摘要 從收益再分配制度入手研究城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一個新視角。以成都市為例，發(fā)現(xiàn)增減掛鉤項目收益再分配制度偏向人口住房所需、保障居者有其屋，追求實質(zhì)公平。表現(xiàn)為按“人口所需”分配的基本原則，及衍生出限制“特殊成員”的差異原則和保障“外來戶”的平等原則。分析表明在農(nóng)村宅基地制度安排的憲法秩序內(nèi)，保障基本居住權是基本目標，這為增減掛鉤項目收益再分配提供了合法性，同時一個相對平等的小農(nóng)村社社會結(jié)構(gòu)之內(nèi)，盡量拉平原始資源占有差距，公平地滿足住房所需具有正當性。
關鍵詞 成都 增減掛鉤 收益再分配制度 實質(zhì)公平
一 提出問題與相關研究
2004年《國務院關于深化土地制度改革的決定》提出鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策正式出臺。國土資源部2005年研究制定了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資[2005]207號），并批復了在四川等5個省市展開第一批試點工作。所謂增減掛鉤指的是：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標（國土資發(fā)[2008]138號）
學術界對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤已有初步研究，基本結(jié)論是這一土地制度改革提供了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新路徑。賀雪峰認識到增減掛鉤是一種土地制度創(chuàng)新，它以建設用地指標為中介，由城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)向農(nóng)村輸入大量資源，推動新農(nóng)村建設，迅速改變農(nóng)村面貌，縮小城鄉(xiāng)差距[1]。李孟然認為增減掛鉤作為土地整理的新方式，把土地整理從單一的農(nóng)用地整理過渡到包含田水路林村的土地綜合整治，是一種統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有效方式[2]。馬長發(fā)、劉雙良認為增減掛鉤賦予農(nóng)村建設用地新的屬性“土地權益”，農(nóng)民憑借“土地權益書”完成對不可移動的土地的替代，可以實現(xiàn)偏遠農(nóng)村、零散分布土地的遠距離、大范圍置換，這些置換來的收益為城市化中不斷壯大的“兩棲人群”提供城市化支持[3]。
一些學者同時發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度運作實踐的制度困境。伍學林認為增減掛鉤的指標交易中，尚未建立公開合理的價格形成機制，價值補償沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權權益[4]。易小燕等學者認為盡管農(nóng)民從增減掛鉤中得到部分好處，但總體而言，農(nóng)民的權益并未得到充分保障，其表現(xiàn)是宅基地補償標準低[5]，缺乏公開、合理的收益再分配機制來保障農(nóng)民利益[6]，農(nóng)民土地權益價值未得到全面體現(xiàn)[7]。這與國家政策層面意見一致。國發(fā)〔2010〕47號文件指出：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉(zhuǎn)指標、違背農(nóng)民意愿強拆強建等一些亟需規(guī)范的問題，侵害了農(nóng)民權益，影響了土地管理秩序。
綜上所述，前一種研究關注的中心問題是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一種新型的以土地指標為媒介的資源輸送機制，后一種研究關注的中心問題是認為這一資源輸送機制存在制度問題。兩種研究僅僅關注宏觀分配制度的邏輯與實踐問題，皆不關心微觀上掛鉤項目資源依據(jù)什么標準分配到農(nóng)民及其內(nèi)在邏輯，或者說，學界均未關心掛鉤項目實施主體設計何種制度安排，把項目收益再分配到農(nóng)戶這一過程和結(jié)果。雖然新制度安排以建設用地指標交易為媒介來向農(nóng)村輸入大量資源可以為農(nóng)村提供亟需的建設資源，但對增減掛鉤的理解不能僅僅停留在“城市支持農(nóng)村，工業(yè)支持農(nóng)業(yè)”這一城鄉(xiāng)資源均衡配置層次，還必須深入增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)理解資源如何惠及廣大農(nóng)戶，這就需要研究收益再分配制度的邏輯。
