文章來源：《社會學評論》2014年第3期
內(nèi)容摘要：作為國家治理現(xiàn)代化的重要支撐，社會治理現(xiàn)代化是一個不斷提升的歷史進程。在這個進展過程中，社會治理面臨一系列社會問題。傳統(tǒng)的社會治理手段解決不了這些問題，必須形成現(xiàn)代化的社會治理體系和治理能力，才能真正解決這些問題。推動中國社會治理現(xiàn)代化，要以當前社會存在的種種問題為“靶向”，通過研究問題、抓住特點、剖析原因，最終在科學化解這些社會問題的過程中，把握中國社會治理科學化和現(xiàn)代化的基本要求、主要內(nèi)容以及關鍵環(huán)節(jié)，不斷提升我國社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，從而推動社會資源和社會機會更加公平合理地配置和分配，為構(gòu)建和諧社會、促進社會發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境。
關鍵詞：社會治理；社會管理；社會自治；社會治理現(xiàn)代化
現(xiàn)代化是浩浩蕩蕩的世界潮流，也是中華民族確立的奮斗目標之一�，F(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，早在鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束以后，中國先進的知識分子就開始探索和尋求中華民族現(xiàn)代化的道路。黨的十六屆六中全會上，將“富強、民主、文明、和諧”作為新的歷史時期我國社會主義現(xiàn)代化建設的目標。黨的十八屆三中全會又提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求治理要更加科學、更加民主，同時也更加制度化、規(guī)范化、程序化。社會治理的現(xiàn)代化顯然也要適用于這一基本要求。作為國家治理現(xiàn)代化的重要支撐，社會治理現(xiàn)代化既包括社會治理主體的現(xiàn)代化，又包括社會治理客體和社會治理環(huán)境的現(xiàn)代化；既包括社會治理硬件的現(xiàn)代化，又包括社會治理軟件的現(xiàn)代化；既包括社會治理體系的現(xiàn)代化，又包括社會治理能力的現(xiàn)代化。推動中國社會治理現(xiàn)代化，要以當前社會存在的種種問題為“靶向”，通過研究問題、抓住特點、剖析原因，最終在化解這些社會問題的過程中，把握中國社會治理科學化和現(xiàn)代化的基本要求、主要內(nèi)容以及關鍵環(huán)節(jié)，不斷提升我國社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，從而努力做到“維系社會秩序、規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、維護社會治安、促進社會公正、增進社會認同、推進社會和諧；化解社會矛盾、解決社會問題、應對社會風險、減少社會內(nèi)耗、控制社會沖突、彌合社會分歧，推動社會資源和社會機會更加公平合理地配置和分配，為構(gòu)建和諧社會、促進社會發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境”。①
一、中國社會治理現(xiàn)代化面臨的問題
中國社會治理現(xiàn)代化是一個不斷提升的歷史進程，在這個進展過程中，社會治理面臨一系列社會問題。這些問題必須依靠現(xiàn)代化的社會治理體系和治理能力才能真正得到解決。中國社會治理現(xiàn)代化面臨的問題涵蓋了社會問題的方方面面，既包括政治性社會問題、經(jīng)濟性社會問題，又包括文化性社會問題和日常生活中的社會問題；既包括普遍性社會問題，又包括特殊型社會問題；既包括沖突類社會問題（如群體沖突問題、社會治安問題、公共危機問題等），又包括源頭類社會問題（如人口問題、環(huán)境問題、失業(yè)問題、教育問題、家庭問題、交通問題等）。源頭類社會問題是引發(fā)沖突類社會問題的重要原因和深層次動力，可以是一因多果、多因一果，也可以是一因一果、多因多果。一般來說，源頭類社會問題如果得不到有效化解，就會引發(fā)沖突類社會問題。當然，所有的社會問題，其最終根源都可以歸結(jié)為人在社會化和化社會的過程中的矛盾統(tǒng)一體。
總體來看，我國社會大局穩(wěn)定。作為一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，面對人類歷史上規(guī)�？涨暗纳羁套兏锖涂焖侔l(fā)展，能夠保持社會和諧穩(wěn)定，充分證明我國社會治理與我國國情和社會主義制度基本上是適應的。但同時也要看到，世界格局日益復雜，國際思潮相互激蕩，意識形態(tài)滲透愈演愈烈。當前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整引發(fā)社會結(jié)構(gòu)快速改變，改革進入攻堅階段觸及深層次利益矛盾。在社會的大變動、大轉(zhuǎn)型時期，社會各階層的利益結(jié)構(gòu)不斷分化、重組，由于錯綜復雜的利益沖突、價值沖突和規(guī)則沖突，不可避免地引發(fā)種種社會問題。
（一）生存壓力問題
