當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 【華生專(zhuān)著《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》自出版以來(lái)，引起學(xué)界極大爭(zhēng)議，華生先后與周其仁、盛洪等激辯城市化進(jìn)程中土地該不該私有化、小產(chǎn)權(quán)房該不該合法化、土地漲價(jià)收益應(yīng)歸公還是歸當(dāng)?shù)剞r(nóng)民等關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)于土地漲價(jià)收益歸屬，華生指出，周其仁等人所言之鑿鑿的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)質(zhì)只不過(guò)是城中村、城郊原住民地主這一小部分人憑借壟斷地理位置捕獲公共品投入的特權(quán)，而不是以幾億農(nóng)民工為主體的外來(lái)務(wù)工人口及家庭的普遍權(quán)利。
此前華生已發(fā)表《在西方就能自由蓋房子？》《“非法帽子漫天飛”？》《要命的“一點(diǎn)點(diǎn)”》等三篇文章回應(yīng)周其仁的質(zhì)疑，此為第四篇�！�
上篇說(shuō)到，周其仁教授主張要讓農(nóng)民能自由對(duì)市場(chǎng)做出反應(yīng)，以“房轉(zhuǎn)地轉(zhuǎn)，幫襯人轉(zhuǎn)”，我是舉雙手贊成的。我們的分歧不在目標(biāo)而在路徑選擇。
第一、土地漲價(jià)歸公即社會(huì)分享正確還是錯(cuò)誤？
如果城市化轉(zhuǎn)型中，中國(guó)農(nóng)民的土地在大體均等地增值，那么土地制度的改革就很簡(jiǎn)單，只要給農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)即可。但是，正如前述，農(nóng)地限于農(nóng)業(yè)用途的使用流轉(zhuǎn)現(xiàn)已得到鼓勵(lì)，但怎么轉(zhuǎn)增值空間都極有限；遠(yuǎn)郊的村莊宅基地也沒(méi)多大市場(chǎng)增值空間。按先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這些村莊占地將來(lái)不是用于農(nóng)村公共設(shè)施，就是復(fù)墾為耕地，總之都不值錢(qián)。
真正增值空間巨大的只是城鎮(zhèn)尤其大城市周邊可以或可能由農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)的土地。這些土地只歸城郊一小部分(不超過(guò)全部農(nóng)民的5%)農(nóng)民集體所有。過(guò)去政府統(tǒng)一征收開(kāi)發(fā)存在諸多問(wèn)題，我對(duì)此從來(lái)認(rèn)同，并對(duì)土地財(cái)政提出過(guò)許多嚴(yán)厲的批評(píng)和建議。但是，我不贊同的是因此就走向另一極端，如周教授等人建議的，將今后剩下的只涉及更少人口的城郊土地改為原住民自己開(kāi)發(fā)。因?yàn)檫@個(gè)似乎便捷的出路，充滿了更多的陷阱。
關(guān)鍵在于這個(gè)所謂農(nóng)民自己開(kāi)發(fā)是一個(gè)既非普遍也非公平的權(quán)利。因?yàn)檫@個(gè)農(nóng)民只是城郊特別是大城市城中村、城郊的土地權(quán)益人即地主，絕大多數(shù)非城郊農(nóng)民的土地由于國(guó)家整體上自然資源和綠地保護(hù)的需要只能務(wù)農(nóng)不能開(kāi)發(fā)。但城市化轉(zhuǎn)型的主力軍恰恰來(lái)自非城郊農(nóng)民。他們的房轉(zhuǎn)地轉(zhuǎn)都值不了幾個(gè)錢(qián)，幫不上多少進(jìn)城務(wù)工落戶的“人轉(zhuǎn)”。相反，土地的城市化開(kāi)發(fā)成為原住民的特權(quán)，還會(huì)大大不利于非城郊農(nóng)民的人轉(zhuǎn)。因?yàn)檎魇胀恋氐氖找鏌o(wú)論有多少錯(cuò)用，但大頭畢竟用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(現(xiàn)各地政府負(fù)債累累，背的就是這個(gè)欠賬和利息)，而這是農(nóng)民工家庭等外來(lái)人口還可分享的。
