當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 精英俘獲、自保邏輯與民主悖論
——農(nóng)村低保實(shí)施異化和指標(biāo)錯(cuò)位原因透視
邢成舉
摘 要：農(nóng)村低保評(píng)選過(guò)程的扭曲和實(shí)施目標(biāo)偏離是普遍現(xiàn)象，其原因是多方面的，如低保評(píng)選過(guò)程中精英俘獲的出現(xiàn)；村民怕得罪人和村干部不出事的自保行事邏輯；多數(shù)村民對(duì)少數(shù)村民的懲罰和社會(huì)控制展現(xiàn)出的民主悖論等。扼制精英俘獲，引導(dǎo)農(nóng)村的正確風(fēng)氣，打破基層治理者小私邏輯，積極干預(yù)村民對(duì)邊緣群體的無(wú)意識(shí)懲罰，是完善和優(yōu)化低保政策的方向。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；精英俘獲；自保邏輯；民主悖論
中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： 文章編號(hào)：
一、研究問(wèn)題的緣來(lái)
深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的時(shí)候，我們總會(huì)聽(tīng)到村民談起村內(nèi)低保的問(wèn)題，不滿的聲音有多種多樣。農(nóng)村低保政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)低保實(shí)踐的學(xué)術(shù)解釋也豐富多彩。學(xué)術(shù)界關(guān)于低保問(wèn)題的研究概括起來(lái)講，可以歸納為三個(gè)方面：第一，從政策和制度層面展開(kāi)的研究，主要是分析低保制度存在的問(wèn)題，如低保對(duì)象界定的困境、低保標(biāo)準(zhǔn)的不足、低保資金來(lái)源的不穩(wěn)定、低保評(píng)選程度不夠嚴(yán)格和低保評(píng)選出現(xiàn)異化等現(xiàn)象。第二，從鄉(xiāng)村治理角度的研究，顯示出農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，在不少地方低保構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的資源，低保評(píng)選深入農(nóng)村社會(huì)關(guān)系內(nèi)部，引發(fā)了低保評(píng)選中的扭曲和異化的現(xiàn)象[1-4]。第三，從鄉(xiāng)村組織關(guān)系或是委托代理關(guān)系出發(fā)的研究指出，鄉(xiāng)村組織之間合作共議關(guān)系和代理關(guān)系出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才出現(xiàn)低保評(píng)議的不公正和違規(guī)，甚至是對(duì)低保資源的濫用[5-6]。此外，袁松從信息壟斷權(quán)力和村莊場(chǎng)域的角度分析了村干部所處的上下連接的樞紐位置導(dǎo)致了其信息壟斷權(quán)的出現(xiàn)，而稅費(fèi)改革后治理資源的萎縮則讓村干部不得不借用低保評(píng)選以維持公共權(quán)力的私人運(yùn)作[7]。方菲和李華燊從倫理失范的角度分析了低保制度實(shí)施中出現(xiàn)的觀念扭曲異化、多重標(biāo)準(zhǔn)糾結(jié)及生活世界殖民化等倫理失范問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)策與建議[8]。焦克源和張婷對(duì)西北地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的拼保、騙保、輪保、人情保等一系列異化現(xiàn)象進(jìn)行了研究，指出了低保制度實(shí)施前的公平初衷與實(shí)施后異化結(jié)果之間的反差，并從地域因素分析了原因，最后建議從保障理念、政府投入、管理監(jiān)督及對(duì)象識(shí)別等方面予以矯正[9]。
已有的研究對(duì)我們有諸多啟發(fā)，也構(gòu)成了我們進(jìn)一步研究該問(wèn)題的起點(diǎn)。事實(shí)上，對(duì)低保制度及其實(shí)施過(guò)程的認(rèn)識(shí)仍然存在一定的盲點(diǎn)，如對(duì)于低保評(píng)選過(guò)程中存在的多數(shù)人對(duì)個(gè)別人的社會(huì)懲罰，民主投票程序的非公平結(jié)果和低保評(píng)選過(guò)程中的精英俘獲等，就少有研究者涉及。接下來(lái)，我們不妨由對(duì)低保評(píng)選過(guò)程的梳理開(kāi)始，探討低保實(shí)施過(guò)程扭曲和目標(biāo)偏離的原因。
二、石村低保評(píng)議：民主形式化
