城管又出事兒了,這次受傷害的還是城管。10月4日,安徽省蚌埠市淮上區(qū)吳小街鎮(zhèn)九臺村,淮上區(qū)城管執(zhí)法局一名執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法時被九臺村村民葛某某用鐮刀砍脖子,當(dāng)場死亡。
眾 所周知,近些年來的城管執(zhí)法出現(xiàn)很多問題,暴力執(zhí)法和暴力抗法循環(huán)往復(fù),屢禁不止。出現(xiàn)這種狀況,原因很多,比如城市管理任務(wù)過于沉重、法律制度不夠完 善、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等等。這些解釋都有些許道理,但都沒有涉及到對城管部門自身的分析。筆者暑假在中部某縣調(diào)研,對該縣的城管大隊(duì)有所了解,他們所面臨 的一些困局或許能夠解釋城管執(zhí)法過程中發(fā)生的諸多問題。
一
該縣城管大隊(duì)共42人,除了行 政人員,以及因具體情況不能上街的工作人員,真正在街面執(zhí)法的有28人,分為兩個整治中隊(duì)(分別為8人、9人),一個廣告、渣土中隊(duì)(5人)。而縣城常住 人口達(dá)12萬人,如果按照萬分之3-5的人口比配備城管執(zhí)法力量的話,縣城應(yīng)該有50個城管在街面執(zhí)法?梢,該縣的城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。

9月23日,廣東佛山一店主不滿違法廣告被拆持刀追砍城管(現(xiàn)場圖)
由 于縣城的城市規(guī)劃較為滯后,一些公共服務(wù)配套設(shè)施未能有效建立起來,也增加了城市管理的難度。該縣只有兩個較大廣場,市民的休閑娛樂空間極其狹窄,每天傍 晚跳廣場舞的時間內(nèi),廣場內(nèi)人滿為患,城市管理稍微松懈就會出現(xiàn)秩序混亂。該縣的農(nóng)貿(mào)市場也一直得不到改造,每天早上上班、吃早餐、買菜的人流匯聚其中, 牽扯了絕大部分城管力量。該縣唯一的商業(yè)街位于縣城中心地帶,每到春節(jié)期間,外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)辦年貨,都會使商業(yè)街幾近癱瘓,每年春節(jié)都組織城管、交警、 巡警、城建等相關(guān)部門進(jìn)行綜合治理,已成為縣政府工作的常態(tài)。
總體上看,相對于大城市的城市管理,縣城的城管所面臨的問題可能還更嚴(yán)重一些。因?yàn),縣城的城市發(fā)展更為落后,管理難度更大;而縣城的城市管理體制也更加滯后,一些結(jié)構(gòu)性的問題更難解決。具體而言,縣城的城管普遍面臨幾個困局:
第一、城管部門權(quán)責(zé)不對等。城管是個弱勢部門,但城管工作卻是城市的“臉面”,沒有哪個領(lǐng)導(dǎo)不重視,這就導(dǎo)致了一個問題:城管擔(dān)負(fù)的責(zé)任很大,卻不可能有足夠的力量把城市“臉面”妝扮得足夠好。
第 二、城管部門的性質(zhì)有待確定。從歷史上看,城管局是解決政出多門、執(zhí)法力量分散的問題而出現(xiàn)的,因此,它屬于“綜合執(zhí)法”;但在現(xiàn)實(shí)中,城管局只是承擔(dān)了 公安、工商、城建等部門不易執(zhí)法的職能,不僅執(zhí)法難度大,且沒有足夠的執(zhí)法權(quán),根本沒有可能有效履行職責(zé)。對城管隊(duì)伍的定位一直是個問題,名義上的“綜合 執(zhí)法機(jī)關(guān)”,注定其不可能如傳統(tǒng)的執(zhí)法部門一樣有相對固定職權(quán)范疇,也無可能在法律上確定其性質(zhì),因此,無法在全國建立自上而下的行政體系。甚至在同一個 地區(qū)內(nèi),每個縣的城管體制也差別極大。我所調(diào)查的這個縣的城管體制介于“大城管”和“小城管”之間,城管局雖然包含市政、環(huán)衛(wèi)、園林等管理職責(zé),但城管大 隊(duì)卻單列出來;周圍有的縣是“小城管”,城管局只管通常意義上的街面整治;有的縣則接近于“大城管”,城管局類似于城管委的辦公室單位,統(tǒng)籌政府相關(guān)部門 進(jìn)行城市管理。
