摘要：30年以后新一代青年人為何要上山呢?我們這次上山是為了討論當(dāng)下中國最重大的改革問題。如果說30年前的中國處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的十字路口，那么30年后的中國則處在市場經(jīng)濟能否鞏固并健康發(fā)展的十字路口。
按：作者程雪陽為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授，天則經(jīng)濟研究所特約研究員。在浙江莫干山召開的莫干山會議30周年紀(jì)念會上，作者承擔(dān)了“土地與城鎮(zhèn)化”這個圓桌會議的召集人和部分環(huán)節(jié)主持人的工作，全程參與了這個分論壇的系列活動，此文為作者對會議的反思之作。
嚴(yán)格來說，對于像我這樣一個致力于成為職業(yè)法律人的青年知識分子來說，討論“青年人與當(dāng)下中國的全面深化改革”這樣宏大的話題，實在是有點不務(wù)正業(yè)，也有點不自量力。但自從參加了這次莫干山會議三十周年紀(jì)念會(暨中青年改革開放論壇)，并閱讀了這幾天各路媒體的報道之后，覺得有些東西憋在心里實在是不吐不快，所以臨時跨界，就這個主題談一下自己的感想。
不過，在評論本次莫干山會議上的爭論之前，讓我們回顧一下1984年的莫干山會議。30年前的人們?yōu)槭裁匆夏缮介_會，這個問題首先應(yīng)當(dāng)搞清楚。對此，30年前的莫干山會議代表王小魯先生曾有清晰地描述，他說，當(dāng)時“整個中國還處在找路的過程中間，我們這些人經(jīng)歷過上山下鄉(xiāng)，或者‘文革’期間到工廠，到農(nóng)村，到邊疆，到建設(shè)兵團，在基層待過很長的時間，長期在基層工作的經(jīng)歷使大家看到了這個社會中間存在著很多問題。”所以他們“討論著是不是要開一個全國性的會議，對城市體制改革進行探討”。
由此觀之，30年前的莫干山會議是當(dāng)年的青年知識分子為了推動中國的改革而召開的。事實上他們也確實這樣做了，這次會議最后形成了《價格改革的兩種思路》、《與價格改革相關(guān)的若干問題》、《企業(yè)實行自負盈虧應(yīng)從國營小企業(yè)和集體企業(yè)起步》、《沿海十四個城市對外開放的若干問題的建議》、《金融體制改革的若干意見》、《發(fā)展和管理股份經(jīng)濟的幾個問題》、《糧食購銷體制的改革和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動》等七份專題報告，其中以價格制度改革對于當(dāng)時的政策和社會影響最大。
那么30年以后新一代青年人為何要上山呢?僅僅是為了紀(jì)念30年前那場重要的會議嗎?我看不是的。我們這次上山是為了討論當(dāng)下中國最重大的改革問題。如果說30年前的中國處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的十字路口，那么30年后的中國則處在市場經(jīng)濟能否鞏固并健康發(fā)展的十字路口。如果我們改革成功了，中國就會平穩(wěn)過渡到發(fā)達國家行列，但如果改革失敗了，我們就會錯失發(fā)展良機，并跌入權(quán)貴資本主義支配下的“中等收入陷阱”。
我覺得新一屆的中央領(lǐng)導(dǎo)人，對于我們當(dāng)下所處的時代和所面臨的問題，認識是非常清晰和明確的，所以在十八屆三中全會上他們選擇用“全面深化改革”這個術(shù)語來描述他們的施政目標(biāo)，并針對60個重大問題的系統(tǒng)改革做出了具體部署。
但現(xiàn)在有些人，特別是一些中青年學(xué)者，不了解我們所處的時代。他們要么認為，當(dāng)下中國的土地制度和經(jīng)濟發(fā)展模式挺好的，甚至是人類有史以來最好的，所以我們現(xiàn)在應(yīng)該做的是發(fā)掘和總結(jié)中國成功的經(jīng)驗或者說中國模式，而不是進行全面深化改革;要么認為對經(jīng)濟制度(特別是土地制度)進行結(jié)構(gòu)性的、體制性的全面深化改革會帶來難以預(yù)料的風(fēng)險，所以不愿意迎難而上，反而思想僵化，抱殘守缺，甘心維持目前這種矛盾叢生的土地制度。