筆者于2012年8月在成都市蒲江縣石村進(jìn)行了為期20余天的駐村調(diào)查。石村位于蒲江縣長(zhǎng)秋鄉(xiāng)東部腹中，村內(nèi)生態(tài)自然資源十分豐富，支柱產(chǎn)業(yè)是養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)。村轄12個(gè)村民小組，共338戶農(nóng)戶，總?cè)丝?span lang="EN-US">1 041人。據(jù)村干部講，本村內(nèi)貧富分化并不嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的5%左右，其家庭年收入在10萬(wàn)元以上；一般家庭的年收入在2-3萬(wàn)元，這類農(nóng)戶占據(jù)全部農(nóng)戶的50%左右，剩下的農(nóng)戶是家庭條件較差的，家庭年收入在1萬(wàn)元左右。在筆者調(diào)查期間，恰好石村正要進(jìn)行年度的低保申請(qǐng)的入戶評(píng)議和投票活動(dòng)，我們就隨著村干部進(jìn)行了參與觀察。
（一）投票干擾：精英俘獲的手段
由于居住分散，村組內(nèi)部公共事務(wù)的評(píng)議活動(dòng)，都會(huì)在村民相對(duì)聚居的一個(gè)村民組某戶農(nóng)民的院壩內(nèi)舉行，這在當(dāng)?shù)乇环Q為是“壩壩會(huì)”。在本次召開(kāi)村民小組低保申請(qǐng)戶評(píng)議會(huì)上，我們可以清楚地看到個(gè)別投票者不停地在投票現(xiàn)場(chǎng)來(lái)回走動(dòng)。這些走動(dòng)的村民也是低保的申請(qǐng)戶，他們想方設(shè)法不斷勸說(shuō)投票者為自己投票，以增加自己申請(qǐng)低保的成功率。由于農(nóng)村相對(duì)高密度的社會(huì)交往特征，很多投票者并不會(huì)得罪這些游說(shuō)者，正所謂是“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，你好我好大家好”，沒(méi)有人會(huì)嚴(yán)肅對(duì)待自己手中的選票。事后了解發(fā)現(xiàn)，能夠進(jìn)行游說(shuō)的，都是村組里面的大戶人家，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，社會(huì)交往廣泛，家族勢(shì)力較大，所以從客觀現(xiàn)實(shí)上講，投票者也不會(huì)去得罪這樣的干擾者。村干部說(shuō)，實(shí)際上在投票之前，拉票和游說(shuō)的活動(dòng)就已經(jīng)開(kāi)始了。可想而知，結(jié)果就是村組內(nèi)的精英農(nóng)戶獲得了更多的選票，也即我們所說(shuō)的農(nóng)村低保的精英俘獲。
壩壩會(huì)上看似民主的選舉并未帶來(lái)公平的結(jié)果。拉票與游說(shuō)的出現(xiàn)使得村組內(nèi)真正需要低保扶持的農(nóng)戶不能獲得足夠的選票而落選，而那些家庭條件較好者，卻獲得了相對(duì)多數(shù)的選票。低保評(píng)選變成了驗(yàn)證村民社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏社會(huì)活動(dòng)能力和一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人，由于無(wú)法進(jìn)行投票游說(shuō)，更不會(huì)進(jìn)行拉票的行動(dòng)，即使他們生活困難，也因選票不足而很難獲得低保支持。在石村一個(gè)突出的現(xiàn)象就是光棍群體無(wú)法獲得低保。石村內(nèi)的多數(shù)光棍都是比較貧困的，但因其社會(huì)交往范圍有限，加上其處于村民日常人情交往圈子的邊緣位置，難以獲得多數(shù)人的同情與理解，其在投票過(guò)程中敗退，也就是可以預(yù)見(jiàn)的事情了。
（二）放棄投票：對(duì)投票不公的抗議
在壩壩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，我們看到有些村民放棄了投票。一些農(nóng)戶代表在拿到評(píng)議表之后，沒(méi)有投票就離開(kāi)了會(huì)場(chǎng)。對(duì)于低保，不少村民有一種認(rèn)識(shí)：既然錢是國(guó)家給的，為什么我沒(méi)有而你有，這不公平，所以我要是得不到，你也別想得到。因?yàn)榇迕褚仓�，低保戶的評(píng)選必須達(dá)到一定比例的票數(shù)，如果選票太少，低保戶就難以產(chǎn)生。正是熟知這個(gè)規(guī)則，一些村民通過(guò)放棄投票來(lái)表示對(duì)低保評(píng)選的不滿。從村民的角度看，他們有著自己樸素的道理，他們多數(shù)的意見(jiàn)是：“大家的人均土地都是差不多的，你生活條件差，主要是因?yàn)槟銢](méi)有好好勞動(dòng)，好吃懶做”�；谶@種判斷，在低保人選的確定上就比較麻煩，為了確定低保對(duì)象，一些村組甚至要進(jìn)行三輪投票。
個(gè)別沒(méi)有參與投票的農(nóng)戶聲稱自己不投票是因?yàn)樽约翰蛔R(shí)字，怕弄錯(cuò)了。事實(shí)上他們主要是不愿意得罪人，因?yàn)楹茈y在低保申請(qǐng)戶中間進(jìn)行取舍，所以干脆棄權(quán)了之。在村干部看來(lái)，這種棄權(quán)是一種逃避責(zé)任，也是對(duì)以往評(píng)選過(guò)程不滿的變相表達(dá)。村民小組的熟人社會(huì)性質(zhì)意味著，大家對(duì)彼此家庭的情況都是熟知的，投票選定低保對(duì)象并不是什么難事。在低保評(píng)議的現(xiàn)場(chǎng)，還有一個(gè)老大娘在人群外大聲嚷嚷起來(lái)，她說(shuō)：“申請(qǐng)低保的人，我一個(gè)都不會(huì)選，我也提交了低保申請(qǐng)的，為什么低保申請(qǐng)名單上沒(méi)有我的名字？要么把低保都給分掉，要么我誰(shuí)也不投”。讓老大娘不滿的還有一點(diǎn)，她說(shuō)：“吃低保的，年年都是這些人，低保也應(yīng)該輪流來(lái)，不能老是讓這些人享受。”對(duì)于低保的政策，村民的認(rèn)識(shí)是有限的，但他們只堅(jiān)持一點(diǎn)，那就是人人都應(yīng)該有享受低保的機(jī)會(huì)。
