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項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析*

——以農(nóng)地整治為例

桂華

摘要：稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共品主要采取項(xiàng)目制的供給方式。考察農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制具有較強(qiáng)的“技術(shù)理性”特征，在向下“委托”項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目管理技術(shù)能夠較好地解決項(xiàng)目“監(jiān)督”問(wèn)題，但卻陷入對(duì)“代理人”的“激勵(lì)”不足困局。當(dāng)?shù)胤秸�府和基層組織不能被調(diào)動(dòng)起來(lái)參與解決農(nóng)地整治過(guò)程中出現(xiàn)的治理問(wèn)題時(shí)，就會(huì)發(fā)生項(xiàng)目“進(jìn)村”困境，造成國(guó)家供給農(nóng)村公共品的“最后一公里”難題。為了提高農(nóng)村公共品供給效率，可以借資源輸入激活基層民主，通過(guò)引入“自下而上決策機(jī)制”來(lái)優(yōu)化公共品供給體制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地整治、項(xiàng)目制、公共品供給、技術(shù)理性、基層民主

稅費(fèi)改革之前我國(guó)農(nóng)村公共品供給實(shí)施“制度外的自上而下決策機(jī)制”[①]，以稅費(fèi)改革為標(biāo)志，農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生了重大變化。一方面，在“多予、少取、放活”的指導(dǎo)思想下，國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，將農(nóng)村公共品納入公共財(cái)政支出范圍，改變了稅費(fèi)改革前的“制度外公共品供給”模式；另一方面，由于主要是由政府承擔(dān)公共品成本，并以“專(zhuān)項(xiàng)資金”的方式將大量惠農(nóng)資金投向農(nóng)村，造成農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”被強(qiáng)化。結(jié)合以上兩方面，可將稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村公共品供給方式概括為“制度內(nèi)的自上而下決策機(jī)制”。農(nóng)村公共品涉及內(nèi)容廣泛，以農(nóng)地整治為例[②]，本文將結(jié)合運(yùn)用政治學(xué)研究中的利益分析方法[③]與社會(huì)學(xué)過(guò)程機(jī)制分析方法，對(duì)當(dāng)前由政府主導(dǎo)的以項(xiàng)目形式向農(nóng)村供給公共品的模式進(jìn)行研究。

一、項(xiàng)目制、政府內(nèi)部治理與土地整治

國(guó)家向農(nóng)村輸入公共品項(xiàng)目資金的目的是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”不僅體現(xiàn)了基層財(cái)稅體系變化，也反映出國(guó)家治理體制和治理技術(shù)的變化，有學(xué)者因此而提出“項(xiàng)目治國(guó)”[④]的說(shuō)法。項(xiàng)目制作為一種“技術(shù)性管理手段”[⑤]，與既有的行政科層體制發(fā)生碰撞，產(chǎn)生政府內(nèi)部治理問(wèn)題，進(jìn)而影響項(xiàng)目實(shí)施效果。

（一）農(nóng)地整治項(xiàng)目制

為了化解城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所面臨的土地資源約束問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家逐步重視農(nóng)地整治工作。農(nóng)地整治的主要內(nèi)容是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，屬于國(guó)家提供農(nóng)業(yè)公共品的工作。國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》顯示，“十二五”期間我國(guó)計(jì)劃投入約6000億的資金用于完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)[⑥]。這6000億元資金使得農(nóng)用地整治獲得了“制度內(nèi)”的公共財(cái)政保障，接下來(lái)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是大規(guī)模投資能否落到實(shí)處，這與農(nóng)地整治工作的實(shí)施方式有關(guān)。

為了提高農(nóng)地整治工作效率，國(guó)家采用項(xiàng)目管理模式，自上而下的財(cái)政資金主要依靠項(xiàng)目制度輸入到基層。既有的研究已經(jīng)注意到在分稅制以后，在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，具有“專(zhuān)項(xiàng)”和“準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)”性質(zhì)的“戴帽資金”逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，由此產(chǎn)生“地方的公共建設(shè)和公共品則主要依賴(lài)專(zhuān)項(xiàng)資金”[⑦]的局面。稅費(fèi)改革以后國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)投入普遍采用項(xiàng)目方式，項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)是使得資金轉(zhuǎn)移和使用過(guò)程受到嚴(yán)格監(jiān)管。項(xiàng)目管理模式以提高資金投入效率為目的，具有“技術(shù)理性”的性質(zhì)，既有研究概括項(xiàng)目制具有如下特征：“一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家部門(mén)的控制權(quán)，避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向；二是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)化的方向，務(wù)求專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)職專(zhuān)責(zé)；三是強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)，通過(guò)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效合法性；四是強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共品的大局，而這一切都是貫徹國(guó)家治理理念的根本所在。”[⑧]項(xiàng)目制在解決資金來(lái)源和資金使用過(guò)程監(jiān)督問(wèn)題的同時(shí)，又延續(xù)和強(qiáng)化農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”。這種自上而下的公共品供給機(jī)制會(huì)直接影響農(nóng)地整治效果，因此需要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程作全面考察。

（二）項(xiàng)目實(shí)施與政府內(nèi)部治理

1.項(xiàng)目落實(shí)與政府間的“委托—代理”。既有的研究多關(guān)注到，當(dāng)前國(guó)家逐步選擇以項(xiàng)目方式“包攬”農(nóng)村公共品供給的治理模式變化，與分稅制帶來(lái)的中央財(cái)政集權(quán)有關(guān)[⑨]。一方面，財(cái)政集權(quán)有利于促進(jìn)“國(guó)家的統(tǒng)一”[⑩]，項(xiàng)目管理模式在現(xiàn)有的行政層級(jí)體制之外為上級(jí)政府權(quán)力的靈活處理開(kāi)辟空間，提高了中央政府對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)能力。但另一方面，采用政治學(xué)中的利益分析視角[11]后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，地方政府與基層組織并不是完全被動(dòng)地接受中央政府預(yù)先設(shè)置的項(xiàng)目管理過(guò)程，它們會(huì)站在本級(jí)組織自身利益最大化的立場(chǎng)上，自下而上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“反控制”。有學(xué)者將項(xiàng)目運(yùn)作看作是“上”“下”互動(dòng)博弈平臺(tái)，并呈現(xiàn)中央政府“發(fā)包”、縣市地方政府“打包”和村級(jí)組織“抓包”的運(yùn)作邏輯。[12]與糧食直補(bǔ)一類(lèi)惠農(nóng)資金可直接對(duì)接到個(gè)體農(nóng)戶(hù)的資源輸入方式不同，農(nóng)地整治并不是簡(jiǎn)單的中央政府直接向農(nóng)民提供公共品的過(guò)程，而是包含著不同參與主體利益博弈的復(fù)雜過(guò)程。

盡管項(xiàng)目制強(qiáng)化了中央政府的治理能力，但它無(wú)論如何也不能夠使政策執(zhí)行達(dá)到“一竿子插到底”的程度，即，項(xiàng)目落實(shí)必須依靠地方政府與基層組織的參與才能夠完成。因此，中央政府向農(nóng)村輸入公共品項(xiàng)目時(shí)，會(huì)在現(xiàn)有體制層級(jí)中形成“委托—代理”關(guān)系。當(dāng)前有學(xué)者將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵(lì)和治理理論引入到對(duì)政府組織及其治理的研究中，發(fā)現(xiàn)“行政治理成本來(lái)自行政組織內(nèi)部對(duì)于政府雇員、對(duì)于上下級(jí)政府之間的關(guān)系的治理成本，它的核心是政府官員的激勵(lì)未能與委托人的利益協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，也即在政治領(lǐng)域中的委托—代理問(wèn)題”[13]。造成政府內(nèi)部存在激勵(lì)與治理問(wèn)題的主要原因是，政府組織的不同層級(jí)間存在“委托人和代理人的目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱(chēng)”[14]情況。“委托”即“授權(quán)”，上級(jí)政府組織將農(nóng)地整治項(xiàng)目委托給下級(jí)政府后，必須同時(shí)解決“監(jiān)督”和“激勵(lì)”問(wèn)題，既要保證作為“代理人”的下級(jí)政府組織能夠規(guī)范行使“授權(quán)”，也要盡可能地調(diào)動(dòng)起下級(jí)組織完成任務(wù)的積極性。項(xiàng)目制所采用的“管理技術(shù)”能否有效解決“委托—代理”問(wèn)題就成為影響土地整治效率的重要因素。

