當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 把握“土改”正確方向，正視“確權(quán)”實(shí)際效果
―――江西省K縣農(nóng)村土地確權(quán)工作調(diào)查報(bào)告
李昌金
十八屆三中全會(huì)再次吹響了中國(guó)改革的沖鋒號(hào)。36年前的改革是以農(nóng)村土地制度改革打頭陣，36年后的新一輪改革又是以農(nóng)村土地制度改革打頭陣――－農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記（以下簡(jiǎn)稱土地確權(quán)）。這項(xiàng)工作在全國(guó)推開已經(jīng)有幾年了，江西省從今年5月份起在全省范圍開展土地確權(quán)工作。江西作為農(nóng)業(yè)大省，土地確權(quán)工作對(duì)江西的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民影響重大。那么，5月份至今5個(gè)多月時(shí)間過去了，這項(xiàng)關(guān)系江西全省800多萬(wàn)農(nóng)戶切身利益的土地確權(quán)工作開展的怎么了？帶著這個(gè)問題，筆者深入江西省K縣進(jìn)行了廣泛深入調(diào)研，現(xiàn)將筆者的調(diào)查與思考報(bào)告如下（本報(bào)告只涉及農(nóng)地中的耕地）：
一、農(nóng)村土地承包關(guān)系的現(xiàn)狀及問題
K縣位于位于贛東中南部，全縣土地總面積291.6萬(wàn)畝，其中耕地面積27.2萬(wàn)畝，總?cè)丝?span lang="EN-US">23萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口17萬(wàn)，分布于12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、139個(gè)村委會(huì)、1101個(gè)村小組，總農(nóng)戶為46109戶。2013年，全縣GDP49億元，財(cái)政總收入6.87億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值19.1億元，農(nóng)民人均純收入8686元，是一個(gè)比較典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣。建國(guó)后，K縣和全國(guó)多數(shù)地方一樣經(jīng)歷了三次土地改革，最近的一次土地改革就上世紀(jì)1982年實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制�？疾�K縣30多年農(nóng)村土地承包關(guān)系的實(shí)際狀況，主要存在以下幾個(gè)問題：
1、農(nóng)民自主決定，定期調(diào)田成規(guī)矩
1982年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年中央出臺(tái)“增人不增地，減人不減地”政策，1998年開展第二輪土地延包工作，土地承包期延長(zhǎng)至30年，2002年人大制定《農(nóng)村土地承包法》，把30年承包期用法律形式固定下來(lái)。不過，這些政策法律并沒有對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生很強(qiáng)的約束力，從1982年分田到戶開始，針對(duì)因?yàn)榛閱始奕�、添丁增口等造成人均占地不平衡的現(xiàn)象，以村小組為單位自發(fā)進(jìn)行土地調(diào)整的做法從來(lái)就沒有停止過，即所謂的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”。從K縣實(shí)際情況看，80%以上的村小組都進(jìn)行過土地調(diào)整。如K縣桃陂鎮(zhèn)全鎮(zhèn)65個(gè)村小組，1982年以來(lái)，共有49個(gè)村小組進(jìn)行過土地調(diào)整，一直沒有進(jìn)行土地調(diào)整的只有6個(gè)村小組。不過，2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布后，自發(fā)進(jìn)行調(diào)田的村小組逐漸減少，主要是一些應(yīng)當(dāng)“出田”的農(nóng)戶力圖以政策法律為武器挑戰(zhàn)組上定下的規(guī)矩，并最終破壞掉這些規(guī)矩。由于 “出田”方有政策法律支持，因此“出田”（ 受益）方與“進(jìn)田”（受損）方之間的博弈，“出田”方獲勝的可能更大，即“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的規(guī)矩被打破，當(dāng)然，如果“進(jìn)田”方勢(shì)力超強(qiáng)，則“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的規(guī)矩仍可延續(xù)下去。如K縣桃陂鎮(zhèn)全鎮(zhèn)65個(gè)村小組，最近10年仍然有35個(gè)村小堅(jiān)持“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的組定規(guī)矩。