（三）投票評(píng)選：形式化的過(guò)程
在不少村民看來(lái)，讓村民投票決定誰(shuí)來(lái)享受低保，這只是一種工作形式，真正能夠決定低保給誰(shuí)的并不是自己的選票，而是誰(shuí)的能力大，以及村干部的最后議決。村民的這種認(rèn)識(shí)源于以下幾點(diǎn)。首先，在低保的評(píng)議名單上，總是會(huì)出現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)條件不錯(cuò)的人來(lái)申請(qǐng)低保，而且往往還能獲得不少的票數(shù)；第二，真正貧困的農(nóng)戶，在低保申請(qǐng)名單中只有一少部分；第三，一些在評(píng)審名單中沒(méi)有出現(xiàn)的農(nóng)戶，事后也會(huì)獲得低保的扶持，這也讓村民很難接受，起碼說(shuō)明評(píng)選結(jié)果與村民投票沒(méi)有多大關(guān)系。由于這些因素，村民覺(jué)得通過(guò)投票來(lái)決定低保，就是個(gè)形式，完成一個(gè)程序而已。當(dāng)然，從低保評(píng)選的整個(gè)程序上講，村民的看法是存在一定誤區(qū)的。村民投票評(píng)選低保對(duì)象，也僅僅是完成了低保評(píng)選過(guò)程的一部分，在各個(gè)村民小組進(jìn)行評(píng)議之后，村兩委干部還要根據(jù)各個(gè)村民小組的申請(qǐng)情況以及上級(jí)下達(dá)給整個(gè)村的低保名額來(lái)確定最終的低保人選。村兩委干部在收集了全村低保評(píng)議結(jié)果后，還要組織鄉(xiāng)、村、組三級(jí)代表對(duì)申請(qǐng)低保的家庭進(jìn)行入戶調(diào)查。
對(duì)村干部而言，他們也不愿意得罪那些有勢(shì)力的村民。在村級(jí)日常工作的開(kāi)展中，村干部還要依托這些人的幫助。因此，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)條件好的家庭通過(guò)游說(shuō)、拉票獲得低保資格，村組干部會(huì)得過(guò)且過(guò)。在村干部看來(lái)，要想把低保公平地分配給需要的農(nóng)戶，是比較棘手的。所以，在必要的時(shí)候，他們還是保留了自己直接決定低保對(duì)象的權(quán)利，但這又會(huì)引起村民的誤解和不滿。
三、河村低保評(píng)定：情理與規(guī)則的糾纏
2012年8月，筆者與甘肅省定西市河村干部談起當(dāng)?shù)氐牡捅Ｔu(píng)選工作時(shí)，村干部直搖頭。他們的感受與石村村干部的感受是非常相似的。定西的村干部坦言，“現(xiàn)在什么都講服務(wù)，我們也要給村民服務(wù)，現(xiàn)在的村民都厲害啊，要么上訪，要么到你這里來(lái)哭訴；有一些人，你還惹不起”。在稅費(fèi)改革之后，國(guó)家不向村民收錢了，現(xiàn)在是國(guó)家的大量資源投入農(nóng)村。這本來(lái)是挺好的事情，卻讓村干部犯了難。村干部認(rèn)為收錢的時(shí)候也挺難的，但是大家沒(méi)有認(rèn)為不公平的，收稅費(fèi)那就是根據(jù)土地面積來(lái)的，而現(xiàn)在要分資源和利益，這就困難了。因?yàn)檫@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)區(qū)間，不好把握。從收取稅費(fèi)到現(xiàn)在的給農(nóng)民各種補(bǔ)貼和扶持，村干部工作中的公平性越來(lái)越被村民看重。沒(méi)有村民不愿意從國(guó)家下達(dá)的資源中拿去一份的，而有限的資源又讓資源的分配變得十分困難。
筆者調(diào)查的河村位于大山深處，全村共有136戶，計(jì)630多人，分為5個(gè)村民小組。農(nóng)業(yè)收入主要靠種植馬鈴薯來(lái)獲取。農(nóng)閑時(shí)間，不少勞動(dòng)力也會(huì)選擇外出打工來(lái)增加收入。因?yàn)楫?dāng)?shù)貧夂蚋珊�，土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上“靠天吃飯”。盡管從人均耕地面積上看，人均8畝的土地并不算少，但是當(dāng)?shù)孛慨�土地的產(chǎn)出只有中部地區(qū)的1/5。廣泛而普遍的貧困讓這個(gè)地區(qū)成為中國(guó)最貧困的區(qū)域之一，但低保扶持和扶貧資源的輸入也是很有限的。