社會成員的生存壓力包括兩個方面：絕對壓力和相對壓力。絕對壓力是社會成員所面對的基本需求壓力（就業(yè)、教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題）以及公共安全壓力（黑惡勢力、社會治安、食品藥品安全、環(huán)保安全等）。相對壓力是社會成員對不公平現(xiàn)象的體驗和感受，它推動社會不滿情緒升溫、弱勢心態(tài)蔓延，使得整個社會充斥著一種“進步的不滿”。絕對壓力和相對壓力共同構(gòu)成了催生社會問題的主要動力和原因。一方面，我們面對著絕對生存壓力，這方面的壓力主要涉及大量亟待解決的基本民生問題。盡管近年來我國各級政府加大了民生保障和公共產(chǎn)品供給力度，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國城鄉(xiāng)居民對公共服務產(chǎn)品的需求快速增長，公共服務尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務總量相對不足，供需矛盾仍較突出，公共服務的數(shù)量和質(zhì)量與人民群眾多樣化多層次的需求還不對稱不適應。另一方面，相對生存壓力仍然比較嚴峻。解決社會成員的基本需求問題以及公共安全問題（也即絕對生存壓力），是化解當前社會問題的主攻方向之一，這已經(jīng)成為共識。但我們有一個錯覺，總是認為解決了絕對生存壓力就會天下太平。實際上，人性是復雜的，人的需求層次是不斷提升的�；饨^對壓力只是社會和諧的第一步，或者說，化解絕對壓力只是社會和諧的必要條件，而遠遠不是充分條件，這之后還有相對壓力，還有民主訴求等等。
依據(jù)英格蘭社區(qū)和地區(qū)政府的數(shù)據(jù)，利用Google可以得到2011年“倫敦騷亂”和貧窮之間關系的對比圖，從分布來看，并不是越窮的地方越會發(fā)生騷亂。中國文化尤其強調(diào)“不患寡而患不均”，鄧小平早就指出，“發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少”。當前我們國家的麻煩在于：絕對壓力還正在努力化解之中，相對壓力就已經(jīng)大量凸顯。相對壓力不斷增強有著深層次的社會結(jié)構(gòu)和社會心理基礎：其一，我國中等收入群體比重偏低、規(guī)模過小。2012年，我國人均GDP越過8000美元關口，按照世界銀行制定的標準，我國已邁進中上等收入國家或地區(qū)門檻。但以居民收入的平均水平為標準的中等收入群體比重普遍偏低，低收入人群比重太大。目前我國社會結(jié)構(gòu)尚處于“上小下大”的金字塔型而不是“兩頭小、中間大”的橄欖型結(jié)構(gòu)。其二，中等收入階層比較脆弱，自我認同度低。其三，被剝奪感增強，社會心理浮躁。其四，貪污腐敗現(xiàn)象造成民怨洶洶。其五，炫富鬧劇刺激民眾神經(jīng)。“富而不驕”的古訓幾乎蕩然無存，再加上反復上演的“富二代”炫富鬧劇，民眾的神經(jīng)被一再刺激，對社會不公的主觀感受被不斷強化。
（二）公平正義問題
公平正義是社會發(fā)展的價值追求之一，也是緩解“相對壓力”的必然要求和解決社會問題的重要力量，因此解決這類社會問題的過程就是推動社會進步的進程。理查德·威爾金森在其著作《不平等的痛苦》中對比了全世界最富裕的23個國家和美國50個州在人們相互信任、壽命預期、青少年懷孕、精神疾病、犯罪率等方面大量數(shù)據(jù)后，提出了一個突破性的觀點，不平等是各種社會問題的根源。并指出，當物質(zhì)水平提高對人類生活質(zhì)量的貢獻越來越小的時候，降低不平等程度是改善社會環(huán)境的最佳途徑。理查德·威爾金森的這些看法同樣也適合我們的情況。當前我國社會存在生育公平、教育公平、分配公平、機會公平等幾個方面的問題。
（三）權(quán)力失范和信任危機問題
不依法用權(quán)就會導致權(quán)力失范，不為民用權(quán)就會造成權(quán)力侵害權(quán)利。強攤、強派，強拆、強征等一幕幕權(quán)力“亂作為”鬧劇，構(gòu)成了“推動”社會問題的重要原因。同時，面對復雜局面、深層次問題，一些部門畏手畏腳、明哲保身，嚴重“不作為”。“亂作為”和“不作為”構(gòu)成了權(quán)力失范這枚硬幣的正反兩面。
與此同時，當前“信仰危機、信任危機、信心危機”在不同程度上存在。尤其是整個社會缺乏信任感，這是產(chǎn)生諸多社會問題的重要因素。從泛濫猖獗的假冒偽劣商品，到不絕于耳的文憑造假、學術(shù)造假、新聞造假、政績造假等等，社會失信，虛假橫行，不僅僅增大社會運作成本，而且必然導致一系列嚴重社會問題。
（四）環(huán)境污染問題
社會問題的產(chǎn)生離不開內(nèi)因和外因兩大因素，外部因素主要是環(huán)境污染問題。環(huán)境污染又包括兩個方面，一方面是自然環(huán)境污染，另外一方面是社會環(huán)境污染。自然環(huán)境污染問題亟待有效化解，社會環(huán)境污染問題更加需要引起高度重視。當前，社會成員受各種各樣的價值觀念的沖擊，容易導致價值體系的紊亂，從而無所適從，誘發(fā)出許多社會問題，甚至會引發(fā)某些集群不規(guī)則行為現(xiàn)象。部分社會成員存在“仇富”、“仇官”、“仇警”心態(tài)，再加上越來越多的人感覺自己在這個社會上“雖然吃得飽，但是吃了虧”，匯成了一種煩躁、反感、怨恨的社會心態(tài)，這種日益惡化的社會心態(tài)是一片片看不見火苗的“暗火”。除此之外，還有不少軟環(huán)境（包括言論環(huán)境、文化環(huán)境、教育環(huán)境、法治環(huán)境、網(wǎng)絡環(huán)境等）因素在“助推”著各種各樣的社會問題。
（五）社會二元結(jié)構(gòu)問題
“二元結(jié)構(gòu)”堪稱中國社會的特殊現(xiàn)象，也是中國社會治理的突出問題。理想的社會狀態(tài)是“一元多態(tài)”格局，而“二元結(jié)構(gòu)”意味著整個社會被各種政策界限構(gòu)筑的一道道無形的“政策堤壩”一分為二。由于堤壩的兩邊“水位”不同，因此潰壩的壓力越來越大。問題的關鍵在于，中國存在著不止一種“二元結(jié)構(gòu)”，還有N多個“二元結(jié)構(gòu)”，因此被稱為“社會問題的二元N次方程”。首先是城市和農(nóng)村相對立的“二元結(jié)構(gòu)”。這種城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”最為突出，農(nóng)村人口在就業(yè)、教育、社會保障等各個方面與城市人口基本上是雙軌制，城鄉(xiāng)硬件建設也差別甚大，被戲稱為“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”。其次是本地人與外來人相對立的“二元結(jié)構(gòu)”。