依照筆者的觀察，這種思想觀念上的保守、僵化和教條主義，不僅在1970年代以前出生的人們中間存在，在1970年代以后出生的青年人中也很普遍。以本次莫干山會議關(guān)于土地與城鎮(zhèn)化問題的討論為例。雖然有許多與會代表對中國當(dāng)下土地資源的浪費和農(nóng)民土地權(quán)利保護不力進行了事實梳理和理論論證，并提出應(yīng)當(dāng)盡快按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”和“產(chǎn)權(quán)平等”的原則對農(nóng)村土地進行確權(quán)和登記，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，杜絕非公共利益征地，改革土地增值收益分配模式等改革建議，但有些人就是聽不進去。他們沉迷于過去30年中國經(jīng)濟高速發(fā)展所取得的成績，認為當(dāng)下的土地制度構(gòu)成了中國經(jīng)濟高速發(fā)展的基礎(chǔ)，所以不需要進行全面深化改革。具體來說，他們認為，
(1)集體土地?zé)o需也不能進行確權(quán)、登記，否則政府進行土地征收或者企業(yè)進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就會因為交易成本太高而變得越來越難。
(2)農(nóng)村的宅基地和承包地具有社會福利性質(zhì)，如果進城農(nóng)民獲得了城市的戶口和福利，就應(yīng)該放棄他們農(nóng)村的土地和住宅;如果新生的小孩，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)給其分配承包地和宅基地。理由是農(nóng)村的宅基地是農(nóng)民的棲身之地，如果農(nóng)民工在城市過不下去了，回來后還有一個棲身之所，因此不應(yīng)該允許他們流轉(zhuǎn)，有代表甚至把這個結(jié)論稱為是“為了公平的不公平”。
(3)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場要么是沒有必要的(理由是土地資源還沒有緊張到要這么節(jié)約的程度);要么是統(tǒng)一的市場并不意味著“統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)方式”，有的可以直接進入市場，有的可以間接進入。比如，在這次會議上，有青年代表竟然把“集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能出讓給政府，經(jīng)由政府間接入市，而不能直接出讓給其他組織或者個人”也稱為是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的組成部分。
(4)十八屆三中全會所要求的“縮小征地范圍”的具體含義，要么是不區(qū)分公共利益與非公共利益，政府基于商業(yè)利益依然可以進行土地征收，只需要減少征收的暴力性即可;要么是所有的城市化和現(xiàn)代化建設(shè)都是公共利益，只要是城市發(fā)展需要的，都必須統(tǒng)一征收，即便是符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，農(nóng)民也無權(quán)在集體土地上建設(shè)商品房，小產(chǎn)權(quán)房不合法也不應(yīng)該合法化。
(5)在土地征收補償?shù)倪^程中，可以適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，但不能按照市場價格補償被征收土地農(nóng)民。因為土地已經(jīng)被征收或者可能被征收的農(nóng)民只占全國農(nóng)民的5%，這些農(nóng)民已經(jīng)享受到了城市化的好處，按照市場價格補償給他們，就會讓他們形成土地食利階層。
總之，在他們看來，目前中國大陸的土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度非常棒，是過去三十年中國經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，我們現(xiàn)在只需要對土地法律制度的一些細節(jié)做細微調(diào)整就可以了，比如在補償過程中提高農(nóng)民的談判能力，適當(dāng)提高對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)等等，沒有必要也不能進行結(jié)構(gòu)性的、系統(tǒng)性的土地制度改革。