在有限的資源扶持下，低保就成為了體現(xiàn)國(guó)家關(guān)懷的主要資源。目前河村共有低保名額31個(gè)。如何將這些低保名額分配下去，對(duì)村干部的工作能力是一種挑戰(zhàn)。從政策要求上講，低保是給予生活困難的農(nóng)戶最低生活保障的，但低保評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)并非十分具體，所以在政策的執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中，村干部要依據(jù)地方的實(shí)際情況來(lái)執(zhí)行。為了更好地體現(xiàn)低保政策的初衷，河村從2012年起對(duì)低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，也就是說(shuō)每個(gè)季度都會(huì)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行調(diào)整。此前低保對(duì)象是由村干部決定的，一旦低保對(duì)象確定就保持3年不變，這些做法引發(fā)了村民的不滿。之后，關(guān)于低保的調(diào)整和評(píng)議就變成了以年度和季度進(jìn)行。
當(dāng)我們問(wèn)起該村低保評(píng)選的公平性問(wèn)題時(shí)，村干部坦率地說(shuō)：“要想實(shí)現(xiàn)公平地分配低保名額是很難的，我們也想一碗水端平，但在現(xiàn)實(shí)中不好操作。你也知道，村子里面有些人老實(shí)，總是被別人欺負(fù)，而有些人就是很強(qiáng)勢(shì)，從來(lái)不會(huì)讓自己吃虧。這些拳頭硬的村民，在低保評(píng)選中往往是勝利者，因?yàn)槿ネ镀钡拇迕袷遣桓艺腥沁@些人的。村民不愿意招惹，我們做村干部的也不愿意去招惹，我們自己又沒(méi)有得到好處，去招惹這些人干什么呢。在低保工作中，我們堅(jiān)持一個(gè)原則，那就是最貧困的幾個(gè)人能吃上低保就行。”在村內(nèi)最弱勢(shì)的個(gè)體受到保障以后，其他的名額，村干部就不會(huì)管那么多了。為了減少麻煩，村干部都將低保評(píng)選和調(diào)整的工作交給村民小組，由村民小組長(zhǎng)主持村民代表開(kāi)會(huì)，就這些低保名額進(jìn)行投票和決定。那些敢于耍橫逞強(qiáng)的村民一旦獲得低保，就很不愿意退出。因?yàn)橥顺鲆彩怯纱迕裢镀眮?lái)決定的，他們通過(guò)各種手段，總是會(huì)讓自己得到較多的票數(shù)。村民對(duì)這樣的人敢怒不敢言，他們怕得罪這種人，更怕遭到這些人的排擠和報(bào)復(fù)。還有一類貧困村民也無(wú)法得到低保，這類村民一般是性格古怪且不善與人交往的村民。在民主評(píng)選的過(guò)程中，這些人因少與人交往，而讓村民覺(jué)得他們?nèi)鄙偃饲槲�，所以其所得選票也是很低的。河村低保評(píng)選過(guò)程中民主化的程度已經(jīng)很高了，也不能帶來(lái)村民普遍認(rèn)可的公正的結(jié)果，這就是民主的悖論吧。
在低保的評(píng)選中，真正困難的農(nóng)戶獲得低保，其他村民是不會(huì)有什么意見(jiàn)的。但最貧困的農(nóng)戶畢竟只是幾戶，在滿足這些農(nóng)民的低保名額后，還剩下一些低保名額，而這些名額就成為了一般家庭條件農(nóng)戶競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象了。村干部最頭痛的就是如何在這部分農(nóng)戶中間進(jìn)行低保名額的分配，因?yàn)槎鄶?shù)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況都是相似的，低保給誰(shuí)不給誰(shuí)，村干部都會(huì)很為難。在地方的實(shí)踐中，家庭條件相當(dāng)?shù)�，村干部主要考慮家庭成員的健康狀況、子女上學(xué)情況等，要是基本相似的話，那就仍是通過(guò)投票來(lái)決定，村干部不會(huì)給出推薦的名單。從村干部的角度來(lái)講，即使經(jīng)濟(jì)狀況相似的家庭，他也能夠分辨出哪一家的生活條件更差，這是他們?cè)诘胤斤L(fēng)土人情方面長(zhǎng)期積累的結(jié)果，但是低保評(píng)選的制度和規(guī)則讓村干部的個(gè)人意見(jiàn)更多地藏匿了，他們不發(fā)言，也不進(jìn)行評(píng)判。這樣做也都是為了減少自身的麻煩。
在低保的評(píng)選過(guò)程中，情理之中應(yīng)該獲得低保的村民不一定能夠獲得低保，而通過(guò)規(guī)范的程序和規(guī)則獲得低保評(píng)選多數(shù)票的村民不一定就是符合低保政策初衷的。依據(jù)情理原則，低保的決定要由工作負(fù)責(zé)的村干部依據(jù)實(shí)情確定，而村民對(duì)村干部的信任日益淡��；而依據(jù)低保評(píng)選的規(guī)則，村干部和其他人不能干涉低保評(píng)選的過(guò)程，低保要依據(jù)村民投票的結(jié)果來(lái)確定。所以，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了情理與規(guī)則的糾纏。情理與規(guī)則的有機(jī)結(jié)合和相互補(bǔ)充似乎只是一種理想。
四、低保評(píng)選過(guò)程扭曲與目標(biāo)偏離原因透視
無(wú)論是應(yīng)該得到低保救助的農(nóng)戶沒(méi)有得到低保救助，還是不應(yīng)該享受低保扶持的農(nóng)戶得到了低保扶持，這些都可以歸結(jié)為低保評(píng)選的過(guò)程扭曲和目標(biāo)偏離。更具體地來(lái)講，民主化和透明化的評(píng)定過(guò)程仍然出現(xiàn)了扭曲的現(xiàn)狀，如評(píng)定現(xiàn)場(chǎng)的游說(shuō)和私人的通氣與“打招呼”，還有低保評(píng)議投票中的棄權(quán)等，都讓低保評(píng)議的過(guò)程出現(xiàn)了不可控制的意外和變數(shù)；低保政策的目標(biāo)對(duì)象并沒(méi)有在評(píng)議過(guò)程中脫穎而出，而是一些不符合低保政策的農(nóng)戶成為了低保對(duì)象。我們?cè)撊绾卫斫夂驼J(rèn)識(shí)這種現(xiàn)象呢？除前述相關(guān)的研究所指出的影響低保實(shí)施過(guò)程與結(jié)果變異的因素外，我們認(rèn)為還有一些原因。