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力加速轉(zhuǎn)移。大量流動人口不斷涌向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，客觀上導致了這些地方在城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的基礎上，又疊加了本地人與外來人這一新的“二元結(jié)構(gòu)”。社會雙重“二元結(jié)構(gòu)”，再加上貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡等等，共同形成阻隔基本公共服務均衡“流動”的最大藩籬，構(gòu)成影響和制約我國和諧社會建設的嚴重障礙，成為引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定、阻礙社會融合的重大消極因素。除了這兩組突出的“二元結(jié)構(gòu)”外，還有其他類似的情況，比如體制內(nèi)對應于體制外的“二元結(jié)構(gòu)”，主流輿論場對應于網(wǎng)上輿論場，民族結(jié)構(gòu)問題等等。
（六）自治缺失問題
一個良性運作的社會，其自治功能應該發(fā)揮著重要作用，否則，也會產(chǎn)生諸多社會問題。我們國家一直以來比較重視自上而下的社會管理，而社會自治功能則相對不足。其一，城鄉(xiāng)居民自治制度不完善。在農(nóng)村，隨著村民自治的實施，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村收縮，農(nóng)村基層組織控制力減弱。村民自治組織代替原有國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的職能，實行村民自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。但村級自治組織很不健全，部分鄉(xiāng)村的村務公開、財務公開工作以及對村干部的監(jiān)督管理機制仍然薄弱，農(nóng)民參與意識和能力不足，一些地區(qū)出現(xiàn)了基層村委會癱瘓或半癱瘓的狀況，自治無序化現(xiàn)象并不少見。其二，基層治理能力不足。盡管我們不斷強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但政府究竟應該管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情應該放，放到什么程度，仍然是一個不很清楚的問題。多數(shù)地方政府還是延續(xù)著“大政府”的慣性，對社會管理采取包攬的態(tài)度，但實際上很多問題卻管不了，因而出現(xiàn)很多“失靈”狀況。一些地方黑惡勢力趁虛而入。其三，社會組織發(fā)展滯后。近年來，我國社會組織雖然不斷發(fā)展，逐步成為社會治理不可或缺的力量。但與社會主義市場經(jīng)濟要求相比，社會組織尚未發(fā)揮應有的作用。但與此形成鮮明對比的是，邪教組織卻屢禁不絕，成為影響社會穩(wěn)定的潛在因素。在一些經(jīng)濟文化比較落后、基層政權(quán)組織相對薄弱的地方，邪教組織“法輪功”、“門徒會”極易死灰復燃，卷土重來。②而合法的社會組織卻普遍發(fā)展滯后。
（七）群體沖突問題
群體沖突問題一般稱為群體性事件，是指由某些社會矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發(fā)生多數(shù)人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件。③我國現(xiàn)階段的群體性事件絕大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾。這類事件往往聚集幾十人，上百人乃至上千人。當前的群體性事件，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各領域，涉及社會眾多行業(yè)，涉及居民、企業(yè)、礦山、機關、學校、農(nóng)村等各個社會階層、各種社會單元。涉及的問題有勞動就業(yè)、勞資糾紛、復退轉(zhuǎn)軍人生活待遇、征地拆遷、融資集資、計劃生育、村務管理、農(nóng)村土地承包經(jīng)營、社會保障、環(huán)境污染等方面，特別是基層群眾受傳統(tǒng)的倫理道德、文化習俗和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的多重影響，利益糾紛、名譽糾紛、家庭糾紛、宗族糾紛、土地糾紛、勞資糾紛逐漸增多。群體性事件涉及不同指向?qū)ο�，農(nóng)民以基層政府和官員為主要抗爭對象；工人以企業(yè)管理者為主要抗爭對象。農(nóng)民抗爭以要求補償受損利益和實現(xiàn)村民自治為主要內(nèi)容，失地或受環(huán)境污染的農(nóng)民要求維護權(quán)益成了中心議題；工人抗爭以維護經(jīng)濟權(quán)利和要求管理企業(yè)事務為主要內(nèi)容，私營企業(yè)和外資企業(yè)的雇傭工人要求發(fā)放足額工資和改善工作條件，農(nóng)民工要求發(fā)放欠發(fā)的工資，下崗工人要求工作，改制國企的工人要求保護國家財產(chǎn)不能流失等。過去以單一自然人之間矛盾糾紛居多，現(xiàn)在矛盾糾紛的主體涉及企業(yè)、社會團體，甚至波及到政府部門，呈現(xiàn)主體多元化、復雜化趨勢。我國當前群體性事件的主要特點，可以概括為“利益矛盾普遍化、矛盾主體多元化、一般問題復雜化、個體問題群體化、群體問題組織化、組織發(fā)動網(wǎng)絡化、訴求表達對抗化、內(nèi)部矛盾外部化”等幾個方面。
（八）社會治安問題
