過美國能源安全危險指數(shù)量化了能源安全這一問題（21世紀(jì)能源研究院2010）。在評價現(xiàn)有政策計劃是否有效之前，我們首先在這些以及其他一些研究的基礎(chǔ)上，理解美國能源安全挑戰(zhàn)的框架如何促進美國的能源安全。
（一） 經(jīng)濟安全
能源與勞動力、土地、資本一道都是美國經(jīng)濟增長中不可或缺的組成部分。就像其他的生產(chǎn)因素一樣，增長的能源成本不會抵消潛在的經(jīng)濟增長所帶來的收益。在過去的一個世紀(jì)中，美國經(jīng)濟中的能源密集程度（每一美元出口生產(chǎn)所消耗的煤炭、石油、天然氣和其他形式的能源）已經(jīng)降低了75%，這是由于能源效率的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型（從農(nóng)業(yè)、制造業(yè)向服務(wù)業(yè)）所造成的（見圖1）。但是作為國家收入一部分的能源消費卻沒有同比例的降低。除了1980年代早期和之后幾年中燃料支出占到5%之外，美國這方面的支出（既包括國內(nèi)的也包括進口的）在過去100年間始終徘徊在GDP的2%與3%之間。
假如將能源轉(zhuǎn)化的成本也包括在內(nèi)（例如石油精煉，發(fā)電），批發(fā)、零售以及非化石燃料支出也算在能源消耗內(nèi)的話，其占到的國民收入的比值在1971年是8%，而到了1981年則達到14%，而到了1998年則是6%，2008年則是11%（經(jīng)濟分析局BEA2011a, EIA 2010a）。這一比例其實與近年來逐漸增加的美國醫(yī)療保障支出不相上下。在1998年到2008年期間，美國的醫(yī)療保障支出增加了1.2萬億美元，而能源支出則增加了1萬億美元（EIA 2010a, 醫(yī)療與醫(yī)療服務(wù)中心， 2011)）
如圖2所示，50年來美國能源支出中變動最大的就是油價的變動。國外的事件很大程度決定了美國國內(nèi)的油價。美國是現(xiàn)代石油工業(yè)的鼻祖（Yergin 1991），也是世界第三大石油出產(chǎn)國（BP 2011），然而國內(nèi)供給卻沒有跟上國內(nèi)需求。美國目前進口的石油已經(jīng)超過了其消費的一半以上，更是占國際石油交易的四分之一。美國在國際石油市場上有著舉足輕重的地位，但是市場也同樣被其他兩位重量級的角色所主導(dǎo)：石油輸出國組織（OPEC）和新興的亞洲市場。
OPEC這一石油生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)盟形成于1960年，其占到世界石油生產(chǎn)的42%和世界石油探明儲量的70%。OPEC試圖通過調(diào)節(jié)產(chǎn)量來使其成員的石油收入最大化(Gately 2007, Gately et al. 2004) 。在此條件下各方都需要一個“適中”的國際油價——足夠滿足OPEC的收入需求，但又不能刺激石油替代品的發(fā)展。油價的控制需要保持相當(dāng)數(shù)量的閑置產(chǎn)能，這對于那些沒有能力影響國際油價的私人石油公司來說實在是太昂貴了，結(jié)果就是OPEC組織，特別是沙特阿拉伯的OPEC就成為“石油的中央銀行”，當(dāng)價格“過高”時就增加供給，當(dāng)價格“偏低”時就減少供給。(McNally and Levi 2011).
雖然OPEC組織有能力抗擊油價的波動，但是OPEC的個體成員國和企業(yè)聯(lián)盟在國際石油市場上也是不可小覷的力量。1973年中東戰(zhàn)爭導(dǎo)致的石油禁運推動了20世紀(jì)第一波大規(guī)模的石油價格飆升。個別的OPEC國家是世界上政治最不穩(wěn)定的國家，而且75%的世界石油生產(chǎn)來源于這些國家。在經(jīng)濟學(xué)人智庫的報告中這些國家被歸類為“高風(fēng)險”和“極高風(fēng)險”（見圖3）。另外，OPEC成員之間還有兩場大的戰(zhàn)爭：一個是兩伊戰(zhàn)爭，另外一個科威特戰(zhàn)爭�？傮w來說，OPEC的石油禁運，產(chǎn)油國的不安的狀態(tài)以及成員之間的戰(zhàn)爭，幾乎構(gòu)成了自從1950年以來70%的地緣政治以及國際供給爭端 (Beccue and Huntington2005)，在那段混亂的時間里，他們的產(chǎn)量不及全球供給的40%。
OPEC的供給危機主要導(dǎo)致了1970年到2000年間四場最大的油價飆升(Hamilton 2011, Hamilton 2009a, Kilian 2009)。但是OPEC成員和非OPEC成員在2000年到2008年間的石油飆升中的供給卻相對穩(wěn)定。這階段的飆升主要是由于另一重要角色：新興的亞洲市場，尤其是中國造成的。圖3展現(xiàn)了2002年“國際能源機構(gòu)”（IEA）以及2003年能源信息管理局（EIA）對2008年的全球石油預(yù)測以及那年的實際需求之間的區(qū)別。這費對于全球需供應(yīng)的預(yù)測是相當(dāng)準(zhǔn)確的，IEA估計的是0.9%而EIA估計的是0.1%，這一指數(shù)絲毫不令人驚奇，因為在2003年報告發(fā)布的時候產(chǎn)能還沒有那么高，而到了2008年，這一切都成為了現(xiàn)實。
然而，新興的亞洲市場的發(fā)展要比想象的還要快得多。在中國這樣一個需求顯著如此之大的國家，經(jīng)濟增長對能源有著更強的促進作用 (Rosen and Houser 2007)。當(dāng)EIA和IEA計劃的價格增長了25美元和30美元（在2011美元的基礎(chǔ)上），出口收入、經(jīng)濟增長以及石油出口國的能源需求也同時增長，這也使得油價進一步增長。2007年原油的平均價格是78美元一桶，而到了2008年則是104美元一桶（在2011美元的基礎(chǔ)上）。由于國際供給的限制，高價削減了OECD國家的需求，并且OPEC提高了其效率并降低了經(jīng)濟增長率，這樣一來對中國和中亞的供給就增加了(Hamilton 2009a)。這個現(xiàn)象也被稱之為“需求定量配給”
由于石油供需雙方在短期內(nèi)都具有高度的彈性，供需沖擊會導(dǎo)致全球油價的上漲(Hamilton 2009b,Greene and Ahmad 2005, Goldman Sachs 2010a)。在美國，超過70%的石油消費都用于交通運輸，在這一領(lǐng)域由于沒有發(fā)達的公共交通系統(tǒng)，對替代性的燃料的渴望和美國人減少駕駛汽車的意愿絲毫沒有減弱。在另外一些發(fā)展中國家，需求曲線更加沒有彈性。在中國，迅速的收入增長抵消了高油價的影響，而且工業(yè)（中國主要的能源需求方）能夠?qū)r格上漲轉(zhuǎn)嫁到其他外國消費者身上。在中亞，伴隨著油價和石油出口收入的增長，國內(nèi)消費者的汽油和柴油的價格經(jīng)濟會降低。供給方面，新的石油生產(chǎn)項目要很多年才能得到發(fā)展并且投入使用。唯一的緩沖就是消費庫存和OPEC的閑置產(chǎn)能，兩者在2000年到2008年期間都有了相對較快的增長。由于供給沖擊導(dǎo)致的油價飆升主要對美國能源安全造成了以下影響：
1.收入的減少：由于美國短期內(nèi)在面臨高油價時改變他們的出行工具以及他們使用汽車的頻率的能力還非常有限，家庭只有吸收更多的高油價支出（在一定程度上），并且削減另外一部分的開支。這對家庭總收入造成相同的影響，并導(dǎo)致其下降。這會嚴(yán)重影響經(jīng)濟的增長。
2.不確定性的增加：除了會導(dǎo)致美國人收入的下降之外，突然的石油價格變動會導(dǎo)致美國人的支出問題變得不確定。消費者會推遲消費（特別是汽車），公司會推遲投資決策（特別是在制造業(yè)、運輸業(yè)和物流業(yè)），未來的石油價格是這些行業(yè)的一個重要的考量標(biāo)準(zhǔn)。這會在高油價的直接收入效應(yīng)之外，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生額外的影響。
