當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 山東平度因?yàn)檎鞯匕l(fā)生縱火死人的事件，再次引發(fā)媒體對(duì)征地拆遷的高度關(guān)注�？傮w來講，媒體認(rèn)為，征地拆遷中，農(nóng)民利益受損，而政府得到了過多利益。正因?yàn)榭梢詮恼鞯夭疬w中得到利益，地方政府熱衷于通過征地拆遷以自利。農(nóng)民在自利政府橫暴強(qiáng)力下面失去土地，農(nóng)民因此變得貧困。如何保護(hù)農(nóng)民利益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。
但是，這樣一種關(guān)于征地拆遷的印象至少不符合實(shí)際情況。細(xì)致說來，理解征地拆遷中地方政府與農(nóng)民的關(guān)系，至少要分解為五個(gè)步驟。
一、
中國(guó)正處在快速現(xiàn)代化和城市化的階段，城市化不僅是人的城市化，而且是土地的城市化，是城市面積不斷擴(kuò)展的過程。城市只可能平面擴(kuò)展，而不可能跳躍式擴(kuò)展。城市只能平面擴(kuò)展，而土地不可移動(dòng)，就使土地具有不同于一般商品的性質(zhì)。
快速城市化，就必須在城市擴(kuò)展的推進(jìn)面上征地拆遷，就要將之前農(nóng)民用作農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地征收為城市建設(shè)用地，也當(dāng)然要給被征地農(nóng)民以補(bǔ)償。
按中國(guó)現(xiàn)行憲法和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的農(nóng)業(yè)用地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能變成國(guó)有的城市建設(shè)用地。征地后，國(guó)家應(yīng)該給農(nóng)民以補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償（含青苗費(fèi)），《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”，比如種水稻，每畝產(chǎn)量1500斤，價(jià)值2000元，即按2000元的產(chǎn)值乘以30倍，即6萬元/畝的征地補(bǔ)償。因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，地方政府征地時(shí)，農(nóng)民往往會(huì)要求更高補(bǔ)償，這次平度征地，共征81畝，征地補(bǔ)償940萬元，每畝超過10萬元，按30倍計(jì)算，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值是按3000元來計(jì)算的。以筆者經(jīng)驗(yàn)，3000元/畝農(nóng)業(yè)產(chǎn)值應(yīng)該算是高的。當(dāng)然還有一種可能是這940萬元包括了地上附著物補(bǔ)償，一般來講，地上附著物主要是青苗費(fèi)，一般在每畝1000元左右，不會(huì)太高。有報(bào)道說平度這次地上附著物補(bǔ)償達(dá)到2.5萬元/畝，這是很奇怪的。此外，因?yàn)檗r(nóng)民要求更高補(bǔ)償，平度市另外將征地非農(nóng)使用預(yù)期增值收益的30%提前補(bǔ)償?shù)秸鞯丶w，共計(jì)1500萬元，累計(jì)起來每畝補(bǔ)償達(dá)到了30萬元，這個(gè)補(bǔ)償當(dāng)然是相當(dāng)?shù)夭坏土恕?/span>
但是，為何現(xiàn)在整個(gè)輿論仍然認(rèn)為地方政府征地?fù)p害了農(nóng)民利益？為何農(nóng)民仍然守在土地上抗?fàn)幰灾掳l(fā)生縱火事件，燒死人了呢？
二、
土地用途管制是全世界的通例，農(nóng)地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨大非農(nóng)使用增值收益，正是土地用途制的一個(gè)必然結(jié)果。按中國(guó)土地制度安排，只有通過國(guó)家征收，農(nóng)地才能變成城市建設(shè)用地。國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，放開城市建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。
從農(nóng)業(yè)用地的角度來看，城市郊區(qū)只能用于農(nóng)業(yè)用途的土地，其農(nóng)業(yè)收益相當(dāng)有限，因?yàn)橥恋氐霓r(nóng)業(yè)收益是以種植糧食作物所獲收益為均衡價(jià)格的。這個(gè)意思是說，雖然農(nóng)民可能種比糧食作物更高收益的經(jīng)濟(jì)作物，但種經(jīng)濟(jì)作物投入比較大，且風(fēng)險(xiǎn)比較高，如果經(jīng)濟(jì)作物風(fēng)險(xiǎn)小而收益高，種糧食作物的農(nóng)民就會(huì)改種經(jīng)濟(jì)作物，以致于經(jīng)濟(jì)作物的收益下降。正是經(jīng)濟(jì)作物高風(fēng)險(xiǎn)與高收益，與種糧的低收益與低風(fēng)險(xiǎn)，形成了農(nóng)民依據(jù)自己風(fēng)險(xiǎn)偏好來選擇種植作物類型的市場(chǎng)型決策的均衡。