2、農(nóng)民認(rèn)地私有，土地流轉(zhuǎn)無(wú)障礙
根據(jù)《民法通則》等法律規(guī)定，集體土地的所有權(quán)代表是村民委員會(huì)，因此“集體土地所有權(quán)證”都是發(fā)給村委會(huì)。不過，這只是制度規(guī)定，仔細(xì)考察農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的實(shí)際狀況，筆者發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)其實(shí)是落在村民小組（當(dāng)然國(guó)家是終極所有者），因?yàn)橐粋�(gè)村小組的土地是這里的祖先開墾改良得來(lái)的，這些土地理應(yīng)由他們的子孫后代共同繼承和享用，經(jīng)過若干代，這些子孫后代居住同一個(gè)自然村或村小組的可能性更大，因此，集體土地所有權(quán)落在村小組具有合理性和合道德性。據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對(duì)1200個(gè)村調(diào)查結(jié)果表明，土地所有權(quán)屬村的占34％，屬村民小組的占65％，屬自然村或聯(lián)隊(duì)的占1％。事實(shí)上，村委會(huì)從來(lái)不關(guān)心村小組的土地，也無(wú)權(quán)處置村小組的土地，通常也不能從中獲利。不過，所有權(quán)落在村小組，但村小組并沒有什么組織或機(jī)構(gòu)來(lái)作為所有權(quán)的代表，因?yàn)榻M上除了一個(gè)村小組長(zhǎng)就是村民，所以在村民看來(lái)，他的承包地就是他的“私有”財(cái)產(chǎn)。這樣看來(lái)，農(nóng)民的承包地的產(chǎn)權(quán)主體并不模糊、產(chǎn)權(quán)界定也非不明晰，因此土地流轉(zhuǎn)也就不存在任何障礙，甚至買賣承包地也不存在實(shí)質(zhì)性障礙（有也只是技術(shù)性的），近年來(lái)城鎮(zhèn)郊區(qū)土地（包括宅基地）被農(nóng)民大量出賣便是例證。事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)從1982分田到戶的第一天就開始了，而且一直以來(lái)都是暢通無(wú)阻的，也絲毫沒有妨礙農(nóng)民進(jìn)城打工落戶，土地流轉(zhuǎn)其實(shí)是一件極其稀疏平常事情。目前，K縣土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的比例超過60%，其中，規(guī)模在50畝以上的有8.2萬(wàn)畝，占耕地總面積的30.3%。
3、耕地流失嚴(yán)重，收益分配不規(guī)范
在從上世紀(jì)1982年分田到戶至今的32年時(shí)間里，K縣由于各種原因?qū)е赂貒?yán)重流失，該縣統(tǒng)計(jì)年鑒顯示： 1982年年末耕地面積為30.76萬(wàn)畝，2012年年末耕地面積為28.98萬(wàn)畝。不過，這只是官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前該縣實(shí)際耕地面積大約只有20萬(wàn)畝，較1982年減少約30%。耕地流失原因主要有退耕還林、公共建設(shè)、農(nóng)民建房以及開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)等。對(duì)于承包地被國(guó)家征用或其他組織及個(gè)人購(gòu)買后獲得的收益（補(bǔ)償款），各村小組分配方式不盡相同。第一種是收益歸村小組集體所有，由全體成員平均分配，然后再重新分配土地。這種分配方式體現(xiàn)了土地所有權(quán)落在村小組，收益歸村小組集體所有，因此是一種最理想也是最公平、最合理的分配方式，符合所有集體成員的利益，而且由于村小組集體參與博弈，更容易使土地收益最大化。第二種是土地收益由承包農(nóng)戶與村小組按一比例分配，通常各得百分之五十，分配后也不進(jìn)行土地調(diào)整，這種收益分配方式效果次于前面第一種。第三種是收益全部歸承包戶，不少地方農(nóng)戶無(wú)須經(jīng)過村組同意，農(nóng)戶直接將土地出賣，所得收益全部歸個(gè)人，這種收益分配方式?jīng)]有體現(xiàn)土地所有權(quán)落在村小組，更重要的是分田到戶通常是采用抓鬮的方式，能分到位置好的田塊（通常是靠近村莊或公路）全憑運(yùn)氣，這種由土地級(jí)差產(chǎn)生的收益理應(yīng)由村小組集體成員共同分享，讓承包戶獨(dú)占全部土地收益，侵犯了其他集體成員的權(quán)益，毫無(wú)公平合理可言。
4、土地收益逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民爭(zhēng)地惹糾紛
