當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 中國(guó)土地制度改革何處去?
十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及到城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭(zhēng)議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問(wèn)題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問(wèn)題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問(wèn)題及未來(lái)走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授。
新老三農(nóng)問(wèn)題的區(qū)別
記者：土地問(wèn)題受到越來(lái)越多的關(guān)注，這是不是一個(gè)如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過(guò)的問(wèn)題？
華生：土地問(wèn)題太重要了。在上屆總理召開(kāi)的一個(gè)座談會(huì)上，我講土地問(wèn)題，最后的一句話(huà)就是，“中國(guó)共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺(tái)的，土地問(wèn)題搞壞了，就會(huì)動(dòng)搖國(guó)本。”所以，土地問(wèn)題，不僅是一個(gè)單純的土地問(wèn)題，對(duì)于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。
記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國(guó)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問(wèn)題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問(wèn)題”究竟是個(gè)什么樣的問(wèn)題？
華生：中國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來(lái)都有土地問(wèn)題。在皇權(quán)社會(huì)的時(shí)候，一代王朝倒臺(tái)除了外敵入侵，基本上是因?yàn)橥恋貑?wèn)題。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國(guó)王朝就垮了。
我們講到農(nóng)村的問(wèn)題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問(wèn)題，我給它稱(chēng)為“老三農(nóng)問(wèn)題”，其核心是土地所有權(quán)問(wèn)題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個(gè)土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會(huì)的土地問(wèn)題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問(wèn)題的核心，“老三農(nóng)問(wèn)題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個(gè)問(wèn)題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問(wèn)題，中國(guó)幾千年來(lái)，一個(gè)新王朝上臺(tái)了就要輕徭薄賦，最后垮臺(tái)了，就是因?yàn)橘x稅太重，民不聊生。
中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問(wèn)題”。改革開(kāi)放開(kāi)始就是把這個(gè)地分給每個(gè)農(nóng)戶(hù)，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開(kāi)始，說(shuō)實(shí)話(huà)，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問(wèn)題。
我們?cè)?span lang="EN-US">80年代解決了土地平均分配的問(wèn)題，帶來(lái)了當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們?cè)?span lang="EN-US">90年代遇到了什么問(wèn)題呢，是賦稅問(wèn)題。有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記當(dāng)時(shí)給朱镕基寫(xiě)了一封信，說(shuō)農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時(shí)期，采取了很多措施來(lái)解決賦稅問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是在胡溫時(shí)代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。
之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因?yàn)榈搅斯I(yè)化、城市化的時(shí)代，我們不依賴(lài)農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對(duì)幾萬(wàn)億的財(cái)稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來(lái)幾百億是一個(gè)零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開(kāi)支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來(lái)是回過(guò)來(lái)了，拿錢(qián)來(lái)回哺農(nóng)業(yè)。