城郊土地權(quán)益人的自主開(kāi)發(fā)，本質(zhì)上是漲價(jià)歸己的土地增值分配模式。有人說(shuō)，城郊農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)土地也可以照章納稅，用稅收調(diào)節(jié)。其實(shí)這并不改變土地增值歸己的本質(zhì)。我們的勞動(dòng)收入也要照章納稅，沒(méi)人說(shuō)勞動(dòng)收入就不歸己而歸公。因此，這里的實(shí)質(zhì)在于，城郊土地改變用途和規(guī)劃的增值，是否應(yīng)當(dāng)與勤勉的勞動(dòng)所得或儲(chǔ)蓄投資的資本所得一視同仁，照章納稅、收益歸己？
周其仁教授多年來(lái)是漲價(jià)歸己的堅(jiān)定捍衛(wèi)者。他最近更強(qiáng)調(diào)，“土地漲價(jià)歸公”“這句動(dòng)員力極其強(qiáng)大的綱領(lǐng)性口號(hào)，其邏輯前提都是錯(cuò)的。”“在市場(chǎng)形成的價(jià)格里，與某一商品或要素的供應(yīng)者‘無(wú)關(guān)’的因素實(shí)際上數(shù)之不盡，所有這些‘無(wú)關(guān)的’漲價(jià)收益要不要?dú)w公？”如非典時(shí)醋的漲價(jià)、春運(yùn)時(shí)火車(chē)票漲價(jià)、海南的酒店漲價(jià)，乃至下雪時(shí)大白菜漲價(jià)，如果拿土地漲價(jià)說(shuō)事，“那么白菜漲價(jià)也要?dú)w公，一切漲價(jià)都?xì)w公”(見(jiàn)城鄉(xiāng)中國(guó)專(zhuān)欄80)。
周教授的邏輯是，既然白菜等其他漲價(jià)不歸公，那土地漲價(jià)當(dāng)然也不應(yīng)歸公。在周教授看來(lái)，在所有社會(huì)因素造成的漲價(jià)中，不用歸公，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的作用會(huì)以改進(jìn)資源配置的結(jié)果回饋社會(huì)。因此，漲價(jià)歸公完全沒(méi)有必要，只是為政府壟斷師出有名而已。
周教授的邏輯如果成立，土地自然就應(yīng)當(dāng)與白菜一樣，由其產(chǎn)權(quán)人自己開(kāi)發(fā)經(jīng)銷(xiāo)、照章納稅、自負(fù)盈虧。但是，由于城中村、城郊土地與白菜及其他所有商品及要素有三種根本區(qū)別，因而進(jìn)入城市化時(shí)代以后，所有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都對(duì)土地采取了不同于其他商品或要素的產(chǎn)權(quán)和收益界定。
其一，其他商品或要素的收益，固然都有非產(chǎn)權(quán)人主觀努力的社會(huì)因素，但是產(chǎn)權(quán)人既享受外部因素變動(dòng)帶來(lái)的收益，也承擔(dān)外部因素變動(dòng)引致的損失。大白菜漲價(jià)不歸公，因大白菜跌價(jià)時(shí)外人也不承擔(dān)損失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中收益與風(fēng)險(xiǎn)緊密相連。但城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)則不同，由于城市經(jīng)濟(jì)利用土地的生產(chǎn)率大大高于農(nóng)業(yè)，從農(nóng)地變?yōu)槌鞘杏玫氐脑鲋凳谴_定性的而且巨大。
其二，其他商品或要素價(jià)格變動(dòng)時(shí)，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)會(huì)自己調(diào)節(jié)資源配置。但在實(shí)行土地用途和規(guī)劃管治的現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)本身并不能改變非農(nóng)用地供給。人們只能通過(guò)自由遷徙的流動(dòng)等市場(chǎng)需求變動(dòng)給規(guī)劃者間接地提供信息或壓力，土地資源配置最終取決于社會(huì)規(guī)劃者的反映和行動(dòng)。