事實是這樣的嗎?不能簡單回答這個問題。在2011年的博士論文、2014年的博士后出站報告以及最近撰寫的“土地深化改革系列評論”文章中，我反復(fù)強調(diào)，當(dāng)下中國的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理制度、土地征收制度、土地增值收益分配制度確實為中國過去30年經(jīng)濟和社會發(fā)展，以及快速的城市化和工業(yè)化做出了巨大的貢獻，甚至可以說是中國經(jīng)濟騰飛的“秘密武器”。但與此同時，這種經(jīng)濟發(fā)展模式和土地制度也讓我們的國家和人民付出了巨大的代價，所以我們不能僅僅沉迷于這種經(jīng)濟上的成功，卻對其所帶來的負面效果和社會風(fēng)險不聞不問。
詳細分析現(xiàn)行土地制度的弊端是沒有必要的，感興趣的讀者可以去看周其仁教授的《城鄉(xiāng)中國》或者筆者之前所寫的“土深改系列評論”。在此，我僅僅列舉其中的幾個要點：
(1)建立在“政社合一”基礎(chǔ)上的集體所有制(具體表現(xiàn)為村委會和村集體經(jīng)濟組織合二為一)帶來了無窮無盡的土地糾紛。在現(xiàn)行的集體土地所有制之下，新生人口要不要重新分配土地，外嫁女要不要收回土地，進城務(wù)工上學(xué)的農(nóng)民及其子弟是否可以繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地和承包地等等問題，根本就無法找到合理的方式來加以解決。要看到，這些矛盾可不是某些局部的、小概率的矛盾，而是全國性的、關(guān)涉幾億人能否安定團結(jié)的大事。
(2)土地資源嚴(yán)重浪費。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》的統(tǒng)計，到2010年為止，全國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為16.4萬平方公里(約2.46億畝)，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的65.9%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2012年全國農(nóng)民工總量達到2.62億人，其中，外出農(nóng)民工1.63億人。這兩個數(shù)據(jù)放在一起說明了什么?說明全國有1億多農(nóng)村人口經(jīng)常居住在城市，但他們所擁有的2億多畝建設(shè)用地和地上建筑物卻在大量閑置，沒有得到充分利用。為什么會出現(xiàn)這種情況呢?原因就在于我們的法律只準(zhǔn)許國有土地使用權(quán)有償出讓、出租、轉(zhuǎn)讓，抵押、擔(dān)保、融資，農(nóng)村的建設(shè)用地則不具有這些權(quán)能，不能直接進入市場。所以這些寶貴的土地資源就只能每天曬太陽，沒產(chǎn)出。
(3)低征高賣的土地征收補償制度帶來了大量的群體性事件，2004年湖南嘉禾的暴力強拆事件，2009年的“唐福珍案”，2011年的“烏坎事件”，2014年的“山東平度征地放火殺人案”以及那些沒有被報道出來的征地悲劇都是最好的腳注。有人可能會說，土地被征收的農(nóng)民數(shù)量是很少的，即便是有些不公平，那也屬于我們這個國家發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)承受的制度成本。我承認，我們這么大的一個國家，要發(fā)展卻不能對外殖民，所以只能犧牲國內(nèi)一部分人的利益。但問題是，我們已經(jīng)利用“農(nóng)業(yè)剪刀差”和“土地剪刀差”讓農(nóng)民(以及其他弱勢群體)犧牲了60年，難道我們還要讓這種不公平繼續(xù)下去嗎?要看到，政府“低征高賣”不僅會給被征收人帶來強烈的不公平感，而且會讓整個社會感知到這種不公平感的存在。而人民是否擁護一個政權(quán)，固然與一系列客觀的經(jīng)濟發(fā)展水平指標(biāo)(比如就業(yè)率、物價指數(shù)等)有關(guān)，但也不能忽視人民的主觀情感。我們在實踐中可以看到，正是一些極端不公平的案件或者事件影響或者主導(dǎo)著人們對于政權(quán)合法性的感知和認識。