上世紀(jì)末，農(nóng)民視種地為“賠本買賣”，因此很多農(nóng)民選擇放棄土地，有的把承包地退回組上，有的私下轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。進(jìn)入本世紀(jì)后，國(guó)家農(nóng)村政策大變，不僅免了農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”，國(guó)家還給補(bǔ)貼，糧食也漲了價(jià)，過去種田“打倒貼”，現(xiàn)在不種地一畝地租金也有少則一二百元、多則四五百元，外加一百多元的國(guó)家補(bǔ)貼，邊遠(yuǎn)山區(qū)的拋荒地每畝一百多元的補(bǔ)貼也少不了。因此，以前放棄承包地的農(nóng)戶驚呼上當(dāng)，并堅(jiān)決要求討回自己的承包地。還有，那些從分田到戶以來(lái)一直未調(diào)田的地方，過去家里男孩多，這些男孩長(zhǎng)大娶媳生子，由一個(gè)家庭變成三四個(gè)甚至六七個(gè)家庭，導(dǎo)致一些家庭無(wú)田可種，因此也強(qiáng)烈要求組上調(diào)整土地。這次政府開展土地確權(quán)工作，這些無(wú)地或少地的農(nóng)民認(rèn)為機(jī)會(huì)來(lái)了，于是吵著鬧著要鄉(xiāng)村干部為他們作主，要求組上按人口進(jìn)行土地再分配，但有《土地承包法》在，土地確權(quán)政策也要求以第二輪土地承包為基礎(chǔ)，所以沒有哪個(gè)鄉(xiāng)村干部愿意去捅這個(gè)“馬蜂窩”。實(shí)事求是地說，這些無(wú)地或少地農(nóng)戶的要求不能說沒有道理，必竟每一個(gè)集體成員都有平等承包集體土地的權(quán)利，這是法律規(guī)定的，總不能因?yàn)槿思乙粫r(shí)的錯(cuò)誤或是“后來(lái)者”，就永遠(yuǎn)剝奪他們承包集體土地的權(quán)力，過去打成“右派”的人后來(lái)還要給人家平反呢。
二、土地確權(quán)工作實(shí)施中存在的主要問題
K縣土地確權(quán)工作從6月份開始，目前所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)入戶調(diào)查登記等項(xiàng)工作已基本完成，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成測(cè)繪勾圖工作，全縣測(cè)繪公示面積0.67萬(wàn)畝，下一步，除試鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將陸續(xù)進(jìn)入測(cè)繪勾圖以及公示階段。從目前情況看，土地確權(quán)工作中已經(jīng)暴露出來(lái)的問題主要有以下幾個(gè)方面：
1、干部認(rèn)同度低，小心謹(jǐn)慎圖過關(guān)
對(duì)于這次土地確權(quán)工作的意義和作用，基層干部群眾普遍不看好。“吃飽了撐得”、“吃貴了米”……，這是農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)政策的評(píng)論；“換湯不換藥”，則是基層干部對(duì)土地確權(quán)政策的評(píng)論，多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直言：“土地確權(quán)政策是錯(cuò)誤的，并且極可能重蹈過去林改的覆轍，其后患無(wú)窮。”還有農(nóng)民群眾質(zhì)問：“中央坐在辦公室制定政策的人到底有沒有到下面做調(diào)查？”基于這樣的認(rèn)識(shí)，加上城鎮(zhèn)郊區(qū)以外的農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作并不抱什么希望，因此鄉(xiāng)村干部對(duì)于土地確權(quán)工作多數(shù)處于消極應(yīng)付狀態(tài)。當(dāng)然，由于這項(xiàng)工作上面高度重視，搞不好檢查過不了關(guān)，同時(shí)擔(dān)心引發(fā)大量的矛盾紐約，因此盡管態(tài)度消極，但工作不敢懈怠。在具體落實(shí)過程中，則按盡可能維持現(xiàn)狀的原則，力爭(zhēng)把這項(xiàng)工作可能引起的沖擊和震動(dòng)控制最小的、可控的范圍之內(nèi)。
2、政策規(guī)定寬泛，權(quán)力下沉保穩(wěn)定
土地確權(quán)政策規(guī)定較為寬泛，而且還存在相互矛盾之處。如一方面要求基層干部不折不扣執(zhí)行土地政策，另一方面又要求尊重農(nóng)民意愿，不搞統(tǒng)一模式，不搞一刀切。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部普遍非常謹(jǐn)慎，抱著邊學(xué)習(xí)邊摸索的態(tài)度，同時(shí)注重發(fā)揮村小組的作用，操作模式不搞一刀切，把方案的制定權(quán)放到最基層，調(diào)動(dòng)村小組長(zhǎng)和村民的積極性，多醞釀和討論，條件不成熟不輕易推開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡量不干預(yù)，以免引火燒身收不了場(chǎng)。