當前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 賀雪峰
2014-10-21 08:19 來自 思想市場
當前關于土地制度的認識存在著很多誤會。 東方IC 資料
當前土地問題引起廣泛關注，不僅是學界和政策部門關注的焦點，而且持續(xù)成為社會熱點問題。遺憾的是，當前關于土地制度的認識存在著很多誤會，以下?lián)褚信e說明之。
一、中國現(xiàn)代化成敗的關鍵是缺少大約一億畝建設用地？
經(jīng) 濟發(fā)展、城市擴張，在人口城市化的過程中也同時進行著土地的城市化。中國人多地少，能否保持18億畝耕地紅線，關涉到能否養(yǎng)活中國的大問題。城市化會占用 農(nóng)地，從而會減少耕地，因此，國家采取了嚴格的耕地保護政策，嚴格控制新增城市建設用地指標，強調(diào)城市建設集約節(jié)約用地。為了集約節(jié)約用地，保護耕地，國 家出臺了很多具體政策。在保護耕地和嚴控新增建設用地指標的情況下，造成城市建設用地的相對稀缺，這種建設用地稀缺產(chǎn)生的價值再加上土地不可移動所產(chǎn)生的 城市建設用地級差收益，使城市建設用地具有遠高于一般農(nóng)地的價值，在一些地區(qū)甚至高達每畝數(shù)百萬元。
城市建設用地價值巨大，容易讓人誤會為土地價值巨大，從而以為，如果中國再多一億畝土地，就可以產(chǎn)生巨額的財富，就可以為中國現(xiàn)代化提供關鍵資源。中國現(xiàn)代化能否成功，中國能否走出中等收入陷阱，關鍵是我們能否獲得一億畝城市建設用地。
這 個認識顯然是錯誤的。中國有960萬平方公里國土面積，相當于140多億畝國土，其中有20億畝耕地。城市化需要占用土地，并非僅是耕地，140億畝國土 上，雖然有沙漠、高山、河流、戈壁等不適宜建城的地方，但適宜建設城市的國土少說也有三、四十億畝，當然就不缺少當前中國快速城市化所必需的大約一億畝土 地。
何況城市化就意味著農(nóng)民進城。農(nóng)民進城之后，他們就會退出自己的宅基地�，F(xiàn)在農(nóng)民有大約2.5億畝宅基地，即使退出一半也有一億多畝，足以彌補城市新增建設用地所占用耕地。
有人說，自1990年以來，中國耕地由19億多畝降低到18.26億畝，就是因為城市建設用地過多。這個說法有誤，因為耕地減少的主要原因是退耕還林。退耕還林的耕地高于期間城市建設占用耕地。
現(xiàn) 在城市建設用地具有遠高于一般農(nóng)地的價值，并非土地本身有價值，而是因為經(jīng)濟發(fā)展、城市擴展，使得土地上的經(jīng)濟容量極大地增加所致，也就是說，是經(jīng)濟發(fā)展 所產(chǎn)生的價值附著在特定的不可移動的用于建設的土地上的緣故。沒有經(jīng)濟發(fā)展就不需要建設用地，土地也就不會產(chǎn)生增值收益。國家為保護耕地進行的土地用途管 制和嚴格控制城市新增建設用地指標，使得建設用地相對稀缺，從而進一步提高了城市建設用地的價值。
再說一遍就是，城市建設用地具 有高價只是因為兩個原因，一是經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，使特定區(qū)位的土地附著了巨大增值收益，一旦離開這個特定區(qū)位，附著在土地上的價值也就不再存在。沒有經(jīng) 濟發(fā)展和城市擴張帶來的價值附著，一塊土地，無論你是否叫它建設用地，都是沒有這樣一種增值收益的。二是因為土地用途管制，國家采用偏緊的建設用地供給政 策，而使建設用地相對稀缺，從而產(chǎn)生形成指標價值。這個指標價值是管制形成的，一旦取消管制，指標價也就沒有了，因為建設用地不再稀缺。
這樣一來，無論有多少土地，叫什么名字，作什么用途，沒有經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張對建設用地的需要，這些土地就沒有超出農(nóng)業(yè)用途以外的高價。而農(nóng)業(yè)用途土地的價值現(xiàn)在也就在萬元左右。這個價值相對于動輒數(shù)百萬元的城市建設用地，實在太少。
換 句話說，中國即使可以從天上掉下來一億畝土地，中國也并不能因此獲得每畝數(shù)百萬元的土地增值收益。土地增值收益來自經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，這本來是一個樸素 的真理。沒有哪個國家是因為土地豐富就實現(xiàn)現(xiàn)代化了的，也沒有哪個國家只是因為土地稀缺就無法實現(xiàn)現(xiàn)代化�？上У氖牵斍爸袊鐣衅毡槌霈F(xiàn)了土地拜物 教，將附著在土地上的價值當作了土地本身的價值，從而鬧出很多笑話。
其中比如為節(jié)約土地而填海造地，為節(jié)約集約用地將城市拆了重 建，為獲得建設用地指標而拆農(nóng)民房子以致于每畝建設用地指標達數(shù)十萬元，等等。在中國總體建設強度還不足的情況下，這其中造成的嚴重資源浪費簡直是犯罪 啊。這樣的節(jié)約集約用地必導致中國現(xiàn)代化重大損失。
二、現(xiàn)行土地制度沒有效率？