2.“委托人”的目標(biāo)與手段。在湖北省四縣市的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前除了少量與建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)的“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”一類(lèi)農(nóng)地整治是由本級(jí)財(cái)政投入之外，絕大部分的農(nóng)地整治資金都是由中央財(cái)政投入的。我們所調(diào)查的湖北省四個(gè)縣市，具有廣大中西部普通農(nóng)業(yè)型縣市的一般特點(diǎn)，即地方財(cái)政都屬于“吃飯財(cái)政”，在這樣的縣市中，本級(jí)政府沒(méi)有能力投資進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此背景下，農(nóng)地整治以項(xiàng)目方式落實(shí)，包含了兩方面內(nèi)涵：一是由中央政府承擔(dān)農(nóng)地整治成本，二是以專(zhuān)款專(zhuān)用方式保障中央意圖。

中央之所以承擔(dān)農(nóng)地整治成本，是因?yàn)檗r(nóng)地整治包含著國(guó)家利益。農(nóng)地整治的最根本目標(biāo)是，解決我國(guó)人多地少基本國(guó)情下土地資源相對(duì)稀缺對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的約束問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地整治工作已經(jīng)具備國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略部署的政治性質(zhì)�？傮w上看，中國(guó)有限的土地資源，要在用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提供建設(shè)用地（包括工業(yè)用地、城市用地等）兩方面實(shí)現(xiàn)平衡。對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)，保障一定的糧食自給率，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略大事，因此，堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)是剛性任務(wù)。與此同時(shí)，現(xiàn)階段中國(guó)快速城市化和工業(yè)化發(fā)展必須要占用大量土地資源。上述兩方面情況結(jié)合起來(lái)就產(chǎn)生出土地管理工作中的保障農(nóng)業(yè)用地和供給建設(shè)用地的矛盾。通過(guò)土地整治來(lái)改善土地存量，增加土地增量，是化解上述矛盾的重要手段�！�全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》顯示，自2001年至2011年，通過(guò)土地整治，我國(guó)實(shí)現(xiàn)新增耕地約4142萬(wàn)畝，超過(guò)同期新增建設(shè)用地和損毀耕地面積，實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地面積基本平衡[15]。

以上是站在中央政府立場(chǎng)上看的，然而地方政府的利益與中央利益并不完全相同。在整個(gè)農(nóng)地整治項(xiàng)目操作程序中，縣市政府非常重要，項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目實(shí)施都是在縣市一級(jí)完成，縣市一級(jí)發(fā)揮著承上啟下的作用，因此本文僅選擇縣市一級(jí)作為“地方政府”的考察對(duì)象。在中國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度下，農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化一般會(huì)產(chǎn)生出高額的級(jí)差地租，在增加本級(jí)財(cái)政收入的激勵(lì)下，縣市地方政府具有擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的積極性。在當(dāng)前主要以GDP增長(zhǎng)指數(shù)作為衡量地方政府績(jī)效指標(biāo)的考核體系下，地方政府必然是將主要精力放在招商引資和土地開(kāi)發(fā)一類(lèi)工作上。各地地方政府興建工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城市、推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展、向上級(jí)爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)等，都是圍繞建設(shè)用地開(kāi)展工作。如此一來(lái)，便產(chǎn)生出農(nóng)地整治工作中的第一個(gè)錯(cuò)位，即，在開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)土地資源上，中央政府與縣市政府具有不同的利益訴求。在中央政府那里，土地資源總量有限，要在保障耕地基本規(guī)模不縮小的前提下擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，中央政府主要行使土地資源管理的職能。地方政府并不關(guān)心土地資源總量，它的利益來(lái)源于擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，地方政府積極地向上級(jí)國(guó)土部門(mén)跑政策，目的是突破建設(shè)用地指標(biāo)控制[16]。

中央與地方在農(nóng)地整治工作中的第二個(gè)錯(cuò)位源自于農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差別。俗話(huà)說(shuō)：“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)工不富”。所謂“穩(wěn)”是指，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，糧食供給有保障，才能保障國(guó)家安全穩(wěn)定，這是政治意義上的穩(wěn)，這個(gè)層面上的穩(wěn)，是中央政府的責(zé)任，縣市地方政府并不直接關(guān)心。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，地方財(cái)政收入主要來(lái)自于部分種類(lèi)的工商稅收和土地出讓收入，除了少數(shù)縣市的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)能夠繳稅之外，農(nóng)業(yè)幾乎不能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐呢?cái)政收入做出貢獻(xiàn)。這樣一來(lái)，基于增加財(cái)政收入的目標(biāo)，整個(gè)縣市的工作基本是圍繞工商業(yè)展開(kāi)的，農(nóng)業(yè)越來(lái)越處于邊緣地位。對(duì)于地方政府而言，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的外部性，即農(nóng)業(yè)發(fā)展所溢出的國(guó)家戰(zhàn)略利益，不能給當(dāng)?shù)卣�府帶�?lái)直接收益。相反，發(fā)展工商業(yè)則能夠直接增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。地方政府重視工商業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)的奧秘在于，工商業(yè)之富，富的是當(dāng)?shù)兀�農(nóng)業(yè)之穩(wěn)，穩(wěn)的是國(guó)家。

中央與地方在農(nóng)地整治工作上的錯(cuò)位，還源于中央政府職責(zé)與地方政府行政邏輯的差別。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中央政府的立足點(diǎn)是整體利益、全面利益、長(zhǎng)期利益，因此中央政府要擔(dān)負(fù)宏觀(guān)調(diào)控與農(nóng)村公共品供給的責(zé)任。地方政府在現(xiàn)有政績(jī)考核和升遷體制中，追求單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，表現(xiàn)出重視財(cái)政收入、輕視公共服務(wù)供給的行政邏輯。

中央政府與縣市地方政府的目標(biāo)與利益錯(cuò)位，造成二者在農(nóng)地整治工作上的行為邏輯差異。中央政府和縣市地方政府間所存在的“目標(biāo)沖突”，帶來(lái)了項(xiàng)目落實(shí)時(shí)的“委托—代理”問(wèn)題。農(nóng)地整治采用項(xiàng)目制的首要目的就是解決這個(gè)問(wèn)題。中央政府是農(nóng)地整治項(xiàng)目的“委托人”，采用復(fù)雜嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)，是為了將其意志貫徹下去，避免作為“代理人”的地方政府受自身利益驅(qū)使而偏離農(nóng)地整治的初衷。

3.“代理人”的“理性”選擇。在央—地利益錯(cuò)位的背景下，中央政府選擇項(xiàng)目管理技術(shù)對(duì)地方政府“代理”行為進(jìn)行“監(jiān)督”，唯有項(xiàng)目管理技術(shù)足夠嚴(yán)格，“監(jiān)督”過(guò)程才會(huì)有成效，這樣一來(lái)，又產(chǎn)生出“激勵(lì)”方面的困境。項(xiàng)目制的技術(shù)特征體現(xiàn)為，盡可能地壓縮地方政府實(shí)施項(xiàng)目時(shí)的操作空間，其本質(zhì)是削弱地方政府在這項(xiàng)工作上的自主權(quán)力，后果是造成地方政府在農(nóng)地整治工作中的“激勵(lì)”不足。受自身利益最大化邏輯驅(qū)使，縣市地方政府會(huì)以消極應(yīng)對(duì)和積極變通兩種方式對(duì)待農(nóng)地整治項(xiàng)目。

