當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的主要問題和路線方針政策選擇
李昌平（中國鄉(xiāng)村建設(shè)院院長、中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計院院長）
一，主要問題
（一）糧食成本越來越高，糧食比價越來越低，土地非糧化嚴(yán)重，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品安全危機(jī)日顯；
國家農(nóng)業(yè)和統(tǒng)計部門都說：我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了“十連增”，總產(chǎn)超過了1200億斤。人均占有主糧900斤了，創(chuàng)造了歷史新高�？膳c此同時，糧食及相關(guān)產(chǎn)品的凈進(jìn)口卻以兩位數(shù)增長，到2013年達(dá)到140億斤，也創(chuàng)造了歷史新高。國家設(shè)定的主要農(nóng)產(chǎn)品自給率為95%，而實(shí)際自給率已經(jīng)降至90%以下了。
我國糧食真的實(shí)現(xiàn)了“十連增”嗎？人均糧食產(chǎn)量900斤了而糧食及相關(guān)產(chǎn)品凈進(jìn)口會以兩位數(shù)速度連續(xù)增長嗎？印度人均糧食不到400斤，糧食增產(chǎn)比我國慢、人口增長卻大大快于我國，可印度的糧食進(jìn)口量不及我國的十分之一多，進(jìn)口增長速度也遠(yuǎn)不及我們。
事實(shí)會不會恰恰相反，我國的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量正處于一個相對低谷時期呢？
現(xiàn)在是老人農(nóng)業(yè)（生產(chǎn)糧食），這是一個不爭的事實(shí)。1990年來，我國的糧食收儲價格只漲了6倍，其他都漲了N6倍。當(dāng)然只有勞動力沒有市場價格的留守老人搞糧食生產(chǎn)了。未來誰來種地（糧食）的問題令習(xí)總書記也憂心忡忡。
因?yàn)閾?dān)心沒有人搞糧食生產(chǎn)，所以政府推動土地流轉(zhuǎn)，財政拿錢補(bǔ)貼給所謂的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或大戶高價從老農(nóng)民手上流轉(zhuǎn)土地——搞所謂的集約化經(jīng)營，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價格平均800元/畝年了，俄羅斯才2元/畝年，美國才100元/畝年以下，日本也只在100-150元/畝年之間。中國的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或大戶高價租賃老農(nóng)民的土地后會生產(chǎn)糧食？
筆者走遍全國，看過無數(shù)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的生產(chǎn)基地，數(shù)百畝、數(shù)千畝的土地或數(shù)十個、數(shù)百個連片的溫室大棚長草不漲莊稼的景象到處比比皆是。筆者每年到過數(shù)以百計的村莊，連年糧食減產(chǎn)而上報的都是連年增產(chǎn)。
我不明白，誰都不相信農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或大戶獲得土地后寧可撂荒不會生產(chǎn)糧食，為何各級政府卻以糧食安全為由推動農(nóng)地高價向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和大戶集中呢？在錯誤的政策推動下，中央政府對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和投入越多，地方政府做這樣不可理喻的事情就愈發(fā)瘋狂。最終的結(jié)果是：糧食連連增產(chǎn)是假的，糧食凈進(jìn)口連連增長是不可避免的！
（二）土地制度、經(jīng)營體制、基層政府體制等農(nóng)村改革出錯，基層組織和政府越來越渙散，農(nóng)村治理越來越無效；
1， 隨著農(nóng)民占地不交租（“不占白不占”）及“多占多補(bǔ)貼”（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼根據(jù)占地面積核定，占地不種糧也享受糧食、種子等補(bǔ)貼）等不公平、不合理的政策“長久不變”和法制化，導(dǎo)致村內(nèi)占地不均、不公的狀態(tài)政策化、合法化、永久化，導(dǎo)致暴力占地的現(xiàn)象有增無減，且誘發(fā)宅基地、自留地?zé)o節(jié)制擴(kuò)張，甚至誘發(fā)不少人開始攻擊共產(chǎn)黨革命的合法性、并拿出65年前的地契追討“祖業(yè)”。土地制度不僅是農(nóng)業(yè)的根，還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根、農(nóng)村社會的根、農(nóng)村政治的根、農(nóng)村生態(tài)的根、農(nóng)村文化的根。公平——耕者有其田、平均地權(quán)、漲價歸公是農(nóng)村土地制度構(gòu)建和完善的最根本原則，這個原則在改革的話語下已經(jīng)不復(fù)存在。這是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村亂象叢生之源。
2，較長時期以來，土地改革、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等不是向鞏固農(nóng)民村社共同體及其自主性的方向演化，而是完全相反。特別是取消農(nóng)業(yè)稅的同時，也取消了村社集體（共同體）憑借其土地所有權(quán)收取土地承包費(fèi)的權(quán)利，導(dǎo)致黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村社共同體民主自治制度失去產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐而日趨名存實(shí)亡，黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村日趨弱化，農(nóng)村社會黑社會化的趨勢日趨明顯，這種趨勢還在繼續(xù)蔓延。