所以“老三農(nóng)問(wèn)題”，第一解決了土地的均分問(wèn)題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題解決了以后，對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國(guó)農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個(gè)田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來(lái)的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國(guó)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了。
記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問(wèn)題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問(wèn)題”的根本區(qū)別在哪里？
華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題不是從農(nóng)業(yè)來(lái)的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒(méi)關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會(huì)，我們出現(xiàn)了新的土地問(wèn)題。老的土地問(wèn)題，已經(jīng)解決完了，但是新問(wèn)題卻是越來(lái)越大。
記者：“新三農(nóng)問(wèn)題”具體來(lái)自哪里？
華生：新三農(nóng)是三個(gè)問(wèn)題。第一是農(nóng)民外出打工，這個(gè)問(wèn)題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來(lái)管，農(nóng)業(yè)大部分時(shí)間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來(lái)的關(guān)鍵問(wèn)題還是“地”，因?yàn)樗谠瓉?lái)的地方有地，但是現(xiàn)在到新地方他沒(méi)地，所以他沒(méi)地方住，這個(gè)問(wèn)題我們還沒(méi)給他解決。第二個(gè)問(wèn)題是土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，就是報(bào)上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥獬龃蚬�，家里面地不種了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。第三個(gè)問(wèn)題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的�，F(xiàn)在因?yàn)楣I(yè)化、城市化，我們就把原來(lái)農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個(gè)問(wèn)題是吸足了眼球，報(bào)紙上討論，大家一講到這個(gè)問(wèn)題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢(qián)。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢(qián)就從里面來(lái)了。地方政府賣(mài)地，房地產(chǎn)商賺錢(qián)也要靠它，誰(shuí)能有本事圈到便宜的地，那誰(shuí)就發(fā)財(cái)了。
記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個(gè)“新三農(nóng)問(wèn)題”，在目前的中國(guó)社會(huì)，這三大問(wèn)題都很難解決嗎？
華生：新三農(nóng)的問(wèn)題相對(duì)更復(fù)雜，這里面每一個(gè)問(wèn)題都很難。相對(duì)來(lái)說(shuō)，第二個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個(gè)問(wèn)題和第三個(gè)問(wèn)題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個(gè)。第一個(gè)問(wèn)題要解決農(nóng)民打工后的安居問(wèn)題、市民化問(wèn)題，要花錢(qián)，所以大家繞著走。第三個(gè)農(nóng)地非農(nóng)用，是來(lái)錢(qián)的地方，大家搶著上。不同的人從不同的角度說(shuō)不同的話(huà)，這也就是我們?nèi)腥珪?huì)關(guān)于土地問(wèn)題的決定。為什么寫(xiě)出那么一個(gè)稿子來(lái)，就是各種不同意見(jiàn)的碰撞，到最后變成這樣一個(gè)人們解讀不同的大方案。
農(nóng)民工如何實(shí)現(xiàn)市民化
記者：曾經(jīng)有很多人認(rèn)為，農(nóng)民工這種形式是中國(guó)城市化道路的一個(gè)特色，現(xiàn)在好像沒(méi)有了這種說(shuō)法？
