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國家治理的“訪”務(wù)困境 劉正強
原載《鳳凰周刊》2014年第8期
在我國的政治敘事中，發(fā)端于戰(zhàn)爭年代、完善于革命和建設(shè)年代，卻在改革年代面臨諸多挑戰(zhàn)的信訪制度承載了中共增加政治認(rèn)同、增促社會團結(jié)的理想設(shè)計，是貫徹群眾路線、處理人民內(nèi)部矛盾乃至防范官僚主義的基本方略，成為中共基礎(chǔ)性的執(zhí)政資源，在國家治理體系中占有獨特地位。當(dāng)前，國家治理處于一個承啟階段。一方面，中共依法治國、依法執(zhí)政，按照科層制打造了較為完善的國家機器，積累了執(zhí)政的強大物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，執(zhí)政環(huán)境日益復(fù)雜，在西式話語強勢、傳統(tǒng)話語興起的同時，政治話語卻日益逼仄，執(zhí)政資源面臨流失危險，這迫使人們追問這套制度體系的合法性、有效性和可持續(xù)性。 大約30年前，在文革結(jié)束后中國社會千瘡百孔、歷史遺留問題成堆，而法律體系極不健全、司法權(quán)威嚴(yán)重不足的背景下，信訪制度充當(dāng)了權(quán)利救濟的便捷通道，國家得以“撥亂反正”，冤者得以“平反落政”，社會秩序得以快速恢復(fù)。大約20年前，隨著改革的深化和轉(zhuǎn)型的加速，一些長期積累的矛盾通過信訪渠道大量涌現(xiàn)出來，全國信訪總量連續(xù)十多年呈攀升態(tài)勢，信訪洪峰逐步形成。大約10年前，拜孫志剛事件的溢出效應(yīng)，千夫所指的收容遣送條例廢止，信訪總量也竄至歷史最高，在對信訪制度存廢、藏否的爭論中，新版信訪條例頒布，以排名、考核、通報為特征的壓力式信訪治理模式上位，勞教制度、“學(xué)習(xí)班”等被濫用，信訪量不斷攀升的勢頭得以遏制，信訪困局卻并未得到根本緩解，國家治理陷入“訪”務(wù)窘境。 新的“訪”務(wù)時代？ 信訪作為牽動方方面面的國家基礎(chǔ)性的治理制度，一直處于存廢、改革、調(diào)整的風(fēng)口浪尖上。由于信訪制度吸納了過多的社會矛盾，它實際上承受了整個社會治理低效和失靈的代價，制度化地緩沖了社會矛盾對整個社會的沖擊。因此，信訪存續(xù)的必要性和改革的緊迫性比過去都要強烈。中共十八大尤其是十八屆三中全會后，執(zhí)政理念得到進一步調(diào)整和優(yōu)化，新一代領(lǐng)導(dǎo)人著手對信訪制度進行調(diào)整，力圖再度釋放信訪制度的活力。國家信訪局從2013年2月起改變對進京“非正常訪”的通報辦法，即“點對點、一對一”，只讓各地知曉本地的“非訪”情況，收到了社會各界比較積極的反映。提出把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。涉法涉訴信訪不屬于行政信訪的受理范圍人所共知，信訪部門亦有排除此類信訪的一些規(guī)定，幾年也有地方實踐過另建涉法涉訴接待中心的做法。但此次中央切分涉法涉訴的主張更為堅決。提出實行網(wǎng)上受理信訪制度，即建立以互聯(lián)網(wǎng)為依托的全國網(wǎng)上信訪受理平臺，引導(dǎo)群眾多上網(wǎng)、少走訪，讓“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”，試圖以網(wǎng)上信訪分流和緩解實體訪。實際上從去年7月1日起，國家信訪局就全面放開了網(wǎng)上投訴受理。尤其是廣受詬病、越來越多地用于維穩(wěn)的勞教制度被廢止，甚至所有在押人員被統(tǒng)統(tǒng)釋放，“大赦”力度空前，彰顯了中央倡行法治的決心和力度。