如西方許多大城市城郊，綠地和農(nóng)用地與毗鄰的商業(yè)用地價(jià)格相差何止百倍，但這么大的價(jià)格懸殊和暴利機(jī)會(huì)并不能通過(guò)市場(chǎng)改變資源配置。再如多年來(lái)被評(píng)為世界第一自由經(jīng)濟(jì)區(qū)香港，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)低于內(nèi)地的深圳、上海，但面對(duì)排名世界高端的房?jī)r(jià)，這么多年來(lái)市場(chǎng)也不能將大量未開(kāi)發(fā)的土地引入競(jìng)爭(zhēng)。
因此，在城郊土地的用途和空中權(quán)的開(kāi)發(fā)利用中，與其他商品要素不同，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)并不能直接發(fā)揮調(diào)節(jié)資源配置的作用。
其三也許是最重要的，在所有其他商品和要素的價(jià)格和產(chǎn)權(quán)人收益中，外部因素只起影響作用，產(chǎn)權(quán)人自身的生產(chǎn)成本、交易成本和機(jī)會(huì)成本，則發(fā)揮持續(xù)和主導(dǎo)作用。而城郊土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，則是由規(guī)劃主導(dǎo)，土地的價(jià)格或地租是由城市公共品的投入決定，而與產(chǎn)權(quán)人無(wú)關(guān)。這種公共品投入不僅包含在這塊土地本身幾通幾平的基礎(chǔ)設(shè)施投入，更體現(xiàn)在其與城市相關(guān)聯(lián)的全部道路、橋梁、管線、能源、綠地、公園、學(xué)校、醫(yī)院、環(huán)保、治安等各種社會(huì)公共品的投入。
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨等一批知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家早已從理論上證明，100多年前在歐美引起轟動(dòng)的亨利·喬治定理，即在最優(yōu)規(guī)模的城市中，總地租等于公共物品的支出，可以在比以前研究更一般的條件下成立。因此，由土地受益人即地主來(lái)更多地承擔(dān)城市公共品投入，而不是從工薪所得和資本收益抽取稅收來(lái)支付城市公共品開(kāi)支，就自然更加合理。這樣土地用途改變的增值就不應(yīng)如其他要素所得那樣，在照常規(guī)納稅后收益歸己。
第二、先行國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)
正因如此，在農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用中，各先行國(guó)家都采取不同程度上“漲價(jià)歸公”的社會(huì)分享政策，以及在生產(chǎn)要素中唯獨(dú)對(duì)房地產(chǎn)年年征收保有稅。
如美國(guó)最高法院對(duì)財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)乃痉ń忉審膩?lái)是市場(chǎng)價(jià)值，不過(guò)這是指“他應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿呢?cái)產(chǎn)沒(méi)有被征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值的完全補(bǔ)償，但也不是更多”，“這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償不包括(財(cái)產(chǎn)所有者也無(wú)權(quán)享有)由于征收或征收之后產(chǎn)生的任何因素”。(見(jiàn)奧爾森訴美國(guó)政府一案的判決，美最高法院案宗，292卷)
因此，法院主要用該財(cái)產(chǎn)在征收之前狀態(tài)下的交易資料來(lái)計(jì)量市場(chǎng)價(jià)值，在缺乏過(guò)往交易的資料時(shí)，也會(huì)用租金資本化或重置價(jià)格減去折舊的方法計(jì)算補(bǔ)償價(jià)格。這樣，原城郊農(nóng)業(yè)用地只有在其過(guò)往交易價(jià)格中包含了土地轉(zhuǎn)用可能性合理預(yù)期的部分時(shí)，才得到部分承認(rèn)和補(bǔ)償，而絕非地主與政府按土地轉(zhuǎn)用后的市場(chǎng)價(jià)值分成。
