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黃杰華 李赫之：對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)良性運(yùn)行的思考
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村民自治權(quán)利間的關(guān)系為社會(huì)所關(guān)注。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治之間存在的“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向，本文從壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)、鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)缺陷、鄉(xiāng)村既得利益群體阻撓、村委會(huì)雙重角色失衡等角度剖析其成因，提出完善法律、明晰鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)、明確村“兩委”職能劃分、培育民間自治組織、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用考核辦法、調(diào)整政策和加大財(cái)政支持力度、提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾素質(zhì)等對(duì)策建議，以期為我國(guó)村民自治制度的發(fā)展與完善提供支撐。 [關(guān)鍵詞]村民自治;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;和諧;治理自 20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”格局。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系做了權(quán)威規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這就明確了“鄉(xiāng)政村治”格局，也界定了鄉(xiāng)村之間的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系。[1] 這樣，在現(xiàn)行農(nóng)村基層治理體制中就出現(xiàn)了代表國(guó)家行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表村民自治權(quán)利的村民委員會(huì)。然而實(shí)踐運(yùn)行中，二者之間矛盾重重，并隨著時(shí)間的推移逐步表露出兩類形式上極為矛盾的發(fā)展傾向，一為“行政附屬化”，另為“過度自治化”。當(dāng)前，對(duì)這類權(quán)力——權(quán)利體系的運(yùn)行情況及相互之間的關(guān)系成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。 一、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治不和諧的具體表現(xiàn) (一)村委會(huì)“行政附屬化”傾向 現(xiàn)階段，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式管理，把村委會(huì)當(dāng)作自己的下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，對(duì)村委會(huì)日常工作橫加干預(yù)，使得村委會(huì)出現(xiàn)了“行政附屬化”的傾向，這突出表現(xiàn)在村委會(huì)選舉、鄉(xiāng)村黨組織關(guān)系、財(cái)務(wù)監(jiān)督關(guān)系和行政任務(wù)分配等環(huán)節(jié)上。[2] 第一，村委會(huì)選舉方面。村民依法直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)成員是村民自治組織的本質(zhì)特征。但現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)干部不依法辦事、濫用職權(quán)，通過種種手段干預(yù)、操縱選舉，包括在候選人提名、競(jìng)選和投票等各環(huán)節(jié)施加影響，嚴(yán)重干擾和破壞了選舉工作的正常進(jìn)行，甚至通過指定代理人，讓那些“聽話”、“順從”的人當(dāng)選，以實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)和村莊的控制。如果不能達(dá)到，他們就以種種理由否定選舉結(jié)果，甚至宣布村委會(huì)的直接選舉無效，直接指定或委派村委會(huì)主任和其他干部。[3]究其根本原因就是擔(dān)心在選舉中自己看中的候選人不能當(dāng)選，導(dǎo)致權(quán)力流失。 第二，鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織關(guān)系方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)強(qiáng)有力的控制還表現(xiàn)在:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委能通過一些手段實(shí)現(xiàn)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，而并非僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。按照《黨章》的有關(guān)規(guī)定，全村黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生村黨支部書記，但村黨支部書記候選人也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推薦產(chǎn)生。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推薦與提名的村支書候選人基本上不會(huì)落選。如果意外落選了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍可通過其他有效的方式，如直接任命或推薦其他人來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的人事任命意愿的順利實(shí)現(xiàn)，從而有效地控制農(nóng)村基層組織的內(nèi)部事務(wù)。[4] 第三，鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)務(wù)關(guān)系方面。