第三、城管部門的職責(zé)不明確。由于城管部門的職責(zé)來自于各個相關(guān)部門,絕大多數(shù)職責(zé)都來自于別的部門的委托執(zhí)法,因此,城管 的職責(zé)就難免和別的部門交叉。比如,縣城街道摩托車和自行車亂停亂放到處都是,既涉及到交通管理,也涉及到“占道”。一般情況下應(yīng)該交警去管,但為了方便 起見,領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常叫城管去管。再如噪音問題,本來應(yīng)該環(huán)保部門去管,但很多情況下城管也可以管。跳廣場舞既是噪音的來源,又屬于街面整治,從管理方便程度來 說,還是城管方便。還有農(nóng)貿(mào)市場周邊的自產(chǎn)自銷農(nóng)副產(chǎn)品問題,按道理可以由市場服務(wù)中心去管理,但最合適管理的部門還是城管部門。簡單地說,在交叉職責(zé) 中,難以管理的事務(wù)最終都?xì)w城管;城管職責(zé)是沒有邊界,比較模糊的。
第四、城管執(zhí)法合法性不足。全國沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī),各地的城 市管理體制也不盡相同,城管的機(jī)構(gòu)、法規(guī)都非常亂。有一些管理事項(xiàng)有法律依據(jù),比如廣告設(shè)置有廣告法、建筑垃圾和噪音治理有環(huán)保法、違建治理有規(guī)劃法,但 絕大多數(shù)細(xì)小的事項(xiàng)很難找到法律依據(jù),比如小商小販的占道經(jīng)營,絕大多數(shù)縣城管執(zhí)法依據(jù)都只有一個簡單的城市管理辦法,根本就沒有法律效應(yīng)。
第 五、城管隊(duì)伍素質(zhì)不高。城管一線執(zhí)法人員有大量臨時工?陀^上看,“臨時工”進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍本來就會降低城管執(zhí)法的合法性;從具體的執(zhí)法過程看,由于臨時工 的工作穩(wěn)定性不高、流動性大,再加上待遇不好,直接影響執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。除了臨時工,縣一級城管隊(duì)伍基本上都是“老城管”,即從城管組建開始一直工作至 今。“老城管”經(jīng)驗(yàn)豐富,但也容易產(chǎn)生工作創(chuàng)新不足等問題?傮w上看,城管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)很不合理,要么是流動性極大、工作經(jīng)驗(yàn)極不豐富的臨時工,要么是幾乎沒 有流動性、工作經(jīng)驗(yàn)豐富卻創(chuàng)新不足的老城管。
二
城管大隊(duì)的部門性質(zhì)決定了它只是一個“剩 余部門”,在地方行政系統(tǒng)中位置極其尷尬。簡單地說,城管大隊(duì)像是一個“棄之可惜、留之無用”的部門。理論上,沒有城管大隊(duì),絕大多數(shù)城市管理事項(xiàng)也可以 找到相應(yīng)的部門去管理;但實(shí)際上,有了城管大隊(duì),這些管理事項(xiàng)注定只能由城管大隊(duì)來管理。城管大隊(duì)演變成為城市管理的“垃圾桶”,一些瑣碎的、新出現(xiàn)的、 難以管理的事項(xiàng),統(tǒng)統(tǒng)都由城管大隊(duì)去管理。
當(dāng)前各地的城管部門是上世紀(jì)末依據(jù)《行政處罰法》之“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定設(shè)立的,其目的 是為了解決多重執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問題,也即通常而言的“七八個大蓋帽管不過一個破草帽”的問題。這個制度設(shè)置是有其合理性,但也確立了當(dāng)前城管部門的 “剩余部門”的地位。因?yàn),站在傳統(tǒng)部門的角度上,那些易于執(zhí)法,且有利可圖的職權(quán),不可能“集中”到城管部門;凡是可以相對集中行政處罰的權(quán)力,基本上 都是執(zhí)法成本較高的職權(quán)。試舉幾例:
A.機(jī)動車和非機(jī)動車的“占道”問題
在沒有城管部門之前,這屬于交通管理事項(xiàng),由交警管。但設(shè)立城管部門后,摩托車、自行車的“占道”問題非常自然地歸城管部門管理,而汽車仍屬于交警管。很顯然,摩托車和自行車的“占道”問題,管理難度極大,處罰收益不高,容易造成執(zhí)法沖突,交警自然愿意讓渡其處罰權(quán)。
當(dāng)前,很多縣城三輪摩托車泛濫,如何治理三輪摩托車載客問題,很是頭疼。我調(diào)研的這個縣也不例外,縣城共有近400輛三輪車運(yùn)營。從理論上看,這個 問題當(dāng)屬交警去管,但交警大隊(duì)很難有積極性。因?yàn),交警?xí)慣于對交通工具進(jìn)行“正規(guī)”管理,要么掛牌,要么取締?蓡栴}是,讓所有三輪車掛牌本身就是一項(xiàng) 巨大工程,“掛牌”就意味著交費(fèi),車主不可能配合;況且,從交通管理法的角度上看,三輪車并不適合“掛牌”營運(yùn)。于是,縣政府又想起了城管。只是,城管部 門也沒有足夠的職權(quán)將三輪車納入管理范疇,這導(dǎo)致該縣的三輪車運(yùn)營處于“失管”狀態(tài)。
B.流動攤販的管理問題
在 事權(quán)劃分上,擺攤經(jīng)營應(yīng)屬于工商行政管理部門管。改革開放之初,由于市場經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá),縣城的工商部門的主要管理對象也是這些攤主。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā) 達(dá),專業(yè)市場的建設(shè),工商部門的主要管理對象主要是那些工商戶。兩相對比,工商戶的管理比較簡單,收益也較高;流動攤販的管理難度極大,收益卻不高。因 此,城管部門設(shè)立后,流動攤販的管理理所當(dāng)然地被“集中”到城管部門。
流動攤販基本上都是弱勢群體,要真正行使行政處罰權(quán),幾乎是不可能 的。我調(diào)研的這個縣,縣城農(nóng)貿(mào)市場附近的街道每天都有大概20個左右的老太太在賣菜,幾乎牽扯了一個中隊(duì)的城管力量。這幾乎是無法治理的問題,因?yàn)槔咸?們自產(chǎn)自銷自己種的蔬菜,本來就是為了補(bǔ)貼些許的生活費(fèi)用,不可能在市場內(nèi)租攤位;而早上正是上班期間,上班族也愿意不進(jìn)入市場順便在街邊買菜,可以說便 利了市民生活。這種情況下,城管幾乎不可能對這些老太太處罰,因?yàn)檎l都有同情心,況且也不可能獲取多少罰金。因此,城管只能日復(fù)一日地勸說老太太們盡量保 持秩序,不至于堵塞交通。
C.拆違
違章建筑理所當(dāng)然地屬于建設(shè)局管,但建設(shè)局沒有專門的執(zhí)法力量,因此,每次拆違,建設(shè)局都通過“委托執(zhí)法”的形式讓城管大隊(duì)去執(zhí)法。拆違已是近些年來城市暴力的高發(fā)區(qū),但幾乎所有輿論矛頭都指向具體執(zhí)法的城管,殊不知,最應(yīng)該負(fù)責(zé)任的應(yīng)該是城建規(guī)劃部門。
為 什么這樣說呢?道理很簡單,拆違的最好辦法是“早發(fā)現(xiàn)早制止”,建設(shè)局作為行政主管部門,假設(shè)能有效控制規(guī)劃“紅線”,不至于將問題遺留到“木已成舟”的 境地,就不存在拆違的問題。也就是說,歸根結(jié)底是因?yàn),城建部門可以“委托執(zhí)法”,使得其在前期的違章建筑管理過程中,過于消極,沒有有效控制違建。建設(shè) 局只是按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,發(fā)現(xiàn)違建之后,下達(dá)要求一個月內(nèi)自糾的通知書;但是,幾乎沒有哪一個違建戶如此自覺。因此,無一例外地要城管去強(qiáng)拆。
