原文載于：《人口與社會》(南京)2014年1期。
【內(nèi)容提要】“單獨(dú)二孩”政策有利有弊，其直接意義在于緩解“一個孩子”政策所帶來的問題。該政策的積極效果表現(xiàn)在：可以適當(dāng)提高生育水平；適當(dāng)緩解中國人口年齡結(jié)構(gòu)的老化；群眾有更多自主選擇生育的權(quán)利；家庭結(jié)構(gòu)得到平衡發(fā)展；緩解出生人口漏報；緩解出生性別比過度偏高；緩解人口素質(zhì)逆淘汰；推動計劃生育工作綜合改革。然而，由于政策的調(diào)整在一定程度上仍然屬于“硬著陸”，必然會帶來一些問題，主要包括：近幾年會出現(xiàn)符合單獨(dú)二孩政策夫婦的集中生育；很多高危人群生育會導(dǎo)致孕產(chǎn)婦死亡率上升和出生缺陷發(fā)生率的上升；政策調(diào)整本身就帶來了生育的不公平或機(jī)會的不平等。建議：用獎勵的方式鼓勵年輕婦女晚生育第二個孩子；設(shè)立高危妊娠咨詢和指導(dǎo)中心；政府為無機(jī)會和能力再生育的家庭承擔(dān)更多責(zé)任。
【關(guān) 鍵 詞】“單獨(dú)二孩”政策；生育水平；老齡化；高危生育人群
【作者簡介】喬曉春，北京大學(xué) 人口研究所，北京 100871 喬曉春(1958－)，男，北京大學(xué)教授，人口學(xué)博士，研究方向：中國人口問題、人口和計劃生育政策、人口統(tǒng)計學(xué)、人口老齡化、健康壽命等。
黨的十八屆三中全會提出實(shí)施“單獨(dú)二孩”生育政策，受到了群眾的普遍歡迎。目前浙江、安徽等十幾個省市自治區(qū)已經(jīng)正式開始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，其他省份仍然在審批過程中。這一政策的實(shí)施無論從國家長遠(yuǎn)發(fā)展還是從家庭發(fā)展的角度看，都是十分必要的。然而，一項新政策的實(shí)施一定是既有利又有弊，既會產(chǎn)生積極的效果、也會帶來一定的問題。本文就是要討論新政策實(shí)施可能帶來的積極效果和可能產(chǎn)生的問題，并在此基礎(chǔ)上提出一些對策和建議。
一、積極效果
長期以來，學(xué)術(shù)界一直在討論“只生一個孩子”政策的后果和所帶來的問題。從20世紀(jì)80年代開始，我國開始在城市人口和部分農(nóng)村人口中執(zhí)行只能生育一個孩子的政策，到目前該政策已經(jīng)執(zhí)行了30多年。然而，隨著時間的推移，由這一政策推行所帶來的問題不斷地積累，且逐步顯性化，比如獨(dú)生子女問題、失獨(dú)家庭問題以及家庭養(yǎng)老問題等。實(shí)際上，目前實(shí)施的“單獨(dú)二孩”政策其直接意義就在于緩解“一個孩子”政策所帶來的一系列問題。該政策的積極效果主要表現(xiàn)在：
1.有利于適當(dāng)提高生育水平，實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。自從20世紀(jì)90年代初期總和生育率降低到更替水平以下，中國婦女生育率一直一路走低，盡管2000年中央作出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(以下簡稱《決定》)，但真實(shí)的生育水平一直搞不清楚，國家衛(wèi)生計生委認(rèn)為中國目前的生育率已經(jīng)降低到了1.5～1.6[1]左右的水平。如果生育率仍然持續(xù)下降的話，中國會在未來的10年左右人口達(dá)到零增長，然后在負(fù)增長慣性的作用下，出現(xiàn)快速負(fù)增長，勞動年齡人口迅速減少，老年人口迅速增加，人口結(jié)構(gòu)性問題會更為嚴(yán)重。“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后，會在一定程度上使生育率有所回升，避免進(jìn)入超低生育水平，并緩解低生育率所帶來的問題。