值得注意的是，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極引導(dǎo)農(nóng)民選擇“確權(quán)確股不確地”的模式。如中港鎮(zhèn)14個(gè)行政村中兩個(gè)比較大的龍岡村、鹿岡村選擇“確權(quán)確股不確地”模式。鳳岡鎮(zhèn)龍井村10村小組，有兩組已明確選擇“確權(quán)確股不確地”模式，其他8個(gè)組正在醞釀和討論爭(zhēng)取都選擇這種模式，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇這種模式的村小組也不在少數(shù)。坦率地說，不加限制地采取“確權(quán)確股不確地”模式有違該政策的初衷，但或許只有這個(gè)辦法才可能在某種程度上抵消或消解土地確權(quán)工作給農(nóng)村帶來(lái)的沖擊。事實(shí)上，“確權(quán)確股不確地”對(duì)于日后促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)、搞好公共（公益）建設(shè)等大有益處。
3、隱性矛盾顯露，干部無(wú)奈窮應(yīng)付
土地確權(quán)工作使大量原來(lái)積累下的隱性矛盾顯露出來(lái)，這些矛盾的復(fù)雜性、嚴(yán)重性遠(yuǎn)超預(yù)期，靠上面發(fā)的一本《土地確權(quán)問題解答》遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問題。在實(shí)際工作中，除了婚喪嫁娶、添丁增口造成人均占有承包地失衡，因此要求按人口進(jìn)行土地再分配這個(gè)最普遍的問題外，還有其他各種問題，如有些地方征地了農(nóng)民的地，征地補(bǔ)償費(fèi)組上大家分了，但組上的田卻遲遲調(diào)不動(dòng)；有些地方征地補(bǔ)償費(fèi)組上和承包戶平分，現(xiàn)在確權(quán)要核減承包戶的地，承包戶堅(jiān)決不同意；過去土地面積是按產(chǎn)量來(lái)算的，現(xiàn)在實(shí)測(cè)多出面積樂意，少了面積則不干（因?yàn)樯倭嗣娣e就可能少了錢）等等，類似的問題還有很多，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)土地值錢，出現(xiàn)的問題更多，村組干部解決不了，只有等待上面的指示或看看其他地方采取什么辦法。
4、時(shí)間安排倉(cāng)促，“夾生飯”恐難避免
土地確權(quán)工作關(guān)系到每一個(gè)農(nóng)民家庭的切身利益，因此只有盡可能讓大多數(shù)村民參與其中，才能使土地確權(quán)方案被大家接受，也才能減少工作過程或工作結(jié)束后矛盾糾紛的產(chǎn)生。同時(shí)，重大事項(xiàng)均應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定，這也是《村組法》的規(guī)定。但現(xiàn)在農(nóng)村青壯年大部分在外打工，這些人大多數(shù)只有過年才回家，而土地確權(quán)工作卻安排在6月至11月，雖然政策規(guī)定可以采取“委托書”的形式征求意見，但實(shí)際操作很困難。在多數(shù)青壯年村民缺席的情況下，采取行政施壓的方式，要求基層限期完成任務(wù)，很可能做成“夾生飯”，給日后的矛盾埋下禍根。
三、土地確權(quán)工作對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響
“通過還權(quán)賦能，最終促成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。”這是權(quán)威專家給土地確權(quán)工作定的調(diào)，不過，事實(shí)并非如這些專家想像的那個(gè)樣子，實(shí)際情況甚至恰好相反。筆者從以下幾個(gè)方面來(lái)作一番分析：
1、土地確權(quán)與過去兩輪土地承包有什么區(qū)別？
仔細(xì)辨析本次土地確權(quán)的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)與前兩輪土地承包并沒有多少不同，更不存在本質(zhì)上的區(qū)別，只不過換了一個(gè)名稱、換了一個(gè)本子而已，充其量加了一個(gè)測(cè)繪勾圖。難道以前兩次土地承包不是在“確權(quán)”？要說是給農(nóng)民吃下“定心丸”，其實(shí)這個(gè)“定心丸”早在1982年農(nóng)民就吃下去了，農(nóng)民從來(lái)沒有擔(dān)心黨的農(nóng)村政策會(huì)變，尤其是通過農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”（村民自治的重要內(nèi)容），使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不斷趨于完善，農(nóng)民也早已把承包地當(dāng)成自己的“私有”財(cái)產(chǎn)。