問 題在于,一個月的自糾期足以讓違建戶進(jìn)一步擴(kuò)大違建;再要經(jīng)過必要的法律程序,等待縣政府統(tǒng)一組織拆違,此時的違建已經(jīng)不可控制。也正是在這個意義上,幾 乎所有強(qiáng)拆都會出現(xiàn)沖突,正所謂“一拆就出事”。我調(diào)研的這個縣,為了避免出現(xiàn)沖突,一般情況下已不組織強(qiáng)拆;實(shí)在要拆的,政府一般給予被拆遷戶一定的補(bǔ) 償,減輕其壓力,增加其配合度。很顯然,無論哪種方式,都已違背了法治精神。
三
“剩余部 門”的性質(zhì),決定了城管大隊(duì)執(zhí)法的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在,城管執(zhí)法幾乎都是“面對面”的執(zhí)法,同時,城管執(zhí)法的合法性不足,其執(zhí)法對象幾乎都是弱 勢群體,執(zhí)法事由基本上是瑣事。這就意味著,城管執(zhí)法的成本極高,風(fēng)險極大。世人只知道“城管打人”,卻對城管執(zhí)法的風(fēng)險知之甚少。
為了解決“剩余部門”的短板,城管執(zhí)法只能在執(zhí)法過程中創(chuàng)新執(zhí)法手段,以達(dá)到管理效果。只不過,沒有哪一種管理辦法可以完全解決機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位不準(zhǔn)的問題,也就注定了城管大隊(duì)的困局難以破除。
A.聯(lián)合執(zhí)法
這 一執(zhí)法方式幾乎成為城管執(zhí)法的必然選擇。因?yàn),常?guī)管理并無足夠的強(qiáng)制力,比如拆違、占道這些問題,日常管理最多只能控制,而不可能杜絕。并且,常規(guī)管理 奉行盡量減少沖突的原則,這很容易造成一個印象,即這些違法違規(guī)行為是可以通融的。更重要的是,日常管理中,絕大多數(shù)城市的城管力量的配備嚴(yán)重不足。久而 久之,違建和占道等現(xiàn)象就會越來越嚴(yán)重。
聯(lián)合執(zhí)法是抑制這一趨勢的有效措施。通常情況下,城管大隊(duì)有一定的工作計(jì)劃,隔一段時間會選擇一個 事由進(jìn)行整頓,集中所有城管力量集中處理階段性的突出問題。如果碰到重大事由,縣政府也會組織更大范圍的聯(lián)合執(zhí)法活動。比如拆違,城管已經(jīng)很難自行組織, 因?yàn)樗婕暗降某绦蜉^為復(fù)雜,執(zhí)法難度也較大,必須在縣政府層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)城建、城管、規(guī)劃、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法。
我在該縣城管大隊(duì)調(diào)研時, 幾乎所有“老城管”都懷念1998年的那一次聯(lián)合執(zhí)法行動。1998年,為了把縣城的主干道創(chuàng)建成文明一條街,縣政府以城管局為主,專門從各部門抽調(diào)干部 組成臨時辦公室進(jìn)行整治,效果出其地好。站在城管局的立場,這種聯(lián)合執(zhí)法真正實(shí)現(xiàn)了“大城管”機(jī)制,解決了城管執(zhí)法合法性不足、執(zhí)法力量薄弱等問題。但 是,站在別的部門來說,這種執(zhí)法方式實(shí)際上消耗了大量的行政力量,注定的是不可持續(xù)的。因此,當(dāng)創(chuàng)建活動完成以后,聯(lián)合執(zhí)法也就宣告結(jié)束。很快,這條文明 街又陷入了先前的混亂局面。
B.罰款
城管執(zhí)法中的罰款,一直是備受詬病的問題。這一方面 是城管執(zhí)法的自由裁量過大,很容易出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。另一方面,它也容易造成以罰代管的通病?蓡栴}是,取消了罰款,就不可能傳遞執(zhí)法的強(qiáng)制性,無法維護(hù) 城市管理秩序。幾乎所有的老城管都承認(rèn),1998年的那次聯(lián)合執(zhí)法之所以有效,一個重要原因是采取了嚴(yán)罰措施。按照城管隊(duì)員的說法,從教育效果來看,與其 說一百遍,不如罰一次。