本文收益再分配中的“收益”指的是農(nóng)村以建設用地退出從城市地方財政獲得的總收益，地方政府對掛鉤土地指標進行定價，依據(jù)拆舊區(qū)節(jié)余土地指標的數(shù)量把相應數(shù)量的土地增值收益的部分定向輸入鄉(xiāng)村形成掛鉤項目區(qū)總收益，“收益再分配制度”指的是掛鉤項目實施主體依據(jù)一定的標準和規(guī)范把項目總收益再分配到一家一戶的制度安排。鑒于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤已經(jīng)在各地廣泛實施，學術界僅僅關心宏觀上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制，尚未對項目區(qū)內(nèi)的收益再分配制度進行仔細研究，本文以成都市為例，研究收益再分配制度的性質(zhì)，并總結(jié)若干啟示。
以成都市為本文經(jīng)驗材料是由于成都市最早開展第一批增減掛鉤試點工作，有較為成熟的收益再分配制度建設經(jīng)驗。成都市在2006年把增減掛鉤試點與農(nóng)用地整理綜合起來稱之為“土地綜合整治”。2007年成都成為國家綜合配套改革試驗區(qū)，增減掛鉤成為建設用地制度改革的一部分，被成都市列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的四大工程之一。汶川大地震之后，國土資源部《關于實行保障災后恢復重建特殊支持政策的通知》（國土資發(fā)〔2008〕119號）明確規(guī)定災后可以預支安排用地指標并且可以擴大增減掛鉤實施范圍不必受限于國土資源部下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標，因此成都市大量立項增減掛鉤項目，向農(nóng)村輸入了數(shù)百億的的財政資源，極大促進新農(nóng)村建設。成都市增減掛鉤項目運作顯示，現(xiàn)有的再分配制度是增減掛鉤項目有序運行的微觀制度基礎。
二 實踐中的收益再分配制度安排
（一）追求實質(zhì)公平的收益再分配制度
成都市地方政府運作城鄉(xiāng)建設用地的基本規(guī)則是“政府引導、農(nóng)民主體、鄉(xiāng)村組織和市場化運作”。增減掛鉤項目收益來自于農(nóng)民集體退出建設用地，復墾驗收后形成節(jié)余建設用地指標用于城市新增建設用地獲得土地非農(nóng)使用增值收益分配。成都市規(guī)定地方政府扮演的是集中交易資源、建立交易平臺、制定交易規(guī)則的公共服務角色。雖然地方政府用詞上把城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤稱之為“市場運作，”但是筆者近期在成都大邑縣王泗鎮(zhèn)和崇州市杞泉鎮(zhèn)調(diào)研均發(fā)現(xiàn)“市場化運作”名副其實：從建設用地指標交易獲得項目總收益的再分配并不依據(jù)一家一戶農(nóng)戶所節(jié)余的資源。
成都市一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為掛鉤項目實施主體。農(nóng)戶退出的宅基地資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)一定的規(guī)則對農(nóng)戶退出宅基地進行補償。從下面兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案例可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取辦法總體來說強烈地體現(xiàn)既有的小農(nóng)社會結(jié)構(gòu)追求實質(zhì)公平、保障居者有其屋的傳統(tǒng)邏輯。下面陳述兩個案例，再來總結(jié)的收益再分配制度的特征及其操作性制度安排的內(nèi)容。
大邑縣王泗鎮(zhèn)增減掛鉤項目收益再分配制度規(guī)定，參加項目農(nóng)戶需人平占有140平方米宅基地以上，多余的部分按照10元/平方米包干補償，項目實施主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照不同的戶型給予補償：a統(tǒng)規(guī)自建農(nóng)戶，按照一個人口35平米劃分宅基地，一個人口6000元補貼建房費用；b，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建農(nóng)戶按照每一個人口35平方米購買房屋，按照160元的單價購買，人均僅需5600元；c，貨幣補償按照人均3萬元領取，扣除受災戶受助金—戶1-2人戶扣除10000元，4-5戶扣除19000元，6人以上家庭扣除22000元。