3.錯位成本：油價的變動不僅改變了消費者和企業(yè)未來的決策，也改變了消費者和企業(yè)去過決策的價值。當(dāng)一輛在油價一美元一加侖時買的SUV在4美元一加侖時所值的價格就要少得多。假如SUV車主被迫要在汽油回到一美元每加侖價格以及更低的專賣價格之前出售，那么這樣的話就會產(chǎn)生經(jīng)濟的無效率。同樣，SUV生產(chǎn)企業(yè)不會充分使用資本，物流公司則要對其配送網(wǎng)進行大幅度的調(diào)整。
4.財富轉(zhuǎn)移：由于美國是一個石油進口大國，所以油價的上升會導(dǎo)致美國貿(mào)易赤字增加，并且降低其貿(mào)易條件（一個國家可以用出口收入換取進口的數(shù)量）。雖然這種向產(chǎn)油國的財富轉(zhuǎn)移并不會使得全球經(jīng)濟增長的速度放緩，但美國的國家收入和在全球經(jīng)濟中的相對比重降低。2008年美國石油進口的占到了美國貿(mào)易赤字的47%，然而與中美貿(mào)易額僅僅占到赤字的32%。（圖4）
5.貨幣緊縮：其他條件不變的話，油價上升會增加美聯(lián)儲提升利率的可能性。當(dāng)央行開始關(guān)注核心通貨膨脹（core inflation）（除去食品和能源），而不關(guān)注整體通貨膨脹(headline inflation )(包括食品和能源）時，持續(xù)的油價上漲會轉(zhuǎn)化為核心通貨膨脹。邏輯是，工人會要求更高的工資來支付其日益提升的油價，企業(yè)則希望提高價格來彌補他們給員工增加的工資以及提高的油價。除此以外，當(dāng)整體通貨膨脹在過去十年中超過了核心通貨膨脹時，中央銀行在進行利率決策時，就會密切關(guān)注食品和能源價格(Smaghi 2011)。
這五項因素的積聚效應(yīng)主要取決于沖擊的嚴(yán)重程度（每天多少桶桶原油）以及其持續(xù)的時間。供給和需求沖擊在如何影響經(jīng)濟的方式上有所不同。值得注意的是，美國過去的六次經(jīng)濟衰退中有五次之前會先爆發(fā)石油危機（圖5）。學(xué)界認(rèn)為危機的損失大約占到GDP總量的0.5%到5%(Kilian 2009; Hamilton 2009a;Huntington2005; Jones, Leiby, and Paik 2004; Leiby 2007)。當(dāng)前針對私有企業(yè)的分析認(rèn)為，10美元的持續(xù)增長會導(dǎo)致0.2%的GDP下降，20美元的持續(xù)上漲會導(dǎo)致0.5%的GDP下降（Goldman Sachs2011; JP Morgan 2011; Morgan Stanley 2011; DeutscheBank 2011; Credit Suisse 2011; Macquarie 2011)。
油價上漲所導(dǎo)致的供給與需求的沖擊與國內(nèi)稅收政策變化對美國經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響截然不同，這點十分重要。即使在當(dāng)下的價格中，美國的司機在汽油和柴油上的花費還是要比他們在歐洲和日本的對手要來的少。舉例來說，美國司機在2011年6月每加侖汽油平均只用付0.41美元的稅，而德國的司機平均卻要付4.89美元每加侖的稅。
（二） 國家安全
除了經(jīng)濟外，石油也會影響美國的外交政策，軍事戰(zhàn)略以及國內(nèi)安全。對石油供應(yīng)的關(guān)注改變了第二次世界大戰(zhàn)發(fā)展的軌跡，促使美國的決策者進入二戰(zhàn)。一個國家保障其軍用石油的能力往往能決定戰(zhàn)爭的成�。╕ergin 1991）。今天，美國軍隊占到了美國石油消費的2%。所以在像阿富汗、伊拉克等戰(zhàn)爭的石油需求還沒有到開始考驗國內(nèi)石油供應(yīng)的時候（將這些石油用于戰(zhàn)場是這一個重要的安全議題，而不是一個簡單的問題），然而，保證美國國內(nèi)的充足供應(yīng)關(guān)乎國家安全，這也是美國國家安全的目標(biāo)之一。由于OPEC國家占據(jù)了世界石油出口的一半（圖6），另外在歷史上其卡特爾的經(jīng)營方式往往作為一種反對美國的地緣政治武器，這使得美國的國防規(guī)劃者往往十分擔(dān)心美國的脆弱性。值得慶幸的是，生產(chǎn)方的禁運在過去并沒有獲得他們想要達到的政策目的。(Crane et al. 2009)。更重要的是，相當(dāng)多的OPEC成員國在面對阿拉伯之春和其搖搖欲墜的壟斷聯(lián)盟時，主要還是依靠石油收入來維持國家的政治穩(wěn)定（下文中會討論），所以由政治導(dǎo)致的禁運概率會很低。但是破壞重要石油基礎(chǔ)設(shè)施的恐怖襲擊在9·11之后還是日益受到關(guān)注。
美國經(jīng)濟極易受到國際石油市場的破壞，這會限制美國尋求與那些大的石油出口國之間進行例如民主化或者人權(quán)保護等外交政策的能力。事實上，當(dāng)全球石油供應(yīng)緊張的時候，美國會制裁那些石油出口國，例如伊拉克，利比亞，伊朗等。這說明所謂的受限制其實沒有想象中的那么大。但能源安全無論如何都是外交政策所要關(guān)注的地方。石油出口收入會使得一些國家，特別是伊朗、委內(nèi)瑞拉尋求反對美國利益的政策，雖然一些其他沒有石油財富的國家（例如朝鮮）也會跟著和美國唱反調(diào)。
發(fā)展中國家的石油需求逐漸增長威脅到了西方國家的需求。這讓西方政客日益關(guān)心起這個迫在眉睫的危機，這場危機來源于在新舊石油進口國之間的資源爭奪戰(zhàn)。近年來中國和印度石油公司持續(xù)增長的海外投資以及這些公司與產(chǎn)油國簽署“股本交易”的新聞報道都助長了這種擔(dān)憂。迄今為止，這些投資已經(jīng)對國際石油市場發(fā)展更替性的影響。對石油的依賴會使得中印兩國與產(chǎn)油國之間的關(guān)系發(fā)生變化，這與美國和這些國家的關(guān)系是一樣的。最后，石油使用也因為對全球氣候變化造成影響進而對美國的國家安全造成影響。
氣候變化不會“導(dǎo)致食物和水的短缺，進而使得疾病大規(guī)模傳播，甚至刺激和加劇大規(guī)模的移民”，但會“使得不穩(wěn)定和沖突加劇”。國防部（2010）在《四年防務(wù)評估報告》中指出氣候變暖會成為改變?nèi)虬踩窬值闹匾蛩亍?/p>
如果將這些國家安全的成本加到已經(jīng)討論過的經(jīng)濟成本之上，那么能源問題無疑是具有挑戰(zhàn)性的。據(jù)估計，能源安全要花費130億到1490億美元，然而這還不包依然核計劃和和錯過推進民主和人權(quán)的潛在成本。蘭德公司2009年的報告估計假如石油安全“高枕無憂”的話，美國的國防預(yù)算可以下降12%到15%。
（三） 挑戰(zhàn)依舊
在未來的幾年里里，美國的能源安全可能會喜憂參半。“喜”的是美國的石油進口已經(jīng)逐漸下降，國內(nèi)供應(yīng)不斷提升，生物燃料產(chǎn)能的產(chǎn)能擴大，而且2012-2016汽車能效標(biāo)準(zhǔn)將使得2035年美國的石油進口從如今的1600萬標(biāo)準(zhǔn)桶/日（bpd）下降到900萬標(biāo)準(zhǔn)桶/日。假如大陸架外緣（OCS）的探明儲量會比如今估計的還要高的話，那么到2035年，美國的石油進口可能降到低至800萬標(biāo)準(zhǔn)桶/日。一些行業(yè)觀察人士預(yù)測陸地石油產(chǎn)量的陡然上升會進一步這將降低美國的石油進口。由于加拿大的非常規(guī)石油供應(yīng)，已經(jīng)提升的國內(nèi)生產(chǎn)會進一步擴張。