一種 普遍的認識是，中國現(xiàn)行土地制度沒有效率，必須得改。這種認識認為，現(xiàn)行土地制度剝削了農(nóng)民利益，引起土地沖突，導致國家合法性的流失。現(xiàn)行土地制度限制 了土地自由流動，使土地無法成為市場經(jīng)濟的要素被有效配置，從而降低了資源配置效率，城鄉(xiāng)建設用地不能形成統(tǒng)一市場，既不公平，又無效率等等�？傊F(xiàn)行 土地制度是無效率的制度。
以上認識可謂是大雜燴，還可以列舉更多關于現(xiàn)行土地制度沒有效率不合理必須改變的認識出來。
問題是，現(xiàn)行土地制度真的沒有效率不公平嗎？
現(xiàn) 行土地制度是經(jīng)由新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命所鍛造出來的制度。新民主主義革命平均地權，消滅了土地食利者，社會主義改造消滅了土地私有制， 這樣就徹底摧毀了依附于土地謀取利益的食利者階層，從而使中國經(jīng)濟發(fā)展剩余主要用于分配給勞動者。隨著改革開放和私人資本的興起，參與中國經(jīng)濟剩余分配的 就主要是資本和勞動，而無關土地，農(nóng)地非農(nóng)使用所形成增值收益主要通過土地出讓金的形式用于城市基礎設施建設，從而最終歸還給社會，做到了“地利共享”， “漲價歸公”。這樣的土地制度，得益于新中國兩場革命摧毀了土地既得利益，才使得中國社會具有遠比未經(jīng)歷土地革命國家強大得多的活力。
假 定中國土地是私有的，這就意謂著，中國經(jīng)濟發(fā)展所形成剩余要由資本、勞動和土地所有者來分。在全球化背景下，資本要獲得全球平均利潤，土地分享剩余，則勞 動必減少剩余的分享。勞動者之間的利益分配關系必進一步緊張，這樣的社會結構當然是無法與不存在土地分享剩余的中國經(jīng)濟相競爭的。
有 人說，現(xiàn)行土地制度剝削了農(nóng)民的利益，問題是，土地本來就不是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，國家征收農(nóng)民土地是給予了補償?shù)�，且農(nóng)民是歡迎國家征地的（當然要有足夠的 補償）。關于在征地拆遷過程中出現(xiàn)沖突，其中原因并非農(nóng)民利益受到損失，而是有人希望得到更多補償。中國正處在史無前例的高速城市化過程中，附著在土地上 的利益極其巨大，如何分享土地利益，各利益主體必有爭執(zhí)甚至爭奪。在如此快速城市化和如此巨大土地利益上，不發(fā)生任何沖突與矛盾才是奇怪的事情。相對來 講，雖然征地拆遷發(fā)生了一些矛盾，總體卻是可控的，因為農(nóng)民從征地拆遷中是得到了巨大利益的。再過十多年，城市化結束，征地拆遷也就不再有，與此相關的征 地拆遷沖突也就不再有了。
有人說，當前城市建設用地與農(nóng)村建設用地同地不同權也不同價。這種說法也是似是而非。農(nóng)村建設用地是服 務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的建設用地，是生產(chǎn)生活附屬設施用地，雖然也是建設用地，與城市用于二、三產(chǎn)業(yè)的建設用地根本就是兩碼事。有人望文生義，說農(nóng)村建 設用地與城市建設用地同地不同權不同價，但本來就不是同一類型的土地，怎么可以同權，且本來就處在不同區(qū)位，如何可以同價呢！建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市 場？這種說法完全不理解中國土地制度及不理解土地不可移動的屬性。
當前中國具有全世界最高效率的土地制度，且這個土地制度防止了 土地食利者的產(chǎn)生，做到了農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的漲價歸公，地利共享，因此也是世界上最公平的土地制度。這個土地制度是兩場革命的結果，用憲法鞏固下來 的，因此可以稱之為中國土地制度的憲法秩序。我們要防止有反革命的力量來破壞土地制度的憲法秩序。
三、農(nóng)地入市即產(chǎn)生巨額貨幣財富？
這 是一種十分流行的誤會。這種誤會認為，只要放開農(nóng)地入市就可以產(chǎn)生出巨大的貨幣財富，而完全忽視了城市建設用地之所以具有遠高于農(nóng)地的價值，是因為經(jīng)濟發(fā) 展和城市擴張需要建設用地，正是經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張，使用于城市建設的土地附著了增值收益。是經(jīng)濟發(fā)展而非土地本身創(chuàng)造出了巨大的城市建設用地的價值。因 為城市只能平面擴張，就使得只有在城市近郊的土地才具有更高增值收益。而因為國家對土地用途的管制和相對偏緊的建設用地供給，使城市建設用地相對稀缺而具 有超出實際價值的超額價值。