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)地整治項(xiàng)目落戶(hù)到縣市以后，剩下絕大部分工作是由當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)，具體來(lái)說(shuō)由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局的土地整治中心完成。我們所調(diào)查的四個(gè)縣市的土地整治中心的工作人員普遍反映“太忙！太辛苦！”。大量農(nóng)地整治工作變成了單純的國(guó)土部門(mén)工作，地方政府置身農(nóng)地整治具體工作之外。項(xiàng)目制在弱化地方政府自主權(quán)力的同時(shí)，也削弱了它在農(nóng)地整治工作中的職責(zé)，這反過(guò)來(lái)影響到項(xiàng)目實(shí)施效率。在“激勵(lì)”不足并被項(xiàng)目管理技術(shù)約束的現(xiàn)實(shí)下，地方政府的自利邏輯就表現(xiàn)為在農(nóng)地整治工作上消極應(yīng)對(duì)的特征，地方政府盡量減少直接參與農(nóng)地整治工作以減低工作量，是一種“理性”行為。

在農(nóng)地整治工作中，地方政府“理性”選擇的另外一個(gè)表現(xiàn)是，在政策允許的范圍內(nèi)，盡可能地變相利用農(nóng)地整治項(xiàng)目來(lái)服務(wù)地方發(fā)展目標(biāo)。比較常見(jiàn)的做法是，地方政府整合項(xiàng)目資金用于打造新農(nóng)村建設(shè)亮點(diǎn)。這些亮點(diǎn)工程為地方行政領(lǐng)導(dǎo)重視，打造典型時(shí)，一般是由縣（市）委書(shū)記直接召集縣直各部門(mén)召開(kāi)“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”，將建設(shè)任務(wù)分解到各個(gè)部門(mén)，并安排各個(gè)部門(mén)進(jìn)行資金投入。在這類(lèi)工作中，盡管真正實(shí)現(xiàn)了“政府主導(dǎo)”，并做到“資金整合”與“共同推進(jìn)責(zé)任機(jī)制”[17]，但是“亮點(diǎn)”建設(shè)卻違背中央政府所預(yù)期的農(nóng)地整治項(xiàng)目目標(biāo)。地方政府主動(dòng)推動(dòng)這類(lèi)工作的積極性不是源自項(xiàng)目本身所具有的“激勵(lì)”因素，而是與當(dāng)前的政績(jī)考核方式有關(guān)，這類(lèi)“亮點(diǎn)”具有很強(qiáng)的形象工程性。我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，地方政府不會(huì)用本級(jí)財(cái)政投資進(jìn)行“亮點(diǎn)”工程建設(shè)，各地“亮點(diǎn)”建設(shè)基本都是由上級(jí)下達(dá)到各個(gè)部門(mén)的“項(xiàng)目”整合投入完成的。這樣一來(lái)，原本為民生工程的普惠資金，就會(huì)被該縣市少數(shù)幾個(gè)“亮點(diǎn)”工程所吸納和占用。這種不平均的投入方式，會(huì)引起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不滿(mǎn)，就連一些基層干部也直言，地方政府干預(yù)“項(xiàng)目”時(shí)，只做“錦上添花”的事情，而不做“雪中送炭”的事，這會(huì)造成重復(fù)建設(shè)與投資浪費(fèi)的問(wèn)題。

地方政府一般是借著“示范點(diǎn)”的名義，打造“亮點(diǎn)”工程。所謂“示范點(diǎn)”，應(yīng)該具備著示范效應(yīng)，目的是通過(guò)“點(diǎn)”的工作來(lái)帶動(dòng)“面”的工作。“示范點(diǎn)”作為一種工作機(jī)制，其重點(diǎn)在“示范”上，而不在“點(diǎn)”上，即，能夠從“點(diǎn)”的建設(shè)中探索出普遍性工作方法。而當(dāng)前地方政府推動(dòng)的“亮點(diǎn)”工程建設(shè)，其核心在“點(diǎn)”上，卻不具有普遍推廣價(jià)值。地方政府打造“亮點(diǎn)”工程，實(shí)質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目初始目標(biāo)的扭曲。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記對(duì)我們談起他的工作經(jīng)驗(yàn)，他說(shuō)：“一把手下來(lái)檢查工作時(shí)，只會(huì)去最好的地方和最差的地方，不好不壞的地方從來(lái)都不會(huì)去”。這句話(huà)生動(dòng)地展示了地方行政邏輯，即，地方政府領(lǐng)導(dǎo)一般只關(guān)心最能夠出成績(jī)的地方和最容易出問(wèn)題的地方，最差的地方有維穩(wěn)的需求，因此要被關(guān)注，最好的地方代表政績(jī)，也因此要被關(guān)注。站在作為“委托人”的中央政府立場(chǎng)上，地方政府“代理”供給公共品的對(duì)象應(yīng)該要覆蓋絕大多數(shù)的“不好不壞”的地方�？h市地方政府的實(shí)際做法體現(xiàn)出其追求本級(jí)組織利益最大化的理性選擇邏輯，農(nóng)地整治工作也受此支配。當(dāng)有農(nóng)民到縣市上訪(fǎng)時(shí)，地方政府基于維穩(wěn)目的，會(huì)出面要求國(guó)土部門(mén)適當(dāng)“調(diào)整”項(xiàng)目安排，“最壞地方”因此被照顧到。另外，那些作為“最好地方”的“亮點(diǎn)”村莊容易產(chǎn)生政績(jī)，因此也總是優(yōu)先得到項(xiàng)目扶持。正如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)的，公共品項(xiàng)目向下落實(shí)中會(huì)出現(xiàn)“抓兩頭”的特征，即那些擠入“示范村”或者“薄弱村”的兩類(lèi)村莊更有機(jī)會(huì)獲得項(xiàng)目支持。[18]

在農(nóng)地整治工作中，無(wú)論地方政府選擇消極參與以減少行政成本，還是選擇積極變相利用項(xiàng)目資金打造政績(jī)工程，都反映出項(xiàng)目制與現(xiàn)有行政科層體制的張力�？h市地方政府有其獨(dú)立的利益訴求，造成了中央政府“委托”地方政府落實(shí)項(xiàng)目失效。包括農(nóng)地整治在內(nèi)的其它公共品供給項(xiàng)目也存在類(lèi)似的問(wèn)題，在以GDP增長(zhǎng)指數(shù)為政績(jī)考核主要標(biāo)準(zhǔn)的行政體系下，公共服務(wù)發(fā)展對(duì)地方政府具有較弱的激勵(lì)性。當(dāng)中央政府不對(duì)地方政府的“代理”行為進(jìn)行有效監(jiān)督時(shí)，會(huì)產(chǎn)生出濫用資金的情況，當(dāng)中央政府采取嚴(yán)格管理技術(shù)解決“監(jiān)督”問(wèn)題時(shí)，又會(huì)造成對(duì)地方政府的“激勵(lì)”不足。“監(jiān)督”與“激勵(lì)”的兩難困境普遍存在于政府治理過(guò)程中，在現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為各種“一放就亂、一收就死”的現(xiàn)象。從總體上看，項(xiàng)目制所具有的“技術(shù)理性”性質(zhì)，使其在解決“監(jiān)督”問(wèn)題上較為有效。具體到農(nóng)地整治工作上，當(dāng)農(nóng)地整治采用項(xiàng)目制后，能夠基本保障資金投入的“專(zhuān)款專(zhuān)用”。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只存在少量項(xiàng)目資金被地方政府借用于打造“亮點(diǎn)”政績(jī)工程的情況，絕大部分資金都被規(guī)范地用于農(nóng)地整治上。

