一、土地財(cái)政的定義
在90年代中期實(shí)施分稅制改革之后，80年代后期就學(xué)自香港“土地批租制”的土地使用權(quán)出讓制度日漸成熟，地方政府財(cái)政支出開始更多地依賴于土地出讓收入，這一現(xiàn)象被廣泛稱之為“土地財(cái)政”。能夠得到土地收入的主要是市、縣兩級(jí)地方政府財(cái)政。學(xué)術(shù)界對(duì)于“土地財(cái)政”的定義各不相同。狹義的解釋認(rèn)為“土地財(cái)政”僅指土地出讓金,即政府批地賣地所產(chǎn)生的土地出讓收入[4]。董再平（2008）給出了“土地財(cái)政”廣義的定義，他認(rèn)為“土地財(cái)政”是指地方政府依靠操作土地出讓來增加財(cái)政收入，一般說，地方政府以土地取得財(cái)政收入的基本方式有三種，一是出讓土地獲取土地出讓金，二是以相關(guān)稅收的形式通過建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加收入，三是將土地抵押給銀行取得債務(wù)收入。陳志勇（2010）、易毅（2009）認(rèn)為“土地財(cái)政”是指地方政府的可支配支出嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)稅費(fèi)收入的一種融資收入行為和財(cái)政現(xiàn)象[5]。邵源則在《關(guān)于“
也許是學(xué)者們難以接觸了解土地財(cái)政的實(shí)際運(yùn)作過程，上述定義具備同樣的從外部特征角度來界定土地財(cái)政的特點(diǎn)，簡(jiǎn)單地將其歸因于土地所有權(quán)及其延伸權(quán)益，因而此類定義都不能解釋地方政府為何可以嚴(yán)重依賴土地收入以及為何可以持續(xù)至今。城市土地國有早已有之，有別于土地劃撥方式的土地出讓取得方式在90年代初期首批商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)便已出現(xiàn)，而“土地財(cái)政”成為討論話題則是在2003年走出通縮之后才出現(xiàn)的事，這說明正是在此之后的土地管理制度的新變化才導(dǎo)致了土地財(cái)政的產(chǎn)生。
首先，我們可以從《中華人民共和國土地管理法》自1986年6月發(fā)布之后的關(guān)于土地獲取和出讓相關(guān)規(guī)定的歷次修改內(nèi)容找到部分原由。1988年第一次修改，規(guī)定：“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。這為國有土地進(jìn)入市場(chǎng)奠定了法律基礎(chǔ)。1998年第二次修改，規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得”。2004年第三次修改，規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí),第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”這意味著城市建設(shè)用地必須使用國有土地。至此，地方政府的土地獲得和出讓路徑得到確定，而城市區(qū)域建設(shè)“必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，則奠定了土地出讓地方政府專營制度的基礎(chǔ)。
其次，2002年7月1日國土資源部11號(hào)令《招標(biāo)掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，終止了國有土地的協(xié)議出讓方式，實(shí)施期限最終設(shè)定在2004年8月31日。從此，地方政府最終獲得了完整的城市建設(shè)用地的土地專營權(quán)力。土地所有權(quán)的國家所有并不意味著土地使用權(quán)歸于地方政府，實(shí)際上城市土地的使用權(quán)一直是一種“單位所有制”。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)事業(yè)單位通過劃撥方式實(shí)際擁有土地使用權(quán)。例如在90年代末期住房制度改革中，各單位向開發(fā)商協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地，解決房改房建設(shè)資金現(xiàn)象十分普遍，地方政府只能獲得相關(guān)稅費(fèi)收入。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集則成為地方政府巨大難題和重大責(zé)任。隨著“招拍掛”的實(shí)施，地方政府客觀上獲得了高度壟斷的城市建設(shè)土地專營權(quán)，“土地財(cái)政”現(xiàn)象才開始出現(xiàn)。
第三，耕地保護(hù)國策導(dǎo)致的我國最為嚴(yán)格的土地用途管制，進(jìn)一步為地方政府“土地財(cái)政”提供了獨(dú)家的轉(zhuǎn)變土地用途的權(quán)力。這在目前的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尤為重要。地方政府對(duì)于城市建設(shè)用土地的壟斷專營地位得到進(jìn)一步強(qiáng)化。