然而壞消息是近些年來伴隨著發(fā)展中國家需求增長的強勢（圖7），以及在西半球外非OPEC產(chǎn)油國供應(yīng)的增長，美國預(yù)計會受到相當(dāng)?shù)南拗�。EIA和IEA都相信全球油價會在接下來的幾年里上漲 (EIA 2011a, IEA 2010a)。這意味著雖然美國石油進口量在下降，但是實際上美國人花費在進口石油上的錢卻反而增加了，然而石油在GDP中的比重可能略有下降。
三、目前美國的能源政策規(guī)劃
近期應(yīng)對這些挑戰(zhàn)政策規(guī)劃主要主張：（1）進一步增加美國國內(nèi)石油供應(yīng)，（2）通過提高能源利用效率來降低美國石油生產(chǎn)，（3）發(fā)展和改進新能源以取代石油消費。在這一分析框架下，我們挑選了每一組中一系列代表性的政策規(guī)劃來分析其潛在影響，我們既單獨分析也整合起來分析。
（一） 加速墨西哥灣的租賃和許可
自從2011年1月以來，共和黨成為眾議院多數(shù)黨以來。國會中的共和黨議員就將提高國內(nèi)石油產(chǎn)量作為其最高的立法目標(biāo)。共和黨領(lǐng)導(dǎo)層一直專注于將位于墨西哥灣（GoM）石油和天然氣的租賃和鉆探開發(fā)拉回到泄露之前的水平上。2011年3月，白宮簽署了三項旨在達成這一目標(biāo)的法案：重啟美國近海租賃法案（美國眾議院2011），重啟墨西哥灣法案(GPO 2011a)，駁回奧巴馬暫停的海外租賃業(yè)務(wù)法案。然而眾議院相應(yīng)的法案，2011海外安全生產(chǎn)法案，卻由于缺少民主黨的支持而流產(chǎn)。白宮的議案吸引了21到33位議會中態(tài)度中立的民主黨議員，而且民主黨占多數(shù)的參議員也已經(jīng)簽署了縮減版的白宮法案。
由于法案適用的范圍和評估期對于墨西哥灣石油和天然氣開采的影響微乎其微，我們并不需要選擇簡單地通過租賃和許可的方式使得原油開采量和墨西哥灣的開采成本回到原來EIA的標(biāo)準(zhǔn)。與之相反，我們應(yīng)該設(shè)置一個合理的上限，使得任何法案的每一部分都可以實現(xiàn)。
（二） 海外渠道的增加
墨西哥灣的中西部地區(qū)是美國本土之外唯一準(zhǔn)許進行新的開采和勘探的地區(qū)。在深海爆炸之前的一個月，奧巴馬政府宣布開發(fā)北阿拉斯加大西洋沿岸和墨西哥灣東部(Broder 2010)。然而原油泄漏事件之后，奧巴馬政府暫緩了這兩個地方深海鉆探的行動，并取消了租賃和出售弗吉尼亞海岸的計劃（Straub 2010）。在眾議院通過的、駁回奧巴馬暫停海外租賃業(yè)務(wù)法案和沒有在參議院通過的2011海外安全生產(chǎn)法案，這給了大陸架外緣計劃更多的發(fā)展機會，而不是奧巴馬的重新鉆探計劃。礦產(chǎn)管理局（現(xiàn)在是海洋能源管理局的一部分，受起監(jiān)督）估計約有25億通原油和75億立方英尺的天然氣儲量(BOEMRE2006)。根據(jù)對法案影響的估計，我們調(diào)整了國家能源環(huán)境影響評價的系統(tǒng)的使用性。
然而目前停止勘探和生產(chǎn)的大陸架外援的估計儲量充滿著不確定性。由于境外渠道的增加，美國本土的產(chǎn)能正在提升，我們也在2011年度能源觀察中指出，美國能源信息署所探明的大陸架外援儲量是目前的兩倍。
（三） 提高原油開采效率
除了開采新的油田之外，我們也可以通過提高現(xiàn)有油井的開采量提高本土產(chǎn)油量。強化型采用技術(shù)較之傳統(tǒng)的開采技術(shù)至少為企業(yè)提升10%到40%的產(chǎn)量。最強勁的采油技術(shù)是向油田內(nèi)注射蒸汽和天然氣，使得原油可以更加容易涌到地表上。經(jīng)常被用來注入油井的二氧化碳目前主要來源于儲液罐或者工業(yè)設(shè)施，可以無償獲取。火電廠是美國最大的二氧化碳排放源，但這些電廠卻沒有配備可以捕捉用來提升產(chǎn)油量的二氧化碳裝置。比如在2009年眾議院通過的美國清潔能源和安全法案，和2010年進入?yún)⒆h院討論的美國電力法案等等，都從經(jīng)濟上促進了現(xiàn)有燃煤電廠碳捕捉和封存技術(shù)的改造和新建環(huán)保電廠的建設(shè)。EIA關(guān)于美國電力法案的分析指出，由于法案的效果，到2035年51到105千兆瓦的火力發(fā)電廠會得到升級。碳捕獲技術(shù)的應(yīng)用會使美國的石油產(chǎn)量提升80到100萬桶/日。
2010年中期選舉之后，排放總量管制交易法案通過參議院，并且能讓總統(tǒng)看到的概率很小。但是在國會中兩黨對碳捕獲與封存技術(shù)立法都有相當(dāng)?shù)呐d趣（美國參議院2011）。最富雄心的動議都在推動碳捕獲和封存技術(shù)的部署。我們選擇分析的碳捕獲與封存法案是由西弗吉尼亞州民主黨眾議員John Rockefeller和現(xiàn)已退休的俄亥俄州共和黨眾議員GeorgeVoinovich(Rockefeller 2010)推動。這一法案為碳封存與捕獲的示范項目籌集了200億美元的資金。不過有一個附加條件，就是要降低化石燃料所發(fā)電的電力價格。這項法案也會給配備碳捕獲與封存的發(fā)電廠和工業(yè)設(shè)施的建設(shè)提供200億美元的貸款擔(dān)保，以及對藏在地下的二氧化碳的稅收減免，包括用于加強原油開采技術(shù)的那部分�？偟膩碚f，法案旨在推動建設(shè)和改進82兆千瓦碳捕獲與封存型發(fā)電廠免受總量管制與交易制度的限制。
（四） 重型汽車標(biāo)準(zhǔn)
2010年5月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了一項備忘錄，要求環(huán)境保護署（EPA）、國家公路交通安全局（NHTSA）在大氣清潔法和2007年的能源自主及安全法的基礎(chǔ)上，為重型汽車發(fā)展溫控制室氣體和燃油排放的經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年11月，環(huán)境保護署和國家公路交通安全局發(fā)布了他們的涵蓋2014年到2017年的建議規(guī)則，然而總統(tǒng)的備忘錄要求最終版的規(guī)則要在2011年7月30日之前發(fā)布。環(huán)境保護署在2011年度能源展望上預(yù)測了重型汽車規(guī)則的影響(EIA 2011a)。最終的規(guī)則并沒有能及時出現(xiàn)在這份政策簡報中，我們接受了環(huán)境保護署的方法與假設(shè)。
（五） 擴大的輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)
在2010年五月同一份備忘錄中，奧巴馬總統(tǒng)還要求EPA和NHTSA開始拓展輕型汽車（LDV）2012到2016溫室氣體和燃料經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)直到2025年達成標(biāo)準(zhǔn)。作為對總統(tǒng)的回應(yīng)，EPA和 NHTSA (2010b)聯(lián)合發(fā)布了2010年9月30日立法目的概述和臨時的技術(shù)評估報告，這一報告顯示這個機構(gòu)試圖在2017到2025車型年（modelyear）中去提升公司燃料經(jīng)濟性的平均水平(CAFE)3%到6%。伴隨著這個計劃的HDV規(guī)則，EIA計劃擬定一個2017到2025的LDV規(guī)則作為2011年度能源展望一個案例。EIA探索了3%到6%的CAFé標(biāo)準(zhǔn)，旨在包含最終規(guī)則的結(jié)果范圍。伴隨著HDVs，這里已經(jīng)包括了EIA的方法和假定。
然而美國石油需求主要來源于交通運輸，6%的石油被用于居民和商建筑(EIA 2010a)，奧巴馬總統(tǒng)簽署了一個更好的節(jié)能建筑計劃，并指出節(jié)能建筑的潛在意義。(White House 2011a)這一計劃旨在通過稅收優(yōu)惠、低成本融資、工人培訓(xùn)和創(chuàng)新獎項來使得商業(yè)建筑的能源效率到2020年能提升20%。