根據(jù)我們對有關(guān)地區(qū)的估計，放開“單獨(dú)二孩”政策后，該地區(qū)總和生育率在最近3年里分別會提高10％～20％[2]。如果目前中國的總和生育率為1.5的話，放開政策后的3年里，總和生育率會提高到1.65～1.80之間，離2.1的更替水平①仍然有一定的距離。因此，為了實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展，需要在“單獨(dú)二孩”政策的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)行“普遍二孩”的政策，從而使生育率能夠進(jìn)一步回升，直至接近2.1的更替水平。
2.有利于適當(dāng)緩解中國人口年齡結(jié)構(gòu)的老化。由于“單獨(dú)二孩”政策會導(dǎo)致生育率的回升或新出生人數(shù)的增加，增加了年輕人口的比例，進(jìn)而導(dǎo)致老年人口比例提高的速度減慢，但這并不能影響老年人口絕對數(shù)的增長�？梢哉f，出生人口的增加會緩解人口老齡化的速度，但對解決中國的老齡問題，特別是現(xiàn)實(shí)一代人的家庭養(yǎng)老問題并沒有什么幫助，相反可能會加重年輕人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。因為很多夫婦過去只撫養(yǎng)一個孩子，現(xiàn)在要撫養(yǎng)兩個孩子，同時還要贍養(yǎng)夫婦雙方的老年父母。從家庭養(yǎng)老角度看“單獨(dú)二孩”政策作用的話，至少要再經(jīng)過一代人，即目前的“雙獨(dú)”和“單獨(dú)”夫婦進(jìn)入老年以后，家庭養(yǎng)老的困境才會有一定程度的緩解。而那個時候家庭養(yǎng)老可能并不是很重要了，因為社會養(yǎng)老體系一定會更為完整和健全。
3.有利于群眾有更多自主選擇生育的權(quán)利。過去嚴(yán)格的計劃生育政策，特別是“一對夫婦只生一個孩子”的政策，再加上針對生育時間、生育間隔和避孕節(jié)育措施等一系列指令性規(guī)定，導(dǎo)致老百姓自我選擇生育的空間已經(jīng)非常小。經(jīng)過“雙獨(dú)二孩”，再到“單獨(dú)二孩”政策的出臺和實(shí)施，中國老百姓能夠獲得的自主選擇生育的空間有所擴(kuò)大，再加上很多省份取消了對生育間隔的規(guī)定，以及一些發(fā)達(dá)地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)了避孕節(jié)育措施的知情選擇，也使老百姓不僅可以自由選擇是否生育兩個孩子，而且可以自行選擇何時生育。當(dāng)然，自主選擇權(quán)利的獲得還要看國家對生育的“要求”和群眾生育“意愿”之間的差異有多大，②如果二者不存在差異了，群眾就可以真正實(shí)現(xiàn)生育的自由選擇。由于中國計劃生育的成功，會導(dǎo)致國家對生育的“要求”不會像過去那樣苛刻，與此同時群眾的生育意愿也出現(xiàn)了大幅度的下降，從而最終會實(shí)現(xiàn)國家“要求”和群眾“意愿”的一致。當(dāng)然，如果處理不好或政策調(diào)整的不及時，可能會出現(xiàn)反向錯位。③
4.有利于家庭結(jié)構(gòu)的平衡和家庭發(fā)展。“單獨(dú)二孩”政策不僅僅是有利于國家的發(fā)展，更重要的是有利于家庭的發(fā)展，有利于家庭和諧，特別是代際關(guān)系的和諧。我們不能只看到國家的發(fā)展，看不到家庭的發(fā)展；不能只關(guān)注國家利益，不關(guān)注家庭和個人利益。以往政策存在著片面強(qiáng)調(diào)國家利益而忽略老百姓利益的問題，一個好的政策必須是兼顧國家、社會、家庭，甚至是個人的政策。