因?yàn)檫@個(gè)原因，一直以來(lái)，中央一再出臺(tái)旨在穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系的各種政策，什么15年不變、30年不變，什么永久化、長(zhǎng)久不變等等，這些對(duì)中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說，基本上沒有感覺，要說有也都是負(fù)面的。同樣是因?yàn)檫@個(gè)原因，1998年進(jìn)行的第二輪土地延包，多數(shù)地方都走了過場(chǎng)，不少地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證至今還放在村委會(huì)抽屜里，因?yàn)檗r(nóng)民沒有這個(gè)要求，他們自我完善、相安無(wú)事，政府動(dòng)用大量人力物財(cái)力去做農(nóng)民不喜歡的事是為哪般？
2、專家給出土地確權(quán)的兩大作用真實(shí)存在嗎？
政策設(shè)計(jì)者及專家學(xué)者給出了土地確權(quán)的兩大作用，一是以土地流轉(zhuǎn)促規(guī)模經(jīng)營(yíng)。前面已經(jīng)說過了，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上看是暢通無(wú)礙的，要說對(duì)連片種植即規(guī)模經(jīng)營(yíng)的影響，不是因?yàn)檗r(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清晰，也不是因?yàn)榻o農(nóng)民的土地權(quán)益太少，問題恰恰相反，是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)太清晰了，是給農(nóng)民的土地權(quán)益太多了。筆者很贊同知名三農(nóng)學(xué)者賀雪峰教授在這個(gè)問題上的看法：“農(nóng)戶土地權(quán)利越大，反對(duì)的力量就越強(qiáng)，公共決策就越無(wú)法達(dá)成和執(zhí)行。”“農(nóng)戶土地權(quán)利越大，集體行動(dòng)越難，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件就越無(wú)法改善。”陶然等人則認(rèn)為：“倘若所有權(quán)分散到極小尺度，而一般性用途又集中在較大尺度上，就會(huì)形成所謂的‘碎渣地困境’”。例如，在K縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度存在拋荒現(xiàn)象，拋荒面積大約占耕地總面積的10－20%，這些拋荒地不種糧還要領(lǐng)國(guó)家補(bǔ)貼，因此鄉(xiāng)村干部絞盡腦汁試圖通過土地流轉(zhuǎn)的方式把這些荒地利用起來(lái)，但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)可謂“蜀道難,難于上青天”，一百戶里只要有一戶不同意，連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)就搞不成，這是典型的“反公地悲劇”。因此，這次土地確權(quán)后，土地流轉(zhuǎn)不是更加順暢而是更加困難。二是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。在邊遠(yuǎn)山區(qū)，一家一戶10多畝地能貸到多少款呢？何況土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在融資成本高、抵押變現(xiàn)難、潛在需求低等因素，銀行和農(nóng)民對(duì)這個(gè)都不感興趣。
3、土地確權(quán)帶來(lái)的沖擊社會(huì)承受得起嗎？
土地確權(quán)工作盡管只是換了一個(gè)本子，內(nèi)容也沒有實(shí)質(zhì)性的改變，但通過專家的解讀和媒體的宣傳，卻向農(nóng)民群眾發(fā)出了一種強(qiáng)烈的信號(hào)，這種信號(hào)內(nèi)容就是農(nóng)民土地權(quán)益將實(shí)現(xiàn)最大化，用一個(gè)更直接、更坦白的詞來(lái)表達(dá)就是“私有化”。對(duì)此，很多專家已不忌憚違憲之嫌，直裸裸地表達(dá)了土地確權(quán)的實(shí)質(zhì)就是土地私有化的觀點(diǎn)。2013年11月15日，知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授在接受鳳凰財(cái)經(jīng)專訪時(shí)表示：“土地確權(quán)政策已在逐步走向土地私有化。”2014年6月22日，南方農(nóng)村報(bào)就土地確權(quán)問題專訪了幾位農(nóng)地制度研究領(lǐng)域的知名學(xué)者，胡靖教授說：“我認(rèn)為這是向私有化過渡的一個(gè)動(dòng)向。”徐祥臨教授說：“（土地確權(quán)）背景是學(xué)者有這個(gè)主張，比如說周其仁教授的主張，說白一點(diǎn)就是想搞土地私有化，然后，有的官員接受了，換了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變”這一說法，這其實(shí)就是偷換了私有化的概念。”