崇州市榿泉鎮(zhèn)生建村在2008年立項的整村推進項目，收益再分配制度規(guī)定：農(nóng)戶按照人口來獲得基本補貼，一個人口6000元，其余是房屋拆遷補償，按照樓房、小青瓦和篷房不同標準，分別補貼50元、30元和10元，還有若干搬家費和過渡費；一個人口分配統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置房40個平方，每一個平方200元，一個人口需要支付購房費8000元。由于在項目中任何農(nóng)戶能夠得到拆遷房屋的補償，農(nóng)戶人均得到收益很容易超過1萬元，因此大多數(shù)農(nóng)戶在該該項目中除免費得到一套新住房之外，還額外有數(shù)千元甚至上萬元余錢。
若按照市場交易的理想型，農(nóng)戶退出多少建設用地，就給予相應的資源分配，無需考慮其它分配依據(jù)。具體操作程序是地方政府計算農(nóng)戶節(jié)余面積，即退出集體建設用地總面積減去在安置區(qū)占用的綜合用地（一般是宅基地面積加上安置區(qū)分攤面積），按照單位面積的價格給予補償。從市場交易的角度講，這樣是最為公平的。實踐中按照市場交易規(guī)則運作的收益再分配制度并沒有在現(xiàn)實中發(fā)生，從以上兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收益再分配制度規(guī)則中可以看到地方政府極大地考慮到人口對住房所需，即按照農(nóng)戶人口分配宅基地和住房，超過人口所需的宅基地需求被嚴格控制在很小的范圍內(nèi)，防止農(nóng)戶與農(nóng)戶之間收益差距拉得過大，優(yōu)先的目標是保障居者有其屋。
收益再分配制度的偏向明顯為人口住房所需，以保障居者有其屋，可稱之為一種追求實質(zhì)公平的收益再分配制度。實質(zhì)公平指的是收益再分配偏向收益再分配結(jié)果的公平性，而不是交易過程的形式合法性。約翰·羅爾斯在“平等的自由”原則之后，提出“公平的正義原則”。根據(jù)這個原則，社會基本制度應該給予所有個人在一組基本自由項上的完全平等。在此基礎上，社會分配是可以有差異的，條件是“最大化境況最差的成員的效用”。阿馬蒂亞·森的“基本能力原則”比羅爾斯的差異原則更進了一步，強調(diào)給予個人進行一些基本活動如獲取足夠的營養(yǎng)、自由移動等的能力。由于個人的基本需求不同，基于基本能力的平等要求為社會中的個人提供因人而異的權利保障[8]。
（二）三種操作性制度安排
從大邑縣王泗鎮(zhèn)和崇州市杞泉鎮(zhèn)兩個案例中可以看到，增減掛鉤項目收益再分配制度盡量按照人口來分配項目總收益，在規(guī)劃中增加按照人口分配的比例，減少按照土地資源分配的數(shù)量。由滿足“人口所需”的基本原則衍生的2個原則分別是：限制“特殊成員”的差異原則，即對需要依賴村莊住房的“一般成員”進行傾斜性分配，對已經(jīng)進入城鎮(zhèn)卻仍然繼承有村莊宅基地的“特殊成員”的收益分配進行限制；保障“外來戶”住房權利的平等原則，即對雖然形式上不合法的購買村民宅基地和住房的外來戶的住房權利進行同等保障，限制原農(nóng)戶對住房權利的聲張。
1 滿足“人口所需”是基本原則
分配宅基地和安置房面積時，人口是唯一依據(jù)，人口依據(jù)就是按照人口需求宅基地和住房數(shù)量，這是最為公平的依據(jù)。在增減掛鉤項目區(qū)，宅基地被作為一種稀缺資源更為嚴格地在農(nóng)戶之間進行分配，項目區(qū)延續(xù)了宅基地制度所規(guī)定的“一戶一宅”這一基本原則，按照35平米/人口來分配宅基地和安置房，也即是堅持按照人口住房需求來確定住房分配數(shù)量。
農(nóng)戶所擁有的土地資源數(shù)量只能部分決定農(nóng)戶得到的總收益，影響的是農(nóng)戶所得到的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償數(shù)量，無法決定宅基地和安置房補償數(shù)量。地方政府規(guī)定宅基地面積和安置房面積不能在戶與戶之間調(diào)劑，防止宅基地或者房屋面積私底下發(fā)生買賣，產(chǎn)生一戶多宅、居者無其屋的現(xiàn)象。實際上出現(xiàn)的宅基地或安置房面積差異只能在小范圍內(nèi)允許，且按照高價格來調(diào)節(jié)。比如大邑縣王泗鎮(zhèn)規(guī)定購買超出標準35平方/人口的住房面積，按照高于成本價的價格來收取費用，超購5平米之內(nèi)是1160元，超購5-10平方米為1660元，不允許購買超過住房標準分配面積10平方米之上。
2 限制“特殊成員”的差異原則
