村居干部職業(yè)化改革
當涂縣在安徽省率先推進村居干部職業(yè)化改革�？h委明確提出，村居工作者工作時間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)保持一致;薪酬由基本工資、職務(wù)工資和績效工資組成;對工作業(yè)績突出的村居工作者選拔兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，享受相應(yīng)的基礎(chǔ)工資和政治待遇。
不過，這一做法也引起了政界、學(xué)界的爭議。筆者結(jié)合在遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的調(diào)研情況，對此進行逐一探討。
破解農(nóng)村治理難題
村干部職業(yè)化的動力主要是來自于地方實務(wù)部門。眾所周知，自上個世紀80年代分田到戶以后，我國大多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟一直都很薄弱，相應(yīng)的村干部的報酬和待遇也維持在低水平。特別是在本世紀初國家啟動稅費改革進而取消農(nóng)業(yè)稅以后，村集體喪失了幾乎是唯一的收入來源而變成了所謂的“空殼村”，無力支付村干部的工資，提高工資更是無從談起;但是與此同時，隨著近些年國家以工哺農(nóng)政策的推行，村莊治理的各項事務(wù)越來越多，村干部的任務(wù)越來越重，兩相比較，村干部的工作動力嚴重不足，出現(xiàn)了所謂的村干部“難選、難留、難有作為”的問題。正是基于這樣的現(xiàn)實判斷，出于加強基層經(jīng)濟社會管理的工作需要，基本上與稅費改革同期，全國各地陸續(xù)采取了以提高村干部待遇為核心的村干部職業(yè)化改革措施。
以遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的情況，雖然各地具體措施和推進程度不盡相同，但是它們政策改革的主要傾向高度一致。主要表現(xiàn)在幾個方面：其一是比照當?shù)毓珓?wù)員工資水平，實行月薪制或者是年薪制，由縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌解決，村干部年收入可以達到兩三萬元。同時，政府對村干部的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險實行部分補貼甚至是全額補貼，以此來解決村干部的后顧之憂。其二是打破村干部的行政村范圍限制，實行全鄉(xiāng)全縣范圍內(nèi)的村干部公推公選和流動任職制度，有的還公開招聘大中專學(xué)歷的優(yōu)秀人才擔(dān)任村官，此外還打通村干部的晉升渠道，優(yōu)秀村干部可以提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。其三是實行脫產(chǎn)化專業(yè)化的工作模式，很多地方開始實行嚴格的“朝九晚五”值班制度，保證村民有事都能夠在村委會找到村干部，同時加強對村干部的職業(yè)培訓(xùn)提高其職業(yè)化水平，建立起一整套考核獎懲的管理辦法。
就村干部職業(yè)化的效果來看，根據(jù)筆者觀察，有以下幾個方面好處。首先，村干部崗位的吸引力有所增加，相較于稅費時期村干部工資須從農(nóng)戶手里要的麻煩，地方財政保障讓村干部省心不少，再加上報酬逐年上升，也構(gòu)成了村干部家庭中一筆不小的收入。而對村干部更有吸引力的就是養(yǎng)老保險，對這點普遍反響很好，普通的村民對村干部最羨慕的也是這點。其次，鄉(xiāng)政府對村干部更好管理了，村干部要想拿到相應(yīng)的工資，就必須要完成相應(yīng)的考核任務(wù)，村干部大多感覺到比以前要壓力大多了。有的地方村干部任職打破了行政村邊界，原有的家族勢力難以憑借，這也有利于鄉(xiāng)政府對村干部的管理。其三，對年輕人的吸引力有所增加，村干部群體的知識化多元化開始顯現(xiàn)。之前大學(xué)生村官之所以留不住，就在于待遇低而且看不到發(fā)展的希望，實行村干部職業(yè)化后待遇大大提高，往上走的空間也大大增加，越來越多的年輕人心態(tài)變得平衡，愿意踏踏實實做事。
村干部職業(yè)化并非是要把村干部完全的公務(wù)員化。圖為村干部(左一)在組織勞力為征地戶搶收中稻。
與村民自治相背離?