華生：現(xiàn)在提的是新型城鎮(zhèn)化，其核心是人的城鎮(zhèn)化。這在某種意義上暗含著否定原來(lái)的路，就是說(shuō)你不能光搞土地城市化。城市化的本質(zhì)就是農(nóng)民變市民，農(nóng)民不變市民的城市化，跟城市化的概念都是相反的。但話(huà)說(shuō)回來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城打工，在一定歷史階段上是我們國(guó)家的一個(gè)特點(diǎn)，全世界基本上沒(méi)有。農(nóng)民進(jìn)城打工以后，沒(méi)有城市戶(hù)籍，在城里面沒(méi)有地方住，沒(méi)有安排地方讓他們住，這只有中國(guó)有，這個(gè)情況很特別。其他國(guó)家至少是可以搭貧民窟的，沒(méi)地方住，那我在公園里面把這個(gè)搭起來(lái)，占了一塊地方就開(kāi)始搭了，這在發(fā)展中國(guó)家是特別多的。我們的管制能力很強(qiáng)，所以基本上管住了。但是到了第二代第三代農(nóng)民工，他們從小就沒(méi)種過(guò)田，也不可能再回農(nóng)村了，這時(shí)農(nóng)民工還不能在就業(yè)城市落戶(hù)、市民化，那就可能要出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。
記者：農(nóng)民工市民化是必須要走，還是也僅僅是我們的自我選擇？
華生：農(nóng)民工市民化對(duì)我們的意義，這還要看一看世界上的大事。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，基本上都是農(nóng)民。應(yīng)當(dāng)說(shuō)人類(lèi)從幾千年前進(jìn)入文明社會(huì)開(kāi)始，人大概能夠有語(yǔ)言、有文字就開(kāi)始有城市。但是城市在農(nóng)業(yè)社會(huì)這幾千年當(dāng)中，城市人口始終占整個(gè)人類(lèi)人口大概5%左右，最多不足10%，包括像中國(guó)的唐、北宋、明、清最繁榮的時(shí)候，城市人口也就是這么多，西方也是這樣。整個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)的一個(gè)特點(diǎn)就是，基本上是簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的循環(huán)，剩余農(nóng)產(chǎn)品有限，生產(chǎn)力進(jìn)步非常緩慢。城市化在18世紀(jì)之前全球都是個(gè)位數(shù)。1900年的時(shí)候，我們清朝皇帝還在，那時(shí)候全球的城市化率是16%；過(guò)了100年，到2000年的時(shí)候，全球的城市化率是42.7%；現(xiàn)在全球城市化率已經(jīng)過(guò)了50%。聯(lián)合國(guó)人居署預(yù)計(jì)，到2050年全球的城市化率是67%，到這個(gè)世紀(jì)末應(yīng)該是80%以上。也就是說(shuō)，我們生活的這個(gè)世紀(jì)是人類(lèi)，包括我們中國(guó)人，從農(nóng)業(yè)社會(huì)完成向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變的最后一個(gè)世紀(jì)，這是全球的大趨勢(shì)，不是我們喜歡不喜歡的問(wèn)題。
記者：談到農(nóng)民工市民化問(wèn)題，城市化率是我們不能回避的問(wèn)題。目前，不同統(tǒng)計(jì)口徑算出的城市化率相差很大，這其中有著我們不得不面對(duì)的巨大問(wèn)題吧？
華生：的確是這樣。我們現(xiàn)在有2億多農(nóng)民工，再加上他們的家屬就有4、5億人。現(xiàn)在的城市化率去年底到了53.7%左右，但是按照我們公安部的城市戶(hù)籍人口，城市化率只有35%，兩者之間相差出的那2、3億人就是進(jìn)城打工的農(nóng)民工，包括我們家里請(qǐng)的小保姆。這個(gè)城市化率，在我們城市化的階段后期，應(yīng)該說(shuō)是太低了。
今天中國(guó)戶(hù)籍城市化率才35%，我們面臨著如何讓大量的農(nóng)民能夠在他們就業(yè)的城市安居下來(lái)的問(wèn)題。我以前就一直說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)城市的戶(hù)籍比美國(guó)的國(guó)籍、比英國(guó)的國(guó)籍還要困難。我在英國(guó)讀大學(xué)，你在英國(guó)合法工作4年就可以申請(qǐng)永久居民，再過(guò)1年就可以申請(qǐng)國(guó)籍。在我們北京工作10年也申請(qǐng)不了。這是一個(gè)角度，我們現(xiàn)在面臨的，農(nóng)民進(jìn)城以后不能夠市民化，這跟世界潮流已經(jīng)開(kāi)始很明顯的脫節(jié)，對(duì)我們下一步的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也構(gòu)成了非常大的威脅和挑戰(zhàn)。
記者：能否請(qǐng)?jiān)倬唧w分析下，您認(rèn)為農(nóng)民工問(wèn)題將會(huì)如何影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展？
華生：我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)遇到了挑戰(zhàn)，跟這個(gè)有非常大的關(guān)系。農(nóng)民工在城里面的消費(fèi)能力很有限，因?yàn)樗饕际谴驽X(qián)的，存錢(qián)以后回家蓋房子，回家蓋房子他還不住，他在城里面又沒(méi)房子，然后家屬不能帶來(lái)，子女還有幾千萬(wàn)在老家留守。我們現(xiàn)在人均GDP已經(jīng)到了6000到7000了，這時(shí)候經(jīng)濟(jì)要升級(jí)，首先勞動(dòng)力就升級(jí)不了。這幾億人，對(duì)我們來(lái)就，既沒(méi)有強(qiáng)大的消費(fèi)能力又沒(méi)有勞動(dòng)力素質(zhì)的提高。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)今后所面臨的主要挑戰(zhàn)。從社會(huì)來(lái)說(shuō)，有幾億人居無(wú)定所、家庭不能團(tuán)聚，這是巨大的不穩(wěn)定因素。