這體現(xiàn)在各個居住區(qū)區(qū)分集體經(jīng)濟組織的一般成員和特殊成員，充分保障仍需依賴農(nóng)村住房人口的一般成員。各地農(nóng)村均發(fā)生了日益明顯的農(nóng)民分化，一部分已經(jīng)進城定居的農(nóng)民在村莊中還占有宅基地資源，他們在現(xiàn)有土地產(chǎn)權制度背景下依然是集體經(jīng)濟組織成員，但是不再傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織成員。成都市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革規(guī)定他們?yōu)?/font>“特殊成員”，他們從集體經(jīng)濟組織中獲得收益有所不同。
成都市大邑縣王泗鎮(zhèn)第一、二期增減掛鉤項目都明確規(guī)定，繼承農(nóng)村房屋的人口只能申請貨幣補償，不能住房安置，這是因為他們在城鎮(zhèn)已有房屋，不需要再到農(nóng)村獲得房屋。該種分配辦法認為進城戶相對來說已經(jīng)是強勢群體，不應該再分配房屋而是給予適當貨幣補償，而貨幣補償價值比住房安置要低得多。這里的繼承農(nóng)村房屋的人口即集體經(jīng)濟組織的“特殊成員”，他們戶口已經(jīng)全部遷出在城鎮(zhèn)落戶。
更為精細的區(qū)分是在崇州市杞泉鎮(zhèn)群安村“荷風水村”項目。2011年“荷風水村”增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶收益再分配方案中規(guī)定：以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革時制定的《集體經(jīng)濟組織成員確認方案》核定的集體經(jīng)濟組織成員為準。在2011年初制定的產(chǎn)權制度深化改革確權方案中，該村對集體經(jīng)濟組織成員進行了“一般成員”和“特殊成員”的區(qū)分。一般成員享有完整的土地共有權、土地使用權、土地承包權、集體收益再分配權等完整權利，而特殊成員指的是喪失其中任何一項權利以上的成員。他們通常在村莊擁有房屋和宅基地使用權，然而已經(jīng)把戶籍遷往城鎮(zhèn)，不再分配集體所有的耕地和股權（公共用地股權量化形成的“股權”）。
按照農(nóng)民的理解，“特殊成員”是進入城鎮(zhèn)落戶的原集體經(jīng)濟組織農(nóng)民，他們在城市有住房，因此村莊就不再給予一般成員才能夠享受的權利。該項分配方案對特殊成員享受的權利進行限制，是比較有村社集體特色的一種盡量保護村社一般成員收益的制度安排。群安村收益再分配制度規(guī)則典型地體現(xiàn)了掛鉤項目區(qū)收益再分配的基本規(guī)則和理念：在搬遷協(xié)議簽訂之前死亡人數(shù)不安置，出生人口經(jīng)過合法手續(xù)之后可以安置；戶籍不在該村組，在土地綜合整理項目區(qū)擁有合法集體建設用地和合法房屋產(chǎn)權，經(jīng)過村民代表大會通過，組集體經(jīng)濟組織審核同意，全額交納2萬元基礎設施配套費用和住房風貌金的人員。第二種成員就是該村在產(chǎn)權制度改革時所確定的“特殊成員”。
3 保障“外來戶”住房權利的平等原則
成都市農(nóng)村承認“外來戶“的住房權利。若外來戶到村莊來購買本地農(nóng)民房屋，則按照宅基地制度，農(nóng)民所使用的宅基地一并流轉(zhuǎn)，同時為了平衡收益，規(guī)定賣出房屋的原農(nóng)戶只享受房屋周邊自留地、林盤等建設用地退出的收益。
成都平原上的村莊具有開放性，這表現(xiàn)為宅基地和耕地較為自由的交易，這與江西和福建等南方省份較少的自由交易有別。當農(nóng)戶進城安家落戶之后，房屋往往就賣出去，形成自發(fā)的房屋和宅基地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)。有兩種農(nóng)戶買房屋，一種是多子家庭分家，需要尋找新的宅基地而集體又無新的宅基地可以分配，就只有通過村莊內(nèi)部調(diào)劑解決宅基地問題；一種是“外來戶”購買房屋，根據(jù)“地隨房走”的原則，他們購買房屋之后宅基地使用權也事實上轉(zhuǎn)移，外來戶購買房屋，是為了在這里居住方便耕種土地。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度安排下，宅基地退出有巨大的價值，因此難這一類外來戶難以定性。這類房屋在法律上存在爭議，成都市產(chǎn)權制度改革對這類房屋不予以確權。但是一旦有掛鉤項目，外來戶也有權利參與項目，基層干部承認事實上的房屋和宅基地權利。如果他們參與項目，他們與本村農(nóng)戶一享受同等的宅基地和住房分配權利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為“雖然嚴格來說并不合法，然而合理合情。因為他們也是農(nóng)民，也需要住房居住“，“端誰的窩就給誰安置”。對外來戶分配項目收益，本地農(nóng)戶積極認可，認為“該他的就是他的“。賣房農(nóng)戶后悔當初廉價賣給外來戶是另外一回事，“誰知道項目來后（宅基地）就這么值錢呢？”