（一）精英俘獲
經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)立了精英俘獲的概念，之后這一概念在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等研究領(lǐng)域得到了進(jìn)一步的應(yīng)用。從已有的研究中，我們可以獲知精英俘獲的主要內(nèi)涵是：精英控制和主宰了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理，使社區(qū)發(fā)展與管理出現(xiàn)了混亂和遭受破壞的現(xiàn)象，精英將社區(qū)變成為自身謀利的小團(tuán)體。在本文的討論中，精英俘獲有著更加具體的含義，即在精英對(duì)發(fā)展資金和項(xiàng)目信息和發(fā)言權(quán)的控制下，發(fā)展資金和發(fā)展項(xiàng)目偏離了其最初的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，扶貧資金和項(xiàng)目所期望給予貧困目標(biāo)群體的利益部分地為社區(qū)或是村莊內(nèi)的精英獲取，從而扭曲了國(guó)家政策的初衷和目的。如前所述，一些活動(dòng)能力較強(qiáng)和社會(huì)資本較為豐富的農(nóng)戶通過(guò)游說(shuō)、拉票等手段獲取低保救助，是導(dǎo)致政策扭曲的重要原因，使得本來(lái)要瞄準(zhǔn)貧困者的低保制度沒(méi)有能夠發(fā)揮全部的力量。
（二）自保邏輯
村干部種種的行動(dòng)，讓我們看到，當(dāng)前的村干部很難主動(dòng)承擔(dān)起農(nóng)村工作中的各項(xiàng)責(zé)任，這一方面是因?yàn)榇甯刹棵媾R基層政府給予的強(qiáng)大的工作壓力，另一方面也是因?yàn)�，在�?qiáng)調(diào)和諧穩(wěn)定的治理格局中，村干部的工作面臨著村民上訪的巨大壓力。在來(lái)自村民和基層政府的雙向壓力中，村干部往往選擇自保的行動(dòng)來(lái)維持現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理秩序。這種自保的行動(dòng)主要表現(xiàn)為不得罪人和不出事，當(dāng)然這種行動(dòng)邏輯不局限于村干部。
1、村民的不得罪人邏輯 村民是生活在熟人社會(huì)當(dāng)中的，熟人社會(huì)當(dāng)中的人際關(guān)系是以“差序格局”的方式展開(kāi)的，每個(gè)人就像是蛛網(wǎng)上的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，一個(gè)節(jié)點(diǎn)雖然沒(méi)有與其他節(jié)點(diǎn)上的農(nóng)民發(fā)生直接的聯(lián)系，但是通過(guò)一定的節(jié)點(diǎn)總是能夠發(fā)生聯(lián)系，如此人與人之間的關(guān)系是潛在的，所以村民們講情分是很容易理解的。同時(shí)，“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的生活環(huán)境也使得村民們不愿意因?yàn)楣怖娑米飩�(gè)別人。除了因?yàn)榍榉趾兔孀佣辉敢獾米锶酥�，這里的怕得罪人的邏輯，還包含著另一個(gè)層面的含義，即是因?yàn)榕碌米锶撕笪＜白陨淼睦�，所以不愿意這樣做。在農(nóng)村低保戶當(dāng)中，有一類農(nóng)戶是大家都惹不起的，就是那些平日慣于斗強(qiáng)耍狠的混混或者是狠人，他們即使是不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的，也同樣會(huì)出現(xiàn)在低保名單里，而村民在評(píng)議的時(shí)候都會(huì)刻意地回避這類對(duì)象。盡管村民們有的是不滿和意見(jiàn)，但是也只能是私下里發(fā)下牢騷而不會(huì)在評(píng)議的時(shí)候表達(dá)出自己真實(shí)的想法。怕得罪人也是村民生活環(huán)境與經(jīng)濟(jì)日益核心化的表現(xiàn)，村民對(duì)公共利益和集體主義的維護(hù)與維持是日益減退的。
2）村干部的不出事邏輯與不得罪邏輯 在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村治理狀態(tài)面臨著新的形勢(shì)，那就是治理資源的萎縮、治理權(quán)力的弱化和治理責(zé)任的不足，這種背景下鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)正遵循著一種“不出事邏輯” 而展開(kāi)， 即遇事不講原則的策略主義和有問(wèn)題消極不作為的“捂蓋子”之舉，這使鄉(xiāng)村基層社會(huì)的基本準(zhǔn)則和底線被不斷侵蝕，基本秩序難以維系，從而出現(xiàn)了諸種違背常理與法律的亂象[10]。不出事邏輯在低保工作中的表現(xiàn)是：為了防止農(nóng)戶上訪或是平息村民之間的糾紛，村干部使用低保作為治理資源和手段以換取村民停止上訪或是罷手糾紛等事件。在筆者調(diào)查的石村也有一例這樣的情況，一位民辦教師一直未能轉(zhuǎn)為公辦教師，最后沒(méi)有到退休年齡就病休了，如今沒(méi)有什么退休金，所以該老師找上級(jí)政府反映情況。為了阻止其進(jìn)一步上訪，村干部在上級(jí)政府的授權(quán)下給該老師安排了低保，如此才讓其上訪活動(dòng)大大減少。