記者：李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中講到“三個(gè)１億人”的計(jì)劃，這一計(jì)劃如能順利完成的話(huà)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的意義重大。這一計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)將可能面對(duì)什么樣的問(wèn)題？
華生：總理講話(huà)講了“三個(gè)１億人”的問(wèn)題，這是我們下邊要做的大動(dòng)作。在沿海地區(qū)安排1億農(nóng)民工落戶(hù)，在中西部地區(qū)安排1億人就地落戶(hù)，另外的1億就是城市的這些棚戶(hù)區(qū)的改造。這個(gè)計(jì)劃要是完成的話(huà)，意義非常重大。
但是，這個(gè)可不容易。因?yàn)?ldquo;三個(gè)１億人”全是花錢(qián)的事情。能賺錢(qián)的事情，不用你號(hào)召大家都搞起來(lái)了，花錢(qián)的事情號(hào)召也沒(méi)用。每個(gè)環(huán)節(jié)，差一個(gè)環(huán)節(jié)，最后都是落空的。但是，我認(rèn)為還是一個(gè)很巨大的進(jìn)步。因?yàn)榭偫聿皇谴韨�(gè)人，實(shí)際上是中央的一個(gè)重大決策。這個(gè)時(shí)間表是2020年，實(shí)際上也就是6、7年的時(shí)間。這6、7年要完成這3億人，那可是很了不得的。但是就像我們說(shuō)的，這些措施能不能到位，錢(qián)從哪來(lái)，還是一個(gè)大問(wèn)題。過(guò)幾天，發(fā)改委的城鎮(zhèn)化規(guī)劃會(huì)公布，里面會(huì)說(shuō)得更詳細(xì)一點(diǎn)。但是，真正的措施肯定還需要下功夫去做，去制定、去落實(shí)。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向
記者：農(nóng)地本身的流轉(zhuǎn)也是備受關(guān)注的問(wèn)題，您認(rèn)為農(nóng)地要不要流轉(zhuǎn)？
華生：農(nóng)地要不要流轉(zhuǎn)？要！我們分地到戶(hù)的時(shí)候，一家就幾畝地，一家?guī)桩�地怎么改善農(nóng)民生活、怎么舒緩城鄉(xiāng)壓力？肯定流轉(zhuǎn)，所以土地流轉(zhuǎn)方向是對(duì)的。
記者：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對(duì)象應(yīng)該是誰(shuí)？
華生：農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，這是真正的難點(diǎn)，也是真正的一個(gè)焦點(diǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，現(xiàn)在說(shuō)的是要向大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商企業(yè)、農(nóng)民流轉(zhuǎn)。表面上沒(méi)有歧視的背后，實(shí)際上主要流轉(zhuǎn)到了實(shí)力雄厚、地方政府支持的工商企業(yè)手中。但是這樣的人會(huì)真給你去種糧食嗎？大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地去種糧食，那基本上不可能，經(jīng)濟(jì)上不劃算。我去看過(guò)一些地方，唯一還能種的就是種子糧，因?yàn)榉N糧的價(jià)格是一般糧的好幾倍。所以農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，而這個(gè)方向本來(lái)應(yīng)該是非常明確的，就是應(yīng)當(dāng)主要流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。
一個(gè)村子里面，很多人進(jìn)城了�，F(xiàn)在我們中央提出來(lái)“三個(gè)１億人”的安置計(jì)劃，安置了以后，他們的土地一定要流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，應(yīng)該是流轉(zhuǎn)給沒(méi)走的人。流轉(zhuǎn)給沒(méi)走的人，他的經(jīng)營(yíng)會(huì)擴(kuò)大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯示出效益來(lái)，收入才會(huì)提高；整體收入上去見(jiàn)效益了，這樣才能達(dá)到我們縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，跟三中全會(huì)提出來(lái)的堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)才相吻合。
記者：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模應(yīng)該如何界定？
華生：中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到最后，農(nóng)戶(hù)平均規(guī)模就是幾十畝地，這不是我們的愿望決定的，是中國(guó)人口跟土地的關(guān)系決定的。中國(guó)現(xiàn)在20億畝耕地，假定城市化過(guò)程中一畝都不少，最后城市化率20年、30年以后80%，還有20%的人在種地。那20%的人，它也是好幾億人，就是10%的人，也是１.5億人，那也是30年以后的事情。20億畝地給1.5億人，一人也就是10來(lái)畝地，一家5、6口人也就是幾十畝地。那么多大戶(hù)去種幾千畝地、上萬(wàn)畝地，其他所有的人都干嘛呢？這個(gè)問(wèn)題是要回答的。你沒(méi)有那么多地，甚至連家庭農(nóng)場(chǎng)，中國(guó)也搞不了。只有人多地少的地方可以搞家庭農(nóng)場(chǎng)，所謂家庭農(nóng)場(chǎng)好賴(lài)也應(yīng)該有百八十畝地吧。