二、項(xiàng)目制“技術(shù)理性”的優(yōu)勢(shì)與不足

針對(duì)“監(jiān)督”與“激勵(lì)”的兩難困境，項(xiàng)目制在較好地解決“監(jiān)督”問(wèn)題后，卻又面臨著對(duì)“代理人”的“激勵(lì)”不足問(wèn)題，并進(jìn)而引起的地方政府消極應(yīng)對(duì)上級(jí)下達(dá)任務(wù)的行為邏輯，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在項(xiàng)目“進(jìn)村”的環(huán)節(jié)上。項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”優(yōu)勢(shì)在于它能夠較好地解決工程質(zhì)量監(jiān)督和項(xiàng)目管理問(wèn)題，其不足在于無(wú)法解決項(xiàng)目“進(jìn)村”過(guò)程中的基層治理矛盾，產(chǎn)生項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接的困境。在農(nóng)地整治中，為了化解項(xiàng)目“進(jìn)村”困難，縣市國(guó)土部門(mén)一般會(huì)采用“制度外激勵(lì)”手段以調(diào)動(dòng)基層組織參與完成項(xiàng)目落實(shí)工作。在某些情況下，“制度外激勵(lì)”手段能夠一定程度彌補(bǔ)項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”不足之處，但也帶來(lái)政策執(zhí)行不規(guī)范的負(fù)面后果。

（一）項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”優(yōu)勢(shì)

中央權(quán)力在向下執(zhí)行過(guò)程中因采取“一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序” [19]的項(xiàng)目管理技術(shù)而被強(qiáng)化，這是與國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配的一種制度選擇。農(nóng)地整治項(xiàng)目資金之所以能夠在總體上實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)款專(zhuān)用”，與項(xiàng)目制具有的“技術(shù)理性”特征有關(guān)，項(xiàng)目制將管理過(guò)程指標(biāo)化、技術(shù)化和量化，較好地解決了“委托—代理”關(guān)系中的“信息不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)組織的有效“監(jiān)督”。項(xiàng)目制強(qiáng)化技術(shù)因素在治理過(guò)程中重要性所造成的直接后果是，一定程度上繞開(kāi)了基層政府的“塊塊”結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了垂直部門(mén)的“條條”體系。當(dāng)前包括農(nóng)地整治、農(nóng)田水利、衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)發(fā)展等在內(nèi)的各種涉農(nóng)項(xiàng)目，都是通過(guò)對(duì)口職能部門(mén)落實(shí)下去。當(dāng)縣市地方政府因“激勵(lì)”不足而采取消極應(yīng)對(duì)方式回應(yīng)上級(jí)“委托”時(shí)，各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施就變成純粹的部門(mén)工作。

具體到農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施上，所謂的部門(mén)工作是指，整個(gè)農(nóng)地整治工作基本是依靠屬于“條條”系統(tǒng)的自上而下的土地整治中心完成。“條條”部門(mén)的權(quán)力與政府“塊塊”權(quán)力不同，“條條”部門(mén)的權(quán)力來(lái)自項(xiàng)目管理過(guò)程，具有很強(qiáng)的技術(shù)性、專(zhuān)項(xiàng)性和業(yè)務(wù)性，而“塊塊”組織所具有的權(quán)力具有較強(qiáng)的行政性、綜合性和強(qiáng)制性。在當(dāng)前的農(nóng)村公共品供給過(guò)程中，項(xiàng)目制強(qiáng)化了“條條”部門(mén)的權(quán)力，項(xiàng)目管理技術(shù)在原有的常規(guī)科層體制之外開(kāi)辟了中央政府直接干預(yù)基層事務(wù)的空間，對(duì)此有學(xué)者提出項(xiàng)目治理模式為“在行政體制內(nèi)再造一種增量”的“新雙軌制”[20]。

具有“技術(shù)理性”的項(xiàng)目制在縣市以上環(huán)節(jié)是有效的，因?yàn)閺闹醒胝�府、�?jīng)省級(jí)政府、地市政府到縣市政府主要是完成項(xiàng)目審批和項(xiàng)目管理的職能，在這幾個(gè)層級(jí)之間，上級(jí)向下級(jí)“委托”的是項(xiàng)目管理權(quán)，委托之后的“監(jiān)督“問(wèn)題可以通過(guò)技術(shù)手段解決。項(xiàng)目到了縣市以下主要變成具體實(shí)施工作，即將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，除了包括項(xiàng)目管理工作之外，還包括項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接的工作，項(xiàng)目制在這個(gè)環(huán)節(jié)存在不足。

（二）項(xiàng)目制“技術(shù)理性”的不足

農(nóng)地整治不僅是一項(xiàng)通過(guò)工程建設(shè)改造自然物“土地”的技術(shù)工作，還是一項(xiàng)基層治理工作。農(nóng)地整治工作的治理性質(zhì)是指，農(nóng)地整治過(guò)程不僅包含著工程技術(shù)因素和管理技術(shù)因素，而且包含著復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作，農(nóng)地整治的治理性在于要進(jìn)行利益調(diào)整并化解矛盾沖突。由于作為整治對(duì)象的“土地”是農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地，附屬在土地之上的“權(quán)利”，連同土地權(quán)利所產(chǎn)生的利益，才是農(nóng)地整治工作必須要處理的對(duì)象。當(dāng)我們將農(nóng)地整治工作的對(duì)象理解為千家萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)民時(shí)，就能夠從治理的角度觀(guān)察農(nóng)地整治工作，項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中所牽扯到的利益關(guān)系越是復(fù)雜，該項(xiàng)工作的治理性就越強(qiáng)。

可舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子說(shuō)明農(nóng)地整治的治理性，比如，大部分農(nóng)地整治工程可能牽扯到占用農(nóng)民承包地的問(wèn)題，如何補(bǔ)償農(nóng)民利益以及如何平衡不同農(nóng)戶(hù)的利益，都是治理工作。工程質(zhì)量問(wèn)題和資金管理問(wèn)題都可通過(guò)優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)得到解決，而上述這類(lèi)治理矛盾卻需要依靠鄉(xiāng)村基層組織解決。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)地整治項(xiàng)目業(yè)主的縣市土地整治中心在落實(shí)項(xiàng)目時(shí)，離不開(kāi)鄉(xiāng)村兩級(jí)的參與和配合。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于最末端的“塊塊”組織，作為村民自治組織的村組也具有“準(zhǔn)塊塊”性質(zhì)，土地整治中心屬于“條條”部門(mén)，項(xiàng)目向下落實(shí)時(shí)產(chǎn)生出“條塊”矛盾。與中央采取項(xiàng)目制來(lái)約束縣市地方政府的邏輯相似，縣市國(guó)土部門(mén)也希望通過(guò)項(xiàng)目管理技術(shù)來(lái)約束鄉(xiāng)村兩級(jí)組織。若是缺乏對(duì)項(xiàng)目的嚴(yán)格管理，鄉(xiāng)村兩級(jí)有可能將資金用于它處，造成偏離項(xiàng)目目標(biāo)的后果。既要約束鄉(xiāng)村基層組織，又離不開(kāi)它們的配合，同時(shí)，國(guó)土部門(mén)又缺乏激勵(lì)鄉(xiāng)村組織的手段，這便造成項(xiàng)目落實(shí)環(huán)節(jié)中的兩難困境，這是中央政府采用項(xiàng)目方式向農(nóng)村供給公共品時(shí)必然會(huì)遭遇到的。

嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)所具有的“激勵(lì)”不足，產(chǎn)生出基層政權(quán)“懸浮”局面，即，隨著項(xiàng)目制推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府服�?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其既有的聯(lián)系，變成了表面看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的以及政府組織”[21]。面對(duì)項(xiàng)目管理技術(shù)的硬約束，處于二難困境的土地整治中心有兩種選擇，一是回避治理矛盾，將農(nóng)地整治當(dāng)作純粹工程性工作去做，二是盡量調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村組織參與，解決治理矛盾。當(dāng)土地整治中心選擇第一種做法時(shí)，只要千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民中有一個(gè)農(nóng)戶(hù)與施工方“扯皮”并阻止施工，就有可能造成樹(shù)不能砍、溝不能挖、路不能修的局面。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類(lèi)情況在施工過(guò)程中非常常見(jiàn)，其最終后果是造成工程質(zhì)量下降而使得農(nóng)地整治大打折扣。