2月25日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，就信訪治理提出了較為系統(tǒng)的主張，除了闡釋十八屆三中全會關(guān)于信訪制度改革的基本精神及重申和歸納近幾年的一些治理手段外，尤其提出對越級訪要“不接待、不支持、不受理”，對纏訪鬧訪、以訪謀利、違法滋事等行為要依法處理和曝光。 由于信訪制度與國家其它制度尤其是治理制度具有較大的關(guān)聯(lián)，信訪制度的改革與調(diào)整與整個國家治理體系息息相關(guān)。因此，信訪的制度變革要與整個國家的制度變遷協(xié)調(diào)進行，而不可能單兵突進。另一方面，在既有的制度框架下，更大程度的信訪治理創(chuàng)新會為完善國家治理體系打下更好的基礎(chǔ)。于是，對信訪治理的困境、理念、內(nèi)容、手段等問題做深度的思考非常必要。 “法治理念”及其限度 倘梳理一下近30年來中國斑駁陸離的社會發(fā)展歷程，“法治”無疑是色彩較為濃重的一筆。上世紀(jì)70年代末，剛剛結(jié)束“文革”的中國痛中思定、亂中求治，拉開了以舉國體制推行法制的帷幕。法律實施的前提是法律的普及即法律為公眾所周知。在撥亂反正告一段落后，從80年代中期開始，中國政府決定用五年時間在全民中開展法制宣傳教育。“一五”結(jié)束后，五年一個周期的普法活動持續(xù)至今，成為世界上罕見的國家行動。立法與普法是一個相輔相成的過程，由于秉持“粗放式立法”的偏好，法律文本以極快的速度批量生成。2011年，“中國特色社會主義法律體系”宣告形成，從理論上解決了有法可依的問題。但由于對工具性、技術(shù)性的片面追求，導(dǎo)致這套法律體系缺乏應(yīng)有的歷史、文化視野，“合法性”基礎(chǔ)較弱，從而與現(xiàn)實生活形成了深深的抵牾。這在使中國用盡可能短的時間獲得與西方國家在表面上一樣完整的法律體系的同時，也在這個法律體系與現(xiàn)實社會之間留下了深深的鴻溝。 所以，盡管中國的法治環(huán)境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化漸趨普及，公民依法維權(quán)的意識、政府依法行政的自覺性都有了很大提高，但信訪這一權(quán)宜性、行政性的救濟手段較司法反而更受到人們的認(rèn)同。同時，由于法治尚未成為社會生活的支配性原則，法律與道德、情理乃至合法與非法之間都有一些模糊地帶，在與政府的博弈中，訪民也會機會主義地利用法律知識及其漏洞，形成“維權(quán)”勢態(tài)讓政府盡顯尷尬。常常有人給一些纏訪戶貼上“法制觀念淡薄”的標(biāo)簽，這是不確切的，從工具意義上說，一些訪民對與自己的有關(guān)的法律條文的研究得非常細(xì)致，熟知程度遠(yuǎn)超司法部門，形成博弈優(yōu)勢。 這就導(dǎo)致了一個后果，在法治原則的擠壓下，信訪治理的手段不斷萎縮。比如，勞教制度的廢除可能導(dǎo)致社會治理的進一步空白。雖然勞教制度喪失法律正當(dāng)性，但這種制度所面對的社會治理對象卻依然存在。近期，媒體披露河南一些地方在原勞教場所掛牌“訓(xùn)誡中心”以變相羈押訪民，顯屬于無奈之舉。2003年，收容遣送制度廢止后導(dǎo)致城市流浪人員和當(dāng)年信訪量的躥升，造成對城市和社會管理的巨大困擾。依法治國是我們的治國方略，但也要看到，依法治國也具有階段性，對社會事務(wù)處理的法律化需要一個過程；同時，法律制度也不是衡量社會治理的目標(biāo)和手段的最高或唯一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)政黨治國理政的主張和治理資源只能逐步轉(zhuǎn)化為法律的精神和要求�？紤]到地方政府往往動運用勞教手段維穩(wěn)、截訪等，勞教廢止可能會帶來連鎖反應(yīng)，在解教人員中形成一定規(guī)模的上訪浪潮，要求“平反”、“恢復(fù)名譽”或“國家賠償”，進而造成新的社會風(fēng)險。 “政治原則”及其價值 信訪制度在中共執(zhí)政資源體系中占據(jù)重要位置，從建立伊始就處于調(diào)整國家與社會之間關(guān)系這一樞紐位置，是一種“中國式的糾紛解決與人權(quán)救濟”及“權(quán)力上下運行及相互監(jiān)督”的特殊機制。它一方面在對官僚體制和王朝歷史興衰更替反思的基礎(chǔ)上進行了有意的設(shè)計，以跳出黃炎培向毛澤東提醒的“王朝周期律”，另一方面又回應(yīng)民眾的需求，形成了一個類似政治機會的結(jié)構(gòu)，以滿足民眾政治參與乃至利益表達(dá)的要求，藉此中國共產(chǎn)黨形成了“黨―政―民”的社會治理結(jié)構(gòu)，成功完成了對社會的整合。盡管一些學(xué)者認(rèn)為中國古代也有類似的直訴或上控制度，現(xiàn)代西方國家也不乏類似的申訴、陳情設(shè)置，但僅就其負(fù)載的獨特政治功能來說，信訪制度確實是當(dāng)代中國獨有的：它不但具有深厚的傳統(tǒng)權(quán)威情結(jié)，也具備了現(xiàn)代民主意識的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民眾政治參與的通道。 由于信訪所具有的政治屬性，建國以來中國的政治變遷和社會轉(zhuǎn)型必定在其身上投下了深深的印痕。國家主導(dǎo)下的動員型信訪體制與建國后此起彼伏的政治運動疊加在一起，構(gòu)成了那個時代的政治生態(tài)，動員型信訪有效發(fā)揮了政治治理功能。正是由于高度的政治化，當(dāng)“文革”結(jié)束、政治時代終結(jié)、總體性社會松動的時候，動員型信訪的政治色彩也迅速隱退，在過去年代里一度萎縮的權(quán)利救濟、沖突化解等功能不斷恢復(fù)、反彈甚至井噴。信訪的去政治化過程伴隨了國家治理方式的變遷。政府受“有限”、“責(zé)任”、“服務(wù)”、“法治”等的規(guī)制，其職能的履行要顧及合法性、正當(dāng)性等原則，導(dǎo)致政治動員和號召能力下降。與此同時，單位制的解體、個人權(quán)利和利益的彰顯、法律話語的不斷深入，共同促使信訪的動力機制由國家轉(zhuǎn)向了個人，動員型信訪向自主型信訪轉(zhuǎn)變。在這種情況下，國家不再鼓勵而是防范民眾的信訪尤其是來訪，信訪不但不能承載政治動員的功能，而且反而成為被治理的對象。于是，政治說教成為了要被唾棄的東西，民眾更加注重物質(zhì)利益，地方政府自恃擁有雄厚的財力而恣意實踐“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”的理念，并越來越多地運用市場化、技術(shù)化的原則來應(yīng)對信訪問題。信訪的去政治化使這一獨特的社會治理方式失去了方向、出現(xiàn)了真空。 這就為民眾的反向政治動員留下了操作空間：基于群眾路線的精神，訪民利用信訪通道進行政治參與是天然合理的，也是《信訪條例》所予以保障的，畢竟，（基于群眾路線的）政治原則是高于（基于行政程序的）法治原則的，信訪救濟渠道的經(jīng)濟性、便利性、權(quán)威性反而在司法制度之上。對于“越軌”的信訪行為，如果其政治正確，就常常無法進行治理，地方政府只能用無原則的“維穩(wěn)”原則來規(guī)制民眾的行為。在這種情況下，“政治”來源于下面，自發(fā)的政治動員來源于底層，開放扁平的互聯(lián)網(wǎng)則成為了意見自由市場，為隨時到來的政治危機備下了柴火。 “民粹主義”及其風(fēng)險 信訪制度是極其重要的“底層設(shè)計”，在創(chuàng)立之初就被打造成為落實人民主體地位、貫徹群眾路線、正確處理人民內(nèi)部矛盾等諸多功能的一個平臺。以毛澤東本人的秉性，他對中共建政后的官僚體系抱有深深的警惕，他所假想的所謂修正主義、資本主義復(fù)辟也是以這個官僚體系為載體的。