我們看日本、韓國(guó)、臺(tái)灣，跟我們差不多，人均土地，人和土地的關(guān)系都差不多1畝多地。日本除了北海道有家庭農(nóng)場(chǎng)，其他都叫專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)；幾十畝地，只能叫專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)成不了農(nóng)場(chǎng)。不是日本人不想搞農(nóng)場(chǎng)，它沒(méi)有美國(guó)那么多地。所以在農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，不能頭腦發(fā)熱，不能搞大躍進(jìn)。考慮我們?nèi)丝诤透氐年P(guān)系，最后能搞多大的規(guī)模，這不是拍腦袋想搞多大就搞多大，這是我們?cè)谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)中要注意的問(wèn)題。
記者：據(jù)統(tǒng)計(jì)，我們現(xiàn)在有四分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)了，其中相當(dāng)大的部分流轉(zhuǎn)到了工商企業(yè)，包括信托資金也要到農(nóng)村去。您如何看待這一現(xiàn)象？
華生：規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的絕大部分都是非糧化非農(nóng)化，這是一個(gè)要重視的問(wèn)題。日本是長(zhǎng)期禁止工商企業(yè)下鄉(xiāng)買(mǎi)地。這個(gè)禁止不是來(lái)自政府，是應(yīng)農(nóng)民的要求，農(nóng)民不希望別人來(lái)跟著自己競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)民要求這個(gè)土地應(yīng)該讓我們來(lái)種，不能讓工商企業(yè)把地都搶走，把我們的生態(tài)環(huán)境搞惡化了。美國(guó)的農(nóng)業(yè)也是禁止工商企業(yè)去買(mǎi)地，也是源于美國(guó)農(nóng)民即農(nóng)場(chǎng)主的力量。
中國(guó)沒(méi)有那么多地，一共就20億畝地，除以13億人，一個(gè)人只有1畝多地，90%的人進(jìn)城以后，也搞不成農(nóng)場(chǎng)。所以土地流轉(zhuǎn)方向是正確的，沒(méi)有問(wèn)題，我們轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)，這個(gè)問(wèn)題恐怕要想好，這是個(gè)核心問(wèn)題。
土地非農(nóng)使用的難題
記者：土地財(cái)政是受到詬病最多的話(huà)題，這條路走到今天正面臨非常大的問(wèn)題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個(gè)持續(xù)性的問(wèn)題。您是如何評(píng)價(jià)這一問(wèn)題的？
華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒(méi)地方住是因?yàn)樗麤](méi)地，這涉及到我們土地的分配制度�，F(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣(mài)地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來(lái)建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財(cái)政這一塊。十八屆三中全會(huì)做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個(gè)措施一個(gè)是減少了地方征地賣(mài)地的范圍，收入會(huì)減少；一個(gè)是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀荆杀疽黾印Ｒ虼�，三中全�?huì)這兩個(gè)決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會(huì)更不好過(guò)。
這是我們現(xiàn)在土地財(cái)政制度的問(wèn)題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評(píng)。翻開(kāi)報(bào)紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說(shuō)這個(gè)多不像話(huà)，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實(shí)際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說(shuō)，那也沒(méi)有辦法。因?yàn)殄X(qián)確實(shí)首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實(shí)也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實(shí)是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來(lái)越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價(jià)了。