盡管生育一個還是兩個孩子是父母的選擇，但是一個家庭有兩個孩子，無論從家庭結(jié)構(gòu)上、從子女與父母的關(guān)系上、從子女之間的交流上，包括子女教育和子女發(fā)展上，都是比較合適的選擇；而且還可以避免或減少“失獨(dú)家庭”的出現(xiàn)。然而，根據(jù)國際上的經(jīng)驗，由于夫婦在生孩子問題上更多考慮的是自己的利益，現(xiàn)代化社會人們往往更傾向于少要孩子，或只要一個孩子，甚至不要孩子，從而導(dǎo)致絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一對夫婦平均生育孩子的數(shù)量都在1.5個孩子左右，甚至有些國家已經(jīng)進(jìn)入低于1.3個孩子的超低生育率水平。
5.有利于緩解出生人口的漏報問題。20世紀(jì)90年代生育率開始低于更替水平的同時，中國出生人口漏報問題也逐漸突出起來。自1990年第四次全國人口普查得到當(dāng)時中國婦女總和生育率為2.31以后，歷次全國性的人口調(diào)查，包括人口普查和“小普查”得到的生育水平都存在明顯偏低現(xiàn)象，比如2000年第五次全國人口普查登記總和生育率為1.22，2010年第六次全國人口普查登記總和生育率為1.18，人們普遍認(rèn)為這是出生漏報帶來的結(jié)果。出生漏報的最主要原因還是由于嚴(yán)格的計劃生育政策，特別是“只生一個孩子”政策。從政府角度看，“一票否決”和“目標(biāo)責(zé)任制考核”等措施導(dǎo)致基層政府不愿意上報真實(shí)數(shù)據(jù)；從群眾角度看，地方政府針對超生戶征收“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，一些群眾為避免交費(fèi)，有意隱瞞或不報超生子女。但隨著政策的逐步放開，有更多的夫婦可以生育第二個孩子，符合政策生育的范圍加大，不符合政策生育的潛在人群減少，自然導(dǎo)致出生人口漏報數(shù)量會有一定的減少，從而有利于獲得更為準(zhǔn)確的生育率數(shù)據(jù)。
6.可以在一定程度上緩解出生性別比過度偏高的問題。盡管新中國成立后婦女地位有了大幅度的提高，但是由于一些地區(qū)落后的生產(chǎn)方式，以及受傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣的影響，導(dǎo)致男孩和女孩對家庭的貢獻(xiàn)和作用不同，重男輕女的觀念仍然存在。由于此時生育數(shù)量選擇空間的壓縮，即國家要求人們生育孩子數(shù)量的減少，都會強(qiáng)化人們對性別(特別是男孩)的喜好，并影響到對性別的選擇。自然會引起人們選擇男孩的愿望更加強(qiáng)烈。“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施實(shí)際上是在一定程度上擴(kuò)大了生育數(shù)量選擇空間，使一部分人選擇孩子性別的愿望可以自然得到實(shí)現(xiàn)，這樣會弱化對男孩選擇的偏好程度，從而在一定程度上緩解出生性別比偏高的狀況。但是，由于“單獨(dú)二孩”政策的受益人群主要是城市家庭和比較發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)家庭，而這樣的人群往往偏好男孩的愿望并不是特別強(qiáng)烈，所以這一政策還不能從根本上徹底緩解出生性別比偏高問題，針對解決出生性別比偏高的一些工作需要繼續(xù)去做。