當(dāng)土地整治中心選擇第二種做法時(shí)，就只能夠采取“制度外激勵(lì)”措施來(lái)調(diào)動(dòng)基層組織的積極性。“制度外激勵(lì)”是當(dāng)前農(nóng)村基層工作中普遍存在的一種工作方式。作為“條條”部門(mén)的土地整治中心沒(méi)有行政權(quán)力去命令鄉(xiāng)村組織，為了激勵(lì)鄉(xiāng)村組織的配合，或者說(shuō)為了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和村干部的配合，土地整治中心就會(huì)在政策規(guī)定的“灰色”地帶，以各種變通方式給予這些控制實(shí)際權(quán)力的負(fù)責(zé)人某些利益。土地整治中心的工作人員多次表達(dá)：“做基層工作，要講感情”。所謂講感情是指，要搞好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，要搞好與村支書(shū)的關(guān)系。“講感情”是他們?nèi)狈π姓��?quán)力時(shí)所采取的工作策略，具體的方法包括，盡可能地對(duì)鄉(xiāng)村干部“說(shuō)好話(huà)”，平時(shí)通過(guò)吃飯喝酒一類(lèi)方式建立良好的私人關(guān)系，或者允許鄉(xiāng)村干部在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中謀取私利，等等。

縣市以下的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程是一項(xiàng)復(fù)雜的治理工作，在這個(gè)環(huán)節(jié)上，“技術(shù)理性”與治理工作要求不匹配，“制度外激勵(lì)”是應(yīng)對(duì)這一矛盾的自然結(jié)果。任何一種管理技術(shù)都不是完美無(wú)缺的，因此可將“制度外激勵(lì)”手段及其引發(fā)的不規(guī)范行為看作是項(xiàng)目制的運(yùn)行成本。

（三）制度外激勵(lì)的負(fù)面后果

從積極方面看，“制度外激勵(lì)”將基層組織調(diào)動(dòng)起來(lái)，彌補(bǔ)了項(xiàng)目制“激勵(lì)”不足的困境。由項(xiàng)目制“技術(shù)理性”缺陷所造成的“制度外激勵(lì)”措施還會(huì)造成一些負(fù)面后果。

首先，“制度外激勵(lì)”是一種非常規(guī)手段，在調(diào)動(dòng)基層組織參與解決治理矛盾上具有不穩(wěn)定性。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不同縣市的同一類(lèi)土地整治項(xiàng)目，同一縣市的不同項(xiàng)目區(qū)，甚至同一項(xiàng)目區(qū)中的不同標(biāo)段的農(nóng)地整治實(shí)施效果差異極大，這類(lèi)現(xiàn)象與“制度外激勵(lì)”措施有關(guān)。在面臨相同工程技術(shù)約束和相同管理技術(shù)約束的前提下，項(xiàng)目實(shí)施效果的差異是由項(xiàng)目落實(shí)環(huán)節(jié)的差異造成的，基層組織越是參與到農(nóng)地整治工作中去，并越是能夠較好地解決治理矛盾，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地整治就越是有成效。而基層組織的參與力度很大程度上取決于土地整治中心采取“制度外激勵(lì)”措施的力度。這樣一來(lái)，農(nóng)地整治成效就與“制度外激勵(lì)”因素直接關(guān)聯(lián)，由于“制度外激勵(lì)”是非常規(guī)的，不具有制度保障，結(jié)果就造成了農(nóng)地整治工作缺乏制度保障。

其次，“制度外激勵(lì)”手段會(huì)造成農(nóng)地整治項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程的非規(guī)范性。表面上看，當(dāng)土地整治中心采取某些強(qiáng)“制度外激勵(lì)”措施，比如，讓鄉(xiāng)村干部參與承包項(xiàng)目施工，能夠達(dá)到調(diào)動(dòng)基層組織的目標(biāo)，甚至能夠?qū)崿F(xiàn)較好整治效果的局面。但是，依靠“制度外激勵(lì)”手段所實(shí)現(xiàn)的“善治”結(jié)果不具有合法性。“制度外激勵(lì)”類(lèi)似于民國(guó)時(shí)期政權(quán)建設(shè)中出現(xiàn)的“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)模式”[22]和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的“鄉(xiāng)村利益共同體”[23]，即上級(jí)政府為了調(diào)動(dòng)基層組織完成治理任務(wù)而給予其部分“剩余控制權(quán)”，基層組織可以利用這些“剩余控制權(quán)”謀取一定“灰色”利益。項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的“制度外激勵(lì)”方式降低了國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的效率，“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)模式”與“鄉(xiāng)村利益共同體”降低了國(guó)家征稅效率并提高征稅成本，三者最終都損害農(nóng)民的利益。

 “制度外激勵(lì)”是項(xiàng)目制的一個(gè)意外而必然后果。其意外性在于，當(dāng)制度設(shè)計(jì)者采用嚴(yán)格管理技術(shù)來(lái)規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，卻在實(shí)踐中產(chǎn)生出依靠“非制度性”甚至是“違規(guī)”措施來(lái)彌補(bǔ)“技術(shù)理性”不足的局面。其必然性在于，包括農(nóng)地整治在內(nèi)的農(nóng)村公共品供給過(guò)程具有治理性，“技術(shù)理性”手段在治理方面存在缺陷，在嚴(yán)格管理技術(shù)約束前提下必須要通過(guò)其他手段“激勵(lì)”基層組織參與解決治理矛盾。

三、項(xiàng)目“進(jìn)村”與“最后一公里”難題

政府直接向農(nóng)村供給公共品時(shí)，必須要與千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求相對(duì)接，在這個(gè)對(duì)接環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的問(wèn)題體現(xiàn)為農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象。“最后一公里”現(xiàn)象普遍存在于農(nóng)地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域中。“最后一公里”現(xiàn)象從根本上反映出，在投資問(wèn)題、工程問(wèn)題和項(xiàng)目管理問(wèn)題之外，農(nóng)村公共品供給還包含著在國(guó)家與分散農(nóng)民之間建立有效關(guān)系的問(wèn)題。

（一）公共品供給的“最后一公里”難題

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還存在農(nóng)民這層主體，農(nóng)民是公共品項(xiàng)目的直接受益者，按理說(shuō)這足以“激勵(lì)”他們歡迎項(xiàng)目“進(jìn)村”。在這方面存在兩個(gè)表面相悖現(xiàn)象，一是幾乎所有的農(nóng)民都期待著國(guó)家項(xiàng)目來(lái)改善本村的生產(chǎn)生活條件，另一方面，在項(xiàng)目“進(jìn)村”過(guò)程中，卻經(jīng)常遭遇到某些農(nóng)戶(hù)的“扯皮”、阻撓和反對(duì)，使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程充滿(mǎn)矛盾，這就是“最后一公里”現(xiàn)象。農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題不是工程問(wèn)題而是治理問(wèn)題，單純依靠增加投資、優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)或者強(qiáng)化項(xiàng)目管理都不能解決治理矛盾，“技術(shù)理性”手段對(duì)于解決“最后一公里”問(wèn)題無(wú)效。