無論種糧食作物還是經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都不等于農(nóng)業(yè)純收入，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)值必須減去生產(chǎn)資料投入和勞動(dòng)管理投入，才剩下農(nóng)業(yè)收入。按一般均衡價(jià)格計(jì)算，農(nóng)業(yè)純收入每畝大小約在500~1000元之間，一般農(nóng)地的租金則只有300~500元。
依據(jù)《土地管理法》，征收農(nóng)民土地，最高可按土地產(chǎn)值的30倍給農(nóng)民土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助，若土地產(chǎn)值是2000元/畝，則每畝最高可補(bǔ)6萬元。10年前，征地中并無目前激烈的沖突，很多地方征收農(nóng)民的土地都沒有按最高30倍給農(nóng)民補(bǔ)償，而可能只是按10倍給予補(bǔ)償，這樣每畝按2000元產(chǎn)值補(bǔ)償就只有2萬元，村社集體留一部分，真正給到農(nóng)民的補(bǔ)償可能只有一萬元。最近10年，尤其是最近幾年，征地沖突頻頻激烈發(fā)生，地方政府越來越傾向按最高標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民土地補(bǔ)償，并且在正常的土地補(bǔ)償以外，將土地非農(nóng)使用增值收益的一部分給到農(nóng)民，正象前述平度給農(nóng)民的征地補(bǔ)償每畝達(dá)到30萬元，已是土地產(chǎn)值的一百多倍了。
作為農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本資料的土地，其農(nóng)業(yè)收益有限，每畝地自種，每畝大約只有1000元收益，出租則可能只有300元收益，這樣一個(gè)收益的確是不高的。若征收，所給補(bǔ)償即使不到平度每畝30萬元，而按最低15倍農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，也有3萬元/畝，這個(gè)3萬元/畝就相當(dāng)于農(nóng)民種田30年所可以獲得的收益，若按30萬元/畝來計(jì)算，就相當(dāng)于農(nóng)民種田200年所可以獲取的收益。征地不僅可以給農(nóng)民巨大的超出農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的征地補(bǔ)償，而且可以讓農(nóng)民土地利益變現(xiàn)，因此，農(nóng)民是非常愿意自己土地被征收的。筆者在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研，幾乎沒有見到農(nóng)民不愿意土地被征收的情況。農(nóng)民盼征地是一個(gè)常識(shí)。只有少數(shù)中西部地區(qū)的中小城市，因?yàn)榈胤截?cái)政困難，地方政府征收農(nóng)民土地連最低限度征地補(bǔ)償都不能給到位，而真正損害了農(nóng)民利益，并引發(fā)農(nóng)民激烈抗?fàn)�。這應(yīng)是極少數(shù)例外情況。
農(nóng)民盼征地最典型的有兩個(gè)例子，一個(gè)例子是修建諸如鐵路、高速公路的征地，這樣的征地是線性征地，經(jīng)過一個(gè)村社集體，只征收沿線幾十畝土地，征地補(bǔ)償如何給及給到誰呢？一般來講，承包土地的農(nóng)戶要求將征地款給到自己，而承包地未被征收農(nóng)戶則強(qiáng)烈要求將征地款拿來由村社成員均分，同時(shí)調(diào)整承包地。他們的理由是，國(guó)家征收的土地是村社集體的，憑什么讓恰好承包地被征收農(nóng)戶獲得全部征地補(bǔ)償？也就是說，在鐵路征地中，農(nóng)民都是要補(bǔ)償而不要地，換句話說就是，農(nóng)民都盼自己承包地被征收。
在城郊農(nóng)村，土地還未征收時(shí)，農(nóng)民都盼土地征收，尤其是希望城市規(guī)劃盡早將自己村社納入，盡早征地，盡早將土地利益變現(xiàn)。如果自己村社被納入到城市規(guī)劃內(nèi)，則這個(gè)村社農(nóng)民興高采烈，村中光棍也不愁娶不到年輕媳婦了。若城市調(diào)整規(guī)劃，將之前納入城市建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)村劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民一定會(huì)十分不滿，十分憤怒，甚至?xí)后w上訪要求改回規(guī)劃。
農(nóng)民盼征地，這是因?yàn)檎鞯乜梢詾檗r(nóng)民帶來遠(yuǎn)多于農(nóng)業(yè)收入的利益。這是征地五步曲的第一步。
三、