3、改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)被不斷削弱，對所轄的各職能部門（條條）基本沒有指揮權(quán)，再加上農(nóng)村村民村社共同體逐步解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府幾乎無法合法或正常有效履行治權(quán)了——我們看到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量的非法生存實(shí)際是被逼無賴的結(jié)果�，F(xiàn)在的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作一般只剩下編制數(shù)據(jù)、防堵農(nóng)民上訪、對付計生檢查和跑項目“四大件”。且絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成這“四大件”工作有一個共同特點(diǎn)就是“假”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、計生數(shù)據(jù)、財政收支數(shù)據(jù)及中央轉(zhuǎn)移支付的項目資金使用數(shù)據(jù)不造假的萬分罕見。“造假”是基層黨委政府以應(yīng)付上面或維持自身的存在的“必須”。“造假”的水平代表基層黨委政府的工作水平。“造假”就是基層黨委政府最大的實(shí)事求是。
（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對外開放失控，危及國家安全；
全球化背景下，美國等國家依仗其農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和資本實(shí)力，以自由貿(mào)易為武器，力圖擠占他國的農(nóng)產(chǎn)品市場份額、爭奪定價權(quán)——追求穩(wěn)定的市場份額收益和定價權(quán)收益，即實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品“武器化”戰(zhàn)略，對他國經(jīng)濟(jì)政治社會安全實(shí)施“控制”。這既是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的第三階段的必然戰(zhàn)略選擇，也是全球化背景下的主導(dǎo)國家的必然戰(zhàn)略選擇。
全球化背景下，中國這樣的發(fā)展中的人口大國，必須確保本國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的自主性，以維護(hù)本國安全。而我國加入WTO后，不加防范地放開了農(nóng)業(yè)。無論是技術(shù)、還是種子等，其自主性日趨弱化；無論是勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品海外市場份額及其定價權(quán)、還是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場份額及其定價權(quán)，其自主性日趨弱化；無論是農(nóng)產(chǎn)品及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)、收儲、加工、還是物流及零售商業(yè)，外資進(jìn)入都暢通無阻，不少地方政府甚至將糧食購銷體系也拱手讓給外資。這樣的趨勢繼續(xù)下去，必然會危及國家安全。
（四）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)民城市化背離，導(dǎo)致現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會風(fēng)險越來越高。
改革初期，我國的農(nóng)村戶籍人口7億多。經(jīng)過30多年改革開放的高速發(fā)展，我國農(nóng)村戶籍人口增加到了9億多。在亞洲“四小龍”之前所有先發(fā)國家和地區(qū)，在實(shí)施工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略的現(xiàn)代化背景下，當(dāng)人均GDP達(dá)到4500美元的時候，農(nóng)村人口基本上就被城市化了——只剩下不足15%的農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口了。我國的工業(yè)化快接近尾聲了，人均GDP超過7000美元了，農(nóng)村農(nóng)民戶籍人口有改開初期的7億不降反增到現(xiàn)在的9億多，這是全球所有先發(fā)國家和地區(qū)現(xiàn)代化過程中沒有先例的。筆者對此現(xiàn)象的解釋是：全球一般性制造業(yè)梯度轉(zhuǎn)移到中國后出現(xiàn)了“中國拐點(diǎn)”——全球一般性制造業(yè)由少數(shù)人為多數(shù)人搞制造逆轉(zhuǎn)為多數(shù)人為少數(shù)人搞制造——一般性制造業(yè)過剩了，中國農(nóng)民工的低工資收入支撐不了中國農(nóng)民工城市化的高成本。中國改革開放背景下的出口導(dǎo)向工業(yè)化——發(fā)展一般性制造業(yè)，僅僅制造出了2-3億城市流民，而沒能制造出2-3億城市市民及家庭。