一是“兩搶”、“兩盜”等暴力性、侵財性犯罪多發(fā)。近年來，我國年均發(fā)生刑事案件數(shù)依然很大，其中侵財犯罪案件占發(fā)案總量的一半左右，呈現(xiàn)下列特點:從暴力犯罪的類型看，主要是故意殺人、故意傷害、強奸、搶劫、搶奪等4類，占同期暴力型案件的83%。從暴力犯罪的主體看，大部分系青少年，未成年人占17.2%，農(nóng)民和無業(yè)人員犯罪占75.8%。從犯罪的組織形式看，暴力犯罪呈團伙化發(fā)展趨勢，共同犯罪案件占有一定的比例。從暴力犯罪的起因看，預謀性和突發(fā)性并存。二是黑惡勢力嚴重影響社會治安穩(wěn)定。有的利用同鄉(xiāng)、同學、親友、獄友或者有前科劣跡的人員，糾集成伙，橫行鄉(xiāng)里，為非作歹；有的欺行霸市、壟斷市場、擾亂市場經(jīng)濟秩序；有的為人討債，制造事端，釀成民間糾紛，嚴重危害當?shù)胤�(wěn)定等。其間，往往伴隨著黃賭毒等“六害”活動，屢禁不絕。其三，網(wǎng)絡犯罪日益猖獗。網(wǎng)絡犯罪是指犯罪分子利用其編程、加密、解碼技術(shù)或工具，或利用其居于互聯(lián)網(wǎng)服務供應商（ISP）、互聯(lián)網(wǎng)信息供應商（ICP）、應用服務供應商（ASP）等特殊地位或其他方法，在因特網(wǎng)上實施觸犯刑法的嚴重危害社會的行為。網(wǎng)絡犯罪以計算機網(wǎng)絡為工具或以計算機網(wǎng)絡資產(chǎn)為對象，運用網(wǎng)絡技術(shù)和知識實施犯罪。網(wǎng)絡犯罪主要通過網(wǎng)絡竊密、制作和傳播網(wǎng)絡病毒、高技術(shù)侵害、高技術(shù)污染等手段，開展網(wǎng)上盜竊、網(wǎng)上詐騙、網(wǎng)上色情、網(wǎng)上賭博、網(wǎng)上洗錢、網(wǎng)上教唆或傳播犯罪、網(wǎng)上恐怖、網(wǎng)上報復、網(wǎng)上盯梢等多種形式犯罪活動。由于犯罪成本低，傳播速度快、范圍廣，互動性、隱蔽性高，取證困難，嚴重危害社會安全和穩(wěn)定。④
面對上述種種社會問題，我國社會治理在方式和方法上也存在不少問題。不少地方將大量人力、物力、財力用于化解社會問題。但社會矛盾和沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加。之所以出現(xiàn)這種情況，除了上述原因之外，另一個重要原因，就是現(xiàn)有社會治理思路和模式存在缺陷。“權(quán)宜性治理”方式、“運動式治理”模式非常普遍，社會治理缺乏保健意識、法治意識、系統(tǒng)意識、社會意識。突出表現(xiàn)在：一些政府部門漠視群眾合法權(quán)益，重“平息事端”、輕“社會保健”，重“眼前應對”、輕“長治久安”，重“局部化解”、輕“全局統(tǒng)籌”，沒有做好“和諧社會保健”這篇文章，出了問題才臨時抱佛腳。不少干部對本地區(qū)、本部門群眾關注的熱點、難點問題知之甚少或不管不問，致使一些本不該發(fā)生的問題層出不窮，一些本該在本地區(qū)本部門解決的問題難以解決或無法解決。民眾的利益一旦受損或遭受侵害，政府部門不能有效解決，利益受損人必然要到更高層去尋求保護，而一旦問題得到解決，就會進一步弱化政府的威信和社會控制力。如此不斷惡性循環(huán)，社會矛盾和社會問題就會越積越多。如何應對這些矛盾和問題，許多地方又往往會陷入兩種截然不同的誤區(qū)：一種是“失之過寬”，一種是“失之過嚴”。
所謂“失之過寬”，是指面對社會矛盾糾紛，有些領導長期忽視、扭曲甚至排斥法律的作用，不惜“以妥協(xié)求和諧”、依賴于“花錢買平安”，處理問題明顯缺乏原則性和規(guī)范性，造成“會鬧的孩子有奶喝”。而許多通過正常渠道理性表達的利益訴求往往被一拖再拖甚至是束之高閣，那些通過鬧訪、纏訪來表達的訴求卻不斷受到媒體和各級領導的高度關注。于是產(chǎn)生了一種誤導：如果想讓問題得到解決，就得鬧訪、纏訪，這在客觀上“激勵”了更多的人采用法律外的方式甚至通過暴力來表達和發(fā)泄不滿，導致出現(xiàn)“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的局面，人為助長社會矛盾愈加激烈，這又倒逼政府要拿出更多的人民幣去解決人民矛盾，維穩(wěn)成本無疑成為各級地方政府和社會的一個日益沉重的負擔，這反過來又相對削弱了政府在民生方面的投入，“社會保健”透支越積越多，于是又會產(chǎn)生更多的社會問題。
所謂“失之過嚴”，是指將群眾的利益訴求與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦姹磉_視為不穩(wěn)定因素，以“左”的心態(tài)將群眾權(quán)益或利益矛盾政治化或意識形態(tài)化。在近年各地發(fā)生的社會矛盾和沖突中，城鎮(zhèn)房屋拆遷、房地產(chǎn)購銷糾紛、物業(yè)管理、企業(yè)改制遺留問題、勞資糾紛等往往是主要起因。而這些問題，基本上都是因利益之爭而引發(fā)的，屬于人民內(nèi)部矛盾�；诶娴臎_突一般是理性沖突。但有關部門面對這樣的矛盾時，往往“失之過嚴”、“上綱上線”，不恰當?shù)貙⑵湔位⑸仙秊槲＜皣艺䴔?quán)和執(zhí)政黨的政治問題。政治沖突通常是不可調(diào)和的，但利益矛盾一般是可以用理性方式解決的�？偸且苑�(wěn)定的名義壓制正常的利益表達只會產(chǎn)生更多的不穩(wěn)定。現(xiàn)在不少地方把許多正常的、與社會穩(wěn)定沒有多少關系的日常生活矛盾和問題都列為不穩(wěn)定、不和諧因素，搞得“雞犬不寧”、“草木皆兵”，再加上“一票否決”的巨大壓力，于是一些地方政府不斷對維穩(wěn)綜治信訪機構(gòu)擴編增制，各個部門齊上陣，甚至不惜通過非法攔截上訪、非法限制人身自由、非法監(jiān)控正常通信、威脅恫嚇等手段，以“確保一方平安”。在面對社會矛盾沖突時，一些地方處置方法簡單粗暴，習慣于把大批警力推到第一線去“震懾”群眾，有的沒有把握恰當?shù)幕鸷蚝蜁r機，就動用警察甚至是武警采取強硬措施。這不僅無助于矛盾化解，有時反而激化矛盾、擴大事態(tài)，造成仇警心態(tài)、仇官心態(tài)。
二、中國社會治理現(xiàn)代化的基本要求
