當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 楊文軍：跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅初探
中國農(nóng)村貧困落后的現(xiàn)狀不僅是一個縣市或者一個區(qū)劃的，它涵蓋了全國14個大型集中片區(qū)，至少覆蓋了中國36%的人口。［1］比如，我國六盤山區(qū)等14個連片特困地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地方財政一般預(yù)算收入、農(nóng)民人均純收入三項指標(biāo)分別只相當(dāng)于西部平均水平的49%、44%和73%，覆蓋了全國70%以上的貧困人口。［2］在循環(huán)累積因果效應(yīng)下，地方發(fā)展陷入“貧困陷阱”，盡管政府制定了傾向性扶持政策，但還是與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大。這一事實(shí)說明，脫貧致富繼續(xù)走地方政府“單打獨(dú)斗”方式已經(jīng)行不通，地方政府必須攜手合作，跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅成為時代的選擇。我國實(shí)施跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅取得了不少的成績，但也存在著亟待解決的問題，需要大力探索和推進(jìn)。
一、當(dāng)前跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅存在的主要問題
（一）缺乏利益共享機(jī)制
貧困地區(qū)的跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧通常以粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以本地自然資源、勞動力資源為主要依托。貧困地區(qū)資源條件往往趨同，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難免造成地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，區(qū)域內(nèi)部惡性競爭，不利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，對政府協(xié)同扶貧工作也帶來問題。利益共享機(jī)制是跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧有效運(yùn)作的基本規(guī)則之一。通過在協(xié)同主體之間達(dá)成利益共享和分配契約，再利用制度手段規(guī)范協(xié)同過程中利益分配方式，并合理分配協(xié)同成果，分擔(dān)協(xié)同風(fēng)險，互補(bǔ)協(xié)同損益，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同主體間互利共贏。在實(shí)踐中，由于缺乏利益共享機(jī)制和存在地方本位主義，各地方政府往往是“分工不協(xié)同”，以避免本區(qū)域利益在協(xié)同中外溢。同時，地方干部考核升遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密掛鉤，又進(jìn)一步造成跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧的困難。
（二）缺乏信息共享機(jī)制
跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧需要對信息資源進(jìn)行重新分配，將原本由少數(shù)部門掌握的信息與其他部門分享。信息共享將不可避免地影響到一部分政府部門的政治或經(jīng)濟(jì)利益�？鐓^(qū)域協(xié)同過程中，各地政府所屬的各單位與各部門為了政績目標(biāo)，通過強(qiáng)化本部門在共享機(jī)制中的地位和作用來獲得信息的時效性，同時有意識地抵制或排斥共享機(jī)制的運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃、跨部門間的信息自由流通。信息資源不能共享，很大程度上阻礙了區(qū)域一體化發(fā)展和跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的有效進(jìn)程。同時，跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的信息管理工作必須以專業(yè)化、制度化作為基本保障，才能確保信息資源的自由、有效、及時流通，但是目前許多政府部門沒有專人負(fù)責(zé)信息管理工作，更沒有專設(shè)信息管理機(jī)構(gòu)或辦公室。
（三）缺乏爭議處理機(jī)制
區(qū)域協(xié)同中，難免會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)摩擦。目前關(guān)于跨行政區(qū)域的爭議處理只有邊界爭議處理。所謂邊界爭議，是指省、自治區(qū)、直轄市之間，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)之間，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間，雙方人民政府對毗鄰行政區(qū)域界線的爭議。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同爭議處理缺乏正式的政策文件和法律法規(guī)，同時也缺乏有效的解決手段，這在跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧過程中就容易產(chǎn)生矛盾，不利于扶貧工作持續(xù)開展。目前，在統(tǒng)籌區(qū)域整體協(xié)調(diào)合作的過程中依稀可見“政策之爭”的影子。政府對于現(xiàn)期投入而收益期較遠(yuǎn)的項目，尤其是對于正外部性較強(qiáng)的項目，如區(qū)域性搬遷扶貧、農(nóng)村勞動力技術(shù)培訓(xùn)等，卻常常缺乏興趣。相反，在協(xié)同過程中，政府更是傾向于搭便車而缺乏合作的積極性與主動性，并且對于公共問題產(chǎn)生的責(zé)任則是相互推諉。例如，2005年3月21日，四川省青衣江水質(zhì)嚴(yán)重污染并造成沿江城市公共飲用問題。問題被中央電視臺曝光后，作為污染責(zé)任方的雅安市不僅缺乏解決問題的主動性，還向流域其他地方推卸責(zé)任。由于事件處理不及時，污染程度進(jìn)一步加重。［3］由此可見，缺乏爭議協(xié)調(diào)機(jī)制嚴(yán)重影響著跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧工作可持續(xù)性。
（四）缺乏制度化政府協(xié)同
跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧工作需要領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和實(shí)施的組織載體，以便能協(xié)調(diào)區(qū)域利益主體利益差距，使原本對立的利益傾向轉(zhuǎn)化為共同利益。從集中連片特困地區(qū)政府協(xié)同扶貧實(shí)踐來看，片區(qū)扶貧規(guī)劃由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。片區(qū)內(nèi)各�。ㄊ袇^(qū)）政府對本省片區(qū)內(nèi)規(guī)劃編制與實(shí)施負(fù)總責(zé)，片區(qū)內(nèi)各地（市、州）縣具體實(shí)施扶貧任務(wù)。其中，每個片區(qū)都有一個中央直屬部級單位作為聯(lián)系單位進(jìn)行跨�。ㄊ袇^(qū)）協(xié)調(diào)。由此可見，片區(qū)扶貧規(guī)劃仍然是由各個行政區(qū)劃地方政府來具體實(shí)施的。中央政府、地方政府和市場組織沒有一個制度性組織機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，區(qū)域扶貧仍然是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人來推動，如果領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)離崗位而接班者無心實(shí)施，則造成協(xié)同機(jī)制前功盡棄。當(dāng)前跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧還停留在中央行政推動上，采取地方政府集體磋商的形式很少，地方政府扶貧工作主要是各自安排。
二、跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅要確立的基本原則
（一）平等互利原則
跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅工作強(qiáng)調(diào)參與政府之間地位的平等和獨(dú)立。參與者都有各自獨(dú)立的利益訴求。在合作過程中，應(yīng)通過討論、磋商來最終達(dá)成各方比較滿意的方案。參與者之間地位平等，不適和命令指導(dǎo)和等級節(jié)制。合作內(nèi)容在既定原則下應(yīng)不受現(xiàn)在，也不受權(quán)力關(guān)系的扭曲，各參與者應(yīng)該用理性、開放的心態(tài)接受他方的正確的意見建議。
（二）優(yōu)勢互補(bǔ)原則
政府在選擇合作策略時應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)條件，對自身的優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行客觀的分析和評價，以此為基礎(chǔ)，選擇和自身具有優(yōu)勢互補(bǔ)的合作對象，在協(xié)作過程中揚(yáng)長避短、取長補(bǔ)短，借用他方優(yōu)勢來彌補(bǔ)自身劣勢�？缧姓䥇^(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅具有開放的一面，是一個動態(tài)開放的系統(tǒng)，能夠吸收一切有利于自身發(fā)展的因素。在合作中拒絕歧視和排他，打破行政壁壘和地方保護(hù)。
（三）循序漸進(jìn)原則
政府的運(yùn)行是隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化而不斷調(diào)整的。不存在一勞永逸的模式，跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅概念的形成是客觀性與主觀性的統(tǒng)一、必然與偶然的結(jié)合。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在客觀上決定了合作主體間在共同利益上的相互依存�？缧姓䥇^(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的理念也受制于時代的限制，受到既定的行政體制和政策安排的制約，想在短期內(nèi)建立協(xié)同型治理的政府既不現(xiàn)實(shí)也不客觀。必須通過一系列的協(xié)同合作，在實(shí)踐過程中實(shí)現(xiàn)主體間相互關(guān)系的深化，培養(yǎng)協(xié)同型文化和觀念。
（四）公共性原則
跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的成果必須是公共性的，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化為最高追求�？缧姓䥇^(qū)劃政府合作的動機(jī)以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體公共利益為目標(biāo)，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時要均衡社會和其他方面的發(fā)展�？缧姓䥇^(qū)劃政府行政人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政觀念，在面對重大扶貧攻堅公共問題和合作政策時，要充分考慮合作帶來的成果能否滿足區(qū)域內(nèi)公眾的需求。無論是在合作伙伴的選取還是協(xié)同方案制定過程中都必須以協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)為根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。
三、跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的策略建議
（一）樹立合作共贏現(xiàn)代行政管理的理念
市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)優(yōu)勝劣汰、適者生存，跨行政區(qū)劃政府之間充滿競爭，這種競爭經(jīng)常表現(xiàn)為一種片面對抗性競爭。對地方政府來說，地方政府的行為同樣會受到理念的引導(dǎo)，地方政府在理念上應(yīng)該意識到雖然競爭是地方政府關(guān)系的一個方面，但是合作也必不可少。這是因?yàn)�，在跨行政區(qū)劃貧困地區(qū)有著諸多公共問題，這些問題并不是單個地方政府就可以解決的，地方政府之間展開合作已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。更為重要的是，地方政府還應(yīng)該意識到競爭的主體應(yīng)該是企業(yè)而不是政府，政府的主要任務(wù)應(yīng)該是通過合作為企業(yè)創(chuàng)造有利的競爭條件和發(fā)展環(huán)境，政府真正的競爭領(lǐng)域在于公共物品和公共服務(wù)的提供。因此，地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變單純對抗性競爭的狹隘觀念，樹立合作共贏的現(xiàn)代行政理念，認(rèn)識到在地方政府博弈的過程當(dāng)中，共贏是最好的結(jié)果，而實(shí)現(xiàn)這個結(jié)果的最佳途徑就是合作，通過地方政府之間的合作，在跨行政區(qū)劃政府扶貧攻堅工作中促進(jìn)本區(qū)域更快更好的發(fā)展。