可是，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路及政策安排是立足在85%以上的農(nóng)村人口進(jìn)城市民化的“先發(fā)經(jīng)驗(yàn)”之上，在全球一般性制造業(yè)“中國拐點(diǎn)”出現(xiàn)后，這個“先發(fā)經(jīng)驗(yàn)”其實(shí)已經(jīng)成為謬誤。如果不同步統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民城市化——農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要小農(nóng)的土地不要小農(nóng)（人），工業(yè)現(xiàn)代化和城市化要農(nóng)民工的勞動力不要農(nóng)民工（人），中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會風(fēng)險可能會導(dǎo)致中國現(xiàn)代化事業(yè)的功虧一簣。
二，關(guān)于道路方針政策的選擇
第一， 關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展道路。
如果正視全球一般性制造業(yè)“中國拐點(diǎn)”及其影響的客觀存在，如果正視我國改革開放30多年高速發(fā)展背景下的農(nóng)村人口不降反增2億的現(xiàn)實(shí)，就必須重新考慮中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路問題。
關(guān)于我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路問題，本質(zhì)是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的組織化模式問題，可以高度概括為兩條道路：一是走政府和新生資產(chǎn)階級結(jié)盟消滅小農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路，另一是走政府扶持村社（共同體）把傳統(tǒng)小農(nóng)變成有組織的現(xiàn)代小農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。前者是“菲律賓道路”，證明是失敗的道路；后者是日韓和我國臺灣的道路，證明是成功的道路。在工業(yè)化已經(jīng)接近尾聲、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)慢下來、且依然還有9億多農(nóng)村戶籍人口的背景下，政府怎么能夠選擇與新生資產(chǎn)階級結(jié)盟消滅小農(nóng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路呢？把農(nóng)村農(nóng)民問題快速轉(zhuǎn)化為城市農(nóng)民工問題，不僅更難以解決，且是危險的。中國解決農(nóng)民問題可能要經(jīng)歷比亞洲“四小龍”之前的先發(fā)國家和地區(qū)更長時間，農(nóng)村人口在城市和農(nóng)村之間來來回回可能要經(jīng)歷幾代人的“自由選擇”才能穩(wěn)定下來。所以，必須停止和糾正扶持龍頭企業(yè)兼并小農(nóng)的錯誤做法，在相當(dāng)長的一個歷史時期，政府必須把扶持小農(nóng)村社共同體建設(shè)發(fā)展、并依靠其主導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作為方針和政策的根本出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。
第二， 關(guān)于三農(nóng)的三項基本制度。如果在相當(dāng)長的一個歷史時期還必須依靠村社共同體主導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化——發(fā)展、建設(shè)和治理，那么就必須確認(rèn)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村社（民）共同體為農(nóng)民基本組織制度，村社（民）共同體內(nèi)“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)營制度，村社（民）民主自治制度是農(nóng)村基本治理制度�；窘M織制度、基本經(jīng)營制度、基本治理制度是一個整體。“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”這個“基本經(jīng)營制度”已經(jīng)寫入《憲法》，其他兩個基本制度也應(yīng)該寫入憲法，并長期堅持。關(guān)于三項基本制度是一個完整的體系，筆者在《再向總理說實(shí)話》一書中有專門的論述，這里不啰嗦。需要特別指出的是，三項基本制度存在于農(nóng)村土地村社共同體（成員）集體所有制基礎(chǔ)之上，動搖的農(nóng)村土地集體所有制，就動搖了三農(nóng)發(fā)展、建設(shè)和治理的根基。中央強(qiáng)調(diào)農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革不能碰土地集體所有制這個底線是完全正確的，必須毫不動搖的堅守這個底線。只有“三基”確定了，制定政策才不搖擺多變，轉(zhuǎn)移支付才有落腳點(diǎn)，落實(shí)政策才有抓手，三農(nóng)發(fā)展才有主體性，大多數(shù)人才能共享改革發(fā)展成果。