在地方積極推進村干部職業(yè)化的時候，諸多的學(xué)者卻對此持一種懷疑甚至批評的態(tài)度。
要而言之，主要有以下幾點。其一是增加國家的財政負擔(dān)。我國有60多萬個行政村，有300多萬的村干部，如果都比照公職人員發(fā)放工資，那么每年就要多幾百億的支出負擔(dān)。其二是與我國的現(xiàn)行法律規(guī)定不符。村干部包括村委會委員和支委會委員，村委會是我國基層的群眾自治性組織，支委會是中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織，他們的身份仍然是農(nóng)民而不是官員，以公務(wù)員標準對待和要求村干部與村民自治相悖。其三是村干部職業(yè)化與農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣不符。我國農(nóng)村是典型的熟人社會，農(nóng)民的認知和行為遵循著遠近親疏的原則，歷史上長期以來實行的就是“鄉(xiāng)紳治村”的非正式治理模式，村干部職業(yè)化以后反而得不到村民的認可，增加了治村的難度。
從筆者的農(nóng)村調(diào)查來看，上述的某些擔(dān)心并非沒有道理。比如2012年筆者在遼寧鳳城C村調(diào)查，當?shù)氐拇甯刹棵磕晔杖胧?/font>1萬多元，村民覺得村干部的工資已經(jīng)很高了，但是村干部卻覺得工資太低，自己當干部純粹是為村民為國家做貢獻，可見當前干群在村干部待遇問題上的觀點并不一致。而在國家不斷提高待遇的現(xiàn)實下，帶來的結(jié)果就是，村民認為村干部成了國家的人，與我們老百姓是不一樣的，不經(jīng)意間村干部與村民的心理距離就拉大了。與此同時，村干部的心理也在發(fā)生變化，那就是村干部自身越來越把自己當干部，而且是把自己當成是國家的正式干部，反正我拿的是上面政府的工資，將來退了養(yǎng)老也是靠政府，只要把上面交辦的任務(wù)辦好，其他的事情能不理就不理，能拖的就盡量拖，如此，村里內(nèi)部的很多公共事務(wù)村干部反而不關(guān)心了，村民雖然對此不滿卻又無可奈何。因此，提高村干部待遇并沒有使村莊治理有較明顯的改善。
再比如，2011年筆者在湖南湘潭M鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)由于交通條件優(yōu)越，被縣里確立為美麗鄉(xiāng)村示范片建設(shè)區(qū)，為了加強村里面的工作，上面選派了好幾位大學(xué)生村官。我們調(diào)查的時候，這些村官已經(jīng)任職好長時間，但是卻發(fā)現(xiàn)他們基本上對村莊情況很少了解。他們平常大部分時間都是呆在鎮(zhèn)里坐機關(guān)，而很少下村與老百姓打交道，用他們的話說就是下村也不知道該干什么。他們在村里的主要任務(wù)就是協(xié)助村干部完成一些文件寫作和整理工作。從老百姓的角度來說，他們對村官也感覺到很陌生，更談不上信任，覺得他們是外地人遲早要走，真正要辦事的時候還是找本村的干部更可靠。實際上，從這點可以看出，假設(shè)是實行村干部職業(yè)化，比如實行村干部的跨村流動任職，要建立干群之間的信任關(guān)系，進而樹立干部的權(quán)威，將面臨著更高的成本。
總之，村干部職業(yè)化確實對村民自治帶來了一定的沖擊。村干部成為縣鄉(xiāng)政府“代理人”的角色越來越濃厚，在資源下鄉(xiāng)的背景下村干部越來越習(xí)慣于往上跑，他們與普通村民的關(guān)系呈現(xiàn)出日益疏遠的趨勢。這與村民自治的要求日益背離，給村莊治理帶來了新的難題。
新政需要注意什么
既然村干部職業(yè)化有利有弊，那么該如何來看待這個問題呢?要把這個討論清楚，根本上涉及到我國農(nóng)村村級組織的定位問題。