在當(dāng)下的科技以及低成本的情況下，這個節(jié)能改進計劃是可行的。(Houser 2009)。經(jīng)濟上的壁壘，例如信息的缺乏或者是授權(quán)問題等非經(jīng)濟問題以往都是節(jié)能建筑改進計劃最大的挑戰(zhàn)。當(dāng)基于現(xiàn)有的信息沒有辦法去評估時，我們可以假定2020年的目標(biāo)能夠達到，然而去闡釋這一節(jié)能建筑改進計劃對美國能源安全以及其他政策決定的影響。
（六） 拓展對生物能源的發(fā)展
現(xiàn)有關(guān)于能源安全議題討論嚴(yán)重忽略了對生物能源的開發(fā)利用的計劃。這有兩個原因，一個是現(xiàn)有的政策已經(jīng)非常完善。再生能源標(biāo)準(zhǔn)（(RFS)）產(chǎn)生于2005年能源法案，并在2007年的能源獨立和安全法案中得到強化。這個標(biāo)準(zhǔn)要求到2020年每年要有360億加侖生物燃料要被用于國內(nèi)交通能源中，然而只有150億加侖可以通過傳統(tǒng)的生物然而例如玉米乙醇來獲得，在剩下的210億加侖中，160億加侖來自纖維素乙醇，50億加侖來自于強化非纖維素燃料，包括生物柴油。
雖然傳統(tǒng)和強化非纖維素燃料與RFS授權(quán)同步發(fā)展，到那時研發(fā)和生產(chǎn)纖維素乙醇燃料產(chǎn)業(yè)卻大大落后與RFS中激進的目標(biāo)。結(jié)果就是，EIA被迫放棄對于纖維素乙醇燃料的授權(quán)（作為立法允許）。在2011年，EIA在2011年度能源展望中將纖維素乙醇的目標(biāo)產(chǎn)量從2.5億加侖降到6600千萬加侖（EPA2010）
EIA預(yù)測因為纖維素乙醇生產(chǎn)的之后，美國只能完成360加侖中的260億的再生能源授權(quán)目標(biāo)。第二，因為國會目前重點關(guān)于削減國家財政赤字，所以納稅人支持的生物燃料計劃可能會遭受沖擊。2011年6月16日，參議院投票廢除體積乙醇的稅收減免以及乙醇進口關(guān)稅(E&E News 2011)。當(dāng)時計劃還沒有被真正拓展為2010妥協(xié)稅的一部分。進一步看，一些共和黨參議院正試圖削減聯(lián)邦政府對汽和車和乙醇基礎(chǔ)設(shè)施的資助。
較之上述的這些收回成命，政府和國會議員都希望的一種提高生物燃料的政策支持，即強化技術(shù)的研發(fā)。2011年3月發(fā)布的未來能源安全藍皮書，白宮呼吁在未來兩年中四類纖維素燃料的生物煉制建設(shè)(White House 2011c)。作為對生物燃料研發(fā)所能提供的效果的上限估計，我們分析能源安全對于可以滿足現(xiàn)有的RFS目標(biāo)的足量可用纖維素燃料的影響。
（七） 天然氣汽車的部署
非傳統(tǒng)的天然氣資源，例如頁巖氣近些年正在急劇地改變美國能源的格局，并且有效地降低了目前和未來天然氣的成本。EIA2009年年度能源展望預(yù)計，到2020年，國內(nèi)天然氣產(chǎn)量將達到19.7萬億立法英尺，天然氣現(xiàn)貨價格將達到7.7美元每百萬英熱單位。
兩年后，EIA修訂了其2020年天然氣預(yù)測，它認(rèn)為天然氣產(chǎn)量提升了20%而價格卻降低了35%。美國石油和天然氣的價格已經(jīng)產(chǎn)生了前所未有的差距，這促使政策制定者和企業(yè)家探索在交通系統(tǒng)中利用天然氣替代石油的可能性。一些議案關(guān)注著激勵液化壓縮天然氣在重型標(biāo)準(zhǔn)汽車中的應(yīng)用，例如長途卡車。我們會需求2011美國新替代性運輸解決方案來（也被稱為NAT GAS方案）。在2011年6月，這項法案在參議院一共有186人聯(lián)署，是近年來關(guān)于對于天然氣在運輸方法最具前瞻性的法案。這個發(fā)凡還增加了對天然氣汽車使用和購買、傳統(tǒng)汽車向天然氣汽車的轉(zhuǎn)換以及天然氣加氣站的安裝等的稅收補貼。
在這項法案的影響下，去估計現(xiàn)有能夠享受天然氣設(shè)備轉(zhuǎn)化稅收補貼政策法案的重型汽車數(shù)量富有挑戰(zhàn)。所以我們決定分析天然氣汽車的兩個政策假設(shè)。一個是向天然氣的轉(zhuǎn)型沒有成型，但我們接受了EIA 關(guān)于汽車的燃料偏好以及供給限制，另一個是2017年稅收優(yōu)惠失效時已經(jīng)有10%的汽車已經(jīng)實現(xiàn)了天然氣的改裝，而且汽車的燃料偏好和供應(yīng)限制也得到了一定程度的緩解。這會給我們提供對于這項立法潛在影響的合理估計。
（八） 電動汽車部署
除了將用生物燃料或者天然氣作為交通運輸?shù)奶娲茉矗讓m和國會對于研發(fā)電動汽車也有強烈的興趣。在2011年的國情咨文中，奧巴馬總統(tǒng)設(shè)置了一個目標(biāo)：到2015年要有150萬倆車上路(WhiteHouse 2011b)。政府還重點投資了電動汽車研發(fā)和強化電池的延長貸款擔(dān)保。近年來，一系列的電動汽車法案被引入國會，其中的大部分都集中于近期的研發(fā)與部署。
為了在與提高車輛效率和天然氣汽車計劃相似的時間范圍內(nèi)選擇一個電動汽車計劃，我們分析了電氣化聯(lián)盟的電氣化路線圖（電氣化聯(lián)盟 2009）。這一路線圖呼吁，從現(xiàn)在到2018年，政府要提升和擴大購買電動汽車的稅收優(yōu)惠，以及電動汽車制造商的貸款擔(dān)保和公共充電站以及電網(wǎng)基建的全新稅收優(yōu)惠。
未來的電池成本和消費者對電動汽車的接受度都充滿著相當(dāng)?shù)牟淮_定性。就像天然氣汽車一樣，我們利用兩種政策假設(shè)來確定其潛在部署的上限和下限。我們使用EIA現(xiàn)有對于未來的假設(shè)。
現(xiàn)行的政策只能使40萬倆電動汽車在2015年上路，這大大低于總統(tǒng)的意愿。電池成本和消費者意愿會大大低于總統(tǒng)的目標(biāo)，而且到2035年也只占到汽車總量的2%。我們用阿貢國家實驗室的電池成本模型的成本假設(shè)，這一模型已經(jīng)被EIA并入2017-2025輕型汽車效率標(biāo)準(zhǔn)中去 (EPA and NHTSA 2010b) 。我們也改變了消費者偏好參數(shù)，這樣潛在的買家就更加愿意在同樣的尺寸，性能和使用周期上選擇電動汽車。
（九） 碳排放稅
雖然美國的總量管制與排放交易法案已經(jīng)不復(fù)存在，但是對于碳排放稅的關(guān)注又漸漸回升，這大部分是因為其潛在的收入提升。2011年財政峰會上，Peter G. Peterson基金會邀請了政治偏好不同的六家智庫交流了解決美國財政危機的“綜合規(guī)劃”。其中的四家智庫傾向于設(shè)置碳排放稅，包括保守派的美國企業(yè)研究所（AEI）。AEI建議在2013年開始征收碳排放稅，到2007年其稅率將達到26美元每噸CO2，并且之后每年提升5.6%，我們會分析AEI的碳排放稅計劃對美國石油生產(chǎn)和消費的影響。
四、范圍和方法
就像在導(dǎo)言中提到的那樣，我們既單個也多個比較了各項計劃對美國能源安全影響。這可以向公眾和涉及面很廣的公共政策提供一個更好的且可以實現(xiàn)的建議。然而所有的能源都有安全方面的考慮，我們重點關(guān)注的是石油，以及其相關(guān)的政策計劃。在一些計劃傾向于通過創(chuàng)造新的能源安全來提升美國的石油安全，這些問題都是我們要討論和分析的。我們的分析主要運用RHG-NEMS模型，這是國家能源建模系統(tǒng)的一種（(NEMS)）。EIA將此模型用于其年度能源展望中，當(dāng)美國國會要求EIA去分析能源與安全立法時，其也運用了這一模型。雖然仍有不足，但NEMS是目前美國能源部門所能運用最具體的模型。而且它還是完全開源的，所以EIA人員對于科技與市場的假設(shè)也受到了商界和政界人士的近距離監(jiān)督。