可見(jiàn)，美國(guó)法院對(duì)憲法第五修正案“公共補(bǔ)償”的司法解釋?zhuān)羌缺ＷC對(duì)財(cái)產(chǎn)被征收人的公平(因?yàn)樨?cái)產(chǎn)被征收前的市場(chǎng)價(jià)值客觀可測(cè)度，而財(cái)產(chǎn)征收后使用的市場(chǎng)價(jià)格依需要而定，如用作商業(yè)市場(chǎng)價(jià)值很大，用作公共設(shè)施市場(chǎng)價(jià)值很低，按征收后使用的市場(chǎng)價(jià)值去補(bǔ)償會(huì)對(duì)被征收人不公平)，又要保持產(chǎn)權(quán)人與公共財(cái)政即納稅人之間的公平。
在相對(duì)地少人多的歐洲，如德國(guó)、法國(guó)，則以征地之前相隔一段時(shí)間(往往是一年前)同類(lèi)土地的市場(chǎng)交易價(jià)格作為參考定價(jià)，或土地所有者以前納稅申報(bào)的價(jià)格作為依據(jù)(其實(shí)孫中山的土地漲價(jià)歸公和依地主申報(bào)價(jià)納稅或收購(gòu)的思想完全來(lái)自歐洲實(shí)踐)。
在人口和土地資源關(guān)系大為窘迫的東亞，對(duì)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用的社會(huì)再分配就更嚴(yán)格得多。如日本，《土地征用法》規(guī)定，征用土地的賠償金額度，以附近同類(lèi)土地即所謂“近旁類(lèi)地”的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，或以附近同類(lèi)土地的地租或租金為依據(jù)。同時(shí)對(duì)農(nóng)用地的征收常用另一塊農(nóng)地來(lái)補(bǔ)償，被稱為“替地”(臺(tái)灣至今還使用這一方法)。作為后發(fā)城市化現(xiàn)代化國(guó)家，日本在城市化發(fā)展高速期不可避免地面對(duì)大量土地用途改變(如農(nóng)地改為非農(nóng)使用，工業(yè)用地改為商業(yè)或住宅使用)，和規(guī)劃改變(如同為城鎮(zhèn)綜合用地或住宅用地的容積率改變)，這些實(shí)質(zhì)上都是在土地私有制不變的情況下，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的再界定。
日本從德國(guó)學(xué)習(xí)了土地增值社會(huì)分享的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了“減步法”的土地開(kāi)發(fā)再分配制度。“減步法”的出發(fā)點(diǎn)是土地的用途改變會(huì)帶來(lái)土地價(jià)值變化，同種用途土地的規(guī)劃改變(容積率變動(dòng)，即土地空間權(quán)的大小)，也會(huì)造成土地價(jià)值變化，因此，用途和規(guī)劃容積率變化都是錢(qián)(這一點(diǎn)我們中國(guó)人最清楚，因?yàn)橛刑嚅_(kāi)發(fā)商為了建筑容積率的些微提高而巨額行賄)，都是土地產(chǎn)權(quán)和財(cái)富增值的再分配，都要秉承公平公正的原則。
故日本《土地區(qū)劃整理法》第109條明確規(guī)定，減步以土地權(quán)益人在用途和規(guī)劃變更前后的土地價(jià)值不變?yōu)榛鶞?zhǔn)。由于土地在用途和規(guī)劃變更后一般其市場(chǎng)價(jià)值會(huì)大大提高，故要做到土地權(quán)益人的土地價(jià)值不變，土地權(quán)益人就必須交出相當(dāng)大部分原來(lái)?yè)碛械乃饺送恋�，故而稱為“減步”，交出的土地用于公共設(shè)施用地以及公共設(shè)施的建造費(fèi)用。而且留用開(kāi)發(fā)的部分以后如果出售獲利，也還要交納當(dāng)時(shí)的高額累進(jìn)所得稅。
