自治的內(nèi)在價(jià)值，決定村民自治會(huì)不斷在實(shí)踐中為自己開辟道路。村民自治需要通過有效的實(shí)現(xiàn)形式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
在我國(guó)，村民自治作為一項(xiàng)制度已實(shí)行30多年，經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜曲折的過程。新世紀(jì)以來，由于以村委會(huì)為自治體的村民自治在實(shí)踐中遇到很多困難和問題，處于發(fā)展的瓶頸狀態(tài)，農(nóng)村治理更多的是依靠外力推動(dòng)，有人因此宣告“自治已死”，村民自治研究由一度的紅火而淡出學(xué)界，甚至為學(xué)界所遺忘。但是，近幾年，村民自治以其內(nèi)在的價(jià)值和力量不斷在實(shí)踐中為自己開辟道路，“失落的自治”顯示出新的生機(jī)和活力。在廣東、廣西、湖北、安徽等地先后出現(xiàn)了在村委會(huì)以下的多種村民自治實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，其中的做法也引起了不同的看法和爭(zhēng)論。2014年中央一號(hào)文件提出：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。為何和如何探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，這需要學(xué)界從理論范式上“找回自治”，對(duì)我國(guó)村民自治的內(nèi)在價(jià)值、發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)走向進(jìn)行深入的理論研討。
村民自治的“三波段”
我國(guó)村民自治走過了30多年的歷史，我認(rèn)為經(jīng)歷了“三個(gè)波段”。
第一波就是在廣西宜州發(fā)源的，以自然村為基礎(chǔ)的自生自發(fā)的村民自治。它的主要貢獻(xiàn)就是三個(gè)“自”：自我管理、自我教育、自我服務(wù)，這“三個(gè)自我”奠定了村民自治的基礎(chǔ)，其要點(diǎn)是秩序?qū)�，就是建�?gòu)一個(gè)秩序，填補(bǔ)當(dāng)時(shí)的管理真空。第二波段就是以建制村為基礎(chǔ)的規(guī)范規(guī)制的村民自治。它的主要貢獻(xiàn)就是“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督），把民主和自治聯(lián)系在一起，確立了現(xiàn)代自治的方向，整個(gè)一套制度安排都是圍繞著這“四個(gè)民主”來展開的，并把它納入到基層民主的這個(gè)話語(yǔ)體系和制度框架，所以后來中央“兩辦”還有民政部一系列文件規(guī)范都是體現(xiàn)著這個(gè)目標(biāo)。應(yīng)該說這是由傳統(tǒng)的自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)變的一個(gè)標(biāo)志，我稱之為村民自治的“2.0版”。現(xiàn)在我們進(jìn)入到村民自治的第三波，也就是在建制村以下內(nèi)生外動(dòng)的村民自治。在2.0版的時(shí)候還是帶有很強(qiáng)的規(guī)范、規(guī)制性，更多的是外部嵌入。而自治它一定是發(fā)生發(fā)源于社會(huì)內(nèi)部，應(yīng)是內(nèi)生型的，這是其基本的特點(diǎn)。我們?cè)瓉淼泥l(xiāng)土社會(huì)可以說沒有現(xiàn)代民主法治的這些元素，但是它有自治的元素。自治不一定等同于民主，但是民主一定是需要自治的。在第二波的時(shí)候，我們有了民主導(dǎo)向，但是自治的內(nèi)生內(nèi)源的這個(gè)力量比較缺乏。
從自治的角度看，以建制村為基礎(chǔ)開展村民自治遭遇了極大困難和體制性障礙。其一，行政抑制自治。建制村作為國(guó)家的基層組織單位，僅國(guó)家法律賦予其法定的行政職能就達(dá)100多項(xiàng)。正因?yàn)槿绱�，建制村又被稱之為“行政村”。大量的行政任務(wù)要通過建制村的村民委員會(huì)加以落實(shí)，由此導(dǎo)致村民委員會(huì)的“行政化”，村民自治事務(wù)難以通過村民委員會(huì)這一組織加以處理。其二，體制不利自治。建制村更多是基于國(guó)家統(tǒng)一管理的需要，盡管法律仍然保留了“根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治”的原則設(shè)立，但也增加了“有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立”，建制村的設(shè)立更多的是從后者考慮的。從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理看，建制村規(guī)模較大，更合適一些。但是，自治屬于直接參與行為，對(duì)地域和人口范圍要求更高。規(guī)模過大、人口過多不便于群眾自治。特別是2006年廢除農(nóng)業(yè)稅，為減少財(cái)政支出，一些地方實(shí)行“合村并組”，村組規(guī)模擴(kuò)大，直接參與性的自治更難。盡管法律上在直接參與方面作出了由村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議部分職責(zé)，但事實(shí)上村民代表會(huì)議召開也很困難。其三，外力制約自治。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。為了解決日益突出的農(nóng)村問題，國(guó)家更多的是運(yùn)用外部性力量。如廢除農(nóng)業(yè)稅，建設(shè)新農(nóng)村更多的是政府主導(dǎo)。開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也造成傳統(tǒng)村莊共同體日益解體，農(nóng)村內(nèi)生的自我治理能力減弱并被忽視。