到目前為止，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題是沒(méi)有回答，繞著走的。文件里既沒(méi)有說(shuō)土地財(cái)政政策很好我們要堅(jiān)持，也沒(méi)有說(shuō)土地財(cái)政大家批評(píng)都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整個(gè)這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財(cái)政有關(guān)系，是不是靠其實(shí)現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說(shuō)，你說(shuō)這個(gè)土地財(cái)政不行，大家都說(shuō)不行，怎么辦？你們誰(shuí)能說(shuō)出個(gè)行的辦法來(lái)，我想這第二條更重要。因?yàn)槟悴徽f(shuō)行的辦法來(lái)，那這個(gè)事情沒(méi)法聽(tīng)你的，你再有多少意見(jiàn)，我們只能糊涂往前走。
所以，用什么來(lái)替代我們現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問(wèn)題不回答，我們確實(shí)沒(méi)辦法往下走。我理解，這個(gè)恐怕是一個(gè)主要的困難。這個(gè)問(wèn)題太敏感，涉及到我們整個(gè)的制度，現(xiàn)行的整個(gè)中央地方的財(cái)政制度。所以，這個(gè)問(wèn)題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說(shuō)，還沒(méi)有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開(kāi)來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題，說(shuō)土地財(cái)政不行用什么來(lái)替代，這個(gè)基本上還沒(méi)有。這是我們土地問(wèn)題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及到我們自己的。凡是涉及到自己的事情都是最難的。
記者：我們都知道，宅基地是土地問(wèn)題中的又一個(gè)難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？
華生：土地問(wèn)題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個(gè)宅基地。三中全會(huì)專(zhuān)門(mén)有一段話(huà)講宅基地的問(wèn)題。仔細(xì)再看，這段話(huà)是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說(shuō)的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開(kāi)始，講到后面地沒(méi)了，就剩地上的房子了。如果這個(gè)地不考慮的話(huà)，房子抵押了地沒(méi)變，或者地怎么辦，沒(méi)回答，這個(gè)體現(xiàn)了問(wèn)題的敏感性。
宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶(hù)一宅，從農(nóng)地上劃出來(lái)免費(fèi)取得�，F(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價(jià)。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡(jiǎn)單。最初三中全會(huì)有很多人要把這個(gè)寫(xiě)進(jìn)去，我們看到最后還是沒(méi)寫(xiě)，最后是從地開(kāi)始講到房子的。這個(gè)問(wèn)題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問(wèn)題最大的難點(diǎn)，就是我們?cè)谵r(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒(méi)管好呢，如果宅基地放開(kāi)的話(huà)，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個(gè)建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個(gè)重要原因。
記者：小產(chǎn)權(quán)房子問(wèn)題很?chē)?yán)重，在全國(guó)的數(shù)量非常大，小產(chǎn)權(quán)房能不能合法化，其面臨的問(wèn)題是什么呢？
華生：小產(chǎn)權(quán)房合法化，一種意見(jiàn)是說(shuō)，讓以前蓋的合法化，今后再也不準(zhǔn)搞了。但既然過(guò)去說(shuō)了這么多年都是非法的，突然有一天宣布能夠合法，那說(shuō)明現(xiàn)在說(shuō)的話(huà)你千萬(wàn)別信，你趕緊多建，將來(lái)肯定還有一天還有說(shuō)法，說(shuō)到那時(shí)為止還是合法。因?yàn)槲覀兿铝四敲炊辔募际遣缓戏ǖ�，現(xiàn)在說(shuō)以前合法、以后不合法是沒(méi)有任何公信力的。
返回來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房能不能合法化，變成一個(gè)違反規(guī)劃建筑可不可以合法化的問(wèn)題。這個(gè)我講過(guò)，違建中國(guó)不能合法、西方不能合法，永遠(yuǎn)都不能合法。每個(gè)人都為了自己的最大利益去建，最后這個(gè)地方不適合人居住了。
小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題涉及到違建是不能合法化的。我的觀點(diǎn)是，處理小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，原則應(yīng)該是很清楚的。讓建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的人跟居住小產(chǎn)權(quán)房的人不能夠得利。不能讓違法的人得利，讓合法的人吃虧。真正使今后違建不出現(xiàn)最主要的辦法，就是你要讓所有以前做的人沒(méi)賺到什么便宜，后面的人自然就不干了。人家沒(méi)房子買(mǎi)一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房，最后肯定是要把這個(gè)房子給他的。但是不能夠讓他相對(duì)比同期買(mǎi)大產(chǎn)權(quán)房的人撈一個(gè)很大的便宜，那實(shí)際上是鼓勵(lì)違建。
