當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 新型城市化本質(zhì)上是人的城市化，而當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)了地的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城市化的現(xiàn)象，城市面積擴(kuò)張過程中人口密度卻明顯下降。但很少有人注意到，這種土地低效利用的現(xiàn)象并不是個(gè)全國(guó)性的現(xiàn)象，而更多地存在于中小城鎮(zhèn)，從東、中、西的劃分來說，則更多地存在于西部。
土地政策影響了人的城市化進(jìn)程
當(dāng)前中國(guó)的土地政策有一個(gè)非常明顯的傾向，就是把建設(shè)用地指標(biāo)的配置當(dāng)作影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具。2003年以來，建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)越來越多地向中部和西部省份配置，相應(yīng)的，東部地區(qū)在建設(shè)用地指標(biāo)當(dāng)中所占有的份額有比較明顯的下降。
用地政策的內(nèi)地傾向在開發(fā)區(qū)設(shè)置上體現(xiàn)得更為明顯。2003年時(shí)候，全國(guó)范圍內(nèi)有過一場(chǎng)壓縮開發(fā)區(qū)的政策，當(dāng)時(shí)大量省以下的開發(fā)區(qū)被取消，被取消的開發(fā)區(qū)數(shù)量占到了全部開發(fā)區(qū)的70%。但也就在這次整頓中，東部地區(qū)受到了相對(duì)更為嚴(yán)重的抑制，在剩余的開發(fā)區(qū)中，中、西部省份被保留的開發(fā)區(qū)所占的比重反而上升了。
借用行政手段的初衷是為了給內(nèi)地省份更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，而實(shí)際的結(jié)果卻是造成了資源配置的扭曲。自2003年以后，東部仍然是主要的勞動(dòng)力流入地區(qū)，但在土地供給上所占有的份額卻逐漸下降，結(jié)果，東部地區(qū)的地價(jià)和房?jī)r(jià)出現(xiàn)了快速的上漲。
地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲帶動(dòng)了工資的上漲，威脅到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)（特別是東部）的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。房?jī)r(jià)是生活成本中最為重要的部分，房?jī)r(jià)的上漲使得勞動(dòng)力向東部流動(dòng)的趨勢(shì)受到了抑制，這可以部分地解釋自2004年之后東部地區(qū)的所謂"勞動(dòng)力短缺"和工資上漲現(xiàn)象。在這種趨勢(shì)下，東部制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到了非常明顯的影響，因?yàn)樵趧趧?dòng)成本明顯上升的過程中，勞動(dòng)力的技能卻沒有同步提高，在短期里，企業(yè)可以通過加大投資來提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，維持競(jìng)爭(zhēng)力。但是，時(shí)間久了，沒有勞動(dòng)力技能的快速提升，沒有產(chǎn)品創(chuàng)新，企業(yè)簡(jiǎn)單靠增加投資來提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的道路很快就走到了頭。
地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)，并進(jìn)一步影響工資，影響了企業(yè)的生產(chǎn)和選址�？紤]到內(nèi)地的物流成本更高，制度環(huán)境更缺乏競(jìng)爭(zhēng)，東部很多倍感成本壓力的企業(yè)并沒有像政策制定者所希望的那樣往內(nèi)地轉(zhuǎn)移。很多企業(yè)寧愿向周邊其他東南亞國(guó)家進(jìn)行轉(zhuǎn)移，因?yàn)槟抢锏膭趧?dòng)力成本更加低，港口條件也不差。而向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的很多產(chǎn)業(yè)，往往是受到了"零地價(jià)"的吸引。不僅如此，一些地方在政績(jī)考核指標(biāo)的驅(qū)使之下，對(duì)高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)具有較高的容忍度。
人、地兩個(gè)城市化進(jìn)程的脫節(jié)是個(gè)區(qū)域問題
在本質(zhì)上來說，城市化應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是工業(yè)化進(jìn)程提升了城市的就業(yè)創(chuàng)造能力，從而帶動(dòng)了人的城市化。但是，建設(shè)用地指標(biāo)的配置卻并沒有適應(yīng)就業(yè)的創(chuàng)造和人的流動(dòng)方向。結(jié)果，那些創(chuàng)造就業(yè)能力并不強(qiáng)的地方，卻反而獲得了相對(duì)更多的建設(shè)用地指標(biāo)。零地價(jià)的出現(xiàn)并不意味著這樣的地方有發(fā)展工業(yè)的優(yōu)勢(shì)，恰恰相反，零地價(jià)只會(huì)是一個(gè)地方缺乏發(fā)展工業(yè)條件的反映。
對(duì)于中國(guó)出現(xiàn)的人、地兩個(gè)城市化進(jìn)程的脫節(jié)，如果去看相關(guān)的數(shù)據(jù)就會(huì)明白，這個(gè)現(xiàn)象不是全國(guó)性的。在東部，雖然地的城市化速度也快于人的城市化速度，但兩者的差距并不大。而在中、西部，人、地兩個(gè)城市化進(jìn)程的脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重得多，特別是在西部省份，城市土地面積擴(kuò)張的速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度的三倍。