應對我國社會治理現(xiàn)代化面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，需要創(chuàng)新社會治理思維和機制。其關鍵在于要把握社會治理規(guī)律，推動社會治理科學化和現(xiàn)代化。“科學的本質(zhì)是實事求是。實事求是的基本含義是：我們的理性必須從客觀實際出發(fā)，探尋自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象固有的而不是虛構(gòu)的規(guī)律性�？茖W活動就是事實求是的活動；科學精神就是實事求是的精神；科學態(tài)度就是事實求是的態(tài)度。這里要注意的是，實事求是涉及兩類規(guī)律性：自然的和社會的。社會規(guī)律性因為涉及社會成員及其群體有意識、有意義的活動，涉及各種各樣復雜的社會關系，因而與自然規(guī)律性不完全相同。例如，在現(xiàn)代社會，以人為本越來越從過去的理想變成現(xiàn)今的社會共識，沉淀為社會成員的集體意識，成為人們必須遵守的金科玉律，也就是成為一種社會學所說的社會事實。因此，在社會領域，實事求是，也包括從這樣的社會實際出發(fā)。”⑤提高我國社會治理科學化和現(xiàn)代化水平，必須把握社會治理的基本要求。
第一，社會治理方略要實現(xiàn)法治與德治的有機結(jié)合。從社會治理角度來看，法治與德治都是為了規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。“德”的外化即為秩序，“法”的內(nèi)化即為秩序，法治與德治都是為了社會秩序，兩者相輔相成、相互促進，共同構(gòu)成社會治理的基礎。首先是法治建設。法治是社會治理的基礎和靈魂，無論社會管理還是社會自治都必須依法進行。當前，法治受到來自權(quán)力、金錢、人情、關系、非理性社會情緒等的扭曲、稀釋、通融、異化，使法治權(quán)威和憲法至上大打折扣。要維護法的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，強化社會運行基礎規(guī)則，牢固樹立規(guī)則意識。其次是道德教化。法治和德治相輔相成，共同構(gòu)成社會治理的基礎。要完善社會主義核心價值體系，注重發(fā)揮社會主義先進文化的思想教育和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的道德教化作用。既要反對封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘揚中華傳統(tǒng)美德，旗幟鮮明地反對拜金主義、極端個人主義，堅決抵制西方文化中的反社會、反倫理、反道德思潮，反對以追求極端個性為理由而喪失人性，反對以追求無限自由為理由而喪失自我。
第二，社會治理方式要實現(xiàn)社會管理與社會自治的有機結(jié)合。十八屆三中全會指出，改進社會治理方式，要“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。優(yōu)化社會治理，既要加強黨政主導、社會管理，又要堅持多方參與、共同治理。社會管理注重自上而下、以權(quán)力為主導，重在“有為而治”；社會自治注重自下而上、以權(quán)利為主導，重在“無為而治”。二者交織融合、各有側(cè)重，共同立于社會基礎之上。如果把社會看作一棵“社會樹”，則社會管理是“枝葉”，社會自治是“樹干”，社會基礎是“根基”，人民幸福是盛開的“花朵”。社會管理與社會自治何者為主、何者為輔，取決于特定的社會基礎。我國仍處于社會主義初級階段，這決定了當前社會管理應發(fā)揮主渠道作用。但絕不能將社會自治視為可有可無，正如列寧所言：“委托代表機構(gòu)中的人民‘代表’去實現(xiàn)民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下而上發(fā)揮主動性。”⑥⑦2008年，國務院提出“要增強社會自治功能”，并反復強調(diào)，“必須堅持以人為本，構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導與社會參與相結(jié)合的社會治理和公共服務體制，最大限度地調(diào)動各方面積極性，激發(fā)社會活力。”
第三，社會治理手段要實現(xiàn)市場、政府與社會“三手”的有機結(jié)合。市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手既是資源配置之手，又是財富分配之手。從資源配置方面來看：市場的無形之手配置經(jīng)濟資源，主要遵循效率原則；政府的有形之手保障秩序、配置公共產(chǎn)品，主要遵循公平原則；社會的隱形之手維系人們的基礎公共生活，主要遵循自治原則。三者都同時遵循法治原則。從財富分配方面來看：無形之手、有形之手和隱形之手分別對應于初次分配、二次分配和三次分配并發(fā)揮主導作用。比如，在初次分配環(huán)節(jié)，主要靠無形之手來調(diào)節(jié)，社會人和法人通過創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等發(fā)揮各自的作用創(chuàng)造社會財富，遵循市場規(guī)律獲得相應的分配。在二次分配環(huán)節(jié)，主要靠有形之手來調(diào)節(jié)，政府運用財稅政策等手段，確立平等保護與特殊保護相結(jié)合的制度。在三次分配環(huán)節(jié)，主要靠隱形之手來調(diào)節(jié)，隱形之手多種多樣、若隱若現(xiàn)，社會慈善捐助就屬于其中重要方式之一。在成熟的社會，社會的隱形之手越來越發(fā)揮著重要的作用。