由此我們可以看到，前述所有“土地財(cái)政”定義的特征，都是在地方政府擁有了土地專營權(quán)力之后才能具備的。沒有土地專營這一制度的形成，各方皆可協(xié)議出讓土地，地方政府將無法“嚴(yán)重依賴”土地相關(guān)收入，更無法以土地融資，從而無法展開土地經(jīng)營。所以，筆者認(rèn)為土地財(cái)政的準(zhǔn)確定義應(yīng)為：地方政府利用國家相關(guān)法規(guī)形成的土地專營制度獲取經(jīng)營收入進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配行為,包括地方政府通過土地稅收、經(jīng)營土地使用權(quán)、土地融資等方式獲取收益,直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為。
二、土地專營制度下的土地財(cái)政現(xiàn)行運(yùn)作機(jī)制
“土地財(cái)政”能夠順利運(yùn)行首先是以工業(yè)化、城市化的需求持續(xù)存在為前提，然后則是因?yàn)楝F(xiàn)行土地管理制度賦予了地方政府關(guān)于土地的三大專營權(quán)力：
一是地方政府擁有制定規(guī)劃、改變土地用途、實(shí)施建設(shè)的權(quán)力；即獨(dú)家規(guī)劃、轉(zhuǎn)用、建設(shè)的權(quán)力。
二是地方政府擁有土地一級(jí)市場(chǎng)獨(dú)家土地出讓的權(quán)力；即獨(dú)家賣地的權(quán)力。
三是地方政府實(shí)際擁有征地的權(quán)力；即獨(dú)家買地的權(quán)力。
由此三項(xiàng)權(quán)力衍生的各項(xiàng)制度安排，市、縣兩級(jí)地方政府實(shí)際形成了對(duì)于城市建設(shè)用地的土地專營制度。
根據(jù)多年跟蹤調(diào)研總結(jié)，地方政府土地財(cái)政的運(yùn)作機(jī)制流程基本如下所示：
在這樣的運(yùn)作機(jī)制下，金融機(jī)構(gòu)基本不擔(dān)心地方政府的債務(wù)問題，因?yàn)橥恋氐盅旱玫降慕栀J資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)極大地提高了抵押品的價(jià)值。至于抵押土地手續(xù)是否完備、是否重復(fù)抵押或整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)，那是土地財(cái)政以外的問題。
三、土地財(cái)政的必要性
（一）工業(yè)化之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資問題
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程無法回避的問題是各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金如何籌集，否則工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就難以持續(xù)。地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金除封閉收費(fèi)的高速公路及水電氣訊等可收費(fèi)項(xiàng)目外，只能來自于稅收或來自于土地增值收益，由此就形成了所謂的以稅收為支撐的財(cái)政模式和以稅收和土地出讓收入為支撐的財(cái)政模式。無論哪一種模式，它都面臨如何籌集資金的難題。
地方政府土地專營制度的形成客觀上實(shí)現(xiàn)了一定程度上的土地收益穩(wěn)定預(yù)期，從而可以更有效地為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了融資基礎(chǔ)。在工業(yè)化需求既存的前提下，城鎮(zhèn)化的速度快慢，在較大程度上取決于它獲得融資的能力。而土地作為融資的抵押品，效率要遠(yuǎn)高于未來稅收作為抵押品。因?yàn)?/span>稅收征收本身，就是一個(gè)交易費(fèi)用極高的過程。對(duì)于不能用土地作為抵押品的地方政府而言，其融資規(guī)模必然受到極大限制。如果要放棄通過土地財(cái)政籌集建設(shè)資金，就必須允許地方政府發(fā)行債券，或者像某些學(xué)者建議的那樣開征財(cái)產(chǎn)稅作為資金來源。前者涉及類似主權(quán)信用的層面，一旦失控則會(huì)真正成為地方政府的債務(wù)危機(jī)，而且其規(guī)模受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的行政因素控制；后者則受制于我們沒有對(duì)居民財(cái)產(chǎn)大規(guī)模征稅的傳統(tǒng)，沒有與之配套的嚴(yán)格的管理制度。“分灶吃飯”的地方財(cái)政要做到“打醬油的錢不能打醋”，非常困難。以其他國家經(jīng)驗(yàn)看，居民“抗稅”比企業(yè)“偷稅”更難處理，其交易費(fèi)用要遠(yuǎn)比目前直接向開發(fā)商收取土地出讓收入更高。
另外，無論是稅收結(jié)余累積還是在中央政府批準(zhǔn)下發(fā)行債卷，籌集的資金都無法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)下的城市化需求保持同一節(jié)奏。而在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的條件下，政府可用未來的土地增值收益為抵押來融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此時(shí)土地增值收益基本是可預(yù)期的，而且是有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求支撐的，因而是一個(gè)需求與供給同步發(fā)展的過程。此時(shí)融資方能夠充分信賴政府可以通過土地的出讓收益收回基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。