實際上，自從上個世紀八十年代農(nóng)村改革以來，很多人就意識到我國村級組織同時承擔(dān)了兩種功能，一種是村莊的內(nèi)部事務(wù)的管理，還有一種是上級政府交辦的各種行政事務(wù)，前者屬于村民自治本來意義上的范疇，后者則是縣鄉(xiāng)政府行政功能的向下延伸。按照《村民委員會組織法》，村級組織對于上級行政事務(wù)只起協(xié)助作用，但是在實際過程中則演變成村級組織的義務(wù)，因而村級組織事實上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。為了解決這個問題，有人就主張在行政村另設(shè)村公所，村委會只負責(zé)村莊內(nèi)部自治事務(wù)，上級的行政事務(wù)則由村公所負責(zé)。因此，在村務(wù)和政務(wù)沒有分開的時候，村級組織的準行政化事實上難以避免。而在村莊集體經(jīng)濟普遍薄弱的情況下，村民自治更加難以真正地發(fā)育和運轉(zhuǎn)起來。基于以上兩點考慮，再加上近年國家推行公共服務(wù)均等化，筆者認為村干部職業(yè)化是值得探索的。
不過，須引起注意的是，村干部職業(yè)化并非是要把村干部完全的公務(wù)員化，村級組織畢竟還是定位于自治組織，為了維持其自治功能，維護村莊的公共利益和村民的民主權(quán)利，在探索村干部職業(yè)化的過程中，可以注意以下三點：
其一是重視發(fā)揮民意在村干部考核中的作用。如上所述，村干部在日常的工作中，其實同時負責(zé)“村務(wù)”和“政務(wù)”兩塊事務(wù)，其工作報酬應(yīng)該也是分為兩塊，盡管由于村集體經(jīng)濟薄弱這兩塊都由政府進行統(tǒng)一支付，但是在支付之前應(yīng)該重視民意的作用。在各地的做法中，一般是基本工資和績效工資兩部分，績效方面主要由鄉(xiāng)政府進行考核，盡管也會聽取一定的民意，但是還沒有起到實質(zhì)性的作用，于是村干部工資就變成了鄉(xiāng)政府說了算�？扇〉淖龇ㄊ牵瑢⒋甯刹康幕竟べY定低一些，而將績效工資定高一些，同時充分發(fā)揮村莊內(nèi)部民主由村民討論決定村干部的考核成績，如此，雖然工資是政府發(fā)的，但是也照顧到了村民自治的要求。如此，才能使得村干部同時感受到自上而下和自下而上的壓力，并且在這兩者之間找到應(yīng)有的平衡。
其二是可以嘗試以行政村為單位下?lián)芟喈數(shù)墓ぷ鹘?jīng)費。當前，各地為了提高村干部的工作積極性，主要手段就是提高村干部的待遇，工資和獎金直接打到村干部的個人賬戶上。但是村干部的工資應(yīng)不應(yīng)該提高，應(yīng)該提高多少，不應(yīng)單純地由政府來決定，還應(yīng)該考慮村民內(nèi)部的意見。現(xiàn)在有的地方將村莊干部尤其是主職干部的工資提得很高，但是其他的民選副職干部、組長及村民代表，他們在村莊里的作用也很大，承擔(dān)的任務(wù)也不少，報酬卻差很遠，這也引發(fā)了他們的不滿，影響了工作的積極性。更為可取的是，政府應(yīng)該通過資源的輸入撬動村莊社區(qū)的整體關(guān)系，將其內(nèi)部的活力激發(fā)出來，比如就可以行政村為單位下?lián)芟喈數(shù)墓ぷ鹘?jīng)費，然后由村民來討論如何分配使用這筆經(jīng)費，工資占的比例多少，村干部之間差別多大，這樣出來的分配方案也更能夠得到村民的認同。
其三是村干部優(yōu)先由常年在村的村莊內(nèi)部成員出任。的確，跨村任命村干部甚至選聘大學(xué)生村官，有利于克服村莊內(nèi)部的派系矛盾，有利于落實政府的各項政策，也有利于提高村干部的業(yè)務(wù)水平，但是也要警惕村干部演變?yōu)?/font>“走讀干部”脫離群眾。當前縣鄉(xiāng)干部的走讀現(xiàn)象頗為普遍，群眾辦事困難多有不滿情緒。村干部方面也有類似的情況，有的地方村干部住在城里，有事的時候才下村來看看，成為所謂的“不在村干部”。如果讓外村人甚至更遠的外地人擔(dān)任村干部，即使他們的工資福利待遇增加了，政府也進一步加強監(jiān)督考核工作，很可能也難以解決村干部的走讀問題。鑒于農(nóng)村工作紛繁復(fù)雜，群眾工作事無巨細，農(nóng)民也沒有嚴格的上下班概念，在同等的條件下還是應(yīng)該優(yōu)先由常年在村的村莊內(nèi)部成員出任。他們擔(dān)任村干部，村民比較容易建立信任感，村干部對村莊各方面情況也比較了解，村民有事隨時可以找村干部，并不一定限定在工作時間，干群關(guān)系不易疏遠。
(作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心)
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論