“最后一公里”現(xiàn)象依然可以從“激勵(lì)”的角度得到解釋。項(xiàng)目提供公共品所滿(mǎn)足的是公共利益，而真正項(xiàng)目落實(shí)時(shí)觸及的是一家一戶(hù)農(nóng)民的個(gè)體利益，比如修建公共渠道卻只占用某一家的土地。單個(gè)農(nóng)戶(hù)不能內(nèi)化項(xiàng)目收益，當(dāng)占地、砍樹(shù)、拆房等一類(lèi)項(xiàng)目成本無(wú)法參照收益平均分?jǐn)偟讲煌�農(nóng)戶(hù)時(shí)，就會(huì)引發(fā)利益沖突，并產(chǎn)生治理問(wèn)題。在項(xiàng)目進(jìn)村之前，受預(yù)期收益“激勵(lì)”，所有農(nóng)民都對(duì)項(xiàng)目持歡迎態(tài)度，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，每個(gè)農(nóng)戶(hù)都會(huì)進(jìn)行具體利益權(quán)衡，當(dāng)項(xiàng)目目標(biāo)與自身個(gè)體利益發(fā)生沖突時(shí)，就會(huì)引起利益受損農(nóng)戶(hù)的反對(duì)。

“最后一公里”問(wèn)題產(chǎn)生于項(xiàng)目公共目標(biāo)與個(gè)體農(nóng)民利益的沖突，項(xiàng)目供給公共品時(shí)，無(wú)法將其分解為針對(duì)每個(gè)農(nóng)戶(hù)的個(gè)體利益。“技術(shù)理性”特征的項(xiàng)目制是預(yù)先設(shè)置一套技術(shù)指標(biāo)，技術(shù)指標(biāo)越是標(biāo)準(zhǔn)化，就越是能夠提高管理效率。但到了具體實(shí)施環(huán)節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)指標(biāo)有可能與農(nóng)村實(shí)際情況沖突，“技術(shù)理性”做不到因地制宜。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的農(nóng)村公共品項(xiàng)目都是以行政村或者村民小組為最小實(shí)施對(duì)象，也就是說(shuō)，村組范圍之內(nèi)的特殊情況不是技術(shù)指標(biāo)所能預(yù)先考慮的。而項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的治理矛盾，恰恰是最多發(fā)生在村組范圍之內(nèi)。村組范圍之內(nèi)的不同農(nóng)戶(hù)之間會(huì)形成一種利益結(jié)構(gòu)，比如，土地?cái)?shù)量占有、地塊的位置等，項(xiàng)目落實(shí)時(shí)觸動(dòng)既有利益結(jié)構(gòu)就產(chǎn)生出治理問(wèn)題。

“最后一公里”現(xiàn)象與中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有關(guān)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有“小”而“散”的特征，所謂“小”是指規(guī)模小，我國(guó)農(nóng)村人均耕地面積不足兩畝，戶(hù)均不足十畝，“散”是指田塊十分分散，上世紀(jì)八十年代承包到戶(hù)時(shí)的地塊遠(yuǎn)近肥瘦搭配政策造成“插花田”格局。在公共品供給方面，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)“小”且“散”的特性造成成本和收益無(wú)法被單個(gè)農(nóng)戶(hù)承擔(dān)和享有，因而產(chǎn)生“公地悲劇”，影響個(gè)體農(nóng)民自發(fā)供給公共品的積極性。但是，當(dāng)國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目向農(nóng)村輸入公共品時(shí)，卻產(chǎn)生出了“反公地悲劇”。“反公地悲劇”是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾•赫勒提出的，他發(fā)現(xiàn)：“私有產(chǎn)權(quán)能提高社會(huì)福利，過(guò)多的所有權(quán)卻造成反效果——破壞市場(chǎng)，阻礙創(chuàng)新，消耗生命”[24]。如果說(shuō)“公地悲劇”是與產(chǎn)權(quán)不清晰有關(guān)，“反公地悲劇”則在于產(chǎn)權(quán)過(guò)于細(xì)碎并造成交易成本過(guò)高問(wèn)題。包括農(nóng)地整治項(xiàng)目在內(nèi)的一系列由國(guó)家提供的公共品項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，必須要面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)分散的農(nóng)地“承包權(quán)”和分散的利益，公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題具有“反公地悲劇”性質(zhì)。

針對(duì)固化的農(nóng)地“承包權(quán)”帶來(lái)農(nóng)村公共品供給中“反公地悲劇”的問(wèn)題，有學(xué)者提出“賦予農(nóng)民更大權(quán)利，有可能損害農(nóng)民利益”，并指出“對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來(lái)講，更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動(dòng)成本，更少的集體妥協(xié)，更難對(duì)付的‘釘子戶(hù)’和更加無(wú)法防止搭便車(chē)，從而是農(nóng)戶(hù)更難獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件……相對(duì)于更大的土地權(quán)利，從事生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便，是旱澇保收。”[25]對(duì)于真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)的便利和生產(chǎn)的權(quán)利便體現(xiàn)為破解“反公地悲劇”來(lái)實(shí)現(xiàn)公共品供給。我國(guó)實(shí)施農(nóng)地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶(hù)的“兩權(quán)”分離制度，其合理性在于村組集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)行使農(nóng)地所有權(quán)將分散農(nóng)戶(hù)“統(tǒng)籌”起來(lái)，破解農(nóng)戶(hù)細(xì)碎的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公共品供給上設(shè)置的障礙，一定程度上彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式的不足。

近年來(lái)農(nóng)地管理制度改革的總體趨勢(shì)是，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，虛化集體土地所有權(quán)。1997年開(kāi)始實(shí)施土地二輪承包政策，將土地承包期限延長(zhǎng)為三十年，為了“保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有效地保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性”，當(dāng)時(shí)中央專(zhuān)門(mén)下文[26]規(guī)定，土地承包堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，限制村組集體隨意調(diào)整土地、破壞承包關(guān)系的行為。調(diào)整土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)籌”生產(chǎn)的體現(xiàn)，是集體調(diào)節(jié)平衡農(nóng)戶(hù)利益關(guān)系的手段。尤其是到了取消稅費(fèi)之后，農(nóng)民預(yù)期到國(guó)家不再會(huì)收取農(nóng)業(yè)稅，也享受到了國(guó)家補(bǔ)貼，還看到了土地被征收時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，以及土地流轉(zhuǎn)的租金上漲，當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以產(chǎn)生真實(shí)的利益后，農(nóng)民就開(kāi)始越來(lái)越重視土地“權(quán)利”。土地承包權(quán)所產(chǎn)生的利益越多，在村組內(nèi)部所形成的農(nóng)戶(hù)之間的利益結(jié)構(gòu)就越是固化。

為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯農(nóng)民的權(quán)益，中央強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并出臺(tái)法律保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被納入《物權(quán)法》保護(hù)范圍，黨的十七三中全會(huì)決議又進(jìn)一步將農(nóng)村土地承包關(guān)系規(guī)定為“長(zhǎng)久不變”。農(nóng)戶(hù)之間固化的利益結(jié)構(gòu)因政策調(diào)整而進(jìn)一步被強(qiáng)化。擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶(hù)在土地上的權(quán)利，自然就是縮小村組集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，隨著集體組織的權(quán)利被虛置，集體組織沒(méi)有能力再介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村組已經(jīng)越來(lái)越退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“原子化”狀態(tài)。離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的對(duì)接，國(guó)家與分散的農(nóng)戶(hù)的交易成本非常高昂，最終影響項(xiàng)目“進(jìn)村”的效率。