然而這些計劃都與2011年度能源展望的參考案例相左。這只是美國能源市場進化的一個縮影而已，這一點非常重要。這種方法對于評估特定政治團體政策的相對影響十分有用。但是就像其他的預(yù)測一樣，任何對美國石油進口、汽油價格、能源支出，特別是的絕對值估計都往往有很大的水分。
美國經(jīng)濟或者國際能源市場中往往存在著一些不可預(yù)見的微小變化，這些變化也會對美國能源需求的表現(xiàn)產(chǎn)生重大的影響，我們接受在2011年度能源報告中的科技與市場假定，除了兩個案例。在我們的估計增加的海外渠道時，我們接受2011年度能源展望中的可回收石油儲備中的高OCS能源案例，在對電動汽車配置的上限估計上，我們運用阿貢國家實驗室的電池成本預(yù)測。
在這兩個案例中，對政策建議的影響的測量已經(jīng)使得其。NEMS有能力評估現(xiàn)有政策建議的影響，但是跟我們相關(guān)的兩個分析卻沒有那么成功。第一，國際油價變動對于美國石油生產(chǎn)和消費的任何影響都很難估計。OPEC可以用控制輸出的方式幾乎完全抵消美國本土產(chǎn)油量增長和美國國內(nèi)需求降低所造成的價格下降。即使是無法對OPEC對美國石油供應(yīng)需求平衡的反應(yīng)。取決于邊際生產(chǎn)成本之上的價格變動在全球都很普遍，而且這往往充滿著變動與不確定性。結(jié)果就是所有我們對國際油價的政策計劃影響的估計都要十分小心。第二，正如上文提到的，美國非傳統(tǒng)石油生產(chǎn)板塊的變化也沒有非常正確地包含在NEMS的模型中。
然而目前的發(fā)展并不是政策建議的結(jié)果，他們無法改變一個既定的政策對美國石油供需的影響。在對我們發(fā)現(xiàn)的討論中，我們關(guān)注美國非傳統(tǒng)石油生產(chǎn)，特別是石油緊張時的那些出乎意料的變化。利用美國商會的能源安全風(fēng)險指數(shù)（US Chamber of Commerce’s Index of EnergySecurity Risk）來評估每一項政策，我們運用Michael Levi 和 Trevor Houser的方法來評估2010美國電力法案。我們并不是簡單評估當(dāng)下的計劃或者是其對于美國消費者和聯(lián)邦財政預(yù)算的整體影響。最近的研究中，像國家能源政策中心和未來資源研究所發(fā)布了《走向新的國家能源戰(zhàn)略》（Krupnick et al. 2010）一文，此文提供了對不同的能源安全政策相對成本效率評估，盡管此文并沒有具體分析我們列舉的計劃。
五、目前的報告?zhèn)鬟_了什么
在這些政策簡報中的能源安全計劃主要有三種類型：促進國內(nèi)石油生產(chǎn)的，改進能源利用效率的，以及促進能源替代的，但這三者都將碳排放稅排除在外。每一中類型的政策都在多種岑美上影響著美國的能源安全，我們在下文中會大體總結(jié)。我們將對政策的近期（2011-2015）影響和長期（2016-2035）影響分開進行討論。
（一） 增長的生產(chǎn)力
這三類政策都旨在促進國內(nèi)的石油產(chǎn)量，加快墨西哥的解禁可以在2011到2035年期間平均每年增加202000標(biāo)準(zhǔn)桶。（圖9）
總而言之，美國石油產(chǎn)量的增加降低了未來石油供應(yīng)的威脅，因為它降低了全球石油供應(yīng)中那些喜好一些“政治上發(fā)揮”的產(chǎn)油國的比重。舉例來說，美國的石油產(chǎn)量在全球石油供應(yīng)中比例的增加使得伊朗的比重有所下降（即使伊朗的石油供應(yīng)按絕對值來算也是正增長），并且另外一些國家石油供應(yīng)也會在伊朗石油供應(yīng)中斷之時而增加，旨在平衡的國際油價。
長期來說，美國石油產(chǎn)量的增加也會導(dǎo)致國際油價的適度降低。在2011到2035年期間加速墨西哥灣的租賃允許會使得國際原油價格每桶降低0.55美元，而增加海外渠道更是會降低1.04美元（圖10）。這也會使得成品油價格下降0.5到3美分。美國石油的進口也會在2011年到2035年期間減少166000標(biāo)準(zhǔn)桶（若加速墨西哥灣的租賃允許）（圖11），減少578000標(biāo)準(zhǔn)桶（增加海外渠道，假如這些渠道會提供大量的資源的話），進口數(shù)量的降低和石油價格的下降會使得美國石油進口費用在2011到2035期間每年降低56億美元。（圖12）
石油價格的降低也會稍微增加美國的石油需求(圖13)，這也會抵消美國石油進口價格下降對政府指出的貢獻（圖14）。這也會增加石油價格飆升所導(dǎo)致的經(jīng)濟影響（例如同樣10美元每桶的石油飆升會在經(jīng)濟更依賴石油時對GDP造成更大的影響），假如美國的石油支出只會在石油價格下降時獲得這些政策的收益時，那么當(dāng)OPEC削減供應(yīng)對美國經(jīng)濟造成的負(fù)面影響要比提升效率或者開發(fā)替代性燃料要來的大得多。
與提升產(chǎn)油效率和替代性燃料政策相比，提升國內(nèi)石油產(chǎn)量會對減輕短期國際石油供應(yīng)產(chǎn)生更加重要的影響，那些可以加速石油科技開發(fā)部署的國際石油公司也足夠能夠投資美國國內(nèi)的項目。中國公司一直想要在美國政府的幫助下在國內(nèi)復(fù)制美國頁巖氣的技術(shù)革命，就這方面來說，這可以使得中國未來的能源消費從石油轉(zhuǎn)向天然氣，這會使美國的石油價格下降。同樣地頁巖氣技術(shù)合作會帶來更大的效用。同樣的，這個對上限和下限的估計的簡短分析中我們認(rèn)為，在強化的電池研發(fā)中的合作，就像新的美中清潔能源研究中心，也會使國內(nèi)電動汽車的研發(fā)動力大大提升。
在三個提升石油效率的政策中，只有一個會對石油消費產(chǎn)生有意義的應(yīng)——擴大輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)。由于這些標(biāo)準(zhǔn)要到2017年才能生效，所以這會有一個很強的滯后效應(yīng)，但是這會對美國的石油進口，國際油價以及我們分析過的任何對美國石油支出的政策產(chǎn)生長期的影響，至少在2025年汽車燃油效率目標(biāo)的范圍之中。美國的石油需求在2011到2035年期間會平均降低719000到100000標(biāo)準(zhǔn)桶（圖11），國內(nèi)產(chǎn)量會在那期間降低約80000到88000標(biāo)準(zhǔn)桶（圖9），其余的是生物燃料產(chǎn)量的降低。原油價格會從每桶2.33美元降到每桶1.58美元（圖10）這也會使得成品油價格下降6到10美分每標(biāo)準(zhǔn)桶�？偟哪甓仁椭С鲆矔�2011到2035年期間降低550億到780億桶（圖14和表1），美國在進口石油上的費用和也會降低270億到370億美元（圖12）。
降低美國經(jīng)濟中的石油比重會使得其在石油飆升中受到較少的損害（例如每桶石油價格上漲10美元對美國經(jīng)濟的影響較之沒有降低比重之前）。政府支出以及進口石油的費用的減少會改善美國的貿(mào)易平衡、降低反對美國利益的產(chǎn)油國收入。然而OPEC的限產(chǎn)會侵蝕部分的成果，事實上需求的下降會使政府支出產(chǎn)生巨大的變動，即使價格回到了參考水平。
擴展輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)的缺點是它會增加全球石油市場的危險指數(shù)。除非OPEC以限產(chǎn)作為回應(yīng)，否則美國國內(nèi)需求的降低可能會降低成本最高的供應(yīng)源，此時這些供應(yīng)源大都來此穩(wěn)定的國家(Goldman Sachs 2010b)，所以汽車燃油效率的提升使得美國經(jīng)濟對于國際油價的浮動更加敏感，這也同時增加了供應(yīng)中斷的可能性。由于拓展輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)會在2011到2035年之間使美國石油和生物燃料的產(chǎn)量下降165,000 到214,000標(biāo)準(zhǔn)桶，我們認(rèn)為這一計劃收效甚微，甚至降低石油在美國經(jīng)濟中的比重對美國利益的損害甚至要超過其成效。