與不出事邏輯相一致的，還有不得罪人的邏輯。王會(huì)在研究中觀察到：取消農(nóng)業(yè)稅后，基層治理面臨新的困境，干群互動(dòng)中普遍遵循“不得罪”邏輯。其產(chǎn)生的內(nèi)在原因主要是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化和治責(zé)缺失。這種行事邏輯將改變基層治理中干群關(guān)系的實(shí)質(zhì)，并預(yù)示著鄉(xiāng)村治理的去規(guī)則化[11]。不得罪的邏輯是比較普遍的，不光是村干部工作中出現(xiàn)了這樣的邏輯和原則，在村民與村干部的交往中也同樣出現(xiàn)了這樣的原則。不得罪人的邏輯不僅僅成為干部處理村務(wù)的一個(gè)隱性原則，同時(shí)也是村民處理其日常生活中各種關(guān)系與事務(wù)的重要原則。從鄉(xiāng)村治理的角度看，村干部認(rèn)為自己連個(gè)芝麻官都算不上，工作也沒(méi)有得到什么好處，何必為一些事情而得罪村民呢，所以對(duì)很多的事情都是睜一眼閉一眼。在眾多公共事務(wù)要由村民民主決定的情況下，村干部就覺(jué)得更沒(méi)有必要自己出頭發(fā)表意見(jiàn)了。而實(shí)際情況是，村民也同樣遵循著不得罪的邏輯，這樣一些不應(yīng)該獲得低保的農(nóng)戶就在村干部和村民的集體沉默中扭曲了政策實(shí)施過(guò)程。村干部不愿意得罪人，也不愿意出事，都是為了自保，他們沒(méi)想要在村干部的職位上做出多大的事情，而是希望在自己的任職期間能夠平安順利度過(guò)。
（三）民主悖論
在上述調(diào)查過(guò)程中，大家應(yīng)該對(duì)一個(gè)內(nèi)容是有印象的，那就是村莊內(nèi)部一些十分邊緣的人是無(wú)法獲得低保的。這些人盡管也是相當(dāng)貧困的，但就是無(wú)法在群眾評(píng)議的過(guò)程中獲得眾人的支持。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢？農(nóng)村是遵循熟人社會(huì)的規(guī)范來(lái)進(jìn)行交往和處理社會(huì)事務(wù)的，在村民小組內(nèi)部就更是這樣了。當(dāng)村民小組內(nèi)的一些村民不能按照大家約定俗成的原則與規(guī)矩來(lái)與村民小組內(nèi)成員進(jìn)行交往和互動(dòng)時(shí)，這樣的人就被村民們視為是社區(qū)內(nèi)不合格的一員，大家都認(rèn)為這個(gè)人是違反了眾人一致認(rèn)可的規(guī)則的。例如，在石村，紅白喜事這類事情是村民小組內(nèi)部的公共事件，小組內(nèi)的村民是要全部參與的，若是有個(gè)別農(nóng)戶一次不參與也是沒(méi)有問(wèn)題的，若是多次不參與就會(huì)成為大家指責(zé)的對(duì)象，而其結(jié)果就是眾人心照不宣地在一些事情上為這樣的農(nóng)戶設(shè)置障礙。調(diào)查中我們就碰到這樣的情況，有戶村民總是跟周圍的鄰居都搞不好關(guān)系，大家很是反感，所以明明他家是貧困的，仍然沒(méi)能獲得村民的選票。
在村莊內(nèi)部，多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的懲罰可以分為有意識(shí)懲罰和無(wú)意識(shí)懲罰兩類。在一般情況下大家是不會(huì)懲罰強(qiáng)勢(shì)成員的，只有在其激起大家公憤的時(shí)候，多數(shù)人對(duì)少數(shù)強(qiáng)勢(shì)成員的懲罰才會(huì)存在，這是有意懲罰，針對(duì)性很強(qiáng)。而村民對(duì)弱勢(shì)群體特別是邊緣群體的懲罰通常是無(wú)意識(shí)的，例如光棍這樣的群體，因?yàn)樵诖迩f生活中是很邊緣的，所以村民出現(xiàn)了無(wú)意識(shí)遺忘。在低保評(píng)議的過(guò)程中，光棍這類農(nóng)戶不能獲得大家的投票也就是意料之中的事情了。
由此我們可以看到兩種截然相反的情況，一是一些不應(yīng)該享受低保扶持的大戶或旺族借助投票活動(dòng)得到了低保扶持，二是一些應(yīng)該得到低保救助的農(nóng)戶由于村民的無(wú)意識(shí)懲罰而沒(méi)有得到低保救助。民主評(píng)選的結(jié)果與民眾的愿望相反，不能不說(shuō)是一種民主悖論。
五、討論與建議
有研究者認(rèn)為：遴選標(biāo)準(zhǔn)模糊、基層治理資源匱乏、“小私”邏輯充斥村莊是造成農(nóng)村低保錯(cuò)位分配的幾個(gè)主要原因[12]。而從我們的調(diào)查及分析來(lái)看，導(dǎo)致低保評(píng)議過(guò)程扭曲和目標(biāo)偏離的原因不限于此，村干部所謂的小私邏輯本質(zhì)上是一種自保的邏輯，他們是為了減少自己的麻煩。精英俘獲的出現(xiàn)、村民處事和生活中的不得罪人邏輯、村干部行動(dòng)的不出事邏輯和不得罪人邏輯和村內(nèi)多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的懲罰也同樣構(gòu)成了低保資源分配扭曲與錯(cuò)位的重要原因。