7.可以在一定程度上緩解人口素質(zhì)逆淘汰問題，平衡城鄉(xiāng)生育水平。人口素質(zhì)逆淘汰指的是由于農(nóng)村生育政策比城市更為寬松，致使受教育條件和醫(yī)療衛(wèi)生條件比較差的農(nóng)村人口比受教育條件和醫(yī)療衛(wèi)生條件比較好的城市人口生育更多的孩子，再加上農(nóng)村人口數(shù)量大大多于城市人口數(shù)量，最終會導(dǎo)致中國人口整體素質(zhì)出現(xiàn)相對下降。20世紀(jì)90年代，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)圍繞這一問題進(jìn)行過激烈的爭論。為了避免出現(xiàn)這一問題，很多學(xué)者們建議應(yīng)該使城市的生育政策與農(nóng)村并軌。“單獨(dú)二孩”政策實(shí)際上起到了兩個作用：首先這一政策是不分城鄉(xiāng)的，即城市和農(nóng)村的政策是一致的；其次是由于這一政策的主要受益人群在城市，致使城市新出生人口會出現(xiàn)一定程度的增加，而農(nóng)村相對來說新出生人口增加不會很明顯，從而更有利于整體人口素質(zhì)的提高。
8.有利于緩解計劃生育工作的壓力，推動計劃生育工作綜合改革，實(shí)現(xiàn)計生工作的真正轉(zhuǎn)型。長期以來中國計劃生育的指導(dǎo)思想就是要嚴(yán)格控制出生人口數(shù)量。盡管2000年出臺的中央《決定》提出了“穩(wěn)定低生育水平”，但控制出生人口數(shù)量的思路仍然沒有改變。而圍繞這一思路所制定的各項方針政策(包括利益導(dǎo)向政策)，以及構(gòu)建的各項制度(包括目標(biāo)責(zé)任制考核，鼓勵采取長效節(jié)育措施，定期查環(huán)查孕，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)等)，都是圍繞這一目的而展開的。盡管20世紀(jì)90年代中期國家計生委曾經(jīng)提出要實(shí)現(xiàn)工作思路和工作方法的兩個轉(zhuǎn)變，后來又提出了“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”和“綜合改革”，然而由于計生工作的整體思路和目標(biāo)沒有發(fā)生變化，從而很難真正實(shí)現(xiàn)計生工作的轉(zhuǎn)型和改革。“單獨(dú)二孩”政策實(shí)際上提出了一個新的思路，那就是計劃生育目標(biāo)不只是為了降低生育水平，而是為了達(dá)到適度生育水平，實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。因此，必須調(diào)整與新思路不一致甚至是矛盾的各項政策和制度，比如取消對長效節(jié)育措施的考核，全面推行避孕節(jié)育措施的知情選擇；取消放棄二孩指標(biāo)的獎勵措施，讓夫婦自由進(jìn)行選擇等。
二、面臨的問題
盡管放開“單獨(dú)二孩”政策是利大于弊，但由于這次政策調(diào)整并不是漸進(jìn)式的，也不是不同省份按照不同時間逐步放開，因此在一定程度上仍然屬于“硬著陸”，即政策調(diào)整在全國范圍內(nèi)是同時的，且以往那些一方是獨(dú)生子女的夫婦從只允許生育一個孩子突然提高到可以生育兩個孩子，自然可能會帶來一些問題，比如可能會出現(xiàn)一定程度的出生堆積，引起高危人群的集中生育，以及生育的代際不公平問題等。
首先，如果各省市自治區(qū)均在今年開始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，那么在最近這兩年會出現(xiàn)符合單獨(dú)二孩政策夫婦的集中生育。根據(jù)由國家衛(wèi)生計生委牽頭、中國人口與發(fā)展研究中心具體負(fù)責(zé)組織、在全國開展的2013年生育意愿調(diào)查數(shù)據(jù)報告推斷，全國符合“單獨(dú)二孩”政策家庭占全部家庭的比例為5.3％，在這些家庭中打算生育第二個孩子的比例在50.4％到67.6％之間，由此估計由“單獨(dú)二孩”政策導(dǎo)致的新增出生人口在563.3萬至755.6萬之間[3]。原來中國每年出生人口為1 500多萬人，那么未來的一兩年由于新政策導(dǎo)致的新增出生人口將會比正常情況增加五分之一左右。盡管這一比例并不是很高，但是這一年齡段人口的突然增加，會對未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的承載力帶來波動性和周期性的影響，而且影響將是長期的，需要各級政府在未來安排公共事業(yè)支出時必須考慮到人口結(jié)構(gòu)的這種變化。