再列舉下去的話，這個文章估計就要寫成嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)論文了，所以我就此打住。不過，僅僅從上文的不完全列舉中，人們應(yīng)該可以感受到，當(dāng)下中國的土地制度已經(jīng)到了非改不可的地步了�？上У氖�，與30年前的前輩相比，我們中間的很多青年人接受了比較系統(tǒng)的學(xué)術(shù)訓(xùn)練，擁有了很多知識和很高端的文憑，可以建立很精巧的經(jīng)濟學(xué)模型，也可以講很多不錯的田野故事，但卻缺乏對這個偉大變革時代地清醒認識，缺乏對于當(dāng)下中國社會矛盾(特別是土地領(lǐng)域中的社會矛盾)的全面了解。他們可能出生于改革年代，或者將自己稱為是“改革的產(chǎn)兒”，但卻因循守舊，墨守成規(guī)，思想就是不解放，也不敢往前邁出一步，更沒有勇氣像30年前的前輩那樣推動“改革再出發(fā)”，反而像“小腳女人”一樣，抱怨決策層和改革支持者“走快了，走快了”。想一想，實在讓人遺憾。
不過，在遺憾之余，我還是真心建議我的那些謹小慎微的朋友們，去看看30年前的前輩們到底在做什么，然后再回來談我們這一代青年人的使命和責(zé)任。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌難不難?阻力大不大?對那個時代稍微有點了解的人，都知道那時的改革有多難(不了解這段歷史的人，可以就近先看最近新拍的《歷史轉(zhuǎn)折中的鄧小平》)�？�30年前的青年人就敢于亮劍，敢于提出“價格雙軌制”的改革建議，雖然這項建議因為某些具體操作上的失誤出現(xiàn)了負面效果，但其畢竟打開了中國城市改革的大門。今日之情形相較30年前不知道要好多少倍，連最高決策層都認為土地制度應(yīng)當(dāng)全面深化改革，我們的青年人卻畏縮不前，擔(dān)心這個，害怕那個，又或者自作聰明式地尋找土地流轉(zhuǎn)的“中國模式”，實在不應(yīng)該。
讓我再強調(diào)一遍，當(dāng)下中國正處在大變革時代，一切都還在快速的發(fā)展變化之中，我們現(xiàn)在應(yīng)該做的，不是著急去宣布中國發(fā)明或者發(fā)現(xiàn)了什么第三條道路，或者去總結(jié)什么中國模式，而是要去解決我們實踐中所面對的最棘手的難題，然后不斷在試錯中改進我們的制度。如果50年后或者100年后，我們的改革成功了，再去中國模式或者中國經(jīng)驗也不晚�，F(xiàn)在著急忙慌地宣布土地制度的中國模式，就不怕閃著舌頭啊?
當(dāng)然，會有很多人說，不能搞“休克療法”，我們要漸進性改革。這種說法沒有問題，我堅決支持。也正因為如此，從去年開始，我就一方面強調(diào)“漸進式改革也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的法秩序框架內(nèi)進行，而不能違法改革”(參見程雪陽：《深圳“農(nóng)地入市”：違法的改革》FT中文網(wǎng)2013年12月31日)，另一方面呼吁人們支持全國人大常委會下放和擴大“地方立法權(quán)”的設(shè)想(參見程雪陽：《合理擴大地方立法權(quán)》，《中國社會科學(xué)報》2014年9月24日)，給予地方更多的立法權(quán)和合法實驗權(quán)。
但這里必須指出的是，在談?wù)摑u進性改革的時候，我們應(yīng)當(dāng)首先明確改革的方向在哪里，要有頂層設(shè)計，要有全面深化改革的方案，然后再按照輕重緩急去制定具體的改革路徑和改革措施。不能不問改革的方向在哪里，不關(guān)心土地領(lǐng)域日益尖銳的各種矛盾，卻醉心于GDP的規(guī)�；蛘咂渌麛�(shù)字游戲，那中國當(dāng)下和未來土地制度的全面深化改革就沒有希望，我們這一代青年人也不配做莫干山精神的繼承者。
(注：雖然這篇文章對莫干山“土地與城鎮(zhèn)化”圓桌會議的幾位與會代表發(fā)出了較為猛烈的“炮火”，但這些“炮火”都只是針對具體的觀點而發(fā)，無關(guān)爭論者的人品或者學(xué)品。在這次莫干山會議上，我們這個圓桌會議可能爭論最多，分歧最大，共識最少。我們中間的一些人也曾沒大沒小、不分長幼地拍桌子，大聲指責(zé)對方。但不管我們在會場上爭論有多么激烈，分歧有多么明顯，在會下我們還是可以坐在一個桌子上把酒言歡，開懷暢飲。因為我們知道，我們所有人的出發(fā)點都是希望我們的國家能夠更加繁榮穩(wěn)定，希望我們的人民能夠更加有尊嚴(yán)的生活，希望我們的社會可能更加和諧公平。而且我們堅信，只有開誠布公地交流和碰撞，才能知道大家的分歧在哪里，然后才可能找到共識。)
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