但是,罰款也不一定能夠準(zhǔn)確傳達(dá)城市管理的信息。比如,沿街商戶亂貼廣告的問題,嚴(yán)格說起來,只要出了店面,所有戶 外廣告都應(yīng)審批、管理?墒,廣告方式有無數(shù)種,包括擺攤宣傳、掛橫幅、貼海報等等,且每一種方式都存在一些細(xì)小差別?陀^上,城管部門是不可能制定確切 的費(fèi)用的,一旦商戶違規(guī),罰款的自由裁量是比如存在的。因此,幾乎所有商戶都樂于和城管部門討價還價,而城管部門也適應(yīng)了這種方式。當(dāng)罰款已經(jīng)成了“買 賣”,其嚴(yán)肅性就會喪失殆盡。
再如,縣城農(nóng)貿(mào)市場的那20位自產(chǎn)自銷的老太太,多年以來一直是管理的難點(diǎn),其原因就在于城管無法準(zhǔn)確傳遞其 執(zhí)法的強(qiáng)制性。一開始,城管曾經(jīng)采取過罰款的措施,但罰款所傳遞的信息卻發(fā)生了扭曲:在老太太看來,只要罰了款,似乎就算是交了“攤位費(fèi)”,城管就不能再 去管她們。于是,城管采取了進(jìn)一步的改良措施,不現(xiàn)場罰款,而是先強(qiáng)制驅(qū)離,再罰款。問題是,驅(qū)離以后,老太太們怎么還會認(rèn)罰?況且,新的《行政強(qiáng)制法》 頒布以后,強(qiáng)制措施幾乎沒有了。
C.說服教育
局外人都會說,城管對執(zhí)法對象應(yīng)該采取說服 教育的手段,不能隨便罰款、隨便打人,這種說辭甚至連地方政府領(lǐng)導(dǎo)也常用。只要深入了解,就不能不說,這只能是一個說辭而已。因?yàn),在現(xiàn)在的行政執(zhí)法環(huán)境 下,沒有哪一個城管會樂于采用暴力手段去解決問題。反過來說,說服教育手段一直都是主要的執(zhí)法方式。問題在于,說服教育總是有限度的,它并不排斥強(qiáng)制措 施。
舉個簡單的例子,對那些賣自家蔬菜的老人們,那個城管隊(duì)員下得起手?問題是,無數(shù)次的說服教育解決了“占道經(jīng)營”這個問題了么?再舉個 例子,與商戶們討價還價,城管沒有采取強(qiáng)制措施,但這算是“說服教育”呢,還是“以罰代管”呢?再說一個例子,該縣的拆違行動,幾乎都要在拆之前和被拆遷 戶商量好“賠償”數(shù)額,否則就容易出現(xiàn)流血沖突,這算哪門子“執(zhí)法”?
所以說,城管執(zhí)法的過程中,大量存在著灰色地帶,這一地帶沒有絕對的是非對錯。某種意義上,說服教育方式既是一種姿態(tài),更是一種無奈。
D.暴力
使用暴力總是不好的,無論施暴一方是城管隊(duì)員還是執(zhí)法對象。但是,在城管大隊(duì)的困局無法消弭的情況下,暴力就很難避免。
我 調(diào)查的這個縣城,有一個流動攤販全縣聞名。十多年來,他一直拖著一個板車在最繁華的主干道上賣水果。1998年創(chuàng)建文明街時,聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)員與其發(fā)生過沖 突,受過處罰。但此后十多年時間,他仍牢牢地占據(jù)其“領(lǐng)地”,只要執(zhí)法隊(duì)員上前執(zhí)法,他就揮舞手中的水果刀抗拒執(zhí)法。以至于他本人成為了特殊,城管不敢上 前執(zhí)法。一位參加過當(dāng)年聯(lián)合執(zhí)法的宣傳部干部說,現(xiàn)在這個攤販已經(jīng)把攤擺到街道中心了。
該縣還有一個暴力事件在該地區(qū)城管系統(tǒng)很是典型。2007年的時候,一位剛從學(xué)校畢業(yè)的女城管上街執(zhí)法,結(jié)果在執(zhí)法過程中被一中年婦女撕掉了上衣。該名城管隊(duì)員受到刺激,從此精神失常,至今仍在家休養(yǎng),無法上班。
舉這兩個例子是為了說明,城管執(zhí)法中的暴力問題是城管大隊(duì)困局的表現(xiàn)。這個困局不能簡單歸咎于城管素質(zhì)不高、執(zhí)法方式不對、市民法律意識淡薄等問題,而是整個城市管理體制無法準(zhǔn)確定位的必然結(jié)果。
也就是說,城管作為“剩余部門”,承擔(dān)了幾乎所有城市管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的治理責(zé)任,可以說是城市治理的“清道夫”。它出點(diǎn)問題,不很正常么?假如城管執(zhí)法不出問題,那出問題的就是公安、城建、工商、環(huán)保等部門。