然而拓展輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)卻是降低美國石油支出中最大的一塊，建筑節(jié)能改造標(biāo)準(zhǔn)大大降低了能源的支出。在2011到2035年之間，較之之前我們分析的第二高的政策，美國至少會在能源上（主要是電力和天然氣）花費430億美元。然而這較之在交通運輸領(lǐng)域石油支出同比下降來說，對美國經(jīng)濟抗擊石油飆升并沒有那么有效，但是這一政策在美國商會能源安全風(fēng)險指數(shù)上排名相對較高。（圖16）
（二） 替代性燃料
廣義上說，降低交通運輸環(huán)節(jié)的石油需求可以從提高石油燃料效率和使用替代性能源兩方面入手。這兩種方法有很大的不同。在EPA/NHTSA車輛標(biāo)準(zhǔn)下，電動車較之傳統(tǒng)的輕型汽車和天然氣汽車有較高的節(jié)能效率（汽車動力效率較低），同時其產(chǎn)生的溫室汽車也較之傳統(tǒng)的重型汽車來說也更少。結(jié)果是，拓展輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)和重型汽車標(biāo)準(zhǔn)改變了電動車和天然氣汽車的部署比例。天然氣和電動車在其中的部署卻不像在天然氣和電動車石油政策中部署的那么快。
天然氣和電動汽車部署計劃對美國消費的影響建立在一系列像市場接受度、基礎(chǔ)設(shè)施限制以及電動車和電池的成本的假設(shè)之上。但是這兩個政策在頭十年中對于美國石油需求和美國石油進口的影響還很有限，而且對于汽車市場起作用也要很長的時間（表2）從長期來看，這兩個政策都會使石油需求減少（較之和重型汽車標(biāo)準(zhǔn)或者是節(jié)能建筑改進計劃），但對國際油價的下降也只有輕微的作用（圖10）。在電動車配置計劃之下，每年政府的石油支出可以降低80億到280億美元不等，在天然氣汽車計劃之下可以降低10億到160億美元不等（圖14）。電動汽車計劃會使美國石油進口降低88000到29700標(biāo)準(zhǔn)桶，而天然氣汽車計劃則會使其降低9000到186000標(biāo)準(zhǔn)桶（圖11）。
雖然其幅度很小，但是這些針對美國石油消費政策與拓展輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)來說，對于美國能源安全是不相上下的。電動汽車和天然氣汽車，無論是否通過車輛標(biāo)準(zhǔn)部署或?qū)ｉT的政策，都有著額外的安全方面的考慮，電動汽車使用的稀土和另外一些材料都受到短期供應(yīng)鏈的影響（能源部 2010）。雖然現(xiàn)在美國國內(nèi)的天然氣相當(dāng)多，但是當(dāng)頁巖氣配置展望或者美國與國際天然氣市場之間的聯(lián)系都會使天氣變得不那么安全和便宜。我們的觀點是，電動汽車的安全風(fēng)險要小于天然氣汽車，但是在這份簡報中評估的兩項政策都要比現(xiàn)在的情況風(fēng)險來得小得多。
與電動汽車和天然氣汽車，生物燃料對于石油需求的降低主要是通過額外的汽車燃油效率標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)的。在我們的強化生物燃料發(fā)展政策中，美國石油需求在2011到2035年會平均會降低329000標(biāo)準(zhǔn)桶（圖13），油價會下降0.9美元，與需求的降低相加會使政府支出降低240億美元（圖14）。盡管如此，生物燃料并不能使得美國石油飆升更加富有抵抗力。由于石油和生物燃料相互都是近乎完美的替代品，所以他們的價格高度相關(guān)。當(dāng)國際供應(yīng)中斷時，生物燃料的價格會隨之油價同步上漲。強化生物燃料會比汽車和柴油更貴，美國總的能源支出反而會上升。對于美國貿(mào)易平衡或者產(chǎn)油國收入，生物燃料的好處是顯而易見的。強化生物燃料發(fā)展政策，在2011到2035年時可以使美國石油的進口減少264000標(biāo)準(zhǔn)桶。
（三）、碳排放稅
本文的點睛之筆，是對碳排放稅對于美國石油生產(chǎn)和消費影響的分析。碳排放稅最初是旨在降低C02的排放，但現(xiàn)在卻被認(rèn)為是降低石油需求第二好的方式。這不僅僅是因為石油要比煤炭的碳含量要低（盡管比天然氣高），并且石油需求是非彈性的。結(jié)果就是，對于碳排放定價的政策分析（無論是稅收還是限額貿(mào)易）都展現(xiàn)了在能源領(lǐng)域重要的轉(zhuǎn)型，例如火電廠要么進行碳排放和捕捉技術(shù)的改進，要么就用天然氣取代。
雖然最終我們需要一個平穩(wěn)的變化，但是相對于其他的計劃來說，碳排放稅所產(chǎn)生的的變化有點大。2011到2035年期間，AEI提議的碳排放稅可以降低美國石油需求達652000標(biāo)準(zhǔn)桶，這要比除了輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)之外的所有計劃來得都高（圖13）。但是碳排放稅會減少所有和石油有關(guān)的需求，不僅僅是汽油，美國石油支出會大幅下降，在2011到2035年期間每年達到640億美元。
更加驚人的是，碳排放稅在降低美國石油消費的同時，卻會刺激美國石油的生產(chǎn)，這是其他政策所不能比擬的。在2011到2035年期間，年均國內(nèi)石油產(chǎn)量都要高于167000標(biāo)準(zhǔn)桶，這與單獨為了提升國內(nèi)石油產(chǎn)量的政策不相上下（圖9）。這大部分來源于液化天然氣，一種天然氣的副產(chǎn)品，旨在工業(yè)領(lǐng)域作為石油的替代產(chǎn)品，而且其通常被定義為“石油產(chǎn)品”。面對高昂的碳價格，產(chǎn)能升級需要天然氣，這意味著更大的產(chǎn)量需要。另一部分的增加來源于配備碳捕捉與封存技術(shù)的火電廠所用的強化石油精煉�？偟膩碚f，碳排放稅會減掉663000標(biāo)準(zhǔn)桶，抑或是320億美元的石油消費，也會能在2011到2035年減掉美國的石油進口但卻能使產(chǎn)量有所提升（圖11和12）。我們?nèi)绻妹绹虝哪茉窗踩L(fēng)險指數(shù)來分析，提升碳排放稅的價格比起其他政策來的更加安全。
碳排放稅的不足使得這一政策可以降低石油在美國經(jīng)濟中的比重，同時增加美國消費者的能源消費。在2011到2035年間，碳排放稅會每年給美國能源支出增加1470億美元（圖15），這里大部分是財政轉(zhuǎn)移支付而非經(jīng)濟成本。這些資金被用來還給能源消費者或者被用來降低財政赤字（或起到平衡的作用）。AEI的碳排放稅會在2011年到2035年每年增加1950億美元。假如完全致力于提高聯(lián)邦政府的，碳排放稅會在未來十年中降低2萬億的財政赤字。
（四） 從整體看（all together now）
單獨來說，除了短期的加速墨西哥灣的租賃許可，或者是長期的輕型汽車標(biāo)準(zhǔn)和碳排放稅的政策外，報告中的其他政策會給美國石油進口或者美國石油支出帶來一個平和的影響，但是如何整合以上的十種政策呢？我們將這些政策的整體效應(yīng)置于更加自由的OCS資源，天然氣和電動汽車滲透和電池成本假設(shè)，我們會分析這些政策之間的相互作用。