（二）建立跨行政區(qū)劃政府間合作的載體
跨行政區(qū)劃扶貧攻堅工作需要構(gòu)建一個作為區(qū)域協(xié)調(diào)、合作的組織，以統(tǒng)一行使協(xié)調(diào)各地方政府政策的職能，并根據(jù)各地方政府的授權(quán)，參與區(qū)域內(nèi)的公共管理，擴(kuò)展區(qū)域利益主體的合作空間，將可能的對立轉(zhuǎn)化為公共利益，淡化地方保護(hù)主義，從而推動區(qū)域的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。一方面，應(yīng)建立綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過調(diào)動地方政府合作的積極性，建立一個立足于區(qū)域整體，符合區(qū)域?qū)嶋H以及各地方政府意志，并能獲得區(qū)域內(nèi)各地方政府認(rèn)可的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)由各地方政府中具有決策影響力的人員參加，機(jī)構(gòu)將從區(qū)域整體發(fā)展的角度出發(fā)，對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等共同面臨的問題進(jìn)行協(xié)商。同時，還要協(xié)調(diào)各個地方政府經(jīng)濟(jì)行為中可能出現(xiàn)的矛盾。一方面，應(yīng)鼓勵各類區(qū)域的民間組織發(fā)揮作用。各地方政府應(yīng)該積極為民間組織的發(fā)展掃除障礙，鼓勵跨地區(qū)的民間組織發(fā)展，依靠民間組織、行業(yè)協(xié)會的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作，進(jìn)而推動跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅的發(fā)展。由于民間組織具有行為成本低、見效快，沒有政治體制的束縛的特點(diǎn)。因此，地方政府要重視民間組織在跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧攻堅過程中的推動作用。
（三）強(qiáng)化中央政府對跨行政區(qū)劃的指導(dǎo)
地方政府之間由于沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以其“權(quán)力”和“利益”外擴(kuò)的基礎(chǔ)除了自身的需求外，還有來自外部的影響因素。其中，中央政府的安排、命令、 鼓勵等措施，是推動地方政府相互合作的重要力量。跨行政區(qū)劃的貧困局面不能完全依靠市場力量加以解決，僅僅依靠市場競爭，會加劇兩極分化。同時，同級地方政府之間很難自動發(fā)生有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，僅依靠地方政府自身是無法解決跨行政區(qū)劃的貧困問題。因此，必須依靠中央政府和中央集權(quán)來宏觀調(diào)控，使地方政府之間的合作達(dá)到均衡狀態(tài)， 實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面， 要建立地方政府之間的利益分享機(jī)制，通過利益分享提高地方政府在跨域治理中的積極性，確保地方政府在跨行政區(qū)域公共服務(wù)合作供給中除了獲取應(yīng)得的報酬收入外，對盈利創(chuàng)造也應(yīng)該享有共享權(quán)。另一方面，要完善地方政府之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過規(guī)范的制度建設(shè)，來實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、 地方政府與地方政府的利益轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)各種利益在不同行政區(qū)域之間的合理分配。
（四）健全跨行政區(qū)劃政府間合作的制度
隨著改革的深化，政府已經(jīng)逐漸將部分公共事務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會公民，與之同時，也轉(zhuǎn)移了諸多責(zé)任，這不可避免的造成了國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任模糊。此種情況下，為了確保治理效果，必須建立健全相應(yīng)的制度體系。對于跨行政區(qū)劃政府間合作扶貧攻堅工作而言，這一理念同樣適用。當(dāng)跨行政區(qū)劃不同地方政府基于扶貧攻堅共同目的進(jìn)行合作時，各自的地方利益依然存在，原本由單個地方政府獨(dú)自承擔(dān)的扶貧攻堅工作，隨著合作行為的實(shí)現(xiàn)變成雙方甚至多方的共同任務(wù)。在次種情況下，政府之間的信任、承諾與搭檔關(guān)系固然重要，但必要的制度依然不可或缺。相關(guān)制度的存在，不僅有利于保障合作的順利進(jìn)行，也為合作過程中出現(xiàn)的各種問題的解決提供了依據(jù)。應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：首先，要制定和完善相關(guān)的規(guī)章制度，為地方政府間合作提供規(guī)范的、連續(xù)性的指導(dǎo)和支持。其次，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)公平競爭，保障充分競爭。再次，通過合理分權(quán)，明確中央政府和地方政府之間的權(quán)利關(guān)系，并通過合理的權(quán)力下放，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府在與其他政府間作過程中的主動性和自主權(quán)。
［參考文獻(xiàn)］
［1］ 呂方.發(fā)展的想象力：邁向連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新［J］.中共四川省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報，2012，（3）：112-117.
［2］ 林暉.六盤山區(qū)等11個連片特困地區(qū)覆蓋全國70%以上貧困人口［EB/OL］.http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-12-07/content_4598690.html，2011-12-06.
［3］ 李堯遠(yuǎn).地方政府合作的困境及其原因與對策研究［D］.西安：西北大學(xué)圖書館，2005.12.
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論