第四，社會治理機制要實現(xiàn)源頭治理、動態(tài)管理與應急處置的有機結(jié)合。社會治理注重源頭治理、動態(tài)管理與應急處置的相互結(jié)合。在加強源頭治理方面，更加注重民生和制度建設，堅持科學民主依法決策，防止和減少社會問題產(chǎn)生。在加強動態(tài)管理方面，更加注重平等溝通和協(xié)商，解決群眾合理訴求，及時化解社會矛盾。在加強應急處置方面，更加注重應急能力建設，有效應對和妥善處置突發(fā)公共事件�？傊�，針對社會治理領域存在的突出問題，從源頭上、根本上、基礎上預防和減少突出問題的產(chǎn)生，提升治理的層次和水平，最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。⑧
總之，社會治理的科學化和現(xiàn)代化是一個不斷發(fā)展的進程，也是一個沒有止境的過程。“因而在社會發(fā)展的不同階段，有不同的科學化水平，人們只能追求本階段能夠達到的最佳目標。這決定了我們必須不斷努力，與時俱進，才能達到更高的最佳水平。這說的科學化水平的相對性。”⑨
三、中國社會治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容
中國社會治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容包括創(chuàng)新社會管理機制、完善社會自治機制、夯實社會基礎工作三個方面。
（一）創(chuàng)新社會管理機制
人的健康，一靠無病預防；二靠有病治療。社會管理也是如此，只不過社會還要從個體和群體這兩個不同的層面去分析。創(chuàng)新社會管理機制的主要任務是著力從社會個體和公共群體兩個層面以及和諧保健、矛盾化解兩個環(huán)節(jié)，構(gòu)建相互支持的有機體系，防范化解社會問題，科學處置公共危機。
1. 社會保健預防機制
“凡事預則立，不預則廢”。在社會問題、社會矛盾出現(xiàn)或趨向嚴重之前的保健預防，不但能大大降低社會管理成本，而且在某種意義上還決定了社會管理的最終成敗。社會保健預防機制包含兩個重要方面：
其一是社會個體保健機制。建設和諧社會的核心問題是提高群眾幸福感、滿意度。當前提高群眾幸福感的關鍵是科學地解決群眾住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的基本需求，而解決這一問題的根本出路是：建立適應市場機制的以保障創(chuàng)業(yè)就業(yè)為基礎，以解決基本需求為目標的保健預防機制。即：促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)以增加個人收入，以個人收入作為“社會保障之繩”，由政府主導為其編織“社會保障之網(wǎng)”并負責修補漏洞，從而實現(xiàn)以自我保障為基礎，政府救助為托底，慈善幫扶為輔助的自助、家助、互助、共助、公助相互配合的社會保健機制。具體說來主要包括：實施素質(zhì)教育，提升就業(yè)能力，教育是促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)的第一推動力；促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)，創(chuàng)造社會價值，政府的職責是創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會；合理分配財富，完善利益格局，合理調(diào)整初次分配和二次分配，遏制“三公”消費、隱性福利、灰色收入、壟斷利潤等；科學設計“社會保障網(wǎng)”，個人和用人單位出資，再加上政府補助，為個人設立一個保障總賬戶。此總賬戶可再細分為住房賬戶、醫(yī)療賬戶、養(yǎng)老賬戶等，用以分別解決相應問題。
其二是公共危機預防體系。相對于社會個體矛盾，公共危機危害的對象具有群體性，構(gòu)成了社會管理必須面對的另一個重要方面。公共危機包括自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件、經(jīng)濟危機等，極大地影響和諧社會建設和群眾生命財產(chǎn)安全。公共危機預防體系建設有兩個方面。一是硬件建設：要構(gòu)建現(xiàn)代化防災減災體系；構(gòu)建現(xiàn)代化能源保障體系，按照戰(zhàn)略儲備、應急儲備、物價調(diào)控儲備三個等級，科學儲備戰(zhàn)略資源；構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)保生態(tài)體系等。二是軟件建設：要加強法制建設，針對各類公共危機，出臺和完善相關法律，依靠法盡量減少事故和災難的發(fā)生；加強體制建設，建設統(tǒng)一高效的公共危機應對指揮系統(tǒng)、組織機構(gòu)、職能設置，尤其重視建立健全領導體制和社會動員體制，充分發(fā)揮非政府組織和社會力量在公共危機管理中的作用；加強機制建設，居安思危，防患于未然，針對各類突發(fā)事件建立長效預防機制，包括建設安全文化、加強安全法制、落實安全責任、創(chuàng)新安全科技、加大安全投入等等，建立應急臨戰(zhàn)準備制度，包括應急人財物、應急技術(shù)、應急宣傳、應急演習等準備，提高預案的針對性和有效性，加強預案演練，加強全民風險防范和應急處突能力建設。
2. 社會問題化解機制
預防無法解決所有矛盾問題，社會管理的另一個重要環(huán)節(jié)，就是要建立健全有效的矛盾化解機制。其關鍵在于：強化和完善解決社會矛盾糾紛的法治機制，防止用“運動式治理”體制化替代法治化。法治化要求法律至上，體制化要求權(quán)力至上；法治化相信化解社會矛盾需要全社會參與，體制化必然導致過度行政。