（二）項(xiàng)目制與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制

基于上述分析可以發(fā)現(xiàn)，一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余不足以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且規(guī)模小造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性強(qiáng)，農(nóng)民不可能私人提供公共品，另一方面，受項(xiàng)目制“技術(shù)理性”限制，國(guó)家供給公共品時(shí)無(wú)法對(duì)接到單個(gè)農(nóng)戶(hù)上，產(chǎn)生了項(xiàng)目“進(jìn)村”的“最后一公里”困境。這說(shuō)明在小農(nóng)生產(chǎn)方式與公共品供給之間存在先天矛盾�，F(xiàn)存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與上世紀(jì)八十年代初開(kāi)始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)政策有關(guān)，當(dāng)時(shí)的政策制定者就已經(jīng)意識(shí)到了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)。一方面，實(shí)行“大包干”將生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊(duì)集體變成家庭，提高了農(nóng)民投入勞動(dòng)的積極性，體現(xiàn)了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)；另一方面，小農(nóng)家庭生產(chǎn)方式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件改進(jìn)方面的先天不足又限制了農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)時(shí)的改革在這二者之間做出了平衡，發(fā)展出以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，既發(fā)揮一家一戶(hù)單獨(dú)生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮集體在公共品供給方面的優(yōu)勢(shì)。“雙層經(jīng)營(yíng)體制”既是制度創(chuàng)新，也是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)的繼承。自古以來(lái)，小農(nóng)生產(chǎn)方式遭遇到的首要問(wèn)題是，小而分散的小農(nóng)家庭不可能獨(dú)自完成公共品供給，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，小農(nóng)依靠自發(fā)的互助合作，通過(guò)家族、村落、鄰里等社會(huì)組織來(lái)解決這方面的問(wèn)題；新中國(guó)土改之后的互助組、合作社和人民公社，替代傳統(tǒng)的社會(huì)組織而發(fā)揮作用；到了分田到戶(hù)以后，發(fā)揮村組集體“統(tǒng)”的功能來(lái)解決一家一戶(hù)“辦不好和不好辦”以及辦了不合算的事情。傳統(tǒng)家族村落組織、人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)與當(dāng)前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，都是建立一個(gè)超越一家一戶(hù)的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，較好地彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式在公共供給方面的不足。

項(xiàng)目“進(jìn)村”環(huán)節(jié)所產(chǎn)生出的治理矛盾，本質(zhì)為村組內(nèi)部的利益關(guān)系重構(gòu)。“技術(shù)理性”手段所造成的項(xiàng)目“進(jìn)村”困境，恰恰是需要村組集體發(fā)揮作用的領(lǐng)域。在所調(diào)查的湖北省四個(gè)縣市中，有少數(shù)村組在農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還能夠進(jìn)行“土地調(diào)整”， 具體操作方式是，在項(xiàng)目施工階段，將土地暫時(shí)收歸集體，待整治完成之后再重新分配，有的村組是打破二輪承包關(guān)系實(shí)行“大調(diào)整”，有些村組是在二輪承包基礎(chǔ)上進(jìn)行“小調(diào)整”。進(jìn)行土地調(diào)整村莊的土地整治項(xiàng)目效果普遍高于不進(jìn)行土地調(diào)整村莊的整治效果。土地調(diào)整的功能是打破原有承包關(guān)系上所形成的農(nóng)戶(hù)之間的利益結(jié)構(gòu)，可以避免項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的“反公地悲劇”。當(dāng)土地暫時(shí)收歸集體時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施階段農(nóng)戶(hù)的個(gè)體利益并不明確，就不會(huì)產(chǎn)生出集體與個(gè)體“目標(biāo)沖突”的情況，極大地減少了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的利益沖突和治理矛盾，成功地解決了公共品供給中的“最后一公里”問(wèn)題。

土地調(diào)整是村組集體組織參與項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)例證。由于項(xiàng)目制在面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的治理矛盾存在不足之處，因此必須依靠村組干部的配合，才能夠保障項(xiàng)目的順利落實(shí)。如此一來(lái)，如何“激勵(lì)”村組干部參與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，是決定項(xiàng)目供給公共品成效的重要因素。稅費(fèi)改革后的農(nóng)村綜合配套改革所帶來(lái)的基層治理體制變化，直接影響村組干部參與農(nóng)村公共品供給項(xiàng)目的積極性。

村組集體經(jīng)濟(jì)組織本身就有負(fù)責(zé)公共品供給的職責(zé)，稅費(fèi)改革之前集體組織向農(nóng)戶(hù)收取“共同生產(chǎn)費(fèi)”和籌集“義務(wù)工和積累工”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的“制度外供給”模式。當(dāng)時(shí)村組集體在公共品供給上的積極性是與“激勵(lì)”機(jī)制有關(guān)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，村組集體維持運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)以及本集體內(nèi)部的公共事務(wù)開(kāi)支和公益事務(wù)開(kāi)支，都是由農(nóng)民承擔(dān)的，最終來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。集體支出從農(nóng)民那里收取，這便將集體組織與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程捆綁在一起。村組集體若是能夠較好地提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障和農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就容易收取，上級(jí)政府分派的任務(wù)容易完成，村組集體開(kāi)支有保障，基層工作順暢。相反，如果村組集體在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不積極或者不得力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程受到影響，農(nóng)民必然會(huì)責(zé)怪村組干部，并以拒交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式挾制集體組織。

稅費(fèi)改革取消了“共同生產(chǎn)費(fèi)”與“兩工”，抽空了村組集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也切斷了集體組織與農(nóng)民的實(shí)在聯(lián)系。項(xiàng)目制改變了稅費(fèi)時(shí)期的村組集體經(jīng)濟(jì)組織在公共品供給方面的“激勵(lì)”機(jī)制。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村集體組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和干部工資逐步被納入公共財(cái)政范圍，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼下來(lái)，村級(jí)公共開(kāi)支和公益開(kāi)支也逐步被納入到國(guó)家公共財(cái)政范圍內(nèi)，村組干部不需要向農(nóng)民收費(fèi)，既然不受農(nóng)民的“要挾”，集體組織自然就不需要回應(yīng)農(nóng)民的需求。稅費(fèi)改革后集體組織迅速地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，喪失“統(tǒng)籌”組織之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)真正地變成了一家一戶(hù)的事情。在此背景下，項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中村組干部受“激勵(lì)”動(dòng)力主要不是來(lái)自于項(xiàng)目提供公共品，而是更多地來(lái)自于他們個(gè)人能夠在項(xiàng)目中獲得多少私利。調(diào)查中據(jù)一些縣市土地整治中心工作人員反映，當(dāng)前存在部分村干部在項(xiàng)目施工過(guò)程中故意“出難題”，向施工方索取各種“好處”的現(xiàn)象。

項(xiàng)目制“技術(shù)理性”嚴(yán)格約束“塊塊”權(quán)力的邏輯，也延伸到村組集體這一層級(jí)上。盡管村組集體組織不屬于嚴(yán)格的行政“塊塊”，但它也具備一定自主權(quán)力，為了防止村組干部改變項(xiàng)目資金用途，項(xiàng)目管理技術(shù)對(duì)村組集體參與項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程也進(jìn)行嚴(yán)格“監(jiān)督”。這同樣會(huì)產(chǎn)出“監(jiān)督”有效而“激勵(lì)”不足的困局。稅費(fèi)改革之前，村組集體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中能夠發(fā)揮“統(tǒng)籌”功能，關(guān)鍵在于村組集體具備一定的自治能力。項(xiàng)目制壓縮了村組集體在公共品供給上的操作空間，消解了村組的“統(tǒng)籌”能力，進(jìn)一步瓦解“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。項(xiàng)目“進(jìn)村”一方面以村組為最小對(duì)接單元，另一方面又在技術(shù)上消解村組集體，這是“技術(shù)理性”不足的進(jìn)一步體現(xiàn)。

四、結(jié)論與建議

在稅費(fèi)改革之前的“制度外公共品供給”模式下，由原本就不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余承擔(dān)公共品供給成本，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重與“三農(nóng)”危機(jī)。[27]稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共品供給被納入公共財(cái)政支出范圍，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，當(dāng)前主要存在著由項(xiàng)目制帶來(lái)的公共品供給效率問(wèn)題。