征地五步曲的第二步是征地拆遷中的激烈利益博弈。因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，一旦城市規(guī)劃確定下來，地方政府就只可能在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)征收農(nóng)民的土地。征收土地，征地補(bǔ)償數(shù)額很高，且農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益更高，農(nóng)民就希望在征地過程中獲得更多征地補(bǔ)償。為獲得更多征地補(bǔ)償，在征地過程中，農(nóng)民會(huì)使用各種辦法來與地方政府展開激烈的利益博弈。
利益博弈首先是要求更高的征地補(bǔ)償，比如要求提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值數(shù)額，要求更高的補(bǔ)償倍數(shù)。最近幾年全國(guó)各地逐步形成比較規(guī)范的土地產(chǎn)值計(jì)算辦法，且在農(nóng)民激烈博弈的態(tài)勢(shì)下面，也逐步將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提到30倍的上限。
其次是農(nóng)民要求將盡可能多的征地補(bǔ)償分到農(nóng)民而不是留給村社集體，反對(duì)所有諸如社會(huì)保障、就業(yè)安置等等。村社集體最好不預(yù)留一分錢。平度本次事件中，其中一項(xiàng)就是農(nóng)民要求將預(yù)期土地非農(nóng)使用增值收益中補(bǔ)償給村集體的1500萬元預(yù)留款分到農(nóng)戶，而不是由村社集體預(yù)留。而按《土地管理法》，征地款中的土地補(bǔ)償費(fèi)本來就應(yīng)當(dāng)留給作為土地所有者的村社集體而不應(yīng)當(dāng)分到農(nóng)戶。
再次，30倍征地補(bǔ)償之外，土地上的青苗、附作物也要給予補(bǔ)償。因此，在全國(guó)征地中都會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民在即將被征收土地上搶種苗木，搶建房屋、設(shè)施，以獲得更多補(bǔ)償?shù)那闆r。這種搶種搶建甚至到了極不理性的程度，在有些地區(qū)，農(nóng)民在耕地上搶種苗木所獲補(bǔ)償每畝可超萬元。報(bào)道中講平度地上附著物補(bǔ)償達(dá)到2.5萬元/畝，則可大致判斷平度出現(xiàn)了嚴(yán)重的違規(guī)搶種搶建。
最后，征地往往還涉及拆遷，相對(duì)來講，征地所涉及耕地差異不是很大，補(bǔ)償比較容易算清楚，而拆遷所拆農(nóng)民住房，面積、新舊、裝修程度、位置都不同，卻有一個(gè)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)拆遷，或不按統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是一對(duì)一談判，每個(gè)農(nóng)民都會(huì)站在對(duì)自己有利立場(chǎng)上要求更高補(bǔ)償。一戶有了高補(bǔ)償，村莊熟人社會(huì)中，其他農(nóng)戶很快就會(huì)知道，也會(huì)要求更高補(bǔ)償。
在很難有統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下面，越是那些敢于博命者越是可以獲得更高補(bǔ)償和巨大利益，而且，正是那些有兄弟在北京當(dāng)處長(zhǎng)，有熟人在報(bào)社當(dāng)記者，有朋友是黑社會(huì)老大，或有五個(gè)兄弟的農(nóng)戶，更加敢于當(dāng)釘子戶要求更多征地拆遷補(bǔ)償。地方政府每一處的征地拆遷，都是成本巨大，精力耗費(fèi)巨大。
在征地拆遷過程中，因?yàn)樗胬婢薮�，征地拆遷各方利益博弈十分劇烈。博弈多方都最終會(huì)走到相互威脅的懸崖戰(zhàn)上來，賭對(duì)方先眨眼，這樣的對(duì)賭中，一方不慎走火，引發(fā)重大事故，如自焚、跳樓、群體性事件，則博弈雙方都成為失敗者，釘子戶非死即傷，地方政府相關(guān)官員被罷免職務(wù)，征地拆遷變成了爛尾樓工程。地方政府和釘子戶都付出了高昂代價(jià)，國(guó)家執(zhí)政合法性也在社會(huì)極其負(fù)面輿論中應(yīng)聲而落。
三、
征地拆遷的第三步是征地后農(nóng)民的幸福生活。補(bǔ)償?shù)轿�，農(nóng)民失去了土地，獲得了巨額征地補(bǔ)償。在大城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，征地拆遷的補(bǔ)償，每戶可以達(dá)到數(shù)百萬元甚至上千萬元，在中西部中小城市郊區(qū)，征地拆遷補(bǔ)償，除還建安置房以外，每戶也可能獲得數(shù)十萬上百萬元的補(bǔ)償。相對(duì)于農(nóng)民過去務(wù)農(nóng)所可以獲得的有限收入，這些征地拆遷補(bǔ)償可謂巨額，農(nóng)民也因此可以說因?yàn)檎鞯夭疬w而暴富。