2013年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》明確指出支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，從而解決鐵路建設(shè)資金籌集難題。又一次證明了土地專營權(quán)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性。
在當(dāng)今中國，所謂“稅收保運(yùn)行，土地保建設(shè)”是現(xiàn)實(shí)的地方政府財(cái)政生存狀態(tài)�？陀^上以土地專營權(quán)為基礎(chǔ)的土地財(cái)政為各地方政府推動(dòng)我國的快速工業(yè)化和廣泛的城鎮(zhèn)化提供了巨大的操作空間，否定了地方政府的土地財(cái)政，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就會(huì)失去一個(gè)在看得見的將來無法替代的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。“放棄土地財(cái)政就是自毀長城”[7]。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套投資的外部化效應(yīng)問題
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需之土地并非簡(jiǎn)單通過轉(zhuǎn)用和征收就可以直接滿足要求，而需要統(tǒng)一規(guī)劃后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，重新配置土地資源，由“生地”變“熟地”，方可有效利用。而配置土地資源所需的制定規(guī)劃、轉(zhuǎn)變土地用途和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共配套（學(xué)校、醫(yī)院、水、電、路等）等行為具有極強(qiáng)的利益外部化效應(yīng)。一個(gè)主體投資，所有擁有周邊土地的主體共同分享收益，結(jié)果勢(shì)必是投資行為不可持續(xù)。只有借助于土地專營壟斷操作才可最大限度地將利益內(nèi)化，才會(huì)衍生出持續(xù)存在的投資動(dòng)力。
有了壟斷的土地專營權(quán)，地方政府才能將土地增值收益的外部性予以充分內(nèi)化，才有可能以此籌集到足夠的資金解決工業(yè)化之“先有雞，還是先有蛋”的難題，做到基礎(chǔ)設(shè)施的投入與回報(bào)都在地方財(cái)政內(nèi)部平衡，從而能夠無后顧之憂地按照總體效率要求去規(guī)劃投資基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套。反之，此過程如果交由市場(chǎng)完成，各投資主體為避免利益外部化，必將盡力控制投資力度。如此一來，要達(dá)到土地資源配置的總體效率就必然需要支付巨大的交易費(fèi)用，甚至最終會(huì)無法獲得有效的配置結(jié)果，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化工業(yè)化的速度降低直至停滯。
以成都市域范圍為例，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從2002年的58.44萬畝擴(kuò)大到2011年的197.02萬畝。這上百萬畝的新增建設(shè)用地按照城鎮(zhèn)規(guī)劃其用途各不相同，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施配套，如修建道路、管網(wǎng)、電廠、公園、地鐵、學(xué)校、醫(yī)院及其他公共設(shè)施等等。在政府作為建設(shè)用地唯一供應(yīng)方的條件下，規(guī)劃建設(shè)所帶來的土地不同用途及其成本收益、基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入及回報(bào)等均在地方政府內(nèi)部解決，所有利益可以盡可能內(nèi)化。這就極大降低了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化利用土地的交易費(fèi)用。