臺(tái)灣后來(lái)實(shí)行的“平均地權(quán)，漲價(jià)歸公”(孫中山早年提出過(guò)，但并未在大陸實(shí)行。國(guó)民黨敗退臺(tái)灣后則先厲行平均地權(quán)的土改，爾后又長(zhǎng)期實(shí)行高額累進(jìn)土地增值稅，到1968年，土地增值4倍以上最高稅率一直是100%，1968年-1977年為80%，城市化后期才逐步降低)，韓國(guó)在1980年代后期民主轉(zhuǎn)型后興起的“土地公”概念即土地增值社會(huì)分享的立法浪潮，其實(shí)都是步日本的后塵。
東亞模式中的另兩位——新加坡、香港地區(qū)，雖然都只是城市經(jīng)濟(jì)體，也都為人口的極大比例(新加坡是為人口的80%以上，香港也是為人口的40%)興修巨量低價(jià)的保障房，其實(shí)也是土地權(quán)益的再分配。我在《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》一書(shū)中分析過(guò)，以土地轉(zhuǎn)用增值的社會(huì)分享實(shí)現(xiàn)可融入城市化，是東亞模式成功的重要密碼。
城郊的農(nóng)地轉(zhuǎn)城市建設(shè)，漲價(jià)不能歸己，而要社會(huì)分享，老城區(qū)內(nèi)的土地，道理也是相同的。老城區(qū)內(nèi)一般沒(méi)有農(nóng)地，但往往有大量工業(yè)用地，雖是建設(shè)用地，但從工業(yè)轉(zhuǎn)為商住，增值仍然不菲，因此也不能簡(jiǎn)單由原土地權(quán)益人自己開(kāi)發(fā)經(jīng)銷(xiāo)，增值歸己，也要征收開(kāi)發(fā)或用減步法重新分配權(quán)益。臺(tái)灣的工業(yè)住宅(即用工業(yè)用地建住宅)至今不能合法化，原因也在這里。
可見(jiàn)，土地漲價(jià)歸公，即由社會(huì)分享，不論是國(guó)外的私有土地，還是中國(guó)的公有土地，不論是城郊的集體土地，還是城區(qū)的國(guó)有土地，統(tǒng)統(tǒng)都是適用的。任何一種所有制，都不是土地用途和規(guī)劃即土地空間開(kāi)發(fā)權(quán)改變后還能獨(dú)占增值的依據(jù)。
那么，能否讓城郊土地權(quán)益人自主開(kāi)發(fā)，同時(shí)又依照土地增值分享的原則來(lái)調(diào)節(jié)呢？初步研究的答案是可以嘗試，但難度很大。
首先，土地自主開(kāi)發(fā)要不要規(guī)劃？如果不要，對(duì)土地空中開(kāi)發(fā)權(quán)逐利的爭(zhēng)搶會(huì)造成“公地悲劇”，即每個(gè)人最大化自己土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值，但人居環(huán)境的惡化會(huì)導(dǎo)致整體利益受損。如果也要按照規(guī)劃進(jìn)行，由于一個(gè)新城區(qū)的土地使用中，一般市場(chǎng)價(jià)值最高的商住用地只占四分之一，不超過(guò)三分之一，公共設(shè)施用地也至少要四分之一，剩下是市場(chǎng)價(jià)值平平的其他用地。規(guī)劃不同土地價(jià)值相差巨大，用平均各家收益的辦法補(bǔ)償，等同于征地統(tǒng)建；用吃虧討便宜必須認(rèn)命的辦法，要保證土地權(quán)益人嚴(yán)守規(guī)劃，其動(dòng)用的社會(huì)強(qiáng)制力不會(huì)小于征地，因?yàn)闊o(wú)論是在建設(shè)規(guī)劃內(nèi)、還是恰好被劃在圈外只能種田的土地權(quán)益人都面對(duì)村莊和鄰里之間更大的的利益懸殊和心理失衡，因而需要包括強(qiáng)拆違規(guī)違建在內(nèi)的更大執(zhí)行力。
其次，即便按規(guī)劃進(jìn)行的土地自主開(kāi)發(fā)得到了強(qiáng)制有效執(zhí)行，對(duì)那些因規(guī)劃改變而收益巨大的土地權(quán)益人用稅收等工具調(diào)節(jié)收益，也絕非易事。因?yàn)闉榱搜a(bǔ)償公共用地，彌補(bǔ)巨額公共基礎(chǔ)設(shè)施投入，補(bǔ)貼城市化進(jìn)程中幾億進(jìn)城安居的農(nóng)民工家庭所需的平價(jià)土地供給，高收益(如恰好規(guī)劃為商住用地)的土地受益人必然面臨高比例的稅收調(diào)節(jié)。這是臺(tái)灣地區(qū)在城市化完成前把土地增值稅最高稅率長(zhǎng)期設(shè)置在100%和80%的原因。