首先，社會個體的矛盾化解機制。建立健全矛盾糾紛的發(fā)現(xiàn)、調(diào)解、仲裁、復議、訴訟相互銜接、相互配合的矛盾化解機制，盡可能緩解信訪渠道，將矛盾糾紛引流至調(diào)解、仲裁、復議、訴訟的法治化渠道去解決；針對違法犯罪分子，建立健全社會治安防控體系。一是發(fā)現(xiàn)機制。發(fā)現(xiàn)矛盾和問題，一靠主動接訪，二靠調(diào)研排查。主動接訪分為大接訪和常接訪。大接訪解決信訪存量，常接訪解決信訪增量，兩者共同拉近政府與民眾的時空距離和心理距離。二是調(diào)解機制。全面堅持“調(diào)解優(yōu)先原則”，通過健全橫向調(diào)解網(wǎng)絡和縱向調(diào)解網(wǎng)絡，注重營造多渠道的矛盾糾紛調(diào)處新機制，著力減少社會對抗。三是仲裁機制。調(diào)解無效的矛盾糾紛，依法“引流”至仲裁、復議渠道解決。四是復議機制。我國行政復議偏低，遠沒有發(fā)揮解決行政糾紛的主渠道作用。五是訴訟機制。訴訟是解決矛盾糾紛的“終點站”。要通過推動司法公正、提高司法效率，增進司法透明，切實保護公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。六是防控體系。在防控對象上，加強對重點人員、重點時段、重點場所的管理；在防控方式上，立足信息綜合開發(fā)應用，加快開發(fā)“治安信息綜合平臺”；在防控組織建設上，加強基層組織建設、深入推進社區(qū)警務，嚴格落實一區(qū)一警或一區(qū)多警的要求，啟動社區(qū)警務“平衡記分卡”考核機制。
其次，公共危機的應對化解機制。一是危機預警機制。危機預警機制是解決公共危機的第一道防線，包括危機預警的信息收集系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)等等。當前尤其要重視運用信息技術(shù)建立危機爆發(fā)前的知識系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和分析評估系統(tǒng)，以實現(xiàn)科學預警。二是危機決策機制。在公共危機管理中，需要遵循一些不同于常態(tài)決策的原則和程序，需要建立特定的危機決策機制，需要遵循權(quán)力集中原則、結(jié)果優(yōu)先原則和風險原則等。三是應急處置機制。一是先期緊急處置，包括危機信息分類、分級緊急匯報、事態(tài)控制、先期應急救援等；二是全面啟動應急處置網(wǎng)絡系統(tǒng)；三是因時、因地、因人科學采取一系列處置措施，保障安全，穩(wěn)定大局。四是輿論引導機制。建立完善新聞發(fā)言人制度、新聞分類分級制度、媒體紀律約束制度、新聞發(fā)布制度、輿情跟蹤研判互動制度、網(wǎng)絡信息安全制度。五是恢復重建機制。包括危機后的恢復和重建，事故調(diào)查，問責，后遺癥處理等。六是評估提升機制。主要是危機影響評估、危機管理能力評估、危機管理效果評估等。
（二）完善社會自治機制
社會自治是人民當家做主、保障民權(quán)、發(fā)展民主、實現(xiàn)“自由人聯(lián)合體”的需求；也是提高公民責任感、調(diào)動公民積極性、激發(fā)社會活力的需求。社會自治機制主要涉及以下方面：
第一，基層自治機制。一是通過社區(qū)建設，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社區(qū)自治模式，深入開展民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“三項民主實踐”，推進基層自治制度化、規(guī)范化、程序化。二是建立社會工作隊伍。探索建立社會工作人才培養(yǎng)、評價、激勵機制，形成專業(yè)社會工作制度。三是社會組織，充分發(fā)揮其在公共管理與服務中的積極作用，使其在政府與民眾之間形成彈性作用。
第二，社會動員機制。一是社會力量整合機制。最大限度地整合民間資源和動員社會力量，形成強大合力，推動社會建設。二是社會主體激勵機制。最大限度地激發(fā)社會活力、增強公民主體意識、調(diào)動公民積極性、提高社會責任感，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心，努力讓全社會迸發(fā)的活力成為推動社會發(fā)展進步的最強大力量。
第三，社會互信機制。一是構(gòu)建社會個體綜合信息平臺。社會成員的個人信息不確定性，大大提高了社會治理總的信息成本。身份證弄虛作假、個人財產(chǎn)和誠信情況模糊不清等，這些使得社會保障具體措施的實效大打折扣，對實施有效社會治理造成嚴重障礙。如同醫(yī)生治病，如果所掌握的患者生理指標的數(shù)據(jù)是錯誤的，就無法做到對癥下藥、有的放矢。二是完善政、群雙向信息互動機制。既要建立規(guī)范的信息公開制度，拓寬民意渠道，健全公眾參與制度，加強新聞輿論監(jiān)督，推行網(wǎng)絡議政、問政、參政；又要不斷完善重大事項調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、公示制度。
（三）夯實社會基礎工作
“社會樹”的枝繁葉茂、碩果累累，必須要有扎實的根基。社會基礎工作，從根本上講，就是要在黨的領導下，全面推進“五大建設”；從社會治理本身講，主要是：
第一，科學規(guī)劃。包括土地、人口、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務規(guī)劃等。合理安排“居住、產(chǎn)業(yè)、交通及公共設施、休閑”四大項目之間的用地比例以及“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、生態(tài)保護”四類主體功能區(qū)規(guī)劃，加強生態(tài)屏障建設，引導產(chǎn)業(yè)科學布局，控制人口總量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，為社會有序運行提供科學合理的空間、人口、產(chǎn)業(yè)布局，這是從源頭上化解社會問題、支撐社會發(fā)展的客觀基礎。
第二，法治建設。法治是社會治理的基礎和靈魂，無論社會管理還是社會自治都必須依法進行。當前，法治受到來自權(quán)力、金錢、人情、關系、非理性社會情緒等的扭曲、稀釋、通融、異化，使法治權(quán)威和憲法至上大打折扣。要維護法的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，強化社會運行基礎規(guī)則，牢固樹立規(guī)則意識。