與此同時(shí)，一個(gè)形成對(duì)比的現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，由于建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，一些沿海的城市甚至通過填海的方式來增加可利用的建設(shè)地指標(biāo)，一些地方的填海行為造成了沿海島嶼數(shù)量的下降，完全沒有對(duì)未來的島嶼價(jià)值做足夠長(zhǎng)遠(yuǎn)的評(píng)估。還有一些有山的地方，通過將山削平的方式來增加農(nóng)業(yè)用地，相應(yīng)地增加可利用的建設(shè)用地指標(biāo)，這些做法也是成本極其高昂的。
應(yīng)以市場(chǎng)作為配置土地資源的決定性力量
土地作為一種稀缺資源，應(yīng)該以市場(chǎng)作為配置土地資源的決定性力量。如果承認(rèn)城市化必須建立在人的城市化的基礎(chǔ)上，那么，土地資源的配置就應(yīng)該順應(yīng)勞動(dòng)力的流動(dòng)方向，而不是反過來，用土地政策影響勞動(dòng)力流動(dòng)的方向。因此，我認(rèn)為中國(guó)的土地政策應(yīng)該做出如下調(diào)整：
首先，通過行政力量配置的建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)該跟人的城市化配合起來，哪里更加能夠?yàn)閯趧?dòng)力創(chuàng)造就業(yè)崗位，哪里就應(yīng)該得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)。如果承認(rèn)城市發(fā)展有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，大城市有更強(qiáng)的就業(yè)創(chuàng)造能力，如果承認(rèn)東部在發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)時(shí)有港口優(yōu)勢(shì)，那么，市場(chǎng)力量將引導(dǎo)土地資源更為集約而有效地配置到大城市和東部。這樣，內(nèi)地的土地低效利用和沿海高成本造地的現(xiàn)象將可能同時(shí)得到遏制。
其次，對(duì)于新增的建設(shè)用地指標(biāo)和原有的建設(shè)用地指標(biāo)存量，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)，以及宅基地復(fù)耕整理以后所形成的新的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)該允許不同的地區(qū)之間進(jìn)行市場(chǎng)化的交易，包括跨省級(jí)行政區(qū)的交易。農(nóng)業(yè)用地占補(bǔ)平衡也應(yīng)突破地域界線。
第三，對(duì)于一些建設(shè)用地產(chǎn)出效率高的特大城市，不應(yīng)以高漲的房?jī)r(jià)為代價(jià)來保持耕地。土地資源作為一種稀缺的資源，它的利用也應(yīng)該遵守比較優(yōu)勢(shì)原則，大城市和特大城市應(yīng)該更多地發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)，吸引更多的移民，提高人民的收入。而有些地區(qū)則應(yīng)該更多的發(fā)展農(nóng)業(yè)，特別是糧食作物，為全國(guó)范圍內(nèi)的糧食安全做貢獻(xiàn)。
糧食安全應(yīng)該成為一種國(guó)家的整體目標(biāo)，而不是地區(qū)的目標(biāo)。只有讓經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)更多地創(chuàng)造第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，才能總體上提高土地利用效率，而更多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，才能夠更好地實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)模生產(chǎn)，提高相關(guān)從業(yè)人員人員的收入水平。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，恰恰是因?yàn)椴糠职l(fā)達(dá)地區(qū)具有更高的人口密度，當(dāng)人口更多向這些地區(qū)集聚的時(shí)候，能夠在人口流出地通過宅基地復(fù)耕的方式產(chǎn)生更多的農(nóng)用地。
農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，農(nóng)村面貌的根本改變，只有持續(xù)地將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)化過程必須是建立在有就業(yè)、有社會(huì)保障和自愿的基礎(chǔ)上。在這一過程中，必須通過允許宅基地和集體建設(shè)用地指標(biāo)入市的方式來獲得更多的資金，關(guān)鍵問題是要保證既有農(nóng)村居民收入水平的提高，而不能通過禁止交易的方式來回避問題。禁止宅基地交易或者禁止城市居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地的方式，只能是使農(nóng)村居民本應(yīng)獲得的財(cái)產(chǎn)性收入得不到實(shí)現(xiàn)。政府的政策應(yīng)該是去制定讓農(nóng)民獲取宅基地作為一種財(cái)產(chǎn)（或者建設(shè)用地使用權(quán)）的交易制度。
作者為上海交通大學(xué)特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授。本文為"當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)工作室"獨(dú)家供稿。
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