具體地講，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變換和治理者本人行動(dòng)邏輯的改變導(dǎo)致了低保評(píng)選工作的主要組織和實(shí)施者缺失了明確和公正的原則。低保工作變成了完成上級(jí)的一項(xiàng)任務(wù)，只要不出事地完成就可以了，而不是公平和公正地做好評(píng)選。即使村干部想出色地完成工作，也是很難的。因?yàn)椋捅Ｔu(píng)選過(guò)程深深地與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著關(guān)聯(lián)，村民遵循著怕得罪人的邏輯，精英個(gè)體對(duì)外來(lái)資源的俘獲及村莊內(nèi)多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的懲罰，都導(dǎo)致政策的初衷很難達(dá)成。
以往研究中提出了矯正低保實(shí)施異化的措施需要繼續(xù)加強(qiáng)，如資金、制度和管理問(wèn)題等[13-14]。從低保評(píng)選扭曲的實(shí)質(zhì)看，低保本身構(gòu)成了精英與大眾間的潛在沖突。在面對(duì)沖突時(shí)，“人既能夠基于現(xiàn)實(shí)的考量爭(zhēng)取利益，同時(shí)也能夠基于現(xiàn)實(shí)的考量，避免使自己的損失最大化。”[15]低保是農(nóng)村復(fù)雜制度結(jié)構(gòu)中的一種，“農(nóng)村制度變遷‘角色’混亂，變遷主體缺失、異變，制度變遷的動(dòng)力系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制被破壞，失去良性循環(huán)，因而制度變遷滯后、人為扭曲。”[16]低保制度的實(shí)施與變更也遭遇了上述的問(wèn)題，因而出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題。從本研究的結(jié)果出發(fā)，筆者提出如下建議：
第一，避免或是扼制精英俘獲的出現(xiàn)，如同財(cái)政扶貧項(xiàng)目的目標(biāo)偏離需要克服精英俘獲一樣，低保政策的實(shí)施也需要重點(diǎn)解決精英俘獲的問(wèn)題[17]。首先，村干部一定要嚴(yán)格管理和維護(hù)低保投票現(xiàn)場(chǎng)秩序及其過(guò)程。如，嚴(yán)格審核低保申請(qǐng)關(guān)，把那些不符合條件的申請(qǐng)者排除在候選人之外；為了更公平地進(jìn)行投票，可以在指定的房間內(nèi)讓村民依次進(jìn)出，輪流投票。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門要做好低保抽查與年度檢查，對(duì)于不符合條件的低保戶，要予以清退并給予村干部工作批評(píng)。
第二，打破基層干部工作中的不出事和不得罪人邏輯，樹(shù)立公正透明和講原則的行動(dòng)邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減輕村干部工作上的思想包袱，對(duì)于因低保引發(fā)的無(wú)理上訪，要給予村干部支持；要強(qiáng)化集體和民主決策，讓村干部消除怕得罪人的思想顧慮，對(duì)于低保工作優(yōu)秀的村子要給予獎(jiǎng)勵(lì)；要切實(shí)做好低保戶的申請(qǐng)、候選和確定階段的公示工作，保證信息透明。
第三，引導(dǎo)積極的村莊風(fēng)氣，打消村民維護(hù)公共利益的顧慮。村莊內(nèi)可以建立村民議事制度，對(duì)于低保選舉中出現(xiàn)的不合理情況，村干部要善于聽(tīng)取村民的意見(jiàn)并將其付諸行動(dòng)。要采取一些手段保護(hù)村民的正義之舉，對(duì)于打擊報(bào)復(fù)村民的，村干部要聯(lián)合公安部門對(duì)其依法管制。
第四，積極干預(yù)村民對(duì)邊緣群體實(shí)施的不當(dāng)懲罰，依據(jù)客觀情況給予經(jīng)濟(jì)困難的邊緣人以低保救助。村干部要敢于糾正村民在低保投票和選舉中的不合理行為，真正符合低保的農(nóng)戶要給予低保扶持；村干部要保留一定的專斷權(quán)力，以彌補(bǔ)民主程序下的結(jié)果不公。
政策總是要經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)并在不斷調(diào)整與完善的基礎(chǔ)上才能夠更好地解決問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們也希望各個(gè)地方能夠在不斷總結(jié)低保政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上改善和優(yōu)化低保政策的落實(shí)和執(zhí)行。
參考文獻(xiàn)：
[1] 郭 亮.從“救濟(jì)”到“治理手段”———當(dāng)前農(nóng)村低保政策的實(shí)踐分析：以河南 F 縣 C 鎮(zhèn)為例[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)：2009（6）：57-61.