因此可以預(yù)料，今后政府為公共建設(shè)征地的成本和難度將大大增加，甚至成為當(dāng)下中國(guó)不能承受之重，已經(jīng)和正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展強(qiáng)大引擎的工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化或?qū)⒁虼嗽馐車?yán)重打擊，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)也必然“雪上加霜”。與此同時(shí)，農(nóng)民任意毀田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)、任意出賣土地的現(xiàn)象也將大量增加。中國(guó)經(jīng)過社會(huì)主義革命，已經(jīng)消滅了的土地食利階層將重現(xiàn)。
4、迷失方向的新土改將把中國(guó)農(nóng)村引向何處？
首先是“增人不增地、減人不減地”嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際。上世紀(jì)1988年中央農(nóng)村政策研室發(fā)展研究所周其仁等人，在全國(guó)首批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一的貴州省湄潭縣搞了一個(gè)農(nóng)村土地制度改革實(shí)驗(yàn)，“增人不增地、減人不減地”正是這次試驗(yàn)的成果，也即所謂的湄潭經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)被決策層采納成為指導(dǎo)全國(guó)的農(nóng)地政策。但25年后，當(dāng)年參加湄潭試驗(yàn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英重回湄潭調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“增人不增地、減人不減地”既不公平，又無(wú)效率，而且93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配。其次是農(nóng)村土地改革搞錯(cuò)了方向。縱觀江西省30多年來(lái)的農(nóng)地改革實(shí)踐，因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體“缺位”（農(nóng)民的說法是，經(jīng)營(yíng)權(quán)爺，所有權(quán)是孫）、農(nóng)民土地權(quán)益太大，而產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重問題，并在相當(dāng)程度上阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，損害了社會(huì)公平正義。因此，土地改革的正確方向是“向左轉(zhuǎn)”而不是“向右轉(zhuǎn)”，即強(qiáng)化農(nóng)村集體對(duì)集體土地的處分權(quán)和收益權(quán)，對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲?/span>如獨(dú)占征地補(bǔ)償費(fèi)，任意損毀和出賣土地，惡意阻礙土地流轉(zhuǎn)等等。馬克思主義認(rèn)為，私有財(cái)產(chǎn)制與民主自由平等天生是矛盾的，一個(gè)社會(huì)越受私有財(cái)產(chǎn)制的支配，就越可能走向民主自由平等的對(duì)立面。
四、對(duì)當(dāng)前江西省土地確工作的幾點(diǎn)建議
盡管正在進(jìn)行之中的土地確權(quán)工作存在這樣那樣的問題，但作為中央的重大部署，而且已經(jīng)投入大量人力物力和財(cái)力，停下不搞不現(xiàn)實(shí)也不可能，我們要做的只能是加以改進(jìn)和完善，最終使這項(xiàng)工作的利益最大化、沖擊最小化。具體建議如下：
1、尊重農(nóng)民的主體地位，賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，本身就是農(nóng)民創(chuàng)造的，那么這項(xiàng)制度的完善，也完全可以交給農(nóng)民。由少數(shù)幾個(gè)專家從本本出發(fā)、劃定死框框，然后要全國(guó)九億農(nóng)民來(lái)適應(yīng)，既背離黨的實(shí)事求是和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的原則，也有違《村組法》。正確的做法是賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)，對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這項(xiàng)政策可以長(zhǎng)期不變，但對(duì)于承包期內(nèi)是否進(jìn)行“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”完成由農(nóng)民自主決定。因此，建議國(guó)家修改與此原則相抵觸的政策法律。