目前，我國(guó)“村財(cái)鄉(xiāng)管”雖然形式多樣，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)出如下特征:通過對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督與控制來擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，即通過控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)人事等方面的控制。結(jié)果是一方面村莊組織失去了相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)，另一方面村莊財(cái)政被侵占與挪用的機(jī)會(huì)大大增加。此外，由于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用手中的資源優(yōu)勢(shì)，利用政策變通截留國(guó)家下放給農(nóng)村的權(quán)利和財(cái)政支持，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會(huì)也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。 第四，鄉(xiāng)村兩級(jí)行政控制方面。中國(guó)學(xué)者將現(xiàn)行基層治理體制概括為“壓力型體制”①，其基本特征是上層政府將各種發(fā)展指標(biāo)如經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)等，通過垂直管理系統(tǒng)，層層分解，層級(jí)落實(shí)到從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村甚至每個(gè)農(nóng)戶，評(píng)價(jià)每個(gè)組織和個(gè)人“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)就是是否完成這些任務(wù)與指標(biāo)，進(jìn)而形成一種自上而下的壓力。這種壓力型行政體制不僅是旨在通過這種壓力以動(dòng)員和發(fā)揮村委會(huì)和村委會(huì)干部個(gè)人的積極性，同時(shí)也在相當(dāng)程度上規(guī)定了村委會(huì)的主要工作內(nèi)容，通過對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的布置和落實(shí)，村民自治組織便陷入忙于應(yīng)付繁雜政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面中，以至于村民自治組織的功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就“潤(rùn)物細(xì)無聲”般地強(qiáng)化了對(duì)村委會(huì)及村莊的監(jiān)督和控制。 (二)村委會(huì)“過度自治化”傾向 目前，我國(guó)部分村委會(huì)對(duì)村民自治存在一定程度上的誤解，他們認(rèn)為村委會(huì)的產(chǎn)生、罷免必須經(jīng)過村民的直接選舉，才能真正做到村民自治，從而真正實(shí)現(xiàn)和維護(hù)村民們的利益。與此同時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為其對(duì)村莊事務(wù)的管理是一種指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)村里的事務(wù)不愿管，不敢管，致使村委會(huì)的工作放任自流。基于這樣一種雙向的理解，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系可能會(huì)出現(xiàn)一些不盡如人意的地方。例如，我國(guó)部分村委會(huì)僅從村莊組織自身的利益考量，而忽略地方的整體大局利益對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)或“命令”不再唯命是從，甚至?xí)扇∪趸�、抵制等方式，追求村莊組織所謂的最大利益化，必然導(dǎo)致使村委會(huì)呈現(xiàn)出“過度自治化”傾向。這種“過度自治化”傾向不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治關(guān)系的良性運(yùn)行。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治矛盾的成因分析 (一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)權(quán) 在我國(guó)現(xiàn)行政治體系中，一級(jí)政治組織(如省、市、縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)與完成上級(jí)組織部署的各種各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，經(jīng)常采取目標(biāo)管理與績(jī)效考核的方式，從而迫使下級(jí)組織和官員想方設(shè)法去完成上級(jí)組織部署的各項(xiàng)任務(wù)。具體到鄉(xiāng)村關(guān)系層面，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解、分配給村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行。這種狀況使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有控制村委會(huì)才能完成各職能部門的任務(wù)，而村委會(huì)在這種壓力體制下，也只能是拼命完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，缺乏必要的時(shí)間和精力處理村民自治工作的事務(wù)。 (二)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域法制建設(shè)不足 從法律條文的規(guī)定上看，目前我國(guó)對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定缺乏細(xì)化與具體明確化的闡述，許多規(guī)范性文件比較原則性與宏觀性的規(guī)定。如對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍與邊界是怎樣的，村民自治的具體領(lǐng)域有哪些等等都缺乏具體的規(guī)定。法律對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系缺乏明確的界定，導(dǎo)致了我國(guó)村民自治制度的先天不足與空隙過大，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大，很容易產(chǎn)生管理上的偏離。