如果重新配置土地資源的過程全部交由市場(chǎng)來完成，由于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行公共收費(fèi)根本無法由市場(chǎng)投資者操作，投資者同樣需要通過周邊土地的升值得到回報(bào)，這就要求開發(fā)商在充分大的土地范圍上進(jìn)行開發(fā)，盡可能獲取基礎(chǔ)設(shè)施配套投資帶來的利益；否則，“搭便車”者會(huì)蜂擁而至，交易條件會(huì)更加復(fù)雜。理論上不同的市場(chǎng)主體之間只能以重復(fù)博弈的高交易費(fèi)用來促成規(guī)劃建設(shè)的總體效率目標(biāo)，而實(shí)際上由于土地建設(shè)成本高，重復(fù)博弈的機(jī)會(huì)幾乎為零，一次性達(dá)到滿足工業(yè)化城鎮(zhèn)化需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平將難以實(shí)現(xiàn)。與現(xiàn)有政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的土地專營方式比較，它增加了更多的環(huán)節(jié)、更多的討價(jià)還價(jià)的過程、更多的無序競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致更慢的工業(yè)化城鎮(zhèn)化速度，甚至可能是在各主體利益分置制約下的整體停滯。現(xiàn)實(shí)中此類所謂城鎮(zhèn)區(qū)域業(yè)主自主改造項(xiàng)目若無額外補(bǔ)貼幾乎無一成功，失敗的案例比比皆是。
總而言之，土地增值主要來源于基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的投資，而土地專營制度則意味著“漲價(jià)歸公”。而基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套投資的外部性則說明了一個(gè)基本的原理：土地增值收益不歸公，則土地就很難漲價(jià)。
四、土地財(cái)政是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力
30年來中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，主要得益于以低廉勞動(dòng)成本將歐美已經(jīng)成型的產(chǎn)品需求吸引至中國制造。但低廉勞動(dòng)力成本并非中國才有，印度等亞洲國家有、南美有、非洲也有，為什么在短期內(nèi)創(chuàng)造奇跡的是中國？
眾所周知，工業(yè)發(fā)展由于其標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)�；臋C(jī)器生產(chǎn)特征對(duì)于物流成本、能源供應(yīng)、公共設(shè)施配套等等形成很大的依賴。交通基礎(chǔ)設(shè)施配套是工業(yè)發(fā)展的最基本條件，繼而能源供應(yīng)、排放處理、給排水、勞動(dòng)力生存環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施要求都是必須有的前提條件。沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，只有廉價(jià)勞動(dòng)力資源是不能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的�；蛘哒f，只有通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)去顯化我們的勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢(shì)才能得到工業(yè)化的機(jī)會(huì)。我國在30多年前限于薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施水平而只能在沿�？拷诎兜貐^(qū)推進(jìn)工業(yè)化，沿海先富的現(xiàn)象正是因?yàn)楫a(chǎn)品的最終需求要靠海運(yùn)來實(shí)現(xiàn)。十多年后工業(yè)化開始向大陸腹地中西部轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持高速增長。這是因?yàn)榇罅康幕A(chǔ)設(shè)施投資使得內(nèi)地的低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的得以顯現(xiàn)出來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有了廣大的戰(zhàn)略縱深。而這類基礎(chǔ)設(shè)施投資，除了跨省跨市的高速公路網(wǎng)是由封閉收費(fèi)制度來解決投資回報(bào)問題外，其余適應(yīng)工業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施投資則是由土地財(cái)政來解決其外部化效應(yīng)問題，確保其投資回收。正是因?yàn)橥恋刎?cái)政這樣的制度安排，政府可以利用土地專營權(quán)，在沒有基礎(chǔ)設(shè)施投資利益外部化的顧慮下，充分地按照工業(yè)化城市化的需要來規(guī)劃投資建設(shè)。由此，良好的基礎(chǔ)設(shè)施才最終將我國內(nèi)地的勞動(dòng)力低成本優(yōu)勢(shì)顯化出來，在國際競(jìng)爭(zhēng)中贏得先機(jī)。所以，支撐土地財(cái)政的前文所述三項(xiàng)土地專營制度，正是其他發(fā)展中國家不具備制度安排，毫無疑問地是在需求不變的前提下保持中國經(jīng)濟(jì)的高速增長的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