同我們今天熟悉的信訪制度不同，信訪制度最原初的功能是政治動員和社會參與，通過這個信道人民群眾的要求和聲音可以不經(jīng)過官僚機構(gòu)的過濾而直接傳遞到不同的層次，以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權(quán)及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán)，從而使政權(quán)的運作始終處于鮮活狀態(tài)。1978年后，國家力量從基層撤出，單位制處于解體或功能轉(zhuǎn)換的狀態(tài)，社會活力得以大規(guī)模地釋放，但這并沒有合乎邏輯地導(dǎo)致我們所期望的民眾自我意識的覺醒和獨立人格的出現(xiàn)。相反，伴隨著意識形態(tài)的變遷及法治、民生等話語的導(dǎo)入，黨－政－民之間的關(guān)系發(fā)生了微妙的變化，個人權(quán)利、欲望過度釋放，原子化的狀態(tài)加劇，思想政治工作嚴(yán)重虛化，對民眾的教育、規(guī)訓(xùn)、批評消逝殆盡。 其后果是顯而易見的：由于信訪制度設(shè)計的起點是群眾路線，并且也承載了政治動員的功能，這使其運行極易受到民粹主義的浸染。民粹主義思潮的興起具有深刻的社會根源，社會不公與階層隔閡及其引發(fā)的普遍怨恨尤其是民粹主義得以興盛的內(nèi)在條件，可以說，哪里有怨恨，哪里就有民粹主義，哪里也就有蕓蕓訪民。在民粹主義看來，人民是天然正確的，說不得、碰不得，更批評不得。在當(dāng)前的社會條件下，訪民對民粹的思潮具有某種天然的親和，他們是民粹主義的最佳載體、受眾和“可燃物”，而民粹主義也極易成為他們的心理支持系統(tǒng)。由于利益問題被當(dāng)作處理人民內(nèi)部矛盾的核心，而信訪通道常常放大了訪民的一些近乎民粹化的主張，將抽象的“人民至上”演繹成對自身利益的索求，使得利益謀取成為強勢話語�，F(xiàn)實中過于逼仄的政治參與空間，乃至過于嚴(yán)厲的媒體管制，使得迅速崛起的互聯(lián)網(wǎng)成為民粹主義的集散地，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的自媒體給予了每一位普通民眾以公平表達(dá)的機會，使民粹思潮可以很輕易地在訪民中傳布。網(wǎng)絡(luò)的平等性、匿名性以及信息傳遞的快捷性使其具備了民粹思潮所需要的“人民性”生長土壤，而訪民也可以很便利地把自己的“冤情”、觀點乃至情緒分享到網(wǎng)絡(luò)上。一些訪民長年累月上訪后，對最初的上訪緣由逐步淡化，甚至拋到一邊，轉(zhuǎn)而開始“關(guān)心政治”、關(guān)心國家大事，將自身的問題賦予了廣泛的政治色彩，從“政治高度”上解釋自己的信訪事項，越來越具有泛政治化的傾向。一些民眾對任何具有新聞效應(yīng)的事情都要竭盡全力地尋找政治原因，而政治原因一定要追溯到政治體制這一根本上，以政治的邏輯和框架、民粹的情緒和心態(tài)來解釋社會現(xiàn)象。 “治理策略”及其手段 這是一種非常尷尬兩難狀況：一方面，國家積累了雄厚的社會治理資源，具有強大的社會管控的物質(zhì)和技術(shù)手段，大部分治理制度藉由理性化、科層化的目標(biāo)得以強化；另一方面，治理體系內(nèi)部各治理層次、手段、制度的共享性、兼容性在下降，它們之間的聯(lián)結(jié)也變得松散，尤其是按照事本主義的要求，治理體系中不斷祛魅、去政治化，政治治理、運動治理逐步被揚棄或趨于儀式化�；诜ㄖ�、人權(quán)等的要求，一些治理手段（如收容遣送制度、勞動教養(yǎng)制度等）先后被廢棄，治理體系各部分之間有所松動并不斷形成縫隙。相反，不良訪民的反制能力卻在滋長。由于信訪知識的可及性增強，訪民的權(quán)利意識高漲，上訪渠道也更加暢通、便利，訪民上訪不再像以前那樣純粹，而是具有了新的特點，不但上訪的頻次、層級、事項、要求等不斷增多，上訪也更具組織性、策略性和政治性，纏訪、鬧訪、上訪釘子戶、上訪專業(yè)戶等屢見不鮮，謀利、表演、要挾、泄憤等上訪類型不斷出現(xiàn)。