暴富的農(nóng)民突然間有了巨額現(xiàn)金，他們很難理性使用好這些現(xiàn)金，因此容易出現(xiàn)各種問題，其中主要表現(xiàn)是高消費(fèi)，甚至吃喝嫖賭。有報(bào)道說，北京豪車一半以上被北京城郊農(nóng)民買走，而筆者在全國(guó)調(diào)研中，多次聽到和見到征地到哪里賭博公司就開到哪里的現(xiàn)象。巨額現(xiàn)金不理性消費(fèi)，這樣的情況在全國(guó)拆遷中反復(fù)出現(xiàn)，并非個(gè)案。
四、
一旦有了錢，又形成了高消費(fèi)習(xí)慣，失地農(nóng)民就不再看得起小錢，就斷不愿再去做之前務(wù)農(nóng)務(wù)工所可以獲得的有限收入。問題是，高消費(fèi)的習(xí)慣形成了，大手大腳花錢，又沒有固定收入，必坐吃山空。甚至有相當(dāng)部分農(nóng)民因?yàn)橛辛舜蠊P現(xiàn)金，染上賭博惡習(xí)，幾年以后，征地拆遷所獲現(xiàn)金都已用完，甚至連還建房都已作為賭債還出去了，這樣就會(huì)普遍出現(xiàn)失地農(nóng)民的返貧。
失地農(nóng)民所有補(bǔ)償都花完了，又不再愿意從事征地前的一般性務(wù)農(nóng)務(wù)工工作，他們的生活質(zhì)量就大幅度下降，情況就變得糟糕起來。
也就是說，征地拆遷第四步是相當(dāng)部分失地農(nóng)民在幾年后的普遍返貧。
五、
一旦返貧，失地農(nóng)民就會(huì)將他們返貧歸因到征地拆遷，他們就會(huì)找地方政府，要求給予保障。恰好最近幾年，地方政府征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，他們就要求地方政府按現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊過去征地拆遷中較低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。地方政府不可能再按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，失地農(nóng)民就逐漸形成集群上訪。
失地農(nóng)民返貧后向地方政府的找補(bǔ)，當(dāng)然不只是要求補(bǔ)齊補(bǔ)償金，還會(huì)有各種稀奇古怪的理由說法。失地農(nóng)民找補(bǔ)的上訪和群體性事情是普遍情況。找補(bǔ)是征地拆遷的第五步。
六、
以上關(guān)于征地拆遷的五步曲，即盼征地、利益博弈、幸福生活、返貧、找補(bǔ)，是一個(gè)完整的過程，正在當(dāng)前中國(guó)大地上廣泛地上演。
如果我們的目光只是盯著第二步、第四步和第五步，就一定會(huì)認(rèn)為征地拆遷嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，就一定會(huì)認(rèn)為必須提高給失地農(nóng)民的補(bǔ)償。但若看到第一步和第三步，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，僅僅提高征地補(bǔ)償并不能解決問題，因?yàn)楦締栴}并非是補(bǔ)償太少造成的。實(shí)際上，最近10年，征地補(bǔ)償大幅度提高，而征地沖突卻越來越激烈了。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)榧ち也┺目梢宰屴r(nóng)民獲得更多利益。
中國(guó)城市化正在快速推進(jìn)，城市一定要擴(kuò)展，征地一定要進(jìn)行，問題是如何解決征地拆遷中出現(xiàn)的沖突和征地拆遷后失地農(nóng)民返貧與找補(bǔ)。
其中一個(gè)辦法是給農(nóng)民的補(bǔ)償，要改變只補(bǔ)現(xiàn)金的一次性補(bǔ)償，而采取多元補(bǔ)償，比如社會(huì)保障、留地安置、預(yù)留資金，雖然農(nóng)民普遍要求補(bǔ)償一次到位，實(shí)際上，失地農(nóng)民最后失去了基本生活資料返貧，他們一定會(huì)向政府找補(bǔ)，政府是無限責(zé)任公司，這個(gè)意義上講，安置失地農(nóng)民，并非只是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是要改進(jìn)補(bǔ)償辦法。
七、
在中國(guó)快速城市化的過程中，征地拆遷只是調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民利益及調(diào)整整個(gè)社會(huì)利益的一個(gè)方面。利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然會(huì)有利益博弈，會(huì)有沖突，甚至?xí)辛餮录�，但如果我們將征地拆遷的五步曲完整看待，我們就能比較深入地理解征地拆遷，理解其中沖突和由此引發(fā)事件的性質(zhì)，才可以提出建設(shè)性對(duì)策，才可以有建設(shè)性的態(tài)度，并且才可以建設(shè)性地引導(dǎo)社會(huì)輿論。
尤其是要防止一些人有意無意在站在拆遷的第二、四、五步來混淆事實(shí)，制造混亂。當(dāng)前媒體在征地拆遷報(bào)道上包括平度事件的報(bào)道上的膚淺程度令人震驚。
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