張五常先生將中國經(jīng)濟(jì)奇跡歸結(jié)于“縣域競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，這實(shí)際上是指前文所提我國在改革開放以來逐步成型的“分灶吃飯”的縣級(jí)獨(dú)立財(cái)政制度。但如果沒有土地財(cái)政的三項(xiàng)土地專營制度安排，獨(dú)立的縣級(jí)財(cái)政手中缺乏創(chuàng)造性競(jìng)爭(zhēng)手段，最多只能靠固有資源的優(yōu)勢(shì)展開競(jìng)爭(zhēng)。而我國是一個(gè)資源缺乏國家，以此籌集發(fā)展工業(yè)所需建設(shè)資金基本找不到可操作的路徑。我們都知道印度因基礎(chǔ)設(shè)施差而被稱作“泥足巨人”。作為早就實(shí)行西方民主制度的私有制國家，自下而上的代議制民主制度下地方政府財(cái)政的獨(dú)立性早已存在。但是擁有更好的與發(fā)達(dá)國家的溝通便利條件（英聯(lián)邦國家）和相對(duì)低物流成本交通條件（地處印度洋)的印度并沒有取得比中國更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)。尤其是在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施依賴程度較高的制造業(yè)方面無法與中國相比。其廉價(jià)的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)加上語言優(yōu)勢(shì)最終只是在信息產(chǎn)業(yè)中顯現(xiàn)出來，簡(jiǎn)單說來是因?yàn)榧茉O(shè)通訊線路比修建公路所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資要低出很多。沒有壟斷的土地專營權(quán)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重新配置土地資源是可望而不可即的目標(biāo)，從而其他優(yōu)勢(shì)便沒有得到顯化的機(jī)會(huì)。雖然三十年的工業(yè)化高速發(fā)展使得我國勞動(dòng)力成本迅速上升，優(yōu)勢(shì)逐步縮小。但高水平的基礎(chǔ)設(shè)施配套已經(jīng)逐步成為我國最重要的競(jìng)爭(zhēng)力，這可以使我們顯化出來的勞動(dòng)力成本依然保持相對(duì)的優(yōu)勢(shì)。在目前的全球化時(shí)代，正是我國獨(dú)有的地方政府土地財(cái)政使得我們?cè)诒姸嗟陌l(fā)展中國家中脫穎而出，在工業(yè)化的競(jìng)爭(zhēng)中拔得頭籌。
五．“土地財(cái)政”研究中存在的問題解析
現(xiàn)實(shí)中“土地財(cái)政”頻遭詬病。多數(shù)媒體和學(xué)者因地方政府財(cái)政獨(dú)立性（分灶吃飯的財(cái)政制度）帶來的隱蔽性而對(duì)“土地財(cái)政”的實(shí)際運(yùn)作不甚了解，通常提出一些與實(shí)際情況差距很大的問題，本文提供如下解析：
（1）土地財(cái)政的可持續(xù)性問題
首先，現(xiàn)實(shí)中所謂“土地財(cái)政”的運(yùn)作，是以規(guī)劃建設(shè)后的土地升值部分主要由地方政府財(cái)政獲得為前提的，與地方政府是否事先擁有土地權(quán)力基本無關(guān)；土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是地方政府經(jīng)營土地，而不是簡(jiǎn)單出售其固有土地。其經(jīng)營方式是購進(jìn)土地，通過規(guī)劃建設(shè)配套去顯化、提升土地價(jià)值，然后出讓基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套占地后剩余的土地。只要有土地升值空間存在，土地專營權(quán)就可以支撐土地財(cái)政繼續(xù)存在。準(zhǔn)確的說，土地財(cái)政的可持續(xù)取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的需求而可持續(xù)。“爺賣孫田”、“土地總有一天會(huì)賣完”
其次，土地升值通常由公共規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資來實(shí)現(xiàn)，而投資資金又幾乎完全靠土地價(jià)值升值導(dǎo)致的土地財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，在此基礎(chǔ)上金融機(jī)構(gòu)才會(huì)給予土地抵押融資。所以，在沒有土地升值空間存在、沒有基礎(chǔ)設(shè)施投資需求存在時(shí)，政府也無法通過土地融資去盲目投資建設(shè)，土地財(cái)政就會(huì)自然消失。所以，土地財(cái)政的產(chǎn)生與存在是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)期的暫時(shí)現(xiàn)象，討論土地財(cái)政是否可持續(xù)這個(gè)問題基本上沒有意義。
（2）征地拆遷中強(qiáng)拆的問題