總的來說，這些政策對于美國石油生產(chǎn)和消費都有著重大的影響。除了短期的增加墨西哥灣石油產(chǎn)量外，在2021到2035年期間，總的國內(nèi)產(chǎn)油量會增加約1百萬標(biāo)準(zhǔn)桶，大約12%到15%。石油需求在此期間會降低220萬到280標(biāo)準(zhǔn)桶，大約12到15%�？偟膩碚f，增加的國內(nèi)石油供給，提高的石油使用效率以及替代性燃料會給使美國石油進口下降310萬到380萬標(biāo)準(zhǔn)桶。在政策的上限，這會讓美國的進口減少400萬標(biāo)準(zhǔn)桶，降低美國對石油進口的依賴（從理論上說），達到四十年來的最低點（圖17）。美國的年度石油進口會在2021到2035年下降1270億到1480億美元， 這會大大減少美國的貿(mào)易赤字。由于國際油價每桶下降8美元到10美元，其他產(chǎn)油國的收入在長期來看會下降1萬億美元。毫不夸張的說，這會對美國經(jīng)濟和國家安全帶來巨大的收益。舉例來說，假如較之前下降了5000億美元的話，其他產(chǎn)油國還會有超過1萬億美元的年均收入。然而當(dāng)石油支出在GDP中的比重在我們這個項目結(jié)束的時候回到1990年代的水平的話（圖18），美國經(jīng)濟仍然會受到國際石油中斷的負(fù)面影響，特別是在中短期。所以盡管國內(nèi)的能源政策可以提升國內(nèi)產(chǎn)量，提高效率以及開發(fā)石油替代產(chǎn)品，但是這任然不是一個充分的能源安全戰(zhàn)略。
六、在政策爭論中失去了什么
在可預(yù)見的未來，美國仍然需要國際石油供應(yīng)，而且也會在經(jīng)濟上受到國際石油沖擊的影響，聯(lián)邦政府需要一項能夠降低此類風(fēng)險，減少其對美國經(jīng)濟影響的戰(zhàn)略。目前有一場針對未來石油市場的財政資助是否會對近期油價變動產(chǎn)生作用的討論。這是一個重要問題，我們近期也正好在研究這個議題。但是隨著這場要面包還是要石油的爭論變得日益復(fù)雜，本文無法做出完整的回答。提升國際石油市場的穩(wěn)定性和可靠性靠市場監(jiān)管完全不夠，接下來的幾個方面需要我們仔細(xì)考慮，這些建議并非第一次提出，而且我們能經(jīng)常在一些最重要的能源安全報告中看到，但是人們?nèi)载叫柚匾曔@些方面。
（一） 更好的信息
信息的質(zhì)量在國際經(jīng)濟中的居于中心地位，國際市場卻是在這方面十分前缺乏。由于缺乏進出口和生產(chǎn)數(shù)據(jù)，這使得市場充滿不確定性，而且也加劇了短期的波動。美國是唯一一個提供規(guī)范，具體可靠的石油數(shù)據(jù)以及EIA每周石油情況報告（從第一期到現(xiàn)在）。另外的OECD成員也會在IEA報告的基礎(chǔ)上發(fā)布月度的報告，但是與市場能夠了解到信息之間仍有40到50天的空隙，而發(fā)展中國家在這方面的情況就更加糟糕。生產(chǎn)方的情況就更不樂觀了。由于缺乏OPEC出口的完整數(shù)據(jù)，這使得市場的波動十分明顯。OPEC在2011年6月開了一個災(zāi)難性的回憶，秘書長Abdalla Salem el-Badri抱怨說即使是OPEC產(chǎn)油國之間，“每個人也只知道他們自己的數(shù)據(jù)”。
認(rèn)識到石油數(shù)據(jù)的透明和可靠的重要性，國際能源論壇在2002年發(fā)布了聯(lián)合石油數(shù)據(jù)倡議（Joint Oil Data Initiative）人們將巨大的努力投向改進國際石油市場數(shù)據(jù)的質(zhì)量和實效性之上，但是這個任務(wù)仍然十分艱巨。到2010年下半年，有98個國家向JODI提交了數(shù)據(jù)，然而只有55個國家是十分及時的，而且也只有67個國家到達了JODI的最低標(biāo)準(zhǔn)（JODI 2010）。
改進市場的短期信息質(zhì)量也會對中長期計劃產(chǎn)生積極的影響。油價在過去十年中的上漲主要是由于市場缺乏對發(fā)展中國家需求的準(zhǔn)確預(yù)測和建立有效的產(chǎn)能來制定一個合理的價格。EIA和IEA在幫助市場參與者和政策制定者計劃未來時表現(xiàn)出色，但是他們出色的技術(shù)只用來預(yù)測OECD的供需。同樣的研究也應(yīng)該被用來分析發(fā)展中國家，特別是中國。另外，更要鼓勵在發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間更加廣泛的合作，這些舉措也都是有助于提升美國國家利益的。
在國際層面上，政策正在向?qū)Φ姆较虬l(fā)展但是其進程卻很緩慢。多層級的平臺諸如IEA和國際能源論壇、G20都在其日程上有增加石油市場透明度的議程。EIA也與中國國家能源部展開雙邊合作，來提升中國能源數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及預(yù)測水平。但是美國的國家政策卻開始轉(zhuǎn)向反方向，面對上漲的油價，由于MENA的不穩(wěn)定和石油市場的不確定性，政府選擇削減EIA14%的預(yù)算，節(jié)約了大約1500萬的支出，這占到美國聯(lián)邦預(yù)算的0.004，現(xiàn)在石油市場可能會失去重要信息，抑或是這些信息的質(zhì)量會大大縮水：
1、對美國石油和天然氣儲量的最新估計，
2、金融交易和實體市場之間關(guān)系的分析，
3、精煉中斷報告和分析，
4、石油天然氣公司財務(wù)分析，
5、NEMS改進方案，預(yù)測美國能源供需的模型，
6、所有的國際能源數(shù)據(jù)，
7、國際能源展望，目前最好的兩份關(guān)于國際能源供需預(yù)測的報告。
給EIA和IEA的預(yù)算總數(shù)不及美國每小時所消耗的石油，假如這兩個機構(gòu)的信息能源成功地使油價在12月的周期內(nèi)下降1%的話，美國的納稅人就有了600%的回報。當(dāng)然我們不是要在本文中評估不同能源政策的有效性，但是我們可以很確定地說，資助這兩家機構(gòu)會是十分成功的一個措施。
（二） 協(xié)調(diào)庫存
IEA是針對1973到1974年石油價格瘋漲應(yīng)運而生的、協(xié)調(diào)主要石油消費國家應(yīng)對供應(yīng)中斷的協(xié)調(diào)機構(gòu)。IEA的成員同意將90天用量的進口石油放入到存貨中（既可以是戰(zhàn)略石油儲備，也可以是公司儲備），當(dāng)供應(yīng)中斷時，IEA會協(xié)調(diào)這些儲備(IEA 2011a)。這些合作分散了風(fēng)險，并且改善了消費國儲備釋放的有效性。有一個釋放戰(zhàn)略石油儲備的例子，在2011年6月23日。另一些IEA成員將300萬桶戰(zhàn)略儲備原油賣出，另外的300萬桶則來自于美國。
發(fā)展中國家中的石油消費大國在此過程中建立起自己的戰(zhàn)略石油儲備。如果其他石油消費的合作是公開透明的話，這對于美國的能源安全來說也是一個積極的信號。IEA預(yù)計，為了填滿中國和印度的戰(zhàn)略石油儲備，未來五年國際石油市場會最讓有240000標(biāo)準(zhǔn)桶的石油額外需求(IEA 2011b)。然而德里和北京的官方信息稱，這些儲備已經(jīng)不多，這就產(chǎn)生了不必要的市場不確定性。而且由于中國和印度不是IEA成員，所以現(xiàn)在還沒有一種機制可以協(xié)調(diào)戰(zhàn)略石油儲備，并以此來防止重大的供應(yīng)中斷。但是IEA稱，中國和印度在6月23日發(fā)表聲明前正在接受詢問，沒有跡象表明這兩個國家會共同努力，選擇搭上油價下跌的便車。將中國和印度納入戰(zhàn)略石油儲備的管理中，只會增加這兩個國家在未來幾年中的重要性，假如OPEC迅速增加供應(yīng)的能力仍然十分有限，就先現(xiàn)在某些分析師預(yù)測的那樣。
6月23日戰(zhàn)略石油儲備釋放量，在IEA的歷史上只位居第三位，卻也開啟了一種戰(zhàn)略儲備的形式上：用來平滑油價波動，即這次釋放并不是由于供應(yīng)中斷而實施的。白宮和IEA都指出，利比亞石油供應(yīng)的中斷是這次釋放儲備的主要原因。但是利比亞在此聲明發(fā)布之前幾個月就中斷了石油供應(yīng)，而且預(yù)計直到2012年而不是2013年才能恢復(fù)供應(yīng)。做出這個決定的更加重要的一個動機是2011年第三季度全球供應(yīng)緊縮，當(dāng)時價格持續(xù)上漲，而經(jīng)濟復(fù)蘇卻依然脆弱。這項先發(fā)制人的行動十分引人注目，但是這次聲明與以往的運作方式有著巨大不同，并且很大程度上改變了市場的動態(tài)。消費國需要一場公開討論來決定是否繼續(xù)推行戰(zhàn)略能源儲備，進而那些對石油生產(chǎn)的投資便有了方向。