再者，現(xiàn)有的規(guī)章制度對(duì)村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系也缺乏明確的劃分規(guī)定。尤其是對(duì)村委會(huì)與村黨支部的職權(quán)范圍，有關(guān)規(guī)定多是定性的、模糊的。如《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織工作條例》第9條規(guī)定村黨支部的一項(xiàng)主要職責(zé)是“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定做出決定”。[5]但哪些屬于“重要問題”，哪些事情是“需由村民委員會(huì)等決定”等，都缺乏明確與具體的說明與界定。 (三)鄉(xiāng)村既得利益群體的阻撓 村民自治是鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力的重組和利益的調(diào)整。在控制模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的一些群體和個(gè)人作為既得利益者，一方面，不愿讓權(quán)力回歸社會(huì)，還權(quán)于民;另一方面，與村莊內(nèi)部的某些原有利益獲得者相聯(lián)合結(jié)成新的利益共同體。政府是由部門構(gòu)成的，部門是由個(gè)人構(gòu)成的，每個(gè)人和每個(gè)部門都有謀求利益最大化的傾向。因此，在政府中，個(gè)人利益、部門利益和由于行使公共權(quán)力而代表的公共利益相互交錯(cuò)，在沒有約束和約束乏力的情況下，個(gè)人利益與部門利益就容易侵蝕甚至凌駕于公共利益之上。“放權(quán)讓利”作為我國(guó)30多年來改革開放的基本思路與核心內(nèi)容以兩條路線運(yùn)行著:即從中央向地方放權(quán)，國(guó)家向社會(huì)放權(quán)。在“放權(quán)讓利”的進(jìn)程中，由于地方或部門利益的驅(qū)使，出現(xiàn)了一些地方化、部門化、單位的法團(tuán)主義趨勢(shì)。這樣，中央政府就面臨著一系列利益主體的挑戰(zhàn)。改革總會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問題，上級(jí)政府為深入推進(jìn)改革，一方面鼓勵(lì)地方大膽探索與變通，但另一方面下級(jí)的變通往往是基于自身利益的考慮，結(jié)果原來推動(dòng)改革的措施變成了下級(jí)對(duì)抗中央政府的手段。 (四)村委會(huì)雙重角色失衡 村委會(huì)是我國(guó)法定的村民自治組織，但通常被賦予了兩種基本的功能:一是作為村民自治組織，經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，通過為村民服務(wù)來體現(xiàn)和維護(hù)村民利益，進(jìn)而贏得村民的支持和信任。二是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的基層自治組織，又承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配的部分行政職能，如計(jì)生工作與農(nóng)村費(fèi)用收繳與管理等。[6]結(jié)果，村委會(huì)就被賦予雙重角色，既要貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方針與政策，又要完成村民自治的份內(nèi)工作。村委會(huì)的雙重角色可能會(huì)產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)在順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基礎(chǔ)上，尋求機(jī)會(huì)進(jìn)行“自我擴(kuò)張”;另一方面，從自身利益出發(fā)，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策下達(dá)，有選擇性或變相執(zhí)行。村委會(huì)要同時(shí)扮演好這雙重角色在實(shí)際上有一定的難度，很難兼顧雙重角色的扮演。但若偏重于某一角色，即雙重角色發(fā)生了失衡，就勢(shì)必會(huì)引發(fā)矛盾和沖突。 三、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治和諧關(guān)系的基本思路 村委會(huì)是由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，其作為是村民利益的代理人，要對(duì)全體村民負(fù)責(zé)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國(guó)家設(shè)在基層的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家直接面對(duì)廣大村民。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾與沖突源于集體利益與國(guó)家利益的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于矛盾的主要方面與主導(dǎo)方面，即擁有行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于矛盾中的優(yōu)勢(shì)地位，矛盾的實(shí)質(zhì)一般表現(xiàn)為代表國(guó)家利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵害代表村民利益的村委會(huì)的合法權(quán)益。[7]為此，本文提出以下改革建議。 (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)權(quán)限職責(zé)分工要明確，程序要完善 我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律適應(yīng)性與可操作性較差，這是因?yàn)榉稍O(shè)計(jì)主要為較粗線條的法律框架，并沒有具體的程序性規(guī)定。因此，必須根據(jù)我國(guó)憲法與村民委員會(huì)組織法中確立的“鄉(xiāng)政村治”組織原則，通過全國(guó)人大來制定村民自治實(shí)體法與程序法，即要制定有關(guān)村民選舉、村務(wù)管理、民主決策與民主監(jiān)督的程序法，及省、自治區(qū)、直轄市級(jí)別的人大常委會(huì)制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的行政權(quán)利邊界，特別是明確鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職權(quán)范圍。