其次，除了出生人數(shù)會有一定程度的增長外，一旦實(shí)施了“單獨(dú)二孩”政策，可能最著急生育二孩的是年齡比較大的婦女，因為年齡不允許她們再等下去。醫(yī)學(xué)界公認(rèn)超過35歲以后生育的婦女都屬于生育高危人群。這部分人的集中懷孕和生育可能會引起孕產(chǎn)婦死亡率上升，與此同時也會引起出生缺陷發(fā)生率的上升。實(shí)際上，面對集中生育和高危人群生育，很多醫(yī)院的婦產(chǎn)科是沒有準(zhǔn)備的。原本在正常情況下一些醫(yī)院已經(jīng)人滿為患，如果再由于新政策引起更多人生育以及更多問題人群生育，醫(yī)院的壓力是非常大的。如果搞不好，會出現(xiàn)原本正常情況下可以解決的問題，到時候解決不了、解決不好或無力解決。
最后，目前實(shí)施的“單獨(dú)二孩”政策對于符合這一政策且年齡在40歲以下的婦女是有意義的，而年齡較大或已經(jīng)過了生育期的婦女即使符合這一政策也不可能再生育第二個孩子了。這是由于政策調(diào)整的特定時間自然將符合“單獨(dú)二孩”條件的已婚婦女劃分成“有生育能力”和“無生育能力”兩部分人群。“無生育能力”人群基本上是在1980年“一孩政策”前后開始生育，且根據(jù)當(dāng)?shù)卣咭笾簧艘粋�孩子的婦女。這批婦女如果1980年是25歲，現(xiàn)在應(yīng)該是59歲，當(dāng)時6歲現(xiàn)在應(yīng)該是40歲，即目前40～59歲婦女，基本上只生了一個孩子，即使她們符合“單獨(dú)二孩”政策的要求，也基本喪失生育能力了，從而失去了再生育一個孩子的機(jī)會。而目前年齡在40歲以下的婦女，才真正屬于新政策的受益人群。這意味著政策調(diào)整本身就帶來了生育的不公平或機(jī)會的不平等。
針對以上可能存在的問題，在政策調(diào)整或?qū)嵤┮郧�，各級政府�?yīng)該做好準(zhǔn)備，并制定相應(yīng)配套措施，使政策調(diào)整所帶來的問題盡可能少一些。
三、對策和建議
首先，為了避免出生堆積，國家衛(wèi)計委曾建議有關(guān)省份在調(diào)整政策的同時還要設(shè)定生育間隔[4]，從而使一部分人群的生育拖后，使新增出生人口能夠在時間分布上相對均勻。然而，為了給群眾更多選擇的自由，很多省實(shí)際上近幾年剛剛?cè)∠?ldquo;生育間隔”限制，如果再重新規(guī)定生育間隔，似乎給人感覺工作在倒退。所以，使用人為“控制”的辦法來拉大生育間隔是不可取的。筆者建議，用利益導(dǎo)向或獎勵的方式來鼓勵那些剛剛生育了第一個孩子，且年齡還比較小的婦女，晚一些生育第二個孩子。
其次，為了避免高危妊娠所帶來的問題，應(yīng)該在有婦產(chǎn)科病房的醫(yī)院專門設(shè)立高危妊娠咨詢和指導(dǎo)中心，通過事前和過程指導(dǎo)，以及懷孕后的跟蹤監(jiān)測來保證母子健康和安全。有條件的地方甚至可以采用專人負(fù)責(zé)的辦法，保證每位高齡產(chǎn)婦都有專人指導(dǎo)和幫助，從而使高危人群生育所帶來的問題降低到最小程度。與此同時，盡管“單獨(dú)二孩”政策會使做孕前優(yōu)生檢查的人數(shù)增加，但這項工作應(yīng)該進(jìn)一步得到加強(qiáng)和重視，各級政府應(yīng)該大幅度增加這方面的投入，保證出生人口素質(zhì)有明顯的提高。
最后，由于一些符合“單獨(dú)二孩”政策家庭已經(jīng)失去了再次生育一個孩子的機(jī)會和能力，那么這些家庭由于計劃生育所帶來的問題，比如失獨(dú)問題、養(yǎng)老問題等，政府必須承擔(dān)更多的責(zé)任。包括這些家庭父母的養(yǎng)老問題，對這些家庭的補(bǔ)償問題。建議政府對這一年齡段“失獨(dú)家庭”父母養(yǎng)老問題承擔(dān)全部責(zé)任，即全部由政府來贍養(yǎng)；同時還建議對非失獨(dú)家庭父母的補(bǔ)償④應(yīng)該進(jìn)一步加大力度，通過政府承擔(dān)責(zé)任的辦法來彌補(bǔ)政策調(diào)整所帶來的群體間不公平問題。