正是由于以上因素，使得建制村基礎(chǔ)上的村民自治難以有效實(shí)現(xiàn)，甚至陷于制度“空轉(zhuǎn)”，難以“落地”，村民自治在農(nóng)村治理過程中“失落”。
進(jìn)入到第三波實(shí)際上就是帶有找回自治的目的，即把民主和自治再連接起來。第三波的主要貢獻(xiàn)就是探尋村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，這個(gè)有效實(shí)現(xiàn)形式雖然沒有“三個(gè)自我”、“四個(gè)民主”那么明確，但是我覺得隨著對(duì)村民自治的探索，可能會(huì)總結(jié)出幾條出來，至少“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”這個(gè)提法是開放性的。這次中央一號(hào)文件談到可以開展試點(diǎn)，實(shí)際上就是給各地的探索發(fā)了“牌照”。同時(shí)使我們的思路開放了，過去更多是自上而下的統(tǒng)一的規(guī)制，現(xiàn)在各個(gè)地方和基層的這種自主的探索是被允許的，這就反映了自治的多樣性。第三波最重要的是給村民自治研究提供了巨大的想象空間，開放了我們的思維。過去我們的研究之所以走入死胡同，是因?yàn)槭冀K把著眼點(diǎn)、著力點(diǎn)放在村委會(huì)。現(xiàn)在看來，我們?cè)诮ㄖ拼逯氯ふ野l(fā)展的空間，不涉及現(xiàn)有的體制（因?yàn)楝F(xiàn)有的村委會(huì)體制不是一個(gè)簡(jiǎn)單的獨(dú)立體制，而是和整個(gè)國(guó)家的治理體制聯(lián)系在一起的），這有它的合理性，也是很大的突破。
外嵌入式的村民自治走不遠(yuǎn)
村民自治實(shí)現(xiàn)形式多樣化，但是對(duì)其的研究思路要清晰，至少要搞清楚這么幾個(gè)問題。
第一，村民自治的生命力如何。隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，國(guó)家擁有越來越多的資源，而我們傳統(tǒng)的國(guó)家治理父愛主義無所不包、無所不能，那么村民自治的空間到底有多大？這涉及我們對(duì)村民自治的基本走向的估價(jià)問題。
第二，村民自治所依賴的社會(huì)土壤。自治是內(nèi)生的，而內(nèi)生在什么樣的社會(huì)土壤當(dāng)中，它就可能長(zhǎng)出什么樣的果實(shí)，因此我們要研究其內(nèi)生的社會(huì)土壤。這些年，村民自治賴以生存成長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件正在發(fā)生一系列的變化，各個(gè)地方都不同。發(fā)展的不平衡性，也為各地村民自治的發(fā)展提供了不同的條件�？梢钥吹剑诮�(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，或者在傳統(tǒng)保留比較完整的地區(qū)，村民自治發(fā)育得比較成熟，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者是傳統(tǒng)保留較少的地方，村民自治的形式如何，這是需要我們研究的。這方面研究使我們大大拓展了看問題的視野。我們建立的是一個(gè)自治的話語(yǔ)體系，在民主的話語(yǔ)體系中我們可能更多地關(guān)注公共權(quán)力，而自治的話語(yǔ)體系使我們更多地關(guān)注民主的社會(huì)土壤，這是我們村民自治之根。
大家會(huì)注意到現(xiàn)在國(guó)際上在討論一個(gè)話題，就是亞洲不適合于民主，這是最近幾年由于亞洲國(guó)家治理中的民主失敗、民主挫折而引發(fā)的一個(gè)話題。這就引起大家的反思，亞洲這種社會(huì)土壤能否生長(zhǎng)出民主的果實(shí)，究竟在什么條件下自治才能發(fā)生，在什么條件下自治才能成長(zhǎng)，這使我們研究的視野、研究的領(lǐng)域更加開闊。在第二波段，我們總是在國(guó)家法律、國(guó)家制度等制度層面進(jìn)行研究，現(xiàn)在可能更多地要從人的行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化條件層面進(jìn)行研究。
第三，村民自治的運(yùn)行機(jī)制。村民自治運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理是什么，這是我們過去研究比較少的，比較欠缺的。對(duì)村民自治運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理的研究使我們研究的視角由外向內(nèi)，過去我們主要還是外部性的研究，即用制度來對(duì)照實(shí)踐，所以我認(rèn)為我們現(xiàn)在的研究路向要更多地由外向內(nèi)。