分清哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，村委會(huì)需要做哪些事項(xiàng)協(xié)助工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取民主的方式、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法來影響村級(jí)治理，而不是用強(qiáng)制性命令。在“鄉(xiāng)政村治”的法律原則下，還要增加與補(bǔ)充有關(guān)法律條款，比如，要具體規(guī)定村委會(huì)有關(guān)人員不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)的法律責(zé)任，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員非法干預(yù)村委會(huì)事務(wù)的法律責(zé)任，防止村委會(huì)的“過度自治化”行為，并避免其“附屬行政化”的不良演化[8]，這既為司法介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委員的矛盾提供法律通道，也使兩者行為規(guī)范統(tǒng)一于法律之中。 (二)明確村“兩委”職能劃分 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以通過對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)，因此有必要對(duì)農(nóng)村黨支部和村委會(huì)之間的職能進(jìn)行劃分。 一方面，不能用黨支部的“核心領(lǐng)導(dǎo)”作用來代替村委會(huì)，也不能用“兩委”聯(lián)系會(huì)議來代替村民大會(huì)。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心不是指對(duì)村中大小事務(wù)都要進(jìn)行分配管理，而是要在對(duì)村民自治的監(jiān)督上起到一定作用。對(duì)相關(guān)規(guī)定要完善，明確如何才能更好地發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從哪些方面入手，從制度上為和諧的“兩委”關(guān)系創(chuàng)造條件。 另一方面，應(yīng)加強(qiáng)村民(代表)會(huì)議的建設(shè)，真正明確村民大會(huì)村民自治中的權(quán)威地位。建立村黨支部、村委會(huì)與村民大會(huì)的三方合作機(jī)制，改變村級(jí)治權(quán)被黨支部替代的局面，強(qiáng)化村民(代表)會(huì)議在村民自治過程中的作用，比如有關(guān)村中重大事項(xiàng)的決策可以先由村黨支部和村委會(huì)分別討論，然后提交村民(代表)會(huì)議投票決定。 (三)積極培育民間自治組織，加快發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè) 大力發(fā)展民間組織，使其承擔(dān)起部分公共責(zé)任，從而在外部制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為，防止政府組織對(duì)村民利益的侵犯，并使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心由“劃槳”轉(zhuǎn)到“掌舵”上來。為此，政府要放松對(duì)民間組織規(guī)制，創(chuàng)造寬松的非政府組織成長(zhǎng)環(huán)境，積極鼓勵(lì)農(nóng)村民間自治組織的建立與發(fā)展，如各種職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、青年組織、民間自助組織、各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)、各種專業(yè)協(xié)會(huì)等。在規(guī)范民間非政府組織的工作中，探索與創(chuàng)新管理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村非政府組織有效溝通。[9] (四)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式和考核辦法 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生方式關(guān)系到其行政權(quán)力的合法性問題，也關(guān)系到當(dāng)選干部權(quán)為誰(shuí)所用的問題。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)系統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)是國(guó)家政權(quán)組織的一個(gè)環(huán)節(jié)，所有干部主要是向上負(fù)責(zé)，因?yàn)槠鋾x升與考評(píng)主要由上級(jí)決定，村民與村委會(huì)對(duì)此沒有直接的影響力，當(dāng)國(guó)家利益與村集體利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的矛盾便產(chǎn)生了。因此，需要改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的產(chǎn)生辦法，從而改變其負(fù)責(zé)對(duì)象。主要內(nèi)容是要加強(qiáng)村民的話語(yǔ)權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向村民負(fù)責(zé)，并最終實(shí)現(xiàn)真正的為民服務(wù)。 1998年12月，四川省遂寧市步云鄉(xiāng)試點(diǎn)鄉(xiāng)長(zhǎng)直選，這是中國(guó)首例鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，已經(jīng)被載入中國(guó)基層政治發(fā)展的史冊(cè)。②此外，深圳市大鵬鎮(zhèn)用“兩票制”競(jìng)選或“海選制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。這些改革表明傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)變。這種改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長(zhǎng)由對(duì)上負(fù)責(zé)變?yōu)閷?duì)下負(fù)責(zé)。為此，反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政綱領(lǐng)也是對(duì)基層民眾政治需求的一種回應(yīng)，通過公開和透明的行政治理，民眾可以對(duì)其治理效果進(jìn)行民主評(píng)議與監(jiān)督。