顯然，讓農(nóng)地自由入市，并不能創(chuàng)造出額外的巨額貨幣財富，而最多只能分享現(xiàn)有的附著在土地上的價值。 農(nóng)地可以自由入市，則土地用途管制和建設用地指標就不再存在，偏緊的建設用地供給所形成建設用地稀缺也就不再存在，因為建設用地指標稀缺而使入市農(nóng)地可以 獲得的價值自然也不存在。而正好處在城市近郊的農(nóng)地因為可以分享到城市發(fā)展附著在土地上的利益，這些農(nóng)地入市的確可以產(chǎn)生巨額貨幣財富，但這個貨幣財富與 農(nóng)民勞動無關，與土地無關，而只是特定區(qū)位參與分享了經(jīng)濟發(fā)展的成果，從而產(chǎn)生了不勞而獲。而占全國95%以上土地，入市不入市，都因為缺少經(jīng)濟發(fā)展對建 設用地的需要，而不可能獲得農(nóng)地入市的機會，更不可能產(chǎn)生巨額貨幣財富。
四、農(nóng)民需要更大土地權利？
在 廣西農(nóng)村調(diào)查時，農(nóng)民說，“國家不能只給我們錢，還要給我們權利”，農(nóng)民要更大的權利，這話聽起來很熟悉，因為現(xiàn)在學界和政策部門都在說，應當給農(nóng)民更大 的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)在正在全國試點的土地確權正是以給農(nóng)民更大土地權利作為目標的。但與農(nóng)民討論，很容易就知道，他們所要更大土地權利，恰恰不是個體農(nóng) 戶更大的土地權利，不是土地確權所確權利，而是要讓村社集體有一定的調(diào)整農(nóng)民土地以便于耕作的權利。農(nóng)民并不需要抽象的土地權利，他們也不是要將土地當作 財產(chǎn)去抵押、交易的權利，而是要適應生產(chǎn)技術條件的發(fā)展和農(nóng)村普遍出現(xiàn)的人地分離，而可以通過土地調(diào)整、尤其是小塊并大塊，以達到連片經(jīng)營的問題，以及村 社集體為單家獨戶小農(nóng)提供共同生產(chǎn)服務的問題。農(nóng)民最急需解決的問題，恰恰是因為個體農(nóng)戶土地權利過大而成釘子戶，以及因此導致農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)協(xié)商困難，組 織交易成本過高，從而造成的“反公地悲劇”。
農(nóng)村土地是用于耕種的，耕種方便才是作為耕者的農(nóng)民的最大最強烈期盼。給農(nóng)民更大的 土地權利，其實不僅不能解決農(nóng)民耕作便利問題，而且極大地提高了農(nóng)民協(xié)商成本，使農(nóng)民無法解決一家一戶難以解決的生產(chǎn)困難，從而不得不在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中多流汗 與多流淚。甚至要多流血。
五、農(nóng)地非正規(guī)流轉沒有效率？
當前全國都在建農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所，其中一項是將農(nóng)村土地流轉納入到正規(guī)的土地產(chǎn)權交易所進行交易，從而形成正式的規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權的流轉。之所以要建產(chǎn)權交易所來流轉農(nóng)地經(jīng)營權，是因為據(jù)說農(nóng)民之間自發(fā)進行的農(nóng)地流轉無效率，且易起爭議。
但農(nóng)民之間自發(fā)進行的不正式非正規(guī)的農(nóng)地流轉是在熟人社會進行的，我?guī)缀鯊膩頉]有聽說農(nóng)民之間自發(fā)的土地流轉會引起爭議，且這種自發(fā)流轉，因為是在熟人社會中進行的，流轉極其便利，手續(xù)基本不需要，可以說是極高效率。
極 高的效率還表現(xiàn)在農(nóng)村自發(fā)流轉，進城農(nóng)民將土地流轉給親朋鄰里之后，親朋鄰里也正好幫他看看房子，照顧老人。流入耕地的農(nóng)民，因為種種原因無法進城務工經(jīng) 商而留村務農(nóng)，他們自家承包地太少，流入一定面積耕地形成適度規(guī)模經(jīng)營，他們就可以從農(nóng)業(yè)中獲得不低于外出務工的收入，并因此成為村莊的“中堅農(nóng)民”。正 是村莊中堅農(nóng)民的存在，使農(nóng)村人財物流出背景下面仍然可以保持一個健全的社會結構和穩(wěn)定的樣態(tài)。這如何可以說效率不高！
農(nóng)民自發(fā)的土地流轉，租金比較低，這對耕者有利，而流轉出土地的進城農(nóng)民也不在乎土地租金的多與少，但他們可以隨時回來要地自己種，這也為他們進城失敗提供了退路。這也是高效率。
所以，認為農(nóng)民自發(fā)進行的土地流轉沒有效率，實在是錯誤的認識。這種自發(fā)進行的土地流轉及因此形成的農(nóng)村中堅階層，正是自生自發(fā)秩序的典范啊。
澎湃新聞報料：4009-20-4009
關鍵詞 >> 賀雪峰,農(nóng)村土地,城市化 錄入編輯：李丹
來自澎湃新聞thepaper.cn
賀雪峰
相關文章相關評論發(fā)表評論