第四，村民自治的探索走向如何。探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式確實(shí)給我們村民自治研究帶來很多課題，村民自治研究不僅沒有結(jié)束，而是剛剛開始，我們更多的是要研究村民自治自身發(fā)生的機(jī)理。村民自治在實(shí)踐上還需要補(bǔ)課，只有外部式的嵌入，而沒有內(nèi)部的支撐，是走不遠(yuǎn)的。同時(shí)在某種程度上我們還需要回路，即回到自治的民主。
國(guó)家治理要下沉，公民參與要上升
村民自治研究始終是和國(guó)家政策、國(guó)家治理聯(lián)系在一起的，自然對(duì)于村民自治的研究也要為政策立法提供一些參考性意見，就此我認(rèn)為至少有三個(gè)方面可供參考。
第一，農(nóng)村的基層治理架構(gòu)。對(duì)于村民自治我們要放在這樣一個(gè)背景下去考察，即歷史上中國(guó)的農(nóng)村基層治理架構(gòu)是雙軌制，即官治和民治，民治多官治少。而我們現(xiàn)階段實(shí)行的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治這種板塊式的治理。鄉(xiāng)一級(jí)實(shí)行政府治理，村下面實(shí)行群眾自治，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治這種板塊式結(jié)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)無法抗拒行政下沉的趨勢(shì)。特別是稅制改革以后，伴隨服務(wù)下鄉(xiāng)，就把國(guó)家越來越深入地帶入到農(nóng)民生活中，這事實(shí)上是在突破現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治，廣東清遠(yuǎn)就是突破這種現(xiàn)有的板塊式治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)試點(diǎn)，這個(gè)試點(diǎn)有可能成功，也可能不成功，我們可以去觀察。同時(shí)也要注意到，我們的治理體系可能也會(huì)隨之越來越多樣化，隨著市場(chǎng)發(fā)展，政府、社會(huì)、市場(chǎng)這些多元治理元素可能會(huì)越來越多地進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)。因此，我覺得農(nóng)村的基層治理架構(gòu)還需要我們?nèi)プ鲞M(jìn)一步的探討。
第二，國(guó)家治理的統(tǒng)一性與社會(huì)治理的多樣性。從國(guó)家治理的統(tǒng)一性來講，我覺得我國(guó)目前的這種架構(gòu)還是不宜輕易動(dòng)，但是要鼓勵(lì)多樣性。過去我們強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性就很容易帶來一刀切，沒有活力，這是我們多年來治理當(dāng)中出現(xiàn)的一個(gè)問題，只要是規(guī)范、規(guī)制的，它就沒有了活力。這一次我之所以認(rèn)為我國(guó)村民自治進(jìn)入第三波段，是3.0版，其中最大的特點(diǎn)和長(zhǎng)處就是搞活了自治，把自治從村委會(huì)這么一個(gè)主體下，讓它多層次、多形式、多類型地去發(fā)展，這給了我們足夠的空間。原來的村委會(huì)組織法最開始講得還是很不錯(cuò)的，說“便于自治，群眾自愿”，它實(shí)際上預(yù)留了足夠的空間，但是后來我們?cè)絹碓綇?qiáng)勢(shì)地推行“一刀切”，中國(guó)只要“一刀切”就沒有活力了，沒有活力自然也就死了。公社體制怎么死的，就是這樣死的。所以后來大家注意到，包產(chǎn)到戶開始開口子的時(shí)候，政策中就有幾個(gè)很靈活的語(yǔ)言，叫做“可以”、“也可以”，用了這種靈活的詞，就是要因地制宜，而且是宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分。實(shí)踐形式盡可能多樣化，目的就是一個(gè)，即讓農(nóng)民自己創(chuàng)造自己的幸福生活，達(dá)到這個(gè)目的就可以了。
第三，體制性。這方面爭(zhēng)議比較大的是體制的建構(gòu)，即自治體到底是行政村還是自然村。我覺得我們可以跳出來，不一定圍繞這個(gè)自治體做文章。因?yàn)樯婕绑w制就很容易動(dòng)組織、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員、動(dòng)資源，這個(gè)事情很復(fù)雜。中國(guó)的改革發(fā)展總是由易到難，從做得到的事情做起，而后再逐漸地去突破，是這么一個(gè)路徑。當(dāng)然從整個(gè)路徑來說，國(guó)家治理要下沉，特別是服務(wù)型政府治理；另外，公民參與要上升，這個(gè)參與不僅到組，到村，可能還往更多更高的地方參與，這是一種趨勢(shì)，這方面需要我們更多的關(guān)注。
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