這種以民為本的治理機(jī)制不但改善了鄉(xiāng)村兩級(jí)的行政關(guān)系，也從行政倫理層面實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”與“村治”的統(tǒng)一。 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式必然會(huì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核機(jī)制的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由村民選舉產(chǎn)生，其必然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的利益負(fù)責(zé)，這樣干部政績(jī)優(yōu)劣的考核標(biāo)準(zhǔn)就是爭(zhēng)取與維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的權(quán)益，這是對(duì)傳統(tǒng)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)制度的一種否定。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)不但要符合中央政府政策，還要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的利益、意見與要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，必須落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民和各項(xiàng)利益之上，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)行政應(yīng)該事先與村委會(huì)協(xié)商，獲得村委會(huì)和村民的肯定，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政目標(biāo)也才是切實(shí)可行的。 (五)以政策調(diào)整為主線，加大財(cái)政支持力度 鄉(xiāng)村財(cái)政狀況是影響鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)重要變量，目前，中國(guó)鄉(xiāng)村財(cái)政問題比較嚴(yán)重。據(jù)民革中央對(duì)四川德陽(yáng)等地鄉(xiāng)村債務(wù)問題的調(diào)查報(bào)告，中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問題普遍且日益嚴(yán)重，農(nóng)村基層組織債務(wù)問題已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、影響政府形象、影響農(nóng)村干群關(guān)系的一個(gè)突出問題。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額已經(jīng)超過一萬億元。改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的資金投入，一直是通過向農(nóng)民征收來解決的，這種以增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)治理是不合理的。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的和諧與村民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須改革財(cái)政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共福利供給，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共型財(cái)政體制建設(shè)，加大中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持與反哺的力度，建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收入體系、支出和預(yù)算監(jiān)督管理體系。財(cái)政資金投入應(yīng)該成為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的投入主體。[10] (六)提高鄉(xiāng)村干部綜合素質(zhì) 當(dāng)前村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系之間的不和諧，與鄉(xiāng)村干部及農(nóng)民的綜合素質(zhì)不高有關(guān)。鄉(xiāng)干部的素質(zhì)低問題主要表現(xiàn)為不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私等。而村干部一般文化水平較低，還缺乏契約精神，與別人合作的意識(shí)不足，此外，還有放任主義的傾向。為改變這種現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照科學(xué)發(fā)展觀要求，加強(qiáng)行政理論與法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，依法正確地履行“鄉(xiāng)政”的職責(zé)，還要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的行政指導(dǎo)關(guān)系，尊重村民的自治權(quán)，理解村委會(huì)工作的相對(duì)自主性，不能采用簡(jiǎn)單粗暴的行政命令辦法;村干部要積極參加各種素質(zhì)教育的培訓(xùn)活動(dòng)，依照村民組織法的要求，認(rèn)真履行“村治”職責(zé)，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策，以保護(hù)與維護(hù)村民的各項(xiàng)權(quán)益，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主自治。此外，還要在農(nóng)村開展形式豐富多樣的宣傳活動(dòng)，建立村文化站、圖書館，提高廣大農(nóng)民的政治素質(zhì)和勞動(dòng)技能。通過提高廣大干部群眾的素質(zhì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的積極互動(dòng)，形成善治的鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。 |
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