一些信訪老戶在上訪過程中會不斷積累信訪事項，“打包”、“捎帶”和“捆綁”與最初上訪無關(guān)的內(nèi)容，一個問題解決了會提出下一個問題，這就增大了化解難度。 由于維穩(wěn)成為指導(dǎo)信訪的最高原則——所謂“擺平才是水平、沒事才是本事、搞定才能穩(wěn)定”的“不出事”邏輯成為了底層干部必須信奉的準(zhǔn)則，這就導(dǎo)致基于增強政治認(rèn)同的說服型治理手段式微，而基于強化整合力度的穩(wěn)控型治理手段成為主要的治理方向。由于被賦予絕對化的屬地責(zé)任，自上而下的考核壓力迫使地方政府陷入了壓制和收買的雙重誤區(qū)。這兩者又與信訪治理的技術(shù)化密切相關(guān)，即中央和上級用越來越細(xì)致、繁瑣的指標(biāo)來考核地方和下級，迫使地方和下級追求基于優(yōu)化信訪賬面效果的短期行為，“大棒加胡蘿卜”的軟硬兩手并用方式，就是目前地方政府應(yīng)對上訪者最主要的策略。在信訪實踐中，對于提出過高要求的釘子戶、纏訪戶，上級往往不分青紅皂白地要求化解、疏導(dǎo)、教育以致穩(wěn)控，壓制與收買自然是別無他途的選擇。由于勞教制度不再適用于纏訪、鬧訪等情形，而行政拘留未必對釘子戶形成威懾，這有可能迫使地方用更隱蔽、更嚴(yán)厲的方法來壓制這些麻煩制造者，跟蹤、軟禁、毆打、恐嚇、進“學(xué)習(xí)班”、蹲“黑監(jiān)獄”、“被”精神病恐難以根絕�；蛘哂酶浀霓k法，花更大的代價來收買訪民，這更不可持續(xù)——作為維穩(wěn)責(zé)任最終承擔(dān)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的財力由于稅費改革而非常有限，只能迫使地方作出挪用低保指標(biāo)、救助資金等民生項目這樣的下策。地方政府壓制與收買這一硬一軟的治理模式不但沒有起到應(yīng)有的效用，反而讓訪民摸清了政府的軟肋，揚言進京、靠訪發(fā)財、以訪為生、擇機上訪、凡事必鬧、遇節(jié)必訪，從某種意義上說就是其反向激勵的結(jié)果。
信訪，國之大事。當(dāng)今中國的信訪困境，折射了國家與社會、政治與法律等等的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。一般來說，在社會轉(zhuǎn)型的背景下，國家控制能力下降、黨和政府執(zhí)政方式變遷、公民權(quán)利意識萌動等因素會助長社會矛盾與問題的釋放，使國家面臨著治理手段、特別是“專斷權(quán)力”急劇萎縮并不斷喪失的危險。在這種格局下，信訪問題其實凸顯了國家的總體治理的困境。作為最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置之一，信訪制度實際上在以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用，尤其是承擔(dān)了“維穩(wěn)”、救助等諸多勉為其難的功能，演化為一種兜底性的制度。所以，信訪問題的嚴(yán)峻以及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因為信訪制度承受了整個治理體系低效的代價。 從國家治理的高度重新審視信訪的諸功能與價值，一個重要前提恐怕是在政治、法治、治理等原則中形成平衡，在多種話語中達(dá)成對話，從而在恢復(fù)和創(chuàng)新群眾觀念基礎(chǔ)上，回歸信訪制度的經(jīng)典設(shè)計，重建信訪的政治屬性，依法規(guī)訓(xùn)信訪行為，使其回到對社會的治理這一本義上來。這需要更加宏大的頂層與更加細(xì)微的底層設(shè)計，這不單單是解決中國的信訪問題，而且可能也是創(chuàng)新與優(yōu)化國家治理體系的突破口。 |
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