但我們自己從房地產(chǎn)征稅的經(jīng)驗(yàn)證明，即便是現(xiàn)行最高60%的土地增值稅率，從開(kāi)發(fā)商那里也從來(lái)沒(méi)征到。這幾年的嚴(yán)格清繳也只是用百分之幾的營(yíng)業(yè)稅代替。
城郊農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)或與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)的征稅就更加困難。故日本的減步法從來(lái)不是主要靠稅，而是直接把大比例土地拿走歸社會(huì)，余下的一小部分地主可按規(guī)劃開(kāi)發(fā)。而且，這種留少量土地開(kāi)發(fā)安置的減步法，之后出售時(shí)仍要納稅，其社會(huì)分享的程度與征地補(bǔ)償(我國(guó)現(xiàn)也有留地安置)的社會(huì)分享相比，差別已經(jīng)不大。
最后，周教授等人認(rèn)為，城郊農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)的最大好處，是可讓市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)解決農(nóng)民工家庭的居住問(wèn)題。
不過(guò)二戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，由于城市化快速轉(zhuǎn)型期土地價(jià)值在城鄉(xiāng)之間升值的嚴(yán)重不均衡，市場(chǎng)本身并不能自動(dòng)解決農(nóng)村人口移居城市的居住和融入問(wèn)題。戰(zhàn)后唯一成功實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型和進(jìn)入高收入發(fā)達(dá)行列的東亞國(guó)家和地區(qū)，無(wú)不是政府干預(yù)、用土地增值的社會(huì)分享才實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化融入。而在其他由市場(chǎng)和資本力量主導(dǎo)的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，不是人口大量滯留在農(nóng)村、長(zhǎng)期走不出農(nóng)業(yè)社會(huì)的貧困落后，就是大量失地農(nóng)民進(jìn)城擁擠在缺乏公共品的貧民窟，或者是這二者的混合。
第三、中國(guó)土地自主開(kāi)發(fā)的真實(shí)世界
如果上面說(shuō)的只是邏輯推演和先行者的實(shí)踐，那么，周其仁教授喜歡援引的中國(guó)真實(shí)世界又是怎樣的呢？
我國(guó)城市擴(kuò)張中原住民自主開(kāi)發(fā)的典型，恐怕非深圳莫屬。深圳原住民“種房保地”，建起了與合法商品房面積不相上下的“小產(chǎn)權(quán)房”。不奇怪，這也成了周教授等人推薦的典型，據(jù)稱解決了700萬(wàn)即約深圳一半人口的居住和公共服務(wù)問(wèn)題。
但是，深圳是否因此就是農(nóng)民工市民化做得最好的典范呢？一查，不對(duì)了。深圳市的全部常住人口中，戶籍人口僅占不足三分之一，是全國(guó)所有大中城市中人轉(zhuǎn)即人口市民化比重倒數(shù)第一的典型。深圳前后興起了三輪所謂種房保地的高潮，第一輪是在原村莊農(nóng)地上普遍蓋房，第二輪是拆舊建新，蓋起四五層樓。第三輪則是進(jìn)一步蓋起了十五六層或二十多層的高樓。即便如此，人心仍然不足，據(jù)周教授介紹，只是在“幾次集中拆建之后，違建高峰總算被遏制”。
據(jù)媒體報(bào)道，如今深圳“上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有房產(chǎn)是用‘棟’來(lái)衡量的”(見(jiàn)《南方周末》2014年8月14日“深圳新土改：城中村‘更新’博弈”)。在白石洲，房主分為三類(lèi)，村民、赴港原村民和外來(lái)投資人，就是沒(méi)有農(nóng)民工家庭。這與東莞、廣州城中村以及北京小產(chǎn)權(quán)房的房主情況有相通之處。小產(chǎn)權(quán)房的房主以原住民為主，也有城市居民和外來(lái)人口中較成功人士，但鮮有農(nóng)民工家庭。即便在建有天量小產(chǎn)權(quán)房的深圳乃至東莞等地，農(nóng)民工只是租戶，而且通常是在公共服務(wù)和居住環(huán)境都很差的情況下群租。這里農(nóng)民工只能臨時(shí)棲身，很難奢望攜家庭安居樂(lè)業(yè)、融入城市、實(shí)現(xiàn)人力資本升級(jí)。故東莞素有“房租經(jīng)濟(jì)”之稱，且其房租經(jīng)濟(jì)隨農(nóng)民工流動(dòng)的聚散而興衰。