針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題，為了貫徹中央政府“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城代鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略部署，國(guó)家采取項(xiàng)目制來(lái)落實(shí)公共品資金輸入。項(xiàng)目制采取嚴(yán)格“技術(shù)理性”手段的目的是為了消除現(xiàn)有行政科層體制的消極影響，在“塊塊”層級(jí)之外開(kāi)辟中央政府干預(yù)地方事務(wù)的空間。其意外而又合符邏輯的結(jié)果是，作為具有獨(dú)立利益訴求的地方政府與基層組織并不會(huì)被動(dòng)接受中央意圖和項(xiàng)目管理，而是在現(xiàn)有約束條件下，它們以自利方式對(duì)待項(xiàng)目實(shí)施工作，由此產(chǎn)生項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的“委托—代理”關(guān)系，以及“監(jiān)督”和“激勵(lì)”的二難困境。項(xiàng)目在落實(shí)過(guò)程中陷入“技術(shù)理性”困境，還與農(nóng)地整治工作性質(zhì)有關(guān)。項(xiàng)目供給公共品所提供的公共利益與單個(gè)農(nóng)戶(hù)需求存在“目標(biāo)沖突”，造成了項(xiàng)目落實(shí)不單是一件工程建設(shè)工作，也是一項(xiàng)調(diào)解復(fù)雜利益關(guān)系的治理性工作。“技術(shù)理性”手段不能解決治理問(wèn)題，影響項(xiàng)目實(shí)施效果。

本文運(yùn)用利益分析方法，將農(nóng)地整治項(xiàng)目參與主體分解為五個(gè)層級(jí)，分別是中央政府—縣市地方政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村組集體組織—農(nóng)民。這些參與主體基于自身利益訴求，在項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中分別有不同的行動(dòng)邏輯。在嚴(yán)格的“技術(shù)理性”約束下，項(xiàng)目“激勵(lì)”不足，直接影響縣市地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組組織三者的參與積極性，盡管農(nóng)民是項(xiàng)目的直接受益者，卻也存在與項(xiàng)目公共利益目標(biāo)沖突情況。項(xiàng)目制存在的“監(jiān)督”有效而“激勵(lì)”不足的困局，與項(xiàng)目供給公共品的“自上而下決策機(jī)制”有關(guān)。項(xiàng)目向農(nóng)村輸入標(biāo)準(zhǔn)化的公共品，弱化了基層組織在公共品供給上的主體地位，忽視了農(nóng)民意愿表達(dá)，與稅費(fèi)改革之前相比，強(qiáng)化了中央政府意圖，強(qiáng)化了“自上而下決策機(jī)制”。

為了提高國(guó)家供給公共品效率，可對(duì)項(xiàng)目制度和操作方式進(jìn)行優(yōu)化，在發(fā)揮項(xiàng)目管理方式既有優(yōu)勢(shì)的前提下，通過(guò)引入“自下而上決策機(jī)制”來(lái)改善公共品供給機(jī)制。具體建議包括基本思路調(diào)整和具體措施完善兩個(gè)方面。

在基本思路上，為了進(jìn)一步提高資金投入效率，可將項(xiàng)目管理過(guò)程區(qū)分為兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，并分別采用不同的管理機(jī)制。以縣市一級(jí)為節(jié)點(diǎn)，第一個(gè)環(huán)節(jié)主要是指縣市以上層級(jí)，這個(gè)環(huán)節(jié)主要是完成項(xiàng)目審批、下達(dá)、監(jiān)督、驗(yàn)收等工作，不直接向農(nóng)村供給公共品；第二個(gè)環(huán)節(jié)主要是縣市以下的鄉(xiāng)村組層級(jí)，這個(gè)環(huán)節(jié)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地工作，直接與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系。從工作性質(zhì)上看，第一個(gè)環(huán)節(jié)主要涉及政府行政科層體系內(nèi)的層級(jí)管理問(wèn)題，具有較強(qiáng)的程序性和技術(shù)性，項(xiàng)目制在這個(gè)環(huán)節(jié)較為有效；第二個(gè)環(huán)節(jié)的工作牽扯到農(nóng)村內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，容易引發(fā)各類(lèi)治理矛盾，在這個(gè)環(huán)節(jié)需要引入基層組織參與以彌補(bǔ)項(xiàng)目制“技術(shù)理性”的不足�；�于此，在縣市以上環(huán)節(jié)，為了保障財(cái)政資金用于農(nóng)村公共品供給，可堅(jiān)持現(xiàn)有的項(xiàng)目管理模式，發(fā)揮“技術(shù)理性”手段的有效“監(jiān)督”作用；在縣市以下的項(xiàng)目“進(jìn)村”和與農(nóng)民對(duì)接的環(huán)節(jié)中，可通過(guò)資源輸入激活基層民主力量，以解決公共品供給的“最后一公里”困境。

圍繞上述基本思路，在具體操作上可采取以下三個(gè)方面措施：

一是進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目管理技術(shù)，嚴(yán)格項(xiàng)目審批、監(jiān)督和驗(yàn)收程序，加強(qiáng)對(duì)縣市落實(shí)項(xiàng)目過(guò)程的管理，杜絕整合項(xiàng)目資金用于形象工程建設(shè)一類(lèi)的低效使用項(xiàng)目資金的方式。同時(shí)，在對(duì)縣市地方政府的工作考核中，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共基礎(chǔ)條件改善一項(xiàng)所占比重，“激勵(lì)”地方政府重視農(nóng)村公共品供給，提高地方政府落實(shí)農(nóng)地整治項(xiàng)目的積極性。

二是發(fā)揮基層組織的自治功能，加大基層組織在項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的權(quán)力和責(zé)任。可采取的辦法是，在中央政府對(duì)到達(dá)縣市的項(xiàng)目資金嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，由縣級(jí)職能部門(mén)將項(xiàng)目資金打包到村級(jí)組織，再由村民自治組織決定項(xiàng)目落實(shí)方式和資金的具體使用。項(xiàng)目資金落實(shí)到村以后，可發(fā)揮基層民主機(jī)制，通過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的形式達(dá)成公共工程建設(shè)決策，排除公共品供給脫離村民需求可能。在公共品供給“最后一公里”環(huán)節(jié)借助基層自治能力，既可以將農(nóng)民的個(gè)體利益整合為“集體利益”與項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)接，也可以將農(nóng)民的需求向上表達(dá)，還可以提高項(xiàng)目規(guī)劃、管理和實(shí)施的效率，能夠有效地彌補(bǔ)項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”缺陷。

三是發(fā)揮土地整治中心一類(lèi)縣市相關(guān)職能部門(mén)的技術(shù)所長(zhǎng)，由這些職能部門(mén)聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“站所”為項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)監(jiān)督，幫助村組集體組織做好項(xiàng)目論證、規(guī)劃選址和工程設(shè)計(jì)等一類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，并監(jiān)督項(xiàng)目施工，以達(dá)到項(xiàng)目規(guī)范落實(shí)的目的。由于農(nóng)民缺乏必要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，通過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議形式所達(dá)成的公共工程建設(shè)決策，暫時(shí)還不能直接形成符合項(xiàng)目管理的規(guī)劃實(shí)施方案，因此需要縣鄉(xiāng)的相關(guān)職能部門(mén)發(fā)揮技術(shù)服務(wù)作用。這些職能部門(mén)在聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)的基礎(chǔ)上，參照標(biāo)準(zhǔn)化的工程技術(shù)指標(biāo)，將農(nóng)民的公共品需求轉(zhuǎn)化為符合上級(jí)項(xiàng)目管理要求的具體設(shè)計(jì)方案。土地整治中心、水利站等一類(lèi)職能部門(mén)在整個(gè)項(xiàng)目管理體系中起到承上啟下的連接點(diǎn)作用，在技術(shù)層面上將公共品的國(guó)家自上而下供給與農(nóng)民的千差萬(wàn)別需求連接起來(lái)，以提高項(xiàng)目制的針對(duì)性和操作性。

作者：桂華，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心（武漢市，430074）  責(zé)任編輯：張?jiān)迄i

        原文刊于《政治學(xué)研究》2014年第4期