總之，“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)施不是計劃生育可以放松了，而是更應(yīng)該加強(qiáng)。實(shí)際上，新政策放松了政策內(nèi)生育的限制，即允許更多的夫婦生育第二個孩子，此時計生服務(wù)的需求在增加，人們需要更多的計劃生育指導(dǎo)和服務(wù)，這正是計生工作需要加強(qiáng)的。好在計生和衛(wèi)生兩個機(jī)構(gòu)整合后，有利于為老百姓提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如果說過去計劃生育的重點(diǎn)是管理的話，那么未來計劃生育的重點(diǎn)將是服務(wù)，從而使計劃生育還其本來的面目⑤。
注釋：
①總和生育率2.1的更替水平被全世界公認(rèn)為是最理想的生育水平，也是各國追求的目標(biāo)。
�、谶@里需要說明的是，國家的“要求”往往是不確切的，很難給出明確的答案，甚至可能會出現(xiàn)認(rèn)識錯誤；但個人的“需要”往往更明確、更客觀。
③反向錯位的含義是：國家要求群眾多生孩子，而群眾則不喜歡多生孩子。絕大多數(shù)歐洲國家，以及亞洲一些超低生育水平國家，目前就出現(xiàn)了這樣的情況。
�、苓@里實(shí)際上指的是計劃生育家庭老年父母的“獎勵扶助”政策。從性質(zhì)上說，針對計生家庭父母養(yǎng)老提供的經(jīng)濟(jì)資助，不是“獎勵”，更不應(yīng)該是“扶助”，而應(yīng)該是補(bǔ)償。它是對計生家庭在養(yǎng)老方面損失的一種補(bǔ)償，與“獎勵”和“扶助”無關(guān)。
⑤中國的計劃生育在國際上對應(yīng)的名稱為家庭計劃(Family Planning)。由于中國的計劃生育來自于“計劃經(jīng)濟(jì)”體制，當(dāng)時強(qiáng)調(diào)不僅物資資料生產(chǎn)要有計劃，人的生產(chǎn)也要有計劃，所以被稱作“計劃生育”。從本意上看計劃生育更強(qiáng)調(diào)數(shù)量控制，即強(qiáng)調(diào)行政管理；而家庭計劃更強(qiáng)調(diào)對生育提供指導(dǎo)，即提供服務(wù)。所以，計劃生育最終會回并入到家庭計劃的軌道。
【參考文獻(xiàn)】
[1]衛(wèi)計委就啟動實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策答記者問(全文)[EB/OL]. (2013-11-16) [2014-01-23]. http://www.chinanews. com/gn/2013/11-16/5510439. shtml.
[2]喬曉春．“單獨(dú)二孩”政策下新增人口測算方法及監(jiān)測系統(tǒng)構(gòu)建[J].人口與發(fā)展，2014(1): 11.
[3]喬曉春．“單獨(dú)二孩”生育政策的實(shí)施會帶來什么——2013年生育意愿調(diào)查數(shù)據(jù)中的一些發(fā)現(xiàn)[J].人口與計劃生育，2014(3): 21.
[4]中共中央、國務(wù)院．關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見[EB/OL]. (2013-12-31) [2014-01-23]. http://news. cnr. cn/native/gd/201312/t20131231_514539925. shtml.
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