在原住民已經(jīng)不斷地成功“種房保地”的情況下(當(dāng)然，也有少數(shù)守法未建的村莊，據(jù)周其仁教授率領(lǐng)的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組的報(bào)告介紹，寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道河?xùn)|舊村區(qū)本是遵紀(jì)守法的社區(qū)，但后來(lái)“河?xùn)|村的干部群眾憤憤不平、紛紛抱怨守法不如違法”)，原住民已經(jīng)充分挖掘了土地的幾乎全部可能的空中開(kāi)發(fā)權(quán)收益(如前引的“深圳新土改”一文中介紹，一位赤尾村的村民說(shuō)，我們現(xiàn)在容積率有4.1那么高，很難再搞出能讓村民接受的改造方案了)，任何再分配和社會(huì)分享已經(jīng)太晚太難了。
周其仁教授和課題組介紹深圳土改最新的“20-15”準(zhǔn)則”，即項(xiàng)目申請(qǐng)人同意將20%的合法外土地?zé)o償交給政府后，從余下的可開(kāi)發(fā)的土地中再拿出15%來(lái)作為公共設(shè)施用地，只要滿足這“20-15準(zhǔn)則”，全部用地?zé)o論合法非法，更新改造后均可合法頒證。也就是說(shuō)，深圳原住民只需拿出總數(shù)不足30%土地(合法用地不交20%)，即只夠城市正常的公共設(shè)施占地之需即可。這樣，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共品投入，外來(lái)農(nóng)民工的平價(jià)安居用地，原住民都不必負(fù)擔(dān)，那些原住民每戶以棟計(jì)量的巨額房地產(chǎn)也不必納稅就合法化了。盡管這不光對(duì)農(nóng)民工家庭而且對(duì)全國(guó)所有守法的城郊原住民是巨大的不公平不合理，但事到如今，也許如周教授所說(shuō)的這好賴也算是將非法納入合法的途徑了。不過(guò)可以想見(jiàn)，在深圳城改更新、小產(chǎn)權(quán)房合法入市、原住民巨富后，以深圳幾萬(wàn)元一平米的房?jī)r(jià)，也就不再是農(nóng)民工家庭所能租住得起的了。深圳大規(guī)模人轉(zhuǎn)的希望也更加渺茫。城市更新、居住環(huán)境改善總是移居打工者的驅(qū)逐令，這就是小產(chǎn)權(quán)房合法化的悖論。
這背后的深層原因在于，周教授等人所言之鑿鑿的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)質(zhì)只不過(guò)是城中村、城郊原住民地主這一小部分人憑借壟斷地理位置捕獲公共品投入的特權(quán)，而不是以幾億農(nóng)民工為主體的外來(lái)務(wù)工人口及家庭的普遍權(quán)利。他們從不面對(duì)的是：發(fā)展中國(guó)家通常存在的貧民窟恰恰是外來(lái)打工人員強(qiáng)占了公地私地、自行搭建頑強(qiáng)掙扎發(fā)展的結(jié)果，各種貧民窟改造都是使本來(lái)無(wú)地的移民租戶成為土地和房產(chǎn)的合法主人。與之完全相反，我國(guó)的城中村和城郊農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)和小產(chǎn)權(quán)合法化呼吁的，都是原住民地主的極端權(quán)利，而根本沒(méi)有外來(lái)打工者和租戶的住房權(quán)利保護(hù)和土地增值分享。
由此可見(jiàn)，什么樣的土地制度安排更有利于人轉(zhuǎn)，還不像初看上去的那么簡(jiǎn)單。
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