[2] 劉 勤.農(nóng)村低保實(shí)踐的偏差與規(guī)范——基于陜南丘村的個(gè)案分析[J].調(diào)研世界，2009（06）：40-41.
[3] 劉燕舞.作為鄉(xiāng)村治理手段的低保[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（1）：117-120.
[4] 賀雪峰,劉 勤.農(nóng)村低保緣何轉(zhuǎn)化為治理手段[J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)報(bào)，2008（3）：26-27.
[5] 向 征,左 停.農(nóng)村低保三級(jí)評(píng)議制度及其實(shí)施中的偏差治理——以 G 省 K 鄉(xiāng)為例[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：2010，（2）：42-47.
[6] 朱 梅.農(nóng)村低保中“村委會(huì)”道德風(fēng)險(xiǎn)的成因及規(guī)避策略[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（5）：109-112.
[7] 袁 松.基層組織的信息壟斷與低保制度在村莊場(chǎng)域的實(shí)踐——以稅改后的鄂中顧村為個(gè)案[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）:50-55.
[8] 方 菲,李華燊.農(nóng)村低保制度的倫理失范及其矯治探討[J].求實(shí)，2010（8）：89-92.
[9] 焦克源，張 婷. 農(nóng)村低保制度實(shí)踐的異化及其矯正——基于西北農(nóng)村低保制度實(shí)踐的調(diào)研[J].云南社會(huì)科學(xué)，2011（5）：114-118.
[10] 賀雪峰,劉 岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學(xué)術(shù)研究，2010（6）：32-38.
[11] 王 會(huì).鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”邏輯[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（3）：46-50.
[12] 耿 羽.錯(cuò)位分配：當(dāng)前農(nóng)村低保的實(shí)踐狀況[J].人口與發(fā)展，2012（1）：68-73.
[13] 孫 睿,史建民,段玉恩.我國(guó)農(nóng)村低保資金供需狀況的實(shí)證分析[J].東岳論叢，2011（1）：165-169.
[14] 李忠林,崔樹(shù)義.我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].東岳論叢，2009（8）：49-56.
[15] 高 崇,王德海，徐振山.非暴力:中國(guó)農(nóng)村社會(huì)沖突的禮讓邏輯[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（1）：112-116.
[16] 劉 鵬.中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題:制度變遷與組織演替[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（2）：8-12.
[17] 邢成舉.精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究[J].中國(guó)行政管理，2013（9）：109-113.
Elite Capture，Self-protection logic and the paradox of democracy
——the reason analysis about the alienation and the indicators’ displacement of rural lowest Life Guarantee based on fieldwork
XING Chengju
（ Rural economy Research Center of Beijing city , Beijing 10029 ）
Abstract: during the selection process of rural lowest life guarantee, there will always be indicators of implementation of alienation and dislocation, and its essence is the distortion of process of the selection about rural lowest life guarantee and the target deviation of its implementation. The reasons which led to the main reason for this result is: the emergence of elite capture in the election process of rural lowest life guarantee; villagers’ afraid of offending others; village cadres wish not have an accident happened and doing not offend villagers which can be seen as their self-protection logic and, lastly, punishment and social control of most of the villagers against minority villagers which had be seen the paradoxes of democracy. Just the reasons above, beside policy implementation coupled with the complex situation of rural society, the selection of rural lowest life guarantee appears a number of faultiness and weaknesses. Strangle holding the elite capture, guiding right rural culture, breaking the logic of no accident and no offending others in grass-roots governance, giving active intervention on villagers’ punishment and social control against individual deviant, which should be the direction to improve and optimize the policy.
Keywords: rural lowest life guarantee, elite capture, self-protection logic, the paradoxes of democracy,
邢成舉，男，（1984—），河南洛陽(yáng)人，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士，主要從事農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理研究。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論