記者：您認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房合法化這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)搞成這個(gè)樣子，實(shí)際上是我們國(guó)內(nèi)缺乏法治觀念的一個(gè)最典型的表現(xiàn)。如何理解？
華生：實(shí)際上就是一個(gè)事兒，如果你有土地，而且這個(gè)土地是你合法擁有的，不管是所有還是占用還是使用，你有沒(méi)有權(quán)利在上面搞建筑。實(shí)際上，你就要回答這么一個(gè)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題回答了，下面的事情就好辦了。
現(xiàn)代所有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的基本法律，就是“建筑不自由”。這塊地是你的，也是住宅用地，但是你不能隨便建房子。我花兩年時(shí)間寫(xiě)了一本書(shū)，其中有兩章專(zhuān)門(mén)是講，西方土地的建筑權(quán)和土地的所有權(quán)如何相分離的歷史過(guò)程。其他所有的東西，如果你有所有權(quán)你就有使用權(quán)。我買(mǎi)了這個(gè)杯子，這個(gè)杯子就是我的，然后我就有使用權(quán)了。我怎么用它，我拿它喝茶可以，我用它裝飯也行，我不高興把它摔了也可以。但是唯有土地，你擁有土地你有所有權(quán)利，你什么權(quán)利都有，你就是沒(méi)有建筑權(quán)，不能隨便蓋房子，這個(gè)是國(guó)內(nèi)現(xiàn)在最缺乏的法治觀念。西方的土地都是私有制，私有制也沒(méi)有這個(gè)權(quán)利。
西方整個(gè)這套規(guī)定，跟我們現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理解相差十萬(wàn)八千里。我們?nèi)サ聡?guó)，德國(guó)是在這方面要求最嚴(yán)的。德國(guó)從18世紀(jì)、19世紀(jì)開(kāi)始就是建筑不自由。現(xiàn)在到德國(guó)看，從城市到鄉(xiāng)村，都特別漂亮；實(shí)際上，人家的那個(gè)漂亮的后面，不是靠每個(gè)人的自覺(jué)，是靠法治。
所以，在土地問(wèn)題上，土地的非農(nóng)使用的法治方向是什么，就是所有權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)相分離的這個(gè)現(xiàn)代的土地制度，我們國(guó)內(nèi)包括我們領(lǐng)導(dǎo)都要補(bǔ)課，因?yàn)檫@些基本的道理都還不知道。從國(guó)外回來(lái)的很多人，他不講這個(gè)，他主要跟我們宣傳的是私有產(chǎn)權(quán)的至上；他不去講現(xiàn)代西方的土地制度發(fā)展到今天，他的土地利用是高度規(guī)劃的、高度計(jì)劃的，比我們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還厲害。
記者：宅基地的改革大勢(shì)所趨，其未來(lái)改革的方向是什么？
華生：從方向上來(lái)說(shuō)，宅基地將來(lái)是一定會(huì)自由買(mǎi)賣(mài)的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會(huì)的底線(xiàn)，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們?cè)诜治鐾恋刂贫入y點(diǎn)的時(shí)候一定要非常清楚。
宅基地將來(lái)從方向上來(lái)看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買(mǎi)地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會(huì)的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說(shuō)天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個(gè)情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買(mǎi)地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個(gè)莊園，周末去度個(gè)假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒(méi)有這個(gè)能力。將來(lái)從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購(gòu)買(mǎi)土地，不過(guò)要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國(guó)家就知道了，我們沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向走，將來(lái)會(huì)是什么樣的。
土地制度改革中的困局
記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過(guò)去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢(shì)是什么？