第三，道德建設。法治和德治相輔相成，共同構(gòu)成社會治理的基礎。要完善社會主義核心價值體系，注重發(fā)揮社會主義先進文化的思想教育和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的道德教化作用。既要反對封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘揚中華傳統(tǒng)美德，旗幟鮮明地反對拜金主義、極端個人主義，堅決抵制西方文化中的反社會、反倫理、反道德思潮，反對以追求極端個性為理由而喪失人性，反對以追求無限自由為理由而喪失自我。
道德建設可以有效地增進社會和諧。（1）促進自我和諧。廣泛開展個人心理健康知識的宣傳，針對不同情況開展疏導、幫助、教育，盡可能避免出現(xiàn)極端心態(tài)。（2）促進家庭和諧。家庭是個人與社會之間重要環(huán)節(jié)，家和萬事興，家和國太平。重視“單親家庭后遺癥”，強化新時期家庭文化建設，剔除封建家長作風和傳統(tǒng)家庭思想觀念中的糟粕，崇尚人性、人道、人倫之本和孝悌之道。（3）促進網(wǎng)上和諧。推行網(wǎng)絡實名制，強化網(wǎng)絡運營商責任，完善網(wǎng)絡監(jiān)管制度，積極引導網(wǎng)上思潮和網(wǎng)上輿論。當前，一些網(wǎng)站已成為宣泄不良情緒、宣揚“三俗”之風的主陣地，成為引發(fā)社會問題、放大社會矛盾的發(fā)酵粉和助推器，我們要主動利用互聯(lián)網(wǎng)這個平臺宣傳先進文化，播撒傳統(tǒng)美德，了解社情民意，理順社會情緒。
四、中國社會治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)
我國社會治理的理想狀態(tài)是在黨的領導下和法的基礎上，“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治“縱向有機結(jié)合”，“自外而內(nèi)”的法治與“自內(nèi)而外”的德治“橫向有機結(jié)合”，以及“縱向治理”與“橫向治理”的結(jié)合，最大限度地激發(fā)社會活力與創(chuàng)造力，增強社會凝聚力與親和力。而社會治理的最終狀態(tài)則是“以各個人自由發(fā)展為一切人自由發(fā)展的條件的聯(lián)合體”。提高我國社會治理科學化、現(xiàn)代化水平，努力朝著社會治理的理想狀態(tài)邁進，需要抓好五個關鍵環(huán)節(jié)。即，社會治理保健化、社會治理法治化、社會治理系統(tǒng)化、社會治理社會化和社會治理信息化。
第一，社會治理保健化。社會治理保健化是從源頭上抓好社會治理的根本要求。只有切實把群眾合法權(quán)益維護好、保障好、發(fā)展好，才能最大限度地減少不和諧因素，最大限度地預防社會問題和公共危機的產(chǎn)生。因此，維穩(wěn)的基礎是維權(quán)，保健的基礎是保障。維護群眾合法權(quán)益，保障百姓基本生活，是社會治理的“本”和“源”。
第二，社會治理法治化。社會治理的法治化要求要強化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色，強化和完善解決社會矛盾公共危機的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和公共危機的長效、制度化手段。要大力加強法制宣傳教育，在全社會樹立依法辦事、守法光榮的風尚，引導群眾理性合法表達利益訴求。
第三，社會治理系統(tǒng)化。要避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、“滅火隊式”治理模式，把社會作為一個有機體看待，形成一套完整的治理體系。社會治理的重點在基層，但是，創(chuàng)新社會治理則需要高層的統(tǒng)籌規(guī)劃、總體協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領導，否則就難以形成合力。應當自上而下建立健全社會治理的領導體制，同時注重推進社會治理方式的系統(tǒng)性和多元化。
第四，社會治理的社會化。要致力于在服務中實施治理，在治理中體現(xiàn)服務，寓治理于服務之中，以服務促治理，在治理中調(diào)動全社會的積極性，實現(xiàn)由防范性管理向平等型、服務型治理轉(zhuǎn)變；整合社會資源，動員社會力量，提高社會自治、自助、自理能力；保障民權(quán)、發(fā)展民主、促進民生、凝聚民心、集中民智、激活民力，建設“和諧社會”、“活力社會”。
第五，社會治理信息化。社會治理信息化是提高社會治理水平和社會治理效能的需要。這就要求我們要注重運用現(xiàn)代科技手段尤其是信息化手段加強創(chuàng)新社會治理，積極提高社會治理信息化水平，形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、動態(tài)跟蹤、功能齊全的社會治理信息系統(tǒng)，提高社會治理系統(tǒng)效能。
注釋：
①鄭杭生：《鄭杭生自選集》，北京：學習出版社，2013。
②④廣東省社工委辦公室：《廣東省社工委資料匯編》，2013年11月。
③http://baike.so.com/doc/1243541.html。
⑤⑨鄭杭生：《提高社會管理科學化水平的社會學解讀》，載《思想戰(zhàn)線》，2011（4）。
⑥《列寧全集》（第9卷），北京：人民出版社，1985，第270頁。
⑦《列寧全集》（第3卷），北京：人民出版社，1985，第306頁。
⑧參見《十八大報告學習輔導百問》，北京：學習出版社，2012。
作者簡介：殷昭舉，法學博士，中共中山市委常委、中共潮州市委常委、副市長，中國人民大學社會學理論與方法研究中心特邀研究員、廣州大學公法研究中心特邀研究員，長期在農(nóng)村、社區(qū)、街鎮(zhèn)、區(qū)（縣）、市等從事經(jīng)濟建設、經(jīng)濟管理和社會治理工作，主要研究方向為經(jīng)濟管理和社會治理。
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