（三） 生產(chǎn)者參與
發(fā)展中國家的消費者能夠提高市場充分計劃的未來需求，并改善全球SPR管理的能力。外國石油生產(chǎn)者的機智參與會改善未來石油供應(yīng)的穩(wěn)定性和價格波動可承受性。OPEC已經(jīng)提升了其功能的效率，變得更像一個聯(lián)合經(jīng)營企業(yè)。只有少數(shù)生產(chǎn)者——沙特阿拉伯，科威特以及阿聯(lián)酋——保持著能夠維持基本聯(lián)營企業(yè)功能的閑置產(chǎn)能。這意味著其他的成員并沒有從擴大產(chǎn)量中獲得好處。提高OPEC產(chǎn)量會降低油價。因為像沙特阿拉伯、科威特和阿聯(lián)酋這些國家價格下降會提升出口額。但是像伊朗、委內(nèi)瑞拉還有其他一些國家只有會造成損失。這兩種不同的情況也是2011年6月OPEC會議中斷的最主要原因。
幸運的是，對全球石油市場來說，OPEC中保持的那些剩余產(chǎn)能的規(guī)劃是為了應(yīng)對高油價導(dǎo)致沖擊長期的石油需求。這創(chuàng)造了讓這些生產(chǎn)者參與到改進市場信息、需求預(yù)測、戰(zhàn)略消費者目錄管理的嚴(yán)肅對話。這樣這場對話開始于國家能源論壇，并且應(yīng)該在G-20會議上有所提高。這個會議所參與者已經(jīng)占到了80%的全球石油需求和超過半數(shù)的全球石油生產(chǎn)（包括五個最大的產(chǎn)油國中的四個——俄羅斯、沙特阿拉伯、美國和中國）。
（四） 政策改革
就想上文所提到的，油價的搖擺是因為短期的供需的非彈性，非彈性的某些原因植根于石油生產(chǎn)和消費的方式，但是一些是政策的產(chǎn)物。對汽油和柴油價格實行補貼降低了發(fā)展中國家的彈性，提升了國際油價以及發(fā)達國家之外的需求。在稅收政策方面，面對高油價，像俄羅斯等一些國家采取取消刺激企業(yè)提高產(chǎn)量的生產(chǎn)激勵來降低的生產(chǎn)彈性�？傮w來說，發(fā)展中國家政策的不確定性損害了石油或者燃料供應(yīng)新來源的發(fā)展，以及使用供應(yīng)與需求彈性都提升的替代性燃料的汽車的發(fā)展。
總體上來說，能源政策上的國際合作在近幾年通過國際能源論壇、清潔能源委員會、亞太經(jīng)合組織（APEC）、IEA、G20以及其他論壇已經(jīng)拓展了很多。降低國際經(jīng)濟對于石油沖擊、國際合作的投資等問題的風(fēng)險，會使這些國家屈服于美國。在國際層面上燃料補助的巨大進步會需要改革包括提供給美國石油公司的稅收減免在內(nèi)的境內(nèi)燃料補助。
（五） 技術(shù)合作
同樣，對美國來說促進石油生產(chǎn)和儲存技術(shù)研發(fā)和配置的國際合作十分有利。中國企業(yè)正在試圖在美國政府的幫助下在國內(nèi)復(fù)制美國的頁巖氣革命。這樣就可以幫助中國的能源有汽油轉(zhuǎn)向天然氣，這也會導(dǎo)致美國國內(nèi)油價的下降。類似的頁巖氣項目合作會產(chǎn)生更大的效果。同樣的，關(guān)于強化電池研究對象的合作，就像通過美中清潔能源研究中心，可以對這份報告中分析的國內(nèi)電動汽車激勵的上限和下限產(chǎn)生巨大的影響。
就像公共能源市場分析的那樣，聯(lián)邦預(yù)算中的一小部分可以被用于國際能源政策和技術(shù)合作。然而較之2010財政年，這部分的錢罐子在2011財政年被削減了三分之一。在這樣一個財政緊縮的環(huán)境中，考慮到美國潛在的經(jīng)濟利益，用于降低國際石油需求和增加國際石油供應(yīng)的公共支出反正更加富有意義，也更應(yīng)該在未來的幾年里增加，而不是減少。
（六） 安全責(zé)任分擔(dān)
美國的能源安全問題依舊會停留在海外產(chǎn)油國以及全球航運的安全上，但是這些成本并不應(yīng)該全由美國的納稅人來承擔(dān)。其他石油消費國都在搭美國的便車，美軍花費了大量人力物力財力在保障石油航運的安全上。由于美國財政的限制，這一現(xiàn)象可能會有所改變。讓中國和印度加入到十分重要的海上航線的安保行動，可以奠定未來分擔(dān)更多安全成本的基礎(chǔ)。這是一個非常艱巨的任務(wù)，但是從長期看卻是十分必須且值得的。發(fā)展中國家正在建設(shè)新的石油供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，從安全方面考慮，幫助他們從事這方面的建設(shè)對美國是有利的。今天在國際石油市場上，哈薩克斯坦與中國之間石油管道的中斷與墨西哥灣的一場颶風(fēng)對于美國石油價格的影響是一樣的。隨著非OPEC國家將石油生產(chǎn)推向更加危險的地域，基礎(chǔ)建設(shè)安全變得越來越重要。
（七） 準(zhǔn)備成功
無論是否通過政策或者市場力量，美國石油進口量都在顯著降低，這很大程度上改變國際能源環(huán)境，例如產(chǎn)油國收入的減少會幫助減輕一些安全考慮（資助伊朗的核計劃），但是也會導(dǎo)致其他的問題（諸如產(chǎn)油國潛在的政治不穩(wěn)定性）。隨著發(fā)展中國家收入份額的擴大，地緣政治格局也在悄然發(fā)生變化。(Verrastro et al. 2010)。降低美國石油依賴性影響的準(zhǔn)備，與落實在未來幾年內(nèi)降低的政策有著一樣的影響。
七、結(jié)論
然而4美元每加侖的汽油會導(dǎo)致美國想要在近期迅速調(diào)整國內(nèi)能源政策沒有什么其他好的方法。即使在長期，無論是否會提升汽車燃油效率或者擴大海外鉆探的任何政策，都只會對美國石油進口和遭受國際石油中斷產(chǎn)生有限的影響。奧巴馬總統(tǒng)未來能源安全藍皮書包括一系列提升車輛燃油效率以及石油替代產(chǎn)品的政策，從新的輕型清澈標(biāo)磚到電動汽車激勵，還有強化生物燃料研發(fā)等等。假如政府推動生物燃料可以成功地推進現(xiàn)有所有的再生燃料標(biāo)準(zhǔn)（有一些我們還是遲疑的），藍皮書中的政策會成功地完成在2008年到2025年期間降低33%石油進口的目標(biāo)。
盡管如此，藍皮書中所缺少的是關(guān)于擴大國內(nèi)石油生產(chǎn)的戰(zhàn)略，特別是在近期可以幫助我們扭轉(zhuǎn)由國際供應(yīng)限制鎖造成的價格上漲。這是國會中共和黨人最為關(guān)注的地方。在圖19中所顯示的分析可以看出，政策驅(qū)動的國內(nèi)生產(chǎn)（與由市場驅(qū)動的相對應(yīng)）對國家能源的未來的影響越來越小。一個“一攬子”的戰(zhàn)略是必須的，這其中還包含因為對節(jié)能汽車、像天然氣、電氣或者生物燃料等石油替代品的長期投資，包括增加的國內(nèi)生產(chǎn)（在近期也是十分重要的）碳排放稅，一個略帶政治意圖的舉措，它也會在未來增加能源安全性并幫助減輕能源的超負(fù)荷使用。
即使是最完善的國內(nèi)能源政策也不能滿足國家能源挑戰(zhàn)的需求。一個真正的“一攬子”戰(zhàn)略必須包括改善國際石油市場透明度和可靠性的綜合努力，因為美國在未來幾十年里還是要依靠這一國際體系。政府還有在一些像G20，國際能源論壇，IEA以及清潔能源部長級會議等國際論壇上應(yīng)該進一步發(fā)揮作用。政府也要合作處理削減EIA資金對美國能源安全所造成的嚴(yán)重打擊。這部分資金應(yīng)該重新?lián)芙oEIA，國際間的能源合作在今后幾年需要大力發(fā)展。
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