第三，關(guān)于農(nóng)村土地金融制度的完善�，F(xiàn)在，有話語權(quán)的主流人群普遍的認(rèn)識是，只有土地（農(nóng)地）私有化了，農(nóng)地就可以在金融機(jī)構(gòu)抵押貸款了，農(nóng)民的農(nóng)地就是農(nóng)民真正的財產(chǎn)了。這種認(rèn)識是片面的、甚至是糊涂的。越南的土地私有化了20多年了，越南農(nóng)民的農(nóng)地照樣不能在金融機(jī)構(gòu)里抵押貸款。日韓臺的農(nóng)地也不是在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)里實(shí)現(xiàn)抵押貸款的，是在農(nóng)民共同體（鄉(xiāng)農(nóng)會或農(nóng)協(xié)）的內(nèi)部金融里實(shí)現(xiàn)抵押貸款的。東亞小農(nóng)的農(nóng)地和美國大農(nóng)的農(nóng)地是完全不一樣的農(nóng)地，也是完全不一樣的農(nóng)民。美國的大農(nóng)成片的農(nóng)地是可以在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)抵押貸款的，或者說美國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和正規(guī)金融是匹配的。而東亞小農(nóng)的農(nóng)地是不可能成為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的抵押品的。在我國，不是土地制度不適應(yīng)金融制度，而是金融制度不適應(yīng)土地制度（筆者在《再向總理說實(shí)話》一書中有專門章節(jié)的論述，這里不累贅了）。筆者把農(nóng)民組織（村社共同體）內(nèi)部的互助合作金融稱為“內(nèi)置金融”，做了大量的村社“內(nèi)置金融”實(shí)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)證明：只要在村社共同體內(nèi)部建立起互助合作金融，村社共同體成員的承包地和集體成員權(quán)就可以在“內(nèi)置金融”里抵押貸款了。農(nóng)村土地集體所有制下的成員承包權(quán)和份額所有權(quán)只要有“內(nèi)置金融”匹配，其地權(quán)的流動性和成員權(quán)的退出權(quán)是可以實(shí)現(xiàn)的。東亞小農(nóng)的農(nóng)地和美國大農(nóng)的農(nóng)地不一樣，只能在“內(nèi)置金融”里實(shí)現(xiàn)抵押貸款權(quán)。在我國，不是農(nóng)地制度不適應(yīng)金融制度，而是金融制度不適應(yīng)農(nóng)地制度。這個問題不講清楚，少數(shù)人要搞私有化，多數(shù)人就會糊里糊涂的跟著起哄。其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)體條件下，村社共同體內(nèi)的土地集體所有制不是傳統(tǒng)意義上的公有制，是民有制，也是一種私有權(quán)的存在形式，這種共同體成員的“份額私有權(quán)（特殊股份制）”需要依靠共同體“內(nèi)置金融”支撐才能充分實(shí)行。
中國農(nóng)村維持了數(shù)千年的小農(nóng)農(nóng)業(yè)、小農(nóng)社會而不得升級，最根本的原因是金融供給無效和組織供給無效。金融供給無效最根本的原因就是沒有發(fā)展村社共同體“內(nèi)置金融”。組織供給無效也與金融供給無效高度相關(guān)，村社共同體“內(nèi)置金融”強(qiáng)大了，村社共同體（組織）的有效性就會大大改善。我國農(nóng)村金融改革和土地產(chǎn)權(quán)完善，要與三農(nóng)現(xiàn)代化道路選擇和“三基”建設(shè)統(tǒng)籌起來考慮。日韓和我國臺灣，一百多年來，只準(zhǔn)許農(nóng)村發(fā)展農(nóng)民組織（農(nóng)會或農(nóng)協(xié)）“內(nèi)置金融”，限制其他金融發(fā)展，這是值得我們學(xué)習(xí)的。必須下決心糾正最近數(shù)十年農(nóng)村金融改革的方向性錯誤，中央財政要重點(diǎn)扶持發(fā)展村社共同體“內(nèi)置金融”發(fā)展�，F(xiàn)在財政直接投入農(nóng)村農(nóng)業(yè)不少了，增長也很快，擠出效應(yīng)不可忽視。財政資金應(yīng)該多花些扶持“內(nèi)置金融”發(fā)展。
第四， 突破農(nóng)村改革發(fā)展的意識形態(tài)障礙，依法改革。鄧小平晚年把“承包”定位為解決溫飽的“過度”模式，他強(qiáng)調(diào)共同富裕必須“二次飛躍”——發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)兩個三十年不能對立起來，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革必須堅守土地集體所有制底線，強(qiáng)調(diào)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕。這完全符合中國的實(shí)際和人民的愿望�？墒牵谥袊拇髮W(xué)及研究機(jī)構(gòu)、在網(wǎng)絡(luò)媒體等虛擬世界、在法學(xué)界、在金融界和民營企業(yè)家界，總有一種另外的改革意識形態(tài)左右農(nóng)村改革發(fā)展：你主張土地集體所有制，他就攻擊為“產(chǎn)權(quán)不明晰”，扣上反改革的帽子；強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)和“共同富裕”就攻擊為“平均主義”，他就扣上“改革倒退”的帽子；你主張重建村社共同體，他就攻擊為復(fù)活“人民公社”，扣上“左”的帽子；你強(qiáng)調(diào)黨支部的核心作用，他就攻擊為“一黨專制”，扣上反對民主自治的帽子；你強(qiáng)調(diào)糧食安全，他就攻擊為復(fù)活“計劃經(jīng)濟(jì)”，扣上“反市場經(jīng)濟(jì)”的帽子。這批人心中的改革目標(biāo)，就是經(jīng)濟(jì)的私有化和政治的多黨制，雖然人數(shù)不多，但其話語權(quán)很大。中央的任何一個決議，經(jīng)過他們的解讀之后，就完全不是中央的決議了。因此，改革必須納入法制化的軌道，必須建立依法改革的意識形態(tài)，必須依法改革，違法改革必須追求。
中國鄉(xiāng)建院： 李昌平
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論