首先，詬病“土地財(cái)政”的原因主要來自與之相聯(lián)系的征地拆遷制度�，F(xiàn)行土地法規(guī)設(shè)定的政府取得土地的渠道主要是農(nóng)村區(qū)域的征地和城市領(lǐng)域內(nèi)的拆遷（含土地使用權(quán)回購）。這就把政府的土地專營權(quán)力與征地權(quán)混合在一起，混淆了獨(dú)家壟斷購買權(quán)和強(qiáng)制購買權(quán)，造成了內(nèi)在的邏輯混亂。征地，即強(qiáng)制購買含有強(qiáng)制低價(jià)和強(qiáng)制獲�。◤�(qiáng)行拆遷）的意義，其正當(dāng)性來自公益性需求，而現(xiàn)實(shí)中地方政府土地壟斷專營權(quán)的應(yīng)用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了公益性需求。在此意義上，政府購入土地仍然沿用征地手段顯然不合理。實(shí)際上，土地的公益性需求不可能獲得多少回報(bào)，根本無法承擔(dān)籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重任，只有非公益性用地需求才能獲得足夠的資金回報(bào)。所以，土地財(cái)政取得土地的方式應(yīng)當(dāng)盡快改革，在區(qū)分公益性與非公益性用地需求的基礎(chǔ)上，將政府購買土地的行為界定為征地和購地兩種，保持政府對(duì)土地的專營權(quán)，繼續(xù)發(fā)揮土地財(cái)政對(duì)健康城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以替代的作用。
其次，強(qiáng)拆現(xiàn)象來自于政府拆遷補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與被征地、拆遷個(gè)體的差異化的補(bǔ)償需求之間的矛盾，這與政府所依賴的土地專營權(quán)沒有直接關(guān)系。只要從征地的強(qiáng)制購買權(quán)回歸到購地的獨(dú)家購買權(quán)，強(qiáng)拆就不可能發(fā)生。眾多出讓土地使用權(quán)的個(gè)體如果不能統(tǒng)一接受獨(dú)家購買價(jià)格，購買行為即可終止。杭州市農(nóng)村征地實(shí)施以農(nóng)民集體決策為基礎(chǔ)的“留地發(fā)展”政策和成都市舊城改造中的以100%居民個(gè)體同意為項(xiàng)目實(shí)施前提的“模擬拆遷”模式已經(jīng)解決了強(qiáng)拆的問題。完全可以在所有征地拆遷中推廣。
（3）土地收入占地方財(cái)政收入比例過高問題
土地相關(guān)收入占到地方財(cái)政收入50%以上，是反對(duì)土地財(cái)政的學(xué)者常常提到的問題。實(shí)際上這一問題是下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號(hào))之后出現(xiàn)的。該通知規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線。土地收入從此在地方財(cái)政收入中占比陡增。
土地財(cái)政收入的主要部分是土地招拍掛出讓收入，但這是一種成本并不確定的經(jīng)營性收入。在國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)文之前，地方政府按照土地收入的經(jīng)營性特點(diǎn)，是將土地收入扣除直接建設(shè)、配套成本后，以純收入納入財(cái)政賬目。以成都為例，“十一五”期間全市共出讓國有建設(shè)用地30.9萬畝，取得土地收入2418.19億元，占同期地方財(cái)政收入4352.57億元的55.56%。在同期土地收入的支出中，征收土地的直接成本（含補(bǔ)償支出及以成本方式提前安排使用的道路、綠地、公共設(shè)施和公建配套建設(shè)等費(fèi)用）支出占總支出的59.33%。此時(shí)工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城市能源區(qū)域大配套等成本還無法計(jì)算在內(nèi)。如果按照原有扣除直接成本后列入財(cái)政收入的方式計(jì)算，土地收入的地方財(cái)政占比將大大降低。所以，只算收入不扣成本的計(jì)算方式并不適合于這種經(jīng)營性收入。實(shí)際上土地經(jīng)營在經(jīng)濟(jì)低迷期常常是虧損的。正如前文所言，土地財(cái)政不如土地專營制度表述準(zhǔn)確。土地出讓收入是壟斷化專營的經(jīng)營收入但并非依托公權(quán)力的強(qiáng)制性財(cái)政收入。即使經(jīng)營性的土地收入表現(xiàn)為虧損時(shí)，按照國辦發(fā)（2006）100號(hào)文的計(jì)算辦法仍然可以錄得極高的財(cái)政收入占比，同樣可以誤導(dǎo)大眾形成嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的假象。各地方政府曾經(jīng)普遍稱之為土地基金收入，也許更為準(zhǔn)確。
我們真正需要警惕的是因?yàn)榈胤秸纹谳^短的行為特點(diǎn)，容易將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共配套以外財(cái)政支出的常態(tài)化需求都依賴于土地經(jīng)營收入這一現(xiàn)象。所以，未來的土地制度改革應(yīng)當(dāng)包括鎖定土地專營收入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套投入的對(duì)應(yīng)關(guān)系。
（全文完）
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