2、發(fā)揮干部的主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造性落實(shí)土地確權(quán)政策
允許并鼓勵(lì)基層干部群眾根據(jù)各地的實(shí)際情況，以村小組為單位，制定出目標(biāo)一致、但形式內(nèi)容不盡相同的土地確權(quán)工作方案。尤其是一些村組在做好宣傳引導(dǎo)、尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)，把“確權(quán)確股不確地”作為土地確權(quán)一種重要模式的做法，非常有意義，也符合農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，基層政府應(yīng)當(dāng)給予支持，并在適當(dāng)范圍加以推廣。上級(jí)政府部門在檢查指導(dǎo)基層土地確權(quán)工作時(shí)，應(yīng)避免簡(jiǎn)單機(jī)械照搬照套文件規(guī)定的做法，以保護(hù)基層干部群眾創(chuàng)造性開展工作的積極性。
3、根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，延長(zhǎng)土地確權(quán)工作時(shí)間
對(duì)于土地確權(quán)工作的完成時(shí)間，江西省提出“確保今年年底前基本完成、明年全面完成并檢查驗(yàn)收”，K縣提出今年9月底基本完成、11月底檢查驗(yàn)收。這個(gè)要求與農(nóng)村實(shí)際情況不合拍，建議延長(zhǎng)土地確權(quán)工作的時(shí)間，把基本完成的時(shí)間后延至明年6月底之前、全面完成并檢查驗(yàn)收的時(shí)間后延至明年年底之前。讓在外打工的農(nóng)民利用今年春節(jié)回家過年的時(shí)間，參與本組的土地確權(quán)工作，確保土地確權(quán)工作既符合政策，又體現(xiàn)民意，不做“夾生飯”、不留下隱患。
4、及時(shí)研究解決新問題，力保確權(quán)工作順利進(jìn)行
縣鄉(xiāng)政府應(yīng)密切關(guān)注土地確權(quán)工作的進(jìn)展情況，通過召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、下鄉(xiāng)指導(dǎo)等形式，對(duì)于土地確權(quán)工作中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題，要及時(shí)研究并拿出解決方案，把各種矛盾糾紛消滅在初發(fā)狀態(tài)，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
5、加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，做好相關(guān)政策整合工作
土地確權(quán)工作涉及多個(gè)部門、多項(xiàng)政策、多種情況。比如，在政策方面，涉及國(guó)家補(bǔ)貼政策、農(nóng)村金融政策、土地管理政策、征地拆遷政策、災(zāi)害救濟(jì)政策等，還涉及正在進(jìn)行之中的園田化、小農(nóng)水、土地整理等支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目。相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做好相關(guān)政策的銜接與整合工作，盡量減少政策“撞車”、政策互相掣肘的現(xiàn)象，把土地確權(quán)工作與其他各項(xiàng)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
6、做好正面宣傳引導(dǎo)，改變農(nóng)民的不恰當(dāng)預(yù)期
要通過正面宣傳引導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)一些農(nóng)民思想上存在的土地確權(quán)等于土地“私有化”錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，打消一些農(nóng)民認(rèn)為土地確權(quán)后可以任意改變土地用途、任意買賣土地以及在政府征地中可以漫天要價(jià)的念頭。同時(shí)，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)土地執(zhí)法，防止土地確權(quán)工作結(jié)束后出現(xiàn)毀田建房、出賣土地的風(fēng)潮。
（此文已通過體制一機(jī)構(gòu)以內(nèi)參形式上報(bào)省和中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門）
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論