三 實質(zhì)公平的政治社會基礎
為什么成都市各個增減掛鉤項目的收益再分配制度均追求實質(zhì)公平，均要滿足人口住房所需，極力平衡農(nóng)戶與農(nóng)戶之間差距？最為表面的解釋是公平理念，但是公平理念本來需要解釋，需要回答的問題：什么樣的初始資源分配原則及相應的社會結(jié)構(gòu)基礎決定了這一公平理念必然體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設用地項目收益再分配的制度安排中。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，增減掛鉤項目收益再分配制度并非孤立的制度設計，而是深受中國基礎性土地制度和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的影響。作為一種中國特色的土地管理制度創(chuàng)新，增減掛鉤項目收益再分配之所以普遍如此實踐的原因不外乎以下兩個。
（一）收益再分配制度的合法性基礎
收益再分配制度的合法性延續(xù)了宅基地制度的基本原則和價值取向。從憲法和土地管理法規(guī)定的農(nóng)村宅基地制度來看，宅基地基本制度的主要目的是保障居者有其屋，集體通過為農(nóng)戶建房供給廉價的宅基地來體現(xiàn)集體福利的功能，這一福利在過去尚未有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤時主要是無償?shù)胤峙湔�，而在今天則表現(xiàn)為更強烈的福利分配制度。就此而言，相對于過去，擁有龐大物質(zhì)資源的國家和政府開始大規(guī)模介入農(nóng)民住房分配秩序。
對于宅基地制度的法律價值及其功能，許多學者都有精辟論述。著名“三農(nóng)”學者曹錦清指出“從來沒有聽說過一個國家的基本社會保障是市場化配置的”，基本的農(nóng)地制度和宅基地制度一起形成了農(nóng)民生存保障，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的兩個基礎性制度安排。從農(nóng)村宅基地制度這一憲法秩序來看，正是這一制度為增減掛鉤項目的收益再分配奠定均等化分配宅基地和住房的基礎 [9] 。法學家陳柏峰認為使用權意義上的宅基地，本就是為了滿足農(nóng)民居住需求，而不是出賣。對于中國農(nóng)民來講，這種居住權構(gòu)成一種具體的基本人權[10]。
由此宅基地制度所保障的居住權同樣應當體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度中，農(nóng)戶并沒有依據(jù)所占有的資源數(shù)量聲稱完全市場化的資源配置。農(nóng)村宅基地按戶均分，一戶一宅，任何人沒有特權要求超出一戶一宅的宅基地資源，雖然由于歷史原因原始占有宅基地資源數(shù)量并不相同，但是在國家借助土地指標向農(nóng)村輸入資源時地方政府和村社內(nèi)部努力使得這種資源分配沿著理想的宅基地秩序分配，減少農(nóng)戶之間的差距。這完全契合當前農(nóng)村宅基地分配秩序。
(二) 收益再分配制度的正當性基礎
“正當性”指的是指的支持一個制度有效運行的內(nèi)在因素。良好社會秩序的維持，需要一套結(jié)構(gòu)合理的制度，并且維持制度運行的抽象原則獲得人們的認同。正如哈貝馬斯所言，“任何一種社會形態(tài)都要是由基本的組織原則所決定的”[11]，對這種原則的認同就構(gòu)成了社會秩序的正當性基礎。
一個制度要能夠有效的進行，就必須受到制度實施對象的多數(shù)贊同，否則阻力重重。成都市增減掛鉤收益再分配制度把土地資源作為一種并非主要的分配依據(jù)，甚至可謂是“劫富濟貧”，取得大多數(shù)農(nóng)民支持，表明農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)存在接應這一制度的社會力量，即一個平等的小農(nóng)村社結(jié)構(gòu)。例如農(nóng)民自主開展土地綜合整治的榿泉鎮(zhèn)荷風水村，農(nóng)民通過村莊議事會以多數(shù)決定少數(shù)制定項目區(qū)內(nèi)的分配制度，以村民自治的方式來解決收益再分配問題就充分體現(xiàn)了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部的均等性。在一個缺乏平等的社會結(jié)構(gòu)中，多數(shù)決定少數(shù)的民主政治的難以實現(xiàn)的。