華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個(gè)制度無(wú)論怎么批評(píng)它，要看到它也有一個(gè)巨大的好處，因?yàn)橥恋丶彝ゾ至艘院蟛皇撬接兄�，不�?zhǔn)自由買(mǎi)賣(mài)，所以最大的好處就是說(shuō)你不能兩極分化，你沒(méi)法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開(kāi)放搞了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問(wèn)題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問(wèn)題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會(huì)的土地問(wèn)題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來(lái)越大的沖突，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。
記者：集體所有制土地和國(guó)有土地可能同地同權(quán)同價(jià)嗎？
華生：我發(fā)現(xiàn)，學(xué)者當(dāng)中最反對(duì)集體所有制的人，也是現(xiàn)在最講集體所有制的人。原本他是最反對(duì)集體所有制，集體所有制產(chǎn)權(quán)不清沒(méi)有什么內(nèi)涵，但是現(xiàn)在講同地同價(jià)的時(shí)候，為了爭(zhēng)取利益的時(shí)候，他就講集體所有制多重要、多好，一定要跟國(guó)有土地同等權(quán)利。
實(shí)際上，這是偷換了一個(gè)概念。用集體、國(guó)有土地偷換了農(nóng)村和城市的土地。在美國(guó)，沒(méi)有人講農(nóng)村土地跟城市土地同地同權(quán)同價(jià)。同地關(guān)鍵是它的用途規(guī)劃要相同，用途規(guī)劃不同那是同地嗎？那個(gè)價(jià)格相差天上地下。從這個(gè)意義上，城市跟農(nóng)村的土地，永遠(yuǎn)不能是同價(jià)的；因?yàn)槟愕牡乩砦恢貌煌蛘呒僭O(shè)地理位置靠在一起，你規(guī)劃肯定是不同的。如果農(nóng)村的規(guī)劃和城市的一樣，還有農(nóng)村跟城市嗎？
土地如果農(nóng)業(yè)使用，那永遠(yuǎn)沒(méi)什么雜想。農(nóng)業(yè)的土地，現(xiàn)在在美國(guó)平均價(jià)格也就是一畝地2000人民幣，有的是幾百塊錢(qián)，歐洲也是這樣。臺(tái)灣有句話(huà)叫做“市地是黃金，農(nóng)地是糞土”。農(nóng)地不值錢(qián)，農(nóng)業(yè)你種那點(diǎn)糧食想發(fā)什么財(cái)也發(fā)不了，你種田，就是兩千斤稻谷也不值多少錢(qián)。
記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？
華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問(wèn)題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來(lái)的人都沒(méi)有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶(hù)，本質(zhì)上就這個(gè)意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說(shuō)不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。
實(shí)際上，我們說(shuō)農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶(hù)，變成私有化，也沒(méi)關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，持有農(nóng)地不會(huì)造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個(gè)農(nóng)字帶上，你把這個(gè)規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們?cè)谶@兒討論，實(shí)際上也沒(méi)有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時(shí)我們又要說(shuō)集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，你到底是啥意思？你到底是說(shuō)，集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說(shuō)后來(lái)的集體成員已經(jīng)沒(méi)權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒(méi)有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因?yàn)槲覀儼炎约核枷攵几銇y了。這使得我們的政策不好也沒(méi)法執(zhí)行，因?yàn)樗韵嗝�。這是我們?cè)诟母镏幸鉀Q的問(wèn)題。在所有制問(wèn)題上，我們走的彎路不少。
我的觀點(diǎn)，這個(gè)問(wèn)題將來(lái)是要思想解放的，從一定意義上說(shuō)，中國(guó)哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過(guò)自己的事情？制訂1982年憲法的時(shí)候，有個(gè)意見(jiàn)說(shuō)，都轉(zhuǎn)國(guó)有土地就完了。因?yàn)槲覀儚膩?lái)沒(méi)有讓集體自己決定集體所有制的事，從來(lái)是我們國(guó)家?guī)退鼪Q定的。我覺(jué)得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實(shí)際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中搞出來(lái)的集體所有制一樣。
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