進一步考察，這個小農(nóng)村社社會結(jié)構(gòu)的形成，源于中國新民主義革命和社會主義革命所確立的土地制度，這在1962年“人民公社六十條”已經(jīng)形成成熟的制度安排：生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。這一規(guī)定正式確立了宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權的宅基地基本制度。溫鐵軍非常敏銳地看到中國農(nóng)村經(jīng)濟基礎的特征：解放后，50年代的土改、80年代的大包干和當前推行的“30年不變”，事實上每次都只能以村社為單位進行內(nèi)部均分制，于是形成了我國特有的“小農(nóng)村社經(jīng)濟”[12]。在這一結(jié)構(gòu)內(nèi)部，村社集體無論是分配農(nóng)地還是分配宅基地，還是其它自上而下的國家資源，均實行均分的基本制度安排，農(nóng)民村社集體內(nèi)部認為這樣才能照顧到最廣泛的公平性。
從上述分析可見，成都市地方政府各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社制定具有實質(zhì)公平性質(zhì)的收益再分配制度并不是偶然的，而是有其必然的社會結(jié)構(gòu)性和制度性基礎。依據(jù)中國社會主義革命后的集體土地所有制，耕地按照人口均分承包給一家一戶，宅基地按戶均分、無償使用的基本制度，就形成了社會主義的土地制度及在此基礎上形成的平等的小農(nóng)村社結(jié)構(gòu)。成都市實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤追求實質(zhì)公平的收益再分配制度與憲法和農(nóng)村基本土地管理制度規(guī)定的宅基地分配制度相一致，與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)有內(nèi)在一致性，具有合法性和正當性基礎。
四 結(jié)論與啟示：“小康大眾”的制度化生產(chǎn)
本文以成都市增減掛鉤項目收益再分配實踐為例，剖析了這個制度偏向人口住房所需、保障居住有其屋，追求實質(zhì)公平的基本性質(zhì)，并分析了其政治社會基礎，為認識城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的實踐邏輯提供了新視角。這一制度契合宅基地制度的憲法秩序并由于這一憲法秩序塑造的平等的小農(nóng)村社這一社會結(jié)構(gòu)有極大的正當性基礎�；仡櫄v史，我國從1949年之后的“土改”之后中國農(nóng)村就開始確立了這種秩序，中國共產(chǎn)黨領導中國人民打碎不平等的舊秩序，建立新秩序開始于土改時期，共產(chǎn)黨分地主老財?shù)姆课萁o貧苦農(nóng)民，共產(chǎn)黨在憲法中表達要建立一個人人平等的新社會，并在激烈的變革中予以實踐。在社會主義改造完成之后，毛澤東領導的黨中央和人民政府在1962年“人民公社六十條”中對這一宅基地的憲法秩序予以確認。
對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的分析表明，農(nóng)村宅基地制度不僅是農(nóng)民獲得基本住房保障的制度基礎，而且由于中國開始進入城鄉(xiāng)一體化階段而具有新的功能與意義。農(nóng)村宅基地制度，規(guī)定宅基地集體所有，按人口均分，是保障人人平等的享有基本住房保障的一個制度。在國家開始掌握龐大的經(jīng)濟剩余從而有能力進行資源再分配之后，農(nóng)村宅基地制度開始由一個低水平的保障制度發(fā)展為高水平的福利分配的制度安排。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度是塑造城鄉(xiāng)一體化的資源再分配制度安排，借助農(nóng)村宅基地退出，它賦予農(nóng)村宅基地制度保障居者有其屋的傳統(tǒng)價值注入新內(nèi)容。
如果說以往的農(nóng)村土地制度依靠均分土地和宅基地保障每一個農(nóng)戶的最低生存保障和住房保障，形成一個相對均等的小農(nóng)村社體系結(jié)構(gòu)，不過在較低的經(jīng)濟發(fā)展水平之下，那么在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化大背景下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤就使得宅基地不僅成為農(nóng)戶的基本住房保障而且成為財政輸送利益的制度媒介，農(nóng)村土地制度作為再分配的載體性質(zhì)凸顯出來。這一實踐的基本結(jié)果是：農(nóng)村社會逐漸演進為以“小康大眾”為主體的社會結(jié)構(gòu)。
“小康”是中國國家和人民追求是一個共同富裕狀態(tài)，從社會結(jié)構(gòu)的角度來考察“小康”則看是否形成一個“以小康大眾為主體的社會結(jié)構(gòu)”，這是社會學家李培林很早就提出的一個判斷。“中國穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的目標應當是促成一個小康大眾”。 從中國的國情來說, 它應當包括多數(shù)從事農(nóng)耕和兼業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動者、絕大多數(shù)企事業(yè)單位的工薪階層所有職業(yè)的知識分子和專業(yè)技術人員普通的政府公務人員以及各種擁有一定資產(chǎn)但自己也從事勞動的小業(yè)主。只有這些人都能達到比較寬裕的小康生活水平, 中國的社會結(jié)構(gòu)才能進入一個相對穩(wěn)定的時期[13]。這契合學術界階級階層研究的經(jīng)典命題，小康大眾相當于“中產(chǎn)階層“或”中間階層”，“小康大眾”占主體的社會較易獲得穩(wěn)定的社會秩序：即在社會分化加劇、貧富差距日益拉大的社會分層結(jié)構(gòu)中，中產(chǎn)階層在經(jīng)濟、政治、文化等方面均居于中間狀態(tài)，其一旦獲得合法性地位及其社會認同，便有可能發(fā)揮該階層的“中間價值”—預留社會政策調(diào)整空間，以緩解上、下兩層的矛盾沖突[14]。
從成都市增減掛鉤項目實施的過程和效果可以看出，地方政府的土地財政體系以增減掛鉤為政策工具向項目區(qū)農(nóng)戶輸入大量的資源，引導農(nóng)民集中居住，建設與城市無異甚至更好的基礎設施。在農(nóng)民住房問題解決好之后，農(nóng)民就可以利用務農(nóng)和務工經(jīng)商所得收入滿足教育、娛樂和交往性需求等�？梢灶A見，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度為平臺，廣大農(nóng)村正依靠地方政府掌握的財政再分配能力，正在制度化地生產(chǎn)一個以“小康大眾”為主體的社會結(jié)構(gòu)。小康大眾的社會結(jié)構(gòu)是新時期在國家資源輸入背景下形成的高水平均衡的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，這個社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)村穩(wěn)定和進一步繁榮的社會基礎。
參考文獻
[1] 賀雪峰:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究—以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎》，《學習與實踐》2013年第1期
[2] 李孟然:《本質(zhì)是優(yōu)化利用空間-中國農(nóng)業(yè)大學教授郝晉珉談“增減掛鉤” 》，《中國土地》，2010年第6期
[3] 馬長發(fā)，劉雙良:《讓城鎮(zhèn)化去偽存真—增減掛鉤的推進與“偽城鎮(zhèn)化”的預防和治理》，《中國國土》，2011年第4期
[4] 伍學林，成都市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的經(jīng)驗與啟示，《軟科學》，2011 第5期
[5] 易小燕，陳印軍，肖碧林、李倩倩:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運行中出現(xiàn)的主要問題與建議》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》，2011年第2期
[6] 王振波，方創(chuàng)琳，王 婧:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策觀察與思考》，《中國人口》，2012年第1期
[7] 譚靜:《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護》，《中國土地科學》，2012年第2期
[8] 姚洋:《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》，2000年第2期
[9] 曹錦清:《土地家庭承包制與土地私有化》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2009年第1期
[10] 陳柏峰:《限制宅基地交易的正當性》，《中國土地科學》，2007年第8期
[11] 哈貝馬斯:《合法化危機》,劉北成、曹衛(wèi)東譯, 上海: 上海人民出版社, 2000
[12] 溫鐵軍:《半個世紀以來的農(nóng)村土地制度變遷》，《戰(zhàn)略與管理》，1999年第6期
[13] 李培林:《新時期階級階層結(jié)構(gòu)和利益格局的變化》，《中國社會科學》，1995年第3期
[14] 張宛麗:《對現(xiàn)階段中國中間階層的初步研究》，《江